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MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN der Tätigkeiten der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit sowie Vorschläge zur Neufassung der Verordnung (EG) Nr. 1035/97 des Rates

1. Einleitung

Im Juni 1994 reagierte der Europäische Rat von Korfu auf die wachsende Besorgnis über rassistische Handlungen in der Europäischen Union mit der Forderung, eine Beratende Kommission ,Rassismus und Fremdenfeindlichkeit" einzurichten. Im Juni 1995 forderten die in Cannes tagenden Staats- und Regierungschefs die Beratende Kommission auf, zu prüfen, ob die Einrichtung einer Europäischen Beobachtungsstelle für rassistische und fremdenfeindliche Phänomene realisierbar ist. Der Europäische Rat von Florenz sprach sich im Juni 1996 grundsätzlich für die Einrichtung einer Beobachtungsstelle aus.

Am 2. Juni 1997 erließ der Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission die Verordnung (EG) Nr. 1035/97 des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit [1] (im Folgenden: Verordnung). Der Europäische Rat einigte sich darauf, die Stelle in Wien anzusiedeln. 1998 nahm die Beobachtungsstelle mit der Einstellung der ersten Mitarbeiter und dem Einzug in provisorisch bereitgestellte Räumlichkeiten ihre Arbeit auf. Die offizielle Eröffnung der Beobachtungsstelle fand am 7. und 8. April 2000 in Wien statt.

[1] Verordnung (EG) Nr. 1035/97 des Rates vom 2. Juni 1997 zur Einrichtung einer Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (ABl. L 151 vom 10.6.1997, S. 1-7).

Die Begriffe Rassismus und Fremdenfeindlichkeit erfassen ein breites Spektrum von Phänomenen, das von kaum wahrgenommenen Diskriminierungen im Alltag über unbeabsichtigte, auf allen Ebenen von öffentlichen und privaten Einrichtungen aufgerichtete Barrieren bis zu schweren Gewaltverbrechen reicht. Alle diese Phänomene sind nicht hinnehmbar und unvereinbar mit den Werten der Union, die auf den Grundrechten und -freiheiten und dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit beruhen. Die Union wird ihr Ziel, einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu schaffen, nicht erreichen können, solange es keine wirksamen Maßnahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit gibt.

Der Rassismus lauert überall, obgleich auch rassistischen Aktivitäten - oft ausgelöst durch konkrete Ereignisse in- und außerhalb der Union - zeitweise starken Auftrieb erhalten und dann wieder abebben. Es ist wichtig, diese Zusammenhänge zwischen Ursache und Wirkung zu erkennen, die derartige Schwankungen bei rassistischen Aktivitäten verursachen. So wissen wir beispielsweise, dass während des Golfkriegs im Jahr 1991 die Übergriffe gegen Muslime und Menschen arabischer Herkunft sprunghaft angestiegen sind. In jüngerer Zeit waren Akte gewalttätigen Antisemitismus als Reaktion auf Spannungen in Israel und Palästina zu verzeichnen. Angesichts der derzeitigen politischen Lage, in der die Bedrohung durch den Terrorismus Unsicherheit schafft, muss die Union wachsam sein, wenn sie verhindern will, dass sich derartige Exzesse wiederholen.

Die Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit ist ein wichtiges Instrument, das die EU-Organe und die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung dieser Phänomene unterstützt. Ihre Zielsetzung, zuverlässige und vergleichbare Daten über Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu erheben, ist von grundlegender Bedeutung. Zuverlässige Informationen sind für die Entscheidungsträger aller Politikfelder unverzichtbar, denn nur so können sie ihre Maßnahmen wirksam ausrichten. Im Bereich der Rassismusbekämpfung ist es unerlässlich, sich ein klares Bild von der Wirksamkeit von Politik und Praxis in der Union zu verschaffen. Wir müssen sicher sein, dass unsere Maßnahmen in erster Linie dem Schutz der Opfer dienen und Verhaltensänderungen bei den Tätern bewirken.

2. Kontext

Nach der Verordnung (Artikel 16) hat die Kommission ,dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen einen Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten der Beobachtungsstelle vor[zulegen], dem sie je nach Entwicklung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft im Bereich Rassismus und Fremdenfeindlichkeit gegebenenfalls Vorschläge zur Anpassung oder Ausweitung ihrer Aufgaben beifügt". Der Bericht ist im Laufe des dritten Jahres nach Inkrafttreten der Verordnung vorzulegen.

Am 6. Oktober 2000 übermittelte die Kommission den Gemeinschaftsorganen einen ersten Bericht (KOM (2000) 625 endg.) [2]. Darin kam sie zu dem Schluss, dass eine umfassende Bewertung der Tätigkeiten der Beobachtungsstelle noch nicht möglich sei, da sie ihre eigentliche Arbeit erst 1999 hatte aufnehmen können und erst im Jahr 2000 ihre volle Personalstärke erreicht hatte. Die Kommission legte daher einen Zwischenbericht über die bisherige Tätigkeit der Stelle vor und kündigte die Ausschreibung einer externen Evaluierung der Beobachtungsstelle an, um von unabhängiger Seite prüfen zu lassen, ob die Stelle die ihr in der Verordnung gesetzten Ziele wirksam verfolgt und ob sie die zur Verfolgung dieser Ziele bereitgestellten Human- und Finanzressourcen sinnvoll nutzt. Zu bewerten waren die organisatorische Struktur der Stelle insbesondere im Hinblick darauf, inwieweit sie ihre Aufgaben erfuellt hat, die Effizienz der logistischen und administrativen Verfahren und des Managements, Fortschritte bei der Einrichtung und Leitung des Informationsnetzes RAXEN und seiner Koordinierung, Qualität und Relevanz der Tätigkeiten der Beobachtungsstelle sowie ihrer Produkte und das Verfahren für das Follow-up der Aktivitäten. Es sollte ferner festgestellt werden, inwiefern die Bedürfnisse der Nutzer erkannt und erfuellt wurden und ob die Nutzer mit den bisher entwickelten Informationsprodukten und -dienstleistungen zufrieden sind.

[2] Der Ausschuss der Regionen hat als Reaktion auf die vorläufigen Ergebnisse der Kommission einen eigenen Bericht ausgearbeitet (Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 14. November 2001 zum Bericht der Kommission über die Tätigkeit der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (KOM(2000) 625 endg.) - CdR 67/2001 fin).

Die externe Evaluierung wurde im Juli 2002 fertiggestellt. Die Kommission leitete den Bericht weiter an das Europäische Parlament, die Regierungen der Mitgliedstaaten, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen und veröffentlichte die Ergebnisse auf dem Europa-Server. Bislang sind Stellungnahmen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments, von Regierungen, vom Verwaltungsrat und Mitarbeitern der Beobachtungsstelle und von Organisationen der Zivilgesellschaft eingegangen. Diese Stellungnahmen haben in dieser Mitteilung und den dazugehörigen Vorschlägen für Änderungen an der Verordnung Berücksichtigung gefunden.

3. Externe Evaluierung

Mit der externen Evaluierung wurde das Centre for Strategy and Evaluation Services, das seinen Sitz im Vereinigten Königreich hat, beauftragt. Dabei wurden die Entwicklungen von der Gründung der Beobachtungsstelle bis Ende 2001 berücksichtigt. Der vollständige Bericht ist abrufbar unter:

http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/origin/eumc_eval2002_de.pdf

Die nachfolgende Mitteilung trägt den Ergebnissen der externen Evaluierung und den Reaktionen der verschiedenen Betroffenen auf die Evaluierung Rechnung. Er gibt die Meinung der Kommission zu den bisherigen Fortschritten der Beobachtungsstelle wieder.

3.1. Die Hauptzielsetzung der Beobachtungsstelle

Das Hauptziel der Beobachtungsstelle besteht laut Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung von 1997 darin,

,...der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten objektive, zuverlässige und vergleichbare Informationen über rassistische, fremdenfeindliche und antisemitische Phänomene auf europäischer Ebene bereitzustellen, die diesen von Nutzen sind, wenn sie in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich Maßnahmen oder Aktionen festlegen."

Die Bereitstellung objektiver, zuverlässiger und vergleichbarer Informationen über Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellt eine große Herausforderung dar. Bei der Datenerhebung werden völlig unterschiedliche Ansätze zugrunde gelegt: so verfügen einige Mitgliedstaaten über ausgefeilte, offizielle Verfahren, während andere Mitgliedstaaten auf rudimentärere Methoden zurückgreifen und in erheblichem Maße auf die von Nichtregierungsorganisationen erhobenen Daten angewiesen sind. Obgleich die Beobachtungsstelle im Hinblick auf die Objektivität und Zuverlässigkeit ihrer Informationen in den vergangenen Jahren sichtbare Fortschritte gemacht hat, steht fest, dass sie dem Ziel der Vergleichbarkeit noch nicht wesentlich näher gekommen ist.

Die Beobachtungsstelle ist stark auf ein Netz nationaler Anlaufstellen in den einzelnen Mitgliedstaaten (das ,RAXEN"-Netz) angewiesen, das sie durch Förderung der Zusammenarbeit von akademischen, Nichtregierungs- und (gelegentlich) Regierungsorganisationen geschaffen hat.

Als wesentliche Ergebnisse ihrer Arbeit kann die Stelle vier Jahresberichte [3] und eine Reihe kleinerer Studien vorweisen, darunter Studien über

[3] Diese wurden am 22. Dezember 1999, am 22. November 2000, am 18. Dezember 2001 und am 10. Dezember 2002 veröffentlicht.

- die anti-islamischen Reaktionen nach dem 11. September;

- die Situation der islamischen Glaubensgemeinschaften in fünf europäischen Städten;

- Rassismus, Fußball und das Internet;

- Rechtsvorschriften zur Rassismusbekämpfung in den Mitgliedstaaten;

- Rassismus und kulturelle Vielfalt in den Massenmedien.

Die Beobachtungsstelle hat außerdem die Ergebnisse einer Eurobarometer-Meinungsumfrage zum Thema Rassismus und Fremdenfeindlichkeit veröffentlicht, die als Folgemaßnahme zu einer eigenen Erhebung der Kommission aus dem Jahre 1997 durchgeführt wurde.

Diese Berichte und Studien enthalten u. a. umfangreiches Informationsmaterial. Die Qualität der Informationen hat sich zwar stetig verbessert, sie lassen aber bislang keine echten Vergleiche zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und auch keine Bewertung der Wirksamkeit von Maßnahmen einzelner Länder auf dem Gebiet der Rassismusbekämpfung zu. Die Erarbeitung vergleichbarer Daten und Bewertungen ist jedoch eine wesentliche Voraussetzung, die erfuellt sein muss, wenn die Beobachtungsstelle in der Lage sein soll, sinnvolle Empfehlungen zu Politik und Praxis der EU-Organe und der Mitgliedstaaten abzugeben, und wenn die politischen Entscheidungsträger in der Lage sein sollen, auf der Grundlage der in anderen Mitgliedstaaten gesammelten Erfahrungen Entscheidungen über ihr eigenes Vorgehen zu treffen. Deshalb kommen die externen Gutachter zu dem Schluss, dass - obgleich seit dem Erlass der Verordnung zur Einrichtung der Beobachtungsstelle nahezu sechs Jahre vergangen sind - eine Messung der Wirkungen oder Auswirkungen ihrer Ergebnisse noch nicht möglich ist. Dies ist auf mehrere Faktoren zurückzuführen, von denen einige eindeutig außerhalb des Einflussbereichs der Beobachtungsstelle liegen.

Der Beobachtungsstelle kann kein Vorwurf daraus gemacht werden, wenn die Verfolgung seiner Ziele dadurch erschwert wurde, dass es in den Mitgliedstaaten seit jeher keine übereinstimmenden Definitionen für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit gibt. Dass sich die vollständige Inbetriebnahme des RAXEN-Netzes verzögert hat, bedeutet allerdings, dass erst in letzter Zeit Maßnahmen getroffen wurden, um die Harmonisierung von Definitionen und Datenerfassungsverfahren zu fördern. Das Sekretariat der Beobachtungsstelle hat die Hoffnung geäußert, dass mithilfe der nun eingerichteten 15 nationalen Anlaufstellen trotz der Unterschiedlichkeit der in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Informationen die Verfügbarkeit - und damit die Verbreitung - vergleichbarer Informationen demnächst stark zunehmen wird. Die Beobachtungsstelle berichtet, dass sie sich verstärkt darum bemüht, die nationalen Behörden für die Einführung kompatibler, wenn nicht gar einheitlicher Systeme für die Datenerhebung zu gewinnen, und dass sie sie insbesondere davon zu überzeugen versucht, Arbeitsgruppen zur Ausarbeitung langfristig angelegter Strategien zur Verbesserung der Datenerhebung und von Methoden zur Verbesserung der Vergleichbarkeit von Daten einzurichten.

Die Erfahrung bei der Entwicklung vergleichbarer Datensätze in anderen Bereichen (z. B. Wirtschafts- oder Umweltdaten) legt nahe, dass eine enge Zusammenarbeit mit nationalen Regierungen, inklusive statistischer Ämter, wesentlich für eine allmähliche Angleichung ist. In den Gesprächen der Kommission mit den Mitgliedstaaten über diese Frage wurde betont, dass gerade die Bereitstellung wirklich vergleichbarer Daten den Hauptbeitrag zur Erzielung eines zusätzlichen Nutzens auf europäischer Ebene darstellt, den die Beobachtungsstelle leisten könnte. Dies muss nicht unbedingt durch eine vollständige Harmonisierung der Datenerhebungsverfahren geschehen, doch wird die Beobachtungsstelle ihre Aufgabe letztlich nicht erfuellen können, wenn die nationalen Behörden nicht kompatible oder gar gemeinsame Klassifizierungssysteme einführen. Die nationalen Behörden haben in den Gesprächen mit der Kommission ihre Bereitschaft erklärt, auf diesem Gebiet eine aktivere Rolle zu übernehmen. Dies hat sich in den Vorschlägen für Änderungen an der Verordnung zur Einrichtung der Beobachtungsstelle niedergeschlagen.

3.2. Sonstige Aktivitäten

Rundtischgespräche

Die Beobachtungsstelle hat nach der Verordnung die regelmäßige Veranstaltung von Rundtischgesprächen oder Treffen auf nationaler Ebene zu erleichtern und zu fördern. Die tatsächliche Organisation nationaler Runder Tische liegt jedoch in der Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten. Dies hat dazu geführt, dass die Reaktion in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgefallen ist: einige haben mehrere Veranstaltungen durchgeführt, während sich in anderen Mitgliedstaaten bereits die Durchführung regelmäßiger Treffen als schwierig erwies, wobei unzureichende Zuschüsse als eines der Probleme angeführt wurden. In einigen Mitgliedstaaten fand im Zeitraum bis Ende 2002 nur ein Treffen statt. Die Beobachtungsstelle bietet zwar Beratung und Unterstützung an, sie ist jedoch nicht in erster Linie für die Organisation nationaler Runder Tische zuständig.

Der Zweck dieser nationalen Rundtischgespräche besteht darin, den Kontakt zu den Organisationen der Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten aufrechtzuerhalten. Auf diese Weise kann die Beobachtungsstelle den Standpunkten der verschiedenen Akteure - NRO, Wissenschaftler, Regierungen - und den von ihnen beigesteuerten Informationen Rechnung tragen. In der Praxis haben sich diese Treffen unter dem Gesichtspunkt der Informationssammlung nicht als effektiv erwiesen, sie boten den Organisationen der Zivilgesellschaft jedoch eine Gelegenheit, ihre Ansichten zu Rassismus und Fremdenfeindlichkeit im Allgemeinen zu äußern. Aus diesem Grund hält das Sekretariat der Beobachtungsstelle sie dennoch für nützlich. In den Gesprächen der Kommission mit den Mitgliedstaaten haben diese vorgeschlagen, die Verantwortung für die Organisation solcher Veranstaltungen eindeutig auf der nationalen Ebene zu belassen und der Beobachtungsstelle die Teilnahme freizustellen, soweit sie dies für notwendig oder sinnvoll hält. Ihrer Ansicht nach sollte die Stelle jedoch nicht verpflichtet sein, die Veranstaltung von Rundtischgesprächen zu fördern, da andere Verfahren der Einbindung der Zivilgesellschaft in die Arbeit der Stelle effektiver sein könnten. Die Kommission stimmt dieser Ansicht zu und schlägt dementsprechend eine Änderung der Verordnung vor.

Die Gutachter haben gleichwohl festgestellt, dass es sinnvoll ist, wenn sich die Akteure der nationalen Ebene weiterhin zu europäischen Rundtischgesprächen zusammenfinden, weil dadurch eine Gemeinschaftsdimension in die Arbeit eingebracht wird. Als Beispiel für den Nutzen solcher Veranstaltungen möchte die Kommission insbesondere an die drei europäischen Rundtischgespräche über Antisemitismus, Islamophobie und interkulturellen Dialog erinnern, die auf Wunsch der Kommission im Zeitraum Ende 2002/Anfang 2003 von der Beobachtungsstelle durchgeführt wurden. Die von der Kommission vorgeschlagene Änderung würde es der Stelle erlauben, diesen Ansatz weiterzuverfolgen.

Forschung und Analyse

Die Beobachtungsstelle hatte bis vor kurzem nur sehr geringe eigene Forschungs- und Analysekapazitäten, ist jedoch dabei, neue Mitarbeiter einzustellen, um diesen Bereich auszubauen. Selbstverständlich wird die Stelle mit dem Budget, über das sie verfügt, nie in größerem Ausmaß eigene Forschungsaktivitäten entfalten können. Sie wird sich daher vielmehr auf die Analyse und Interpretation externer Forschungsarbeiten konzentrieren und Universitäten, Forschungsinstitute und gegebenenfalls Regierungen zur Durchführung der einschlägigen Forschungsprojekte ermuntern müssen. Nach Auffassung der externen Gutachter sollte die Beobachtungsstelle nur dann zusätzliche Forschungsarbeiten durchführen, wenn sie strategisch mit der Gesamtheit ihrer Ziele übereinstimmen. Die Kommission stimmt dieser Ansicht nachdrücklich zu, denn die Stelle sollte ihre Energien nicht auf Forschungsprojekte von untergeordneter Bedeutung verschwenden, sondern sich auf ihre Hauptaufgaben konzentrieren.

Verbreitung von Informationen und Daten

Die Beobachtungsstelle bietet ein breites Spektrum von Veröffentlichungen an, das von regelmäßig erscheinenden Berichten über Zeitschriften und Newsletters bis hin zur Veröffentlichung spezieller Studien reicht, sofern sich dies als notwendig erweist. Zahlreiche Veröffentlichungen stehen auf der Website der Beobachtungsstelle zur Verfügung, auf der auch andere Informationen zu ihren Aktivitäten, ihrer Rolle und ihrem Aufgabenbereich zu finden sind. Für bedenklich hält die Kommission jedoch die Tatsache, dass diesen Veröffentlichungen keine klar definierte Kommunikationsstrategie zugrunde liegt. Wenn man bedenkt, dass die Aufgabe der Stelle in erster Linie darin besteht, die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung von Maßnahmen zu unterstützen, erscheinen viele Kommunikationsinstrumente als ungeeignet und nicht zielgerichtet. Die Kommission stimmt den Schlussfolgerungen der Gutachter zu, die der Beobachtungsstelle empfehlen, eine klare Kommunikationsstrategie zu entwickeln, aus der sich ergibt, in welchem Verhältnis die einzelnen Kommunikationsformen (also u. a. Berichte, Newsletter und die Website) zueinander stehen, wobei die Bedürfnisse der Zielgruppen - im Wesentlichen die politischen Entscheidungsträger in den Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsorgane - im Vordergrund stehen sollten. Diese Kommunikationsstrategie sollte bei der Ausgestaltung aller Aktivitäten als Arbeitsinstrument zum Einsatz kommen, damit von vorneherein klar ist, wie jedes einzelne Produkt verwendet werden und an welches Publikum es sich richten soll. Die Kommission begrüßt die Tatsache, dass die Beobachtungsstelle damit begonnen hat, Anstrengungen in diese Richtung zu unternehmen.

Jahresberichte

Die Beobachtungsstelle hat Jahresberichte für 1998, 1999, 2000 und 2001 veröffentlicht. Die Ausführlichkeit der Berichte für 1998 und 1999 und insbesondere die Qualität und Vergleichbarkeit der Daten blieben zwangsläufig hinter den Erwartungen zurück. Die Berichte konzentrieren sich mittlerweile stärker auf die Prioritäten der EU im Bereich der Beschäftigung, der sozialen Eingliederung und der Diskriminierungsbekämpfung. Dieser Trend muss sich fortsetzen. Die Kommission schlägt vor, in der Verordnung eine klare Verknüpfung zwischen der Arbeit der Beobachtungsstelle und den EU-Prioritäten im weiteren Sinne herzustellen, damit gewährleistet ist, dass diese Arbeit dem Prozess der Politikentwicklung auf europäischer und nationalen Ebene von Nutzen ist. Nach Auffassung der Kommission dürfte die Beobachtungsstelle auf diese Weise die laufende Politikgestaltung auf verschiedenen Ebenen stärker beeinflussen.

3.3. Verfügbare Haushaltsmittel der Beobachtungsstelle

Seit ihrer Gründung 1998 bis Ende 2002 standen der Beobachtungsstelle Haushaltsmittel in Höhe von 20,5 Mio. EUR an Verpflichtungsermächtigungen zur Verfügung. Weitere 1,5 Mio. EUR wurden 1998 bereitgestellt, jedoch nicht in Anspruch genommen. In den Jahren 1998 bis 2000 kam es zu Minderausgaben bei den verfügbaren Haushaltsmitteln, was hauptsächlich auf unerwartete Verzögerungen bei der Arbeitsaufnahme der Beobachtungsstelle zurückzuführen war.

Die Mittel für Verpflichtungen im Jahr 2003 belaufen sich auf 6,5 Millionen EUR, von denen 3,3 Millionen EUR für laufende Kosten und Personalkosten und 3,2 Millionen EUR für Maßnahmen bestimmt sind. Die Gutachter äußern sich nicht zur Höhe der Gesamtmittel, die der Beobachtungsstelle zur Verfügung stehen, merken jedoch an, dass ein höherer Anteil der (sowohl operationellen als auch personalbezogenen) Mittel der Erfuellung der Hauptaufgabe der Stelle - nämlich objektive, zuverlässige und vergleichbare Daten zu erheben - zufließen sollte. Die Beobachtungsstelle hat angegeben, dass seit der Benennung der nationalen Anlaufstellen in allen 15 Mitgliedstaaten die dem RAXEN-Informationssammlungssystem zugewiesenen Mittel 53 % des operationellen Budgets ausmachen. Nach Ansicht der Kommission müsste das globale Niveau der EU-Subventionierung zur Finanzierung der Arbeit der Stelle generell ausreichen, obgleich in Anbetracht der Erweiterung eine Anhebung erforderlich sein wird.

Die Gutachter kommen zu dem Schluss, dass für eine Gesamtbewertung des Nutzens der Beobachtungsstelle die Investitionen aus dem Gemeinschaftshaushalt an den Wirkungen ihrer Arbeit zu messen sind. Wie bereits erwähnt, konnte die Beobachtungsstelle aber wegen der vorhandenen Probleme mit der unzureichenden Vergleichbarkeit der Daten für die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bislang nur in eingeschränktem Maße effektive Ergebnisse erzielen, so dass die Gutachter nicht zu einem allgemeinen Fazit gelangen. Sie merken hierzu an, dass man in Anbetracht der in den Jahren von 1998 bis 2001 verfügbaren 13 Mio. EUR nicht von Kostenwirksamkeit sprechen kann. Die Gutachter stellen einen Prioritätenwandel fest, der eine Änderung dieser Situation bewirken könnte. Die Kommission empfiehlt, die Frage der Kostenwirksamkeit nochmals zu prüfen, sobald sich diese Änderungen effektiv auswirken. Diese Schlussfolgerung wird im Folgenden näher begründet.

3.4. Angemessenheit der Ziele der Beobachtungsstelle

Die Verordnung zur Einrichtung der Beobachtungsstelle wurde vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam erlassen, mit dem die Gemeinschaft mit neuen Befugnissen auf dem Gebiet der Diskriminierungsbekämpfung und sowohl die Europäische Union als auch die Gemeinschaft mit neuen Befugnissen auf dem Gebiet der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts [4]ausgestattet wurden. Seit Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam wurden mehrere Richtlinien [5] zur Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes erlassen, die das Gleichstellungskonzept modernisieren und die Konvergenz der Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten fördern. Auch aufgrund von Titel IV des EG-Vertrags wurden Maßnahmen zur Förderung des Schutzes und der Integration von Einwanderern und Asylsuchenden getroffen, insbesondere auf dem Gebiet der Familienzusammenführung [6]. Dem Rat liegen derzeit auf die Artikel 29, 31 und 34 EU-Vertrag gestützte Vorschläge (siehe Fußnote 4) vor, die eine stärkere justizielle Zusammenarbeit bei der Verfolgung rassistischer und fremdenfeindlicher Straftaten bezwecken und die Gemeinsame Maßnahme zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit aus dem Jahre 1996 aktualisieren. Darüber hinaus hat sich die Gemeinschaft im Rahmen der mit den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks geschlossenen Übereinkommen von Lomé und des Übereinkommens von Cotonou dazu verpflichtet, die Nichtdiskriminierung im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben zu fördern und Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu entwickeln. Die Beobachtungsstelle ist eine Konsequenz dieser Verpflichtung.

[4] Im Vertrag von Amsterdam wurden der Gemeinschaft neue, im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und insbesondere in Artikel 13 verankerte Befugnisse zur Bekämpfung von Diskriminierungen, darunter auch Diskriminierungen aus Gründen der Rasse oder der ethnischen Herkunft, verliehen. Ferner wurde ein neuer Titel IV in den Vertrag aufgenommen, der den Erlass von Maßnahmen im Bereich des freien Personenverkehrs, der Einwanderung und des Asyls, der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen und von Maßnahmen im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen ermöglicht.

[5] Richtlinie 2000/43/EG des Rates zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft (ABl. L 180 vom 19.7.2000, S. 22).

[6] Siehe vor allem den Entwurf einer Richtlinie über das Recht auf Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union aufhalten.

Die Gutachter empfehlen, den Tätigkeitsbereich der Beobachtungsstelle zu aktualisieren, um der derzeitigen Rechtslage hinsichtlich der Kompetenzen Rechnung zu tragen, damit das Phänomen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit umfassend abgedeckt werden kann. Die Kommission teilt diese Ansicht und legt entsprechende Vorschläge vor.

Die Gutachter kommen ferner zu dem Ergebnis, dass derzeit Rechtsunsicherheit darüber besteht, ob sich die Beobachtungsstelle mit Fällen befassen kann, in denen es u. a. um Fragen der rassistisch motivierten Gewalt geht, da dies in der Verordnung nicht ausdrücklich erwähnt wird. Aufgrund der - auch mit den Mitgliedstaaten - geführten Gespräche hält die Kommission eine Klärung dieser Frage nicht für notwendig, da rassistisch motivierte Gewalt und Rassenhass eindeutig zu dem Phänomen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung gehören. Die Kommission hält die Befürchtung, es könne Rechtsunsicherheit bestehen, daher nicht für überzeugend.

Geografischer Zuständigkeitsbereich

Die Gutachter kommen zu dem Ergebnis, dass eine Anpassung des geografischen Zuständigkeitsbereichs der Stelle nicht notwendig ist, um Vergleiche mit Ländern außerhalb der EU zu ermöglichen. Die Vorbereitungen für die Erweiterung (die im Jahr 2003 durch PHARE finanziert werden) laufen bereits. So werden zunächst einmal verschiedene Anlaufstellen in den künftigen Mitgliedstaaten eingerichtet, die nach ihrem Beitritt Mitglieder des RAXEN-Netzes werden sollen. Die Kommission stimmt der Auffassung der Gutachter zu, schlägt aber vor, zwecks Erleichterung künftiger Beitritte den Verwaltungsrat in die Lage zu versetzen, unabhängige Sachverständige aus den Bewerberländern zu seinen Sitzungen einzuladen (siehe die nachfolgenden Ausführungen).

Änderungen am Aufgabenbereich der Beobachtungsstelle

Die Gutachter haben zwei mögliche Änderungen am Aufgabenbereich der Beobachtungsstelle in Betracht gezogen: die erste mit dem Ziel, eine stärkere ,Vorreiter"- oder ,Lobbying"-Rolle übernehmen und die zweite mit dem Ziel, ihr die Befassung auch mit anderen Arten der Diskriminierung (z. B. den in Artikel 13 EGV genannten Diskriminierungsarten) und/oder mit den Menschenrechten im Allgemeinen zu ermöglichen. In der Anhörung, die von der Kommission durchgeführt wurde, ist die Auffassung der Gutachter, die derartige Änderungen weder notwendig noch für zweckmäßig halten, auf breite Zustimmung gestoßen. Die meisten Teilnehmer an der Anhörung meinen, dass sich die Beobachtungsstelle weiterhin auf Rassismusfragen konzentrieren sollte und dass eine Ausdehnung ihres Aufgabenbereichs auf andere Felder zu einer unerwünschten Ablenkung der Mittel, die der Stelle voraussichtlich zur Verfügung stehen werden, von ihren eigentlichen Aufgaben und damit zu einer Schwächung der Rassismusbekämpfung führen könnte. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass sich die Beobachtungsstelle weiterhin auf Fragen konzentrieren sollte, die mit Rassismus und rassistisch motivierter Intoleranz zusammenhängen.

Änderung des Namens

In der externen Evaluierung ist davon die Rede, dass Bedenken geäußert worden seien wegen des Namens der Beobachtungsstelle, der in den verschiedenen Amtssprachen der Gemeinschaft unterschiedliche Bedeutungsnuancen aufweise, so dass der Stelle in einigen Sprachen irrtümlich eine regulierende oder ,Überwachungs"-Funktion zugeschrieben werden könnte. Die Anhörung hat jedoch ergeben, dass dieser Vorschlag weder in den Mitgliedstaaten noch im Verwaltungsrat große Zustimmung findet. Im Gegenteil sind auch Bedenken laut geworden, dass eine Namensänderung die Identität der Stelle schwächen könnte, und zwar insbesondere für den Fall, dass diese sich stärker auf die Förderung der Vielfalt als auf die Beobachtung von Rassismus konzentrieren sollte.

3.5. Effizienz der Organisation

Verwaltungsstruktur

Die Leitungsstruktur der Beobachtungsstelle basiert auf der Verordnung von 1997. Diese schreibt einen Verwaltungsrat, einen Exekutivausschuss und einen Direktor vor. Der Verwaltungsrat besteht aus unabhängigen Mitgliedern, die von den einzelnen Mitgliedstaaten, vom Europäischen Parlament und vom Europarat ernannt werden; ferner gehört ihm ein Vertreter der Kommission an. Der Exekutivausschuss umfasst den Vorsitzenden, den stellvertretenden Vorsitzenden und höchstens drei weitere Mitglieder des Verwaltungsrates, zu denen die vom Europarat benannte Person sowie der Vertreter der Kommission gehören. Beschlüsse werden mit einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst.

Ein Verwaltungsrat ist unverzichtbar, da er im Rahmen der Verordnung des Rates die allgemeine Strategie der Beobachtungsstelle festlegt und bestimmte Überwachungsfunktionen wahrnimmt, z. B. bei der Festlegung der Arbeitsprogramme oder bei der Haushaltskontrolle. Die Gutachter räumen ein, dass es für eine einzelne Gruppe schwierig ist, all diese Aufgaben zu erfuellen. Diese Situation wird dadurch noch weiter kompliziert, dass die Mitglieder des Verwaltungsrats nach der Verordnung über Erfahrungen auf dem Gebiet der Menschenrechte und der Analyse rassistischer, fremdenfeindlicher und antisemitischer Phänomene verfügen müssen, nicht aber über Erfahrungen auf dem Gebiet der Organisation, Planung und Haushaltskontrolle. Darüber hinaus stellen die Gutachter fest, dass der Verwaltungsrat bereits ein großes Gremium ist (er hat 18 Mitglieder) und dass er mit der Erweiterung der EU noch größer werden wird (28 Mitglieder nach dem derzeitigen System). Da hier jedoch auch andere Belange abzuwägen sind, kommen sie letztlich zu dem Schluss, dass die Managementstrukturen der Beobachtungsstelle weiterhin so gestaltet sein sollten, dass Mitglieder aus allen Mitgliedstaaten vertreten sind. Sie schlagen vor, die Aufgaben des Verwaltungsrates so zu überarbeiten, dass er im Großen und Ganzen als Überwachungsorgan mit einigen wenigen wichtigen Aufgaben arbeitet, das sich einmal jährlich trifft. Ein Großteil der jetzigen Management- und technischen Funktionen könnten dann kleinere und effizientere Gremien übernehmen. Die Gutachter schlagen vor, den Exekutivausschuss zu stärken und einen Wissenschaftlichen Ausschuss einzurichten, die dann gemeinsam die Direktorin und ihr Personal zu beraten und zu überwachen hätten. Für den Fall, dass ein erweiterter Exekutivausschuss und ein Wissenschaftlicher Ausschuss gegründet werden sollten, schlagen sie vor, denjenigen Mitgliedern eine Vergütung zu zahlen, die für ihre Arbeit in der Beobachtungsstelle keine anderweitige Vergütung erhalten. Das Sekretariat der Beobachtungsstelle hält die von den Gutachtern empfohlene Vorgehensweise für gangbar.

Die Gutachter regen ferner an, statt unabhängiger Experten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten in den umgestalteten Verwaltungsrat zu berufen und die Unabhängigkeit der politischen Gesamtausrichtung durch den neuen Wissenschaftlichen Ausschuss zu sichern. Die Auffassung der Gutachter, dass eine viel engere Zusammenarbeit der Beobachtungsstelle mit den Behörden der Mitgliedstaaten erforderlich wäre - um die Datenerhebung zu verbessern und um zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten die Informationen der Beobachtungsstelle bei der Rassismusbekämpfung tatsächlich nutzen -, hat in der Anhörung breite Zustimmung gefunden. Der derzeitige Verwaltungsrat der Beobachtungsstelle ist allerdings der Auffassung, dass die Unabhängigkeit der Mitglieder des Verwaltungsrats eine wesentliche Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit einer Einrichtung ist, die zumindest auch Informationen über die Auswirkungen von Politik und Praxis der einzelnen Regierungen der Mitgliedstaaten bezüglich des Ausmaßes von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zusammenträgt. Sie merken an, dass andere Gremien, die sich mit dem Schutz der Menschenrechte befassen (wie z. B. diejenigen der UN), ebenfalls aus unabhängigen Sachverständigen bestehen.

Schließlich stellen die Gutachter fest, dass die auf einer Zweidrittel-Mehrheit basierenden Verfahren im Verwaltungsrat bei eher routinemäßigen Beschlüssen unnötig schwerfällig sind. Sie empfehlen, ein System einzuführen, das für weniger weit reichende Entscheidungen des Verwaltungsrates, oder künftig des Exekutivausschusses, nur eine einfache Mehrheit vorsehen würde. Für wichtige Entscheidungen wie die Annahme des Jahreshaushalts, der Arbeitsprogramme und des Jahresberichts wäre weiterhin eine Zweidrittelmehrheit erforderlich. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine solche Abstimmungsregelung den Entscheidungsprozess wahrscheinlich vereinfachen würde; eine vergleichbaren Einrichtung, nämlich die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht in Lissabon, hat übrigens kürzlich eine solche Regelung eingeführt.

Auch die Kommission ist der Ansicht, dass die von der Verordnung vorgesehene derzeitige Managementstruktur für viele Beschlüsse, die die Beobachtungsstelle zu fassen hat, nicht geeignet ist. Wie bereits bei der Beratenden Kommission ,Rassismus und Fremdenfeindlichkeit" (der sogenannten Kahn-Kommission), die als Vorläufer der Beobachtungsstelle anzusehen ist, verfügt auch hier der Verwaltungsrat, dem Wissenschaftler vieler Fachrichtungen und Vertreter verschiedener Teilbereiche der Zivilgesellschaft angehören, über umfangreiche Kenntnisse und Erfahrungen im Bereich Rassismus und Fremdenfeindlichkeit. Die Fachkenntnisse der Mitglieder des Verwaltungsrats beziehen sich auf das Gebiet des Rassismus, und ihre Beiträge zu den Diskussionen über die Entwicklungen in den Mitgliedstaaten, über die Inhalte der Berichtsentwürfe und über die Festlegung von Prioritäten und Konzepten waren von außerordentlichem Nutzen. In dem Bemühen, die Identität der Beobachtungsstelle gegenüber anderen Gremien abzugrenzen, wurden im Verwaltungsrat auch Diskussionen über das politische Verhältnis der Beobachtungsstelle zu Regierungen und EU-Organen geführt. Vor allem der erste Verwaltungsrat (1998-2001) hat sich stärker mit diesen Fragen als mit Verwaltungsaufgaben befasst.

Gleichwohl gibt es anscheinend auch einige Unklarheiten hinsichtlich der allgemeinen Funktion und Zuständigkeit des Verwaltungsrates, was zum Teil darauf zurückzuführen ist, dass manche ihn als Nachfolger der Kahn-Kommission ansehen. Die Hauptzuständigkeiten des Verwaltungsrats erstrecken sich zum großen Teil auf die langfristige und strategische Planung, organisatorische interne Beschlüsse, die Haushaltsführung und -kontrolle sowie personelle Fragen (insbesondere die Ernennung des Direktors). Zwar sind sie für die Überwachung dieser Aufgaben zuständig, doch müssen die Mitglieder des Verwaltungsrats nicht einschlägig qualifiziert sein (wenngleich einige es sind), was zu Haushalts- und Managementproblemen geführt hat. Die regelmäßigen Äußerungen des Rechnungshofs und des Europäischen Parlaments zur Entlastung des Haushalts der Beobachtungsstelle geben Anlass zur Besorgnis. Nach Ansicht der Kommission wird die Erweiterung diese Schwierigkeiten verschärfen, es sei denn, es werden jetzt Maßnahmen zur Änderung der Entscheidungsstrukturen und zur Klärung der Zuständigkeiten der verschiedenen Akteure getroffen.

Die Kommission steht den Vorschlägen der Gutachter, mit denen sie sicherstellen wollen, dass die Mitglieder des Verwaltungsrats über die Qualifikationen, Erfahrungen und Möglichkeiten verfügen, die zur ordnungsgemäßen Leitung der Beobachtungsstelle erforderlich sind, weitgehend positiv gegenüber. Für die Vorschläge der Gutachter spricht auch, dass sie engere Beziehungen zwischen der Beobachtungsstelle und den politischen Entscheidungsträgern in den Mitgliedstaaten vorsehen. Das gilt besonders für den Vorschlag, der Verwaltungsrat solle aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten bestehen. Nach Ansicht der Kommission könnten die von den Gutachtern vorgeschlagenen Strukturen allerdings auch den einen oder anderen Nachteil haben; so dürfen insbesondere keine Zweifel an ihrer Unabhängigkeit aufkommen. In den von der Kommission geführten Gesprächen hat sich Zustimmung zu ihren Schlussfolgerungen abgezeichnet.

Die Kommission hat in der Anhörung untersucht, welche Möglichkeiten für eine optimalere Gestaltung der Entscheidungsstrukturen der Beobachtungsstelle es gibt. Dabei hat sie drei wichtigen Kriterien Rechnung getragen:

- Erstens sollten der Verwaltungsrat und der Exekutivausschuss nach wie vor über die notwendige Erfahrung verfügen, um inhaltliche Beschlüsse über Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in der EU fassen zu können.

- Zweitens sollten diese beiden Gremien auch über die notwendige Erfahrung verfügen, um die in allen öffentlich-rechtlichen Organisationen anfallenden Beschlüsse in Haushalts-, Finanz- und Verwaltungsfragen fassen zu können.

- Drittens sollten diese beiden Gremien so zusammengesetzt sein, dass die Beobachtungsstelle die politischen Entscheidungsträger in den Mitgliedstaaten möglichst stark beeinflussen kann, dass aber andererseits ihre Unabhängigkeit gewahrt bleibt.

Die Kommission hat deshalb mehrere Optionen geprüft: die Bandbreite reicht von dem Vorschlag, die geltende Regelung beizubehalten [7], über den Vorschlag der Gutachter, der auf der Berufung von Vertretern der nationalen Regierungen beruht, und gemischte Systeme, die sowohl unabhängige Sachverständige als auch Vertreter der Regierungen vorsehen, bis hin zu einem Modell, dessen Grundidee darin besteht, von der Erfahrung der Leiter spezialisierter Einrichtungen für die unabhängige Förderung der Gleichberechtigung der Rassen und zur Bekämpfung von Rassendiskriminierung in den Mitgliedstaaten zu profitieren.

[7] Der derzeitige Verwaltungsrat hat sich nachdrücklich für die Beibehaltung der bisherigen Struktur ausgesprochen, die er durch die Einrichtung von Unterausschüssen stärken will, die für verschiedene Aspekte der Arbeit zuständig wären.

In Anbetracht der im Zuge der Anhörung geäußerten Meinungen geht die Kommission davon aus, dass einige Betroffene den Vorschlag der Gutachter als nicht hinnehmbaren Eingriff in die Unabhängigkeit der Beobachtungsstelle ansehen könnten. Ein gemischtes System, bei dem jeder Mitgliedstaat einen unabhängigen Sachverständigen und einen Regierungsvertreter entsenden würde, wäre wahrscheinlich schwerfällig und zudem sehr teuer. Eine Beibehaltung der geltenden Regelung, bei der das Fachwissen der Mitglieder auf dem Gebiet des Rassismus im Vordergrund steht, würde die Probleme nicht lösen, die die Gutachter im Bereich der Verwaltungskontrolle ausgemacht haben. Die Idee, die Erfahrungen bereits existierender spezialisierter Stellen zu nutzen (seien es nun die von den Mitgliedstaaten förmlich bezeichneten Stellen im Sinne der Richtlinie 2000/43/EG oder andere öffentliche Einrichtungen mit ähnlichen Fachkenntnissen), hat bei den Betroffenen hingegen großen Anklang gefunden. Die Leiter dieser Stellen (Vorsitzende, Direktoren, Ombudsleute)

- verfügen aufgrund ihrer institutionellen Stellung in den Mitgliedstaaten zwangsläufig über gute Kontakte zu den nationalen, regionalen und lokalen Behörden;

- haben Erfahrung mit der Rassismusbekämpfung und kennen das nationale Umfeld gut;

- haben Erfahrung mit der Leitung einer von der öffentlichen Hand finanzierten Organisation;

- müssen in der Lage sein, unabhängig von den nationalen Regierungen zu handeln.

Die Kommission glaubt daher, dass ein Verwaltungsrat, dem solche Personen angehören würden, die zur Gewährleistung einer effektiven Leitung und Kontrolle notwendigen Fähigkeiten und Erfahrungen in die Beobachtungsstelle einbringen würde. Sie hat deshalb einen entsprechenden Vorschlag vorgelegt.

Organisationsstruktur

Das Verhältnis zwischen den Mitarbeitern im Verwaltungs- und im operativen Dienst entspricht im Großen und Ganzen der Personalaufteilung anderer Einrichtungen.

Die Aufteilung des Personals auf die Bereiche Datenerfassung, Forschung und Veröffentlichungen unterliegt der Kontrolle des Direktors der Beobachtungsstelle. Die Beobachtungsstelle hat sich dafür entschieden, in der ersten Zeit die Zahl der für die Informations- und Datenverbreitung zuständigen Mitarbeiter zu erhöhen, statt die Datenerhebungs-, Forschungs- und Analysekapazitäten zu erweitern. Nach Ansicht der Kommission ist es auch darauf zurückzuführen, dass die Beobachtungsstelle ihren Nutzen nicht sofort unter Beweis stellen konnte und dass die Qualität ihrer ersten Ergebnisse zu wünschen übrig ließ. Wie bereits ausgeführt, möchte die Beobachtungsstelle jetzt weitere Forscher einstellen; sie vertritt aber nach wie vor den Standpunkt, dass sie eine starke Kommunikationspolitik braucht, um die verfügbaren Informationen zu verbreiten und die Gemeinschaft, ihre Mitgliedstaaten, andere Organisationen und die Medien zuverlässig mit Informationen zu versorgen. Die Mitgliedstaaten haben sich in der Anhörung der Kommission dahin geäußert, dass den Kontakten zu den nationalen Regierungen und Entscheidungsträgern ein größerer Stellenwert eingeräumt werden sollte. Die Kommission teilt die Auffassung der Gutachter, dass größere Anstrengungen unternommen werden müssen, um die Qualität (nicht die Quantität) der erhobenen Daten zu verbessern, damit die Beobachtungsstelle in der Lage ist, der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten Produkte anzubieten, die für die politische Entscheidungsfindung von Nutzen sind. Die vorgeschlagenen Änderungen an der Struktur des Verwaltungsrats werden zur Lösung dieses Problems beitragen, sind aber für sich allein genommen nicht ausreichend. Eine engere Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden - insbesondere mit den nationalen statistischen Ämtern - ist ebenfalls vonnöten.

Entwicklung und Überwachung der Arbeitsprogramme

Entsprechend der Verordnung von 1997 erstellte die Beobachtungsstelle für jedes Jahr ihres Bestehens ein vom Verwaltungsrat gebilligtes Arbeitsprogramm. Die Arbeitsprogramme wurden alljährlich ausgearbeitet; es gibt allerdings auch ein Gesamtstrategiepapier, das im Juni 2002 vom Verwaltungsrat gebilligt wurde. Die Gutachter stellen fest, dass bei den ersten Arbeitsprogrammen kein klarer Bezug zu den Zielen der Beobachtungsstelle hergestellt wurde, so dass oft nicht erkennbar war, wie sich die einzelnen Projekte in den gesamtstrategischen Rahmen einfügten, doch ist dieses Problem mittlerweile gelöst. Um der Arbeit der Beobachtungsstelle in einigen Bereichen - wie beispielsweise der Erfassung von Daten - eine langfristige Perspektive zu verleihen, empfehlen die Gutachter, ein Dreijahresprogramm zu entwickeln, das durch jährliche detaillierte Programme ergänzt werden könnte. Auf diese Weise könnten strategische Ziele gesetzt werden. Der Verwaltungsrat und der Exekutivausschuss könnten dann dafür sorgen, dass die Beobachtungsstelle eine vereinbarte mittelfristige Strategie umsetzt.

Die Gutachter stellen fest, dass die Beobachtungsstelle kürzlich ein Berichterstattungsverfahren eingeführt hat; dem Verwaltungsrat und dem Exekutivausschuss ist nun über die bei der Umsetzung des Arbeitsprogramms erzielten Fortschritte Bericht zu erstatten. Die Gutachter kommen jedoch zu dem Schluss, dass das Berichtsverfahren durch eine förmlichere Kontrolle der Einzelprojekte noch fortentwickelt werden könnte. Der Exekutivausschuss hat sich kürzlich ebenfalls dafür ausgesprochen, die Fortschrittsberichte stärker zu strukturieren und ihnen die Struktur des Arbeitsprogramms zugrunde zu legen, das im Rahmen des Möglichen Erfolgsindikatoren enthalten sollte, damit sich das Verfahren zu einem wirksamen Verwaltungsinstrument entwickeln kann.

Finanzen und Verwaltung

Die Beobachtungsstelle hatte erhebliche Schwierigkeiten mit der Bewältigung der finanziellen und verwaltungstechnischen Aufgaben, die mit dem Aufbau einer Gemeinschaftseinrichtung verbunden sind. Die Berichte des Rechnungshofs zeigen deutlich das Ausmaß dieser Schwierigkeiten. Auch im jüngsten Bericht, der sich auf das Haushaltsjahr 2001 bezieht, werden mehrere Probleme angesprochen. Obgleich sich der Rechnungshof mit hinreichender Sicherheit davon überzeugen konnte, dass der Hauhaltshaltsplan für das Jahr 2001 ordnungsgemäß ausgeführt wurde, äußert er folgende Bedenken:

- Auf das Jahr 2002 wurden doppelt so viel Mittel übertragen (1,2 Millionen Euro) als auf das Vorjahr. Die Beobachtungsstelle erklärt dies mit der späten Billigung des Arbeitsprogramms durch den Verwaltungsrat und mit Verzögerungen beim Aufbau des RAXEN-Netzes nationaler Sachverständiger. Die Kommission hat über ihren Vertreter im Verwaltungsrat Bedenken gegen den Umfang der Übertragungen aus Vorjahren geäußert. Außerdem betraf die Verzögerung bei der Billigung des Arbeitsprogramms nur einige wenige der im Gesamtprogramm vorgesehenen Tätigkeiten. Die Kommission begrüßt den Beschluss der Beobachtungsstelle, die Vorlage ihrer Arbeitsprogramme vorzuziehen; dadurch konnte das Arbeitsprogramm für 2003 im November 2002 vom Verwaltungsrat gebilligt werden.

- Über 40 % der Zahlungen im Zusammenhang mit operationellen Mitteln wurden in den letzten drei Monaten des Jahres 2001 geleistet, was auf eine ,unzureichende Überwachung" der im Vorjahr finanzierten Projekte hindeutet. Die Kommission hat Zweifel daran, ob die Beobachtungsstelle in der Vergangenheit in der Lage war, für ein sorgfältiges Management der Projekte und des damit verbundenen Cash Flows zu sorgen.

- Die Änderungen, die im Jahr 2001 an verschiedenen Verträgen zwischen der Beobachtungsstelle und den nationalen Anlaufstellen vorgenommen wurden, verstießen gegen den Grundsatz der Spezifizität der Verpflichtungsermächtigungen aus dem Haushalt der Beobachtungsstelle.

- Zu einem von ihr rückwirkend finanzierten Projekt konnte die Beobachtungsstelle anschließend keine Angaben machen.

Die Kommission begrüßt den Umstand, dass die Beobachtungsstelle in ihrer Antwort an den Rechnungshof ausführt, sie habe eine Reihe dieser Probleme gelöst oder werde dies demnächst tun, um ihre Gesamthaushaltsführung und -ausführung zu verbessern. Dennoch geben Anzahl und Inhalt der Anmerkungen des Rechnungshofs sowie andere Fragen, auf die der Rechnungshof nicht eingeht, die aber von den Gutachtern hervorgehoben werden (z. B. Auftragsvergabe und Vertragspraxis) nach wie vor Anlass zur Besorgnis, was bedeutet, dass Verbesserungen bei der Finanz- und Haushaltskontrolle notwendig sind. Obgleich einige dieser Probleme bereits dadurch angegangen worden sind, dass die Verordnung mit der Haushaltsordnung in Einklang gebracht wurde, glaubt die Kommission, dass noch weitere Maßnahmen erforderlich sind, um die Beobachtungsstelle zur wirksamen Lösung dieser Fragen zu befähigen.

Einstellungsverfahren und Einrichtung der Beobachtungsstelle

Die Gutachter stellen fest, dass die Beobachtungsstelle die Einstellungsverfahren anfangs als recht umständlich empfand, insbesondere in Bezug auf die ersten zusätzlich zur Direktorin eingestellten Mitarbeiter. Sie empfehlen der Kommission, beim Aufbau einer Einrichtung künftig Mitarbeiter für einen bestimmten Zeitraum bereitzustellen, um die vorschriftsmäßige Verfahrensdurchführung zu gewährleisten. Die Kommission hat diese Empfehlung Rechnung zur Kenntnis genommen.

Verhältnis zur Europäischen Kommission und anderen EU-Organen

Die Kommission ist mit je einem Vertreter im Verwaltungsrat und im Exekutivausschuss der Beobachtungsstelle (denen 18 Mitglieder angehören) vertreten und hat der Generaldirektion für Beschäftigung und Soziales die Zuständigkeit für die Beziehungen zur Beobachtungsstelle übertragen.

Die Beziehungen der Beobachtungsstelle zu anderen Generaldirektionen haben sich parallel zur Ausdehnung der Gemeinschaftszuständigkeiten - insbesondere mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam - entwickelt. Die Beobachtungsstelle befasst sich mit Sachgebieten, die in die Zuständigkeit anderer Generaldirektionen der Kommission fallen, z. B. der GD Justiz und Inneres, der GD Bildung und Kultur oder der GD Forschung. Die Beobachtungsstelle unterhält außerdem Kontakte zu den Generaldirektionen mit horizontalen Zuständigkeiten wie z. B. den Generaldirektionen für Erweiterung, Außenbeziehungen, Verwaltung und Personal sowie Haushalt.

Die größere Bandbreite der Generaldirektionen, die ein politisches Interesse an der Arbeit der Beobachtungsstelle haben, hat die Kommission zu der Überlegung veranlasst, dass die Art und Weise ihrer Vertretung im Verwaltungsrat überprüft werden sollte. Der dieser Mitteilung beiliegende Entwurf für die Neufassung der Verordnung zur Einrichtung der Beobachtungsstelle enthält einen entsprechenden Vorschlag.

Die Beobachtungsstelle hat außerdem Beziehungen zum Europäischen Parlament und zum Europarat aufgenommen, die sich als immer fruchtbarer erweisen. Ebenso hat der Ausschuss der Regionen Interesse an der Arbeit der Beobachtungsstelle gezeigt und auf die Bedeutung von Maßnahmen der kommunalen und regionalen Behörden zur Bekämpfung von Rassismus und rassistisch motivierter Diskriminierung hingewiesen. Die Kommission begrüßt sehr das Interesse des Ausschusses an der Arbeit der Beobachtungsstelle und seine Einbindung in spezielle Aspekte ihrer Arbeit (wie z. B. die Studie und Konferenzen zum Thema Integration islamischer Gemeinden in bestimmten Städten). Diese praktische Einbindung könnte zum Nutzen beider Seiten verbessert werden.

3.6. Generelles Fazit der externen Evaluierung

Die Evaluierung der Beobachtungsstelle basiert auf drei Schlüsselkriterien: Relevanz, Effizienz, Wirksamkeit, Nutzen und Nachhaltigkeit. Die Gutachter fassen ihr generelles Fazit zu diesen Punkten wie folgt zusammen:

Relevanz: Inwieweit ist die Art der Aktivitäten, die die Beobachtungsstelle im Rahmen ihres Arbeitsprogramms unternimmt, in Anbetracht ihres Aufgabenbereichs, der umfassenderen politischen Ziele und der mit Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in Europa verbundenen Probleme zweckdienlich?

Insgesamt scheint der in den Zielen der Beobachtungsstelle festgelegte Aufgabenbereich angemessen zu sein. Die Gutachter empfehlen jedoch, dass sich das Arbeitsprogramm mehr auf das Hauptziel, die Datenerhebung und -analyse, konzentrieren sollte, und schlagen andere Bereiche vor, auf die weniger Gewicht gelegt werden könnte. Ihrer Ansicht nach wird die Beobachtungsstelle ihr Hauptziel nur in Zusammenarbeit mit mehreren Partnern, u. a. mit Regierungen der Mitgliedstaaten und nichtstaatlichen Organisationen, erreichen können.

Effizienz: Wie gut funktioniert die Beobachtungsstelle als Organisation und inwieweit wird ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis in Bezug auf die Outputs und die bereitgestellten Mittel erreicht?

Nach dem Eindruck der Gutachter ist die Beobachtungsstelle dabei, für gute Leitungsstrukturen zu sorgen. Sie kommen zu dem Schluss, dass die verschiedenen von ihnen untersuchten Managementbereiche - Finanzkontrolle, Arbeitsplanung, Personalmanagement usw. - angemessen erscheinen oder derzeit überarbeitet werden. Sie merken jedoch an, dass für eine effektivere Entscheidungsfindung - insbesondere in Anbetracht der möglichen EU-Erweiterung (siehe oben) - Veränderungen in der Struktur des Verwaltungsrates und des Exekutivausschusses notwendig sein könnten.

Die Gutachter halten es für schwierig, die Frage nach der Kostenwirksamkeit bereits jetzt zu beantworten. Sie verweisen darauf, dass die Beobachtungsstelle bislang noch keine wesentlichen Ergebnisse im Hinblick auf ihr Hauptziel, vergleichbare Daten zu beschaffen, erzielt habe. Deshalb kommen sie zu dem Schluss, dass angesichts der Verzögerungen bei der Einrichtung der Beobachtungsstelle und der relativ geringen Mittel, die in den ersten drei Jahren zur Erfuellung ihrer Hauptaufgabe eingesetzt wurden, in Anbetracht der bis Ende 2001 verfügbaren 13 Mio. EUR nicht von Kostenwirksamkeit gesprochen werden könne. Sie sehen allerdings Anzeichen für einen Prioritätenwandel im Jahr 2001, der zur Folge haben dürfte, dass die erzielten Outputs der Beobachtungsstelle künftig den erheblichen Mitteln, die sie erhalten hat und weiter erhält, entsprechen werden.

Wirksamkeit: Inwieweit erreicht die Beobachtungsstelle ihre spezifischen und allgemeinen Ziele und inwieweit trägt sie zu den umfassenderen EU-weiten und nationalen politischen Zielen zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit bei? Worin besteht der Mehrwert eines EU-weiten Ansatzes im Vergleich zu einzelstaatlichen Maßnahmen?

Nach Ansicht der Gutachter ist es noch zu früh, um festzustellen, ob die Beobachtungsstelle ihre allgemeinen Ziele effektiv verfolgt. Die wichtigsten Outputs der Beobachtungsstelle liegen noch nicht vor, und solange dies nicht der Fall ist, kann die Wirksamkeit der Bereitstellung von Informationen nicht beurteilt werden. Die Gutachter halten es allerdings für wichtig, dass die Beobachtungsstelle die Erzielung eines Mehrwerts auf Gemeinschaftsebene im Auge behält und nicht nur Aufgaben ausführt, die auch von einem Mitgliedstaat wahrgenommen werden könnten. Deshalb reicht es nicht aus, Daten bereitzustellen, die nicht vergleichbar sind - der zusätzliche Nutzen liegt für die Gemeinschaft in der Vergleichbarkeit, damit Schlussfolgerungen in Bezug auf die Wirksamkeit verschiedener Maßnahmen und Verfahren zur Rassismusbekämpfung gezogen werden können. Ähnliches trifft auch für andere Aktivitäten der Beobachtungsstelle zu. Die Behörden der Mitgliedstaaten haben in der Anhörung dieser Auffassung nachdrücklich zugestimmt.

Nutzen: Inwieweit decken die erzielten Ergebnisse der Beobachtungsstelle den Bedarf ihrer Zielgruppen?

Die Gutachter stellen fest, dass die Zielgruppen der Beobachtungsstelle ihre Ziele für wichtig halten, dass jedoch noch mehr darauf geachtet werden müsse, inwiefern die Ergebnisse den Bedürfnissen der Betroffenen entsprechen.

Nachhaltigkeit: Inwieweit dürften die Tätigkeiten der Beobachtungsstelle auf längere Sicht nachhaltig sein? Hat die Tätigkeit der Beobachtungsstelle langfristige Auswirkungen, indem sie zu einer größeren Sensibilisierung für das Problem des Rassismus und der Fremdenfeindlichkeit in Europa und zum Erkennen seiner Erscheinungsformen beiträgt?

Wiederum kommen die Gutachter zu dem Schluss, es sei zu früh, Aussagen zum Erfolg der Beobachtungsstelle in diesem Bereich zu treffen, da ein Nachweis über erzielte Ergebnisse fehle. Die Gespräche der Kommission mit den Mitgliedstaaten vermitteln ebenfalls den Eindruck, dass es der Beobachtungsstelle in diesem Bereich noch an einem soliden Profil mangelt.

4. Fazit der Kommission

Die Kommission ist der Auffassung, dass die externe Evaluierung einen guten Überblick über die bislang geleistete Arbeit der Beobachtungsstelle gibt und dass darin einige Probleme angesprochen werden, die gelöst werden müssen. Besonders bedenklich stimmt die Schlussfolgerung, dass die Beobachtungsstelle bislang die Kostenwirksamkeit der von ihr bis Ende 2001 gebundenen 13 Millionen Euro noch nicht nachgewiesen hat. Da sich die Evaluierung jedoch nur auf den Zeitraum bis Dezember 2001 erstreckt, hatte das Sekretariat der Beobachtungsstelle bereits Gelegenheit, sich zu den einzelnen Empfehlungen der Gutachter zu äußern. Das Sekretariat hat außerdem einige Probleme, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen, schon gelöst oder hat ihre Lösung zumindest in Angriff genommen. In der vorstehenden Erörterung wurde gegebenenfalls erwähnt, wie die Beobachtungsstelle sich zu den einzelnen Punkten geäußert hat.

Darüber hinaus hat der Verwaltungsrat der Beobachtungsstelle im Rahmen der nach Abschluss der Evaluierung durchgeführten Anhörung eine eigene Stellungnahme übermittelt. Der Verwaltungsrat hat sich auf die mit seiner Struktur zusammenhängenden Aspekte konzentriert. Seiner Ansicht nach sollte im Verwaltungsrat weiterhin jeder Mitgliedstaat mit einem unabhängigen Sachverständigen vertreten sein. Er schlägt vor, zwecks Verbesserung einer effizienten Beschlussfassung selbständige Untergruppen einzurichten, die für die Vorbereitung der Beschlüsse in konkreten Bereichen (z. B. Arbeitsprogramm, Studien und Veröffentlichungen, Finanzen und Verwaltung) zuständig sein könnten. Die Kommission hat diese Vorschläge zur Kenntnis genommen und auch den Auffassungen der auf dem Gebiet der Rassismusbekämpfung aktiven Organisationen der Zivilgesellschaft Rechnung getragen.

Abschließend kommt die Kommission zu dem Schluss, dass sich insgesamt ein uneinheitliches Bild hinsichtlich der von der Beobachtungsstelle geleisteten Arbeit ergibt. Die Beobachtungsstelle hat erhebliche Fortschritte erzielt, denn es ist ihr gelungen, aus dem Nichts eine Organisation aufzubauen, die über die sachlichen und personellen Mittel verfügt, die sie für ihre Arbeit benötigt. Sie hat ein Netz von Auskunftsstellen eingerichtet, bei dem sie sich darum bemüht hat, Unabhängigkeit und Objektivität in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Sie hat Beziehungen zu anderen einschlägigen Organisationen geknüpft (Europarat, OSZE), die erste Früchte tragen. Dennoch sind in Anbetracht der bisherigen Ergebnisse weitere Verbesserungen in Bezug auf Qualität und Nutzen möglich und erforderlich, insbesondere was die Objektivität und Vergleichbarkeit der Daten angeht.

In der gesamten Europäischen Union ist ein starkes politisches Engagement für die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit und für eine Verbesserung der Wirksamkeit der derzeitigen Politik und Praxis zu spüren. Wenn den Anstrengungen der Union und der Mitgliedstaaten Erfolg beschieden sein soll, dann müssen die Ergebnisse dieser Anstrengungen beobachtet und analysiert werden. Die Beobachtung des Rassismus in der Europäischen Union ist eine äußerst schwierige Aufgabe, die sozial, kulturell und politisch sensible Fragen berührt, so dass es für eine neue Einrichtung sehr schwierig ist, sofort effektiv zu arbeiten. Es ist aber wichtig, dass die Beobachtungsstelle diese Herausforderung annimmt. Die Kommission wird die Beobachtungsstelle dabei unterstützen. Nach nahezu fünf Jahren ihres Bestehens muss die Beobachtungsstelle ihre Effizienz verbessern. Sie ist dabei, ihr Management zu straffen und ihre strategische Leitung in Zusammenarbeit mit dem Verwaltungsrat zu stärken. Nach Ansicht der Kommission muss sich die Beobachtungsstelle auf die ihr in der Verordnung übertragene Aufgabe der Datenerhebung konzentrieren und sollte ihrer Profilierung als Trägerin von Kampagnen weniger Gewicht beimessen, was zu Verwirrung über ihre Zielsetzung geführt hat. In diesem Zusammenhang hat der Verwaltungsrat im Rahmen der Anhörung eine Klarstellung der Ziele und Aufgaben der Beobachtungsstelle und eine systematischere Beschreibung derselben gefordert. Die Kommission ist dieser Forderung nachgekommen und hat entsprechende Vorschläge vorgelegt.

Ob die Beobachtungsstelle mit ihrem Bemühen um Vergleichbarkeit Erfolg haben wird, wird davon abhängen, ob es ihr gelingt, eng mit den Behörden der Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten. Alle von der Kommission konsultierten Betroffenen teilen diese Ansicht. Die Kommission schlägt daher vor, die sich jetzt bietende Chance zu nutzen und den Schwerpunkt der Verordnung stärker auf die Zusammenarbeit der Beobachtungsstelle mit den nationalen Behörden zu legen, damit gewährleistet ist, dass die Investition der Union den größtmöglichen Nutzen bringt. Die Rassismusbekämpfung ist eine gemeinsame Aufgabe, und dies sollte sich in der Verordnung niederschlagen.

Wenn auf europäischer Ebene ein zusätzlicher Nutzen gewährleistet sein soll, so muss die Beobachtungsstelle ihre Prioritäten denen der Mitgliedstaaten und der EU-Organe angleichen. Die Kommission begrüßt sehr, dass die Beobachtungsstelle in ihrem Jahresbericht für 2001 (der im Dezember 2002 veröffentlicht wurde) besonders auf die Probleme der Rassendiskriminierung im Beschäftigungsbereich eingegangen ist, was sich gut in die laufenden Maßnahmen im Rahmen der Beschäftigungsstrategie einfügt. Die Kommission fordert die Beobachtungsstelle auf, diese Arbeit zu vertiefen und auf andere Bereiche auszudehnen, und zwar insbesondere auf diejenigen, die Gegenstand der Strategie für soziale Eingliederung sind. In beiden Bereichen einigen sich Kommission und Rat auf gemeinsame EU-Zielsetzungen, die auf einer gemeinsamen Festlegung der vordringlichen Aktionsbereiche beruhen. Die Kommission schlägt vor, in der Verordnung deutlicher zu machen, dass sich die Beobachtungsstelle auf diese Prioritäten konzentrieren muss.

Schließlich sind Teile der ursprünglichen Verordnung für die Alltagsarbeit der Beobachtungsstelle nicht mehr relevant, da sie lediglich die Aufbauphase betrafen. Die Kommission schlägt daher vor, die Verordnung neu zu fassen und dabei die nicht mehr relevanten Teile zu streichen und die übrigen Bestimmungen unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen mit der Arbeit der Beobachtungsstelle zu ändern. In der Begründung des Vorschlags zur Neufassung der Verordnung wird die Auffassung der Kommission zu den einzelnen Änderungen umfassend erläutert.