1.

Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beruhen auf internationalen Abkommen (1), die zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten und Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) geschlossen wurden, sowie auf Beschlüssen des Rates über die Assoziierung überseeischer Länder und Gebiete (ÜLG).

2.

Für die Verwaltung des überwiegenden Teils der EEF-Ausgaben ist die Kommission zuständig. Die Investitionsfazilität des EEF wird seit 1. April 2003 zur Gänze von der Europäischen Investitionsbank (EIB) verwaltet. Diese Fazilität bleibt bei der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes und beim Entlastungsverfahren des Europäischen Parlaments unberücksichtigt (2)  (3).

3.

Die Struktur des EEF ist Schaubild 1 zu entnehmen. Der EEF unterliegt verschiedenen Arten der Mittelverwaltung: zur Anwendung kommen die zentrale, die gemeinsame und die dezentrale Verwaltung (4). Bei der zentralen Mittelverwaltung wickelt die Kommission die Vergabeverfahren und die Zahlungen an die Endempfänger selbst ab. Bei der gemeinsamen Verwaltung werden bestimmte Aufgaben internationalen Organisationen übertragen, sofern deren Vorschriften auf dem Gebiet der Rechnungsführung, der Rechnungsprüfung, der Kontrolle und der Auftragsvergabe Garantien bieten, die den durch die international anerkannten Normen gebotenen Garantien gleichwertig sind. Bei der dezentralen Verwaltung wird die laufende Mittelbewirtschaftung vom nationalen Anweisungsbefugten (5)der einzelnen Empfängerländer und von der Kommission wahrgenommen (siehe Schaubild 2 ). Ihre Aufgabe ist es,

4.

Innerhalb der Kommission werden nahezu alle EEF-Programme vom Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (im Folgenden EuropeAid) verwaltet, das auch für den Großteil der aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (6). finanzierten Ausgaben in den Bereichen Außenbeziehungen und Entwicklung zuständig ist. Ein kleiner Teil der EEF-Projekte (7)betrifft die humanitäre Hilfe und wird von der Generaldirektion Humanitäre Hilfe (GD ECHO) verwaltet.

5.

Im Jahr 2008 wurden der siebte, achte, neunte und zehnte EEF gleichzeitig ausgeführt. Der für den EEF zuständige Anweisungsbefugte hat den siebten EEF am 31. August 2008 abgeschlossen (8). Zum Zeitpunkt des Abschlusses waren 10 381 Millionen Euro ausgezahlt worden (98,3 % der für Hilfsmaßnahmen veranschlagten 10 559 Millionen Euro). Der Saldo von 178 Millionen Euro wurde auf den neunten EEF übertragen.

5.

6.

Im Rahmen des zehnten EEF, der den Zeitraum 2008-2013 abdeckt, wird Gemeinschaftshilfe in Höhe von 22 682 Millionen Euro bereitgestellt. Er trat am 1. Juli 2008 in Kraft. Von dem genannten Betrag entfallen 21 966 Millionen Euro auf die AKP-Staaten und 286 Millionen Euro auf die überseeischen Länder und Gebiete. In diese Beträge eingerechnet sind 1 500 Millionen Euro bzw. 30 Millionen Euro im Rahmen der von der EIB verwalteten Investitionsfazilität für die AKP-Staaten bzw. die überseeischen Länder und Gebiete. Weitere 430 Millionen Euro sind für die Programmierung und Ausführung des EEF durch die Kommission vorgesehen.

7.

Tabelle 1 sind die kumulierte Verwendung der von der Kommission verwalteten EEF-Mittel und ihre finanzielle Ausführung zu entnehmen. Aus den Abbildungen I und II gehen die kumulierten Mittel und der kumulierte Wert der Beschlüsse nach Interventionsbereichen hervor. Im Jahr 2008 wurden die Ausführungsprognosen der Kommission für globale Mittelbindungen, Einzelmittelbindungen und Zahlungen ausnahmslos übertroffen; globale Mittelbindungen (4 723 Millionen Euro), Einzelmittelbindungen (2 649 Millionen Euro) und Nettozahlungen (3 143 Millionen Euro) waren so hoch wie nie zuvor. Dies ist zum Teil darauf zurückführen, dass die Ausführung des zehnten EEF sehr schnell eingeleitet wurde und bei den Budgethilfen ein deutlicher Anstieg zu verzeichnen war (die globalen Mittelbindungen beliefen sich auf 2 583 Millionen Euro, die Zahlungen auf 606 Millionen Euro). Bei den ausstehenden Zahlungen war ein Anstieg um 15 % zu verzeichnen, was angesichts der hohen Mittelbindungsrate des Haushaltsjahrs annehmbar ist. Gleichzeitig gingen die alten und ruhenden Zahlungen um 33 % zurück.

7.

8.

Gemäß der Finanzregelung für den zehnten EEF (9)muss die Kommission jährlich einen Bericht über die Mittelverwaltung der EEF vorlegen. Nach Ansicht des Hofes enthält der Bericht über die Mittelverwaltung eine realitätsgetreue Darstellung der Verwirklichung der operativen Ziele der Kommission für das Haushaltsjahr (insbesondere bezüglich der finanziellen Ausführung und Kontrollmaßnahmen), der Finanzlage sowie der Ereignisse, die die im Lauf des Jahres 2008 durchgeführten Tätigkeiten nachhaltig beeinflusst haben.

I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

Europäischer Rechnungshof

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg

9.

Die in den Ziffern VII und VIII der Zuverlässigkeitserklärung vorgebrachten Bemerkungen zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der EEF stützen sich auf eine Prüfung der konsolidierten Jahresabschlüsse (14)sowie der konsolidierten Übersichten über die finanzielle Ausführung des siebten, achten, neunten und zehnten EEF (15). Die Prüfung umfasste eine angemessene Bandbreite von Prüfungshandlungen, mit denen stichprobenweise Nachweise zu den Beträgen und Angaben untersucht werden konnten. Sie beinhaltete auch eine Bewertung der angewandten Rechnungsführungsgrundsätze und signifikanter Berechnungen auf Leitungsebene sowie der Gesamtdarstellung der konsolidierten Abschlüsse.

10.

Die in den Ziffern IX-XII der Zuverlässigkeitserklärung enthaltenen Bemerkungen zur Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge (16)stützen sich auf folgende Elemente:

11.

Im Zuge der Prüfung wurden zwecks eingehender Überprüfung der Vorgänge fünf Ländern Besuche abgestattet: Angola, Republik Kongo, Malawi, Mosambik und Mauretanien.

12.

Die Prüfung des Hofes umfasste eine Überprüfung der zur Verbuchung und Überwachung der ausgestellten Einziehungsanordnungen eingerichteten Verfahren.

13.

Beim Jahresabschluss 2008 handelt es sich um den vierten Jahresabschluss, der nach den Grundsätzen der Periodenrechnung erstellt wurde. Wie der Hof in früheren Jahresberichten angemerkt hat, verfügt das derzeit für den EEF verwendete Rechnungsführungssystem nicht über alle Komponenten, die für eine effiziente und effektive Erstellung von Wirtschaftsinformationen nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung nötig sind. Die Übertragung der Daten der Kassenbuchführung in nach den Grundsätzen der Periodenrechnung erstellte Jahresabschlüsse für den EEF erfordert eine umfangreiche manuelle Bearbeitung mit entsprechend erhöhtem Risiko von Buchungsfehlern. Trotz dieses Risikos stellte der Hof aber in den Jahresabschlüssen keine wesentlichen Fehler fest.

13.

14.

Das neue, auf der Periodenrechnung beruhende Rechnungsführungssystem ABAC FED wurde im Februar 2009 eingeführt. Sämtliche operativen, finanziellen und Rechnungsführungsdaten des EEF wurden in das neue System übertragen. Dadurch dürften sich die Rahmenbedingungen für das Rechnungswesen des EEF zusätzlich verbessern.

15.

Die Jahresabschlüsse enthalten eine Rückstellung in Höhe von 2 113 Millionen Euro für die im Berichtszeitraum entstandenen Kosten, zu denen bis Jahresende noch keine Rechnungen eingegangen sind. Diese Rückstellung wird auf der Grundlage einiger Annahmen geschätzt, zu denen insbesondere die lineare Entwicklung der Ausgaben für Verträge zählt. Wie in ihrer Antwort auf den Jahresbericht des Hofes über die Tätigkeiten im Rahmen des EEF für das Haushaltsjahr 2007 (17)angekündigt, führte die Kommission eine Studie durch, die bestätigte, dass diese Annahmen bei bestimmten Vertragsarten nicht stichhaltig sind. Wie in den Erläuterungen zum Jahresabschluss ausgeführt, hat die Kommission beschlossen, ihre Methode ab dem Haushaltsjahr 2009 zu verfeinern.

15.

16.

Die wichtigsten Merkmale und Ergebnisse einer stichprobengestützten vertieften Prüfung sind Anhang 1 zu entnehmen.

17.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung von Einnahmenvorgängen ergab, dass sie keine wesentlichen Fehler aufwiesen.

18.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung von Mittelbindungen für Projekte ergab, dass sie keine wesentlichen Fehler aufwiesen.

19.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung von Mittelbindungen für Budgethilfen ergab, dass sie in hohem Maße mit nicht quantifizierbaren Fehlern behaftet waren. Gegenüber den Vorjahren stellte der Hof fest, dass die Kommission ihre Vorgehensweise bei der Bewertung der Einhaltung der Auflagen gemäß dem Abkommen von Cotonou verbessert hat; insbesondere bei Verträgen im Zusammenhang mit den Millenniums-Entwicklungszielen sind die Bewertungen konsequenter und fundierter begründet. Dennoch stellte der Hof nach wie vor zahlreiche Fälle fest, in denen die Kommission nicht konsequent und fundiert unter Beweis gestellt hat, dass die Verwaltung der öffentlichen Finanzen hinreichend transparent, verantwortungsvoll und effizient ist (siehe Ziffern 44-46).

19.

Die Kommission arbeitet an der Entwicklung einer von den Delegationen anzuwendenden Bewertungsmethodik, mit der ihre Analyse der Zuverlässigkeit der Programme der Empfänger zur Reform der Verwaltung der öffentlichen Finanzen weiter verbessert werden soll.

20.

Die vom Hof geprüften Vorauszahlungen wiesen keine wesentlichen Fehler auf.

21.

Obwohl die Kommission intervenierte, um die Durchführung der erforderlichen Prüfungsmaßnahmen zu erleichtern, erhielt der Hof nicht alle nötigen Informationen und Unterlagen zu 10 von internationalen Organisationen (18)verwalteten Vorgängen. Der Hof kann zur Ordnungsmäßigkeit dieser Vorgänge folglich kein Prüfungsurteil abgeben. Er weist darauf hin, dass der von der Kommission mit der Durchführung eines Kontrollbesuchs bei einer dieser Organisationen (19)beauftragte Überprüfer über das gleiche Problem berichtet hatte.

21.

22.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die geprüften Zahlungen in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind (20), die sich auf den Zahlungsbetrag auswirken. Häufigkeit und Art der Fehler sowie die Auswirkungen quantifizierbarer Fehler sind Anhang 1 ( Teil 1, 1.3 und 1.4 ).

22.

23.

Die aufgedeckten quantifizierbaren Fehler betrafen insbesondere folgende Aspekte:

24.

Die aufgedeckten nicht quantifizierbaren Fehler betreffen hauptsächlich die Einhaltung der Vorgaben bezüglich der rechtlich vorgeschriebenen Bankgarantien, die verwendete Vertragsart, die Sichtbarkeit der finanziellen Unterstützung aus dem EEF, die vorherige Genehmigung von Verdingungsunterlagen und die vertraglichen Fristen für die Vorlage von Finanzberichten.

24.

25.

Die meisten Fehler hätten von den lokalen Kontrolleuren oder den Anweisungsbefugten vor Genehmigung der Zahlung aufgedeckt werden müssen (siehe Ziffern 33-34). Der Großteil der Fälle, in denen Belegunterlagen fehlten, betrifft den Abschluss alter Projekte des siebten EEF in Angola, die in einer Zeit bewaffneter Auseinandersetzungen und politischer Unruhen durchgeführt worden waren. Durch dieses schwierige Umfeld und den großen zeitlichen Abstand zum Projektende gestaltete es sich für die Delegation, die zudem nicht für die Verwaltung dieser Projekte zuständig gewesen war, ausgesprochen schwierig, alle erforderlichen Belege zu beschaffen.

25.

26.

Die vom Hof geprüften Budgethilfezahlungen waren in hohem Maße mit nicht quantifizierbaren Fehlern behaftet. Festgestellt wurde beispielsweise, dass keine Belege für die Buchung der Devisentransfers gemäß den geltenden Bestimmungen vorlagen, die Kommission die Einhaltung der Bedingungen anhand veralteter Daten oder überhaupt nicht bewertete, der Umsetzung der Programme zur Reform der Verwaltung der öffentlichen Finanzen hinderliche Faktoren nicht ausreichend analysiert wurden und für die Bewertung der Erreichung der Indikatorvorgaben ein falscher Bezugszeitraum herangezogen wurde (siehe Ziffern 44-46).

26.

Außerdem nahm die Kommission im Februar 2009 Änderungen der Finanzierungsströme für Budgethilfezahlungen vor, durch die die Rolle der finanziellen Kontrolle im Genehmigungsprozess gestärkt wird. Es wird davon ausgegangen, dass hierdurch die Bewertung der Zahlungen und damit die Einhaltung der in den Finanzierungsabkommen festgelegten Bedingungen noch strenger als bisher gehandhabt wird.

27.

Im Zuge seiner Prüfung des Jährlichen Tätigkeitsberichts und der Erklärung des Generaldirektors von EuropeAid für das Haushaltsjahr 2008 bewertete der Hof, inwieweit diese ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes (d. h. von maßgeblichen Verzerrungen freies) Bild der Wirksamkeit der bestehenden Verfahren vermitteln. Dabei ging es insbesondere darum zu ermitteln, ob die Überwachungs- und Kontrollsysteme die erforderliche Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge liefern.

28.

Wie in Ziffer 4 erwähnt, ist EuropeAid für die Ausführung der meisten Außenhilfeinstrumente (21)zuständig, die aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union und den EEF finanziert werden. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht und der Erklärung wird nicht zwischen aus dem Gesamthaushaltsplan und aus den EEF finanzierten Maßnahmen unterschieden, da für beide die gleichen inhärenten Risiken und mehr oder weniger die gleichen Durchführungsmodalitäten gelten. Die Bemerkungen des Hofes zum Jährlichen Tätigkeitsbericht und zur Erklärung sowie zu den Überwachungs- und Kontrollsystemen betreffen daher, sofern nicht anders angegeben, den gesamten Zuständigkeitsbereich von EuropeAid.

29.

Der Jährliche Tätigkeitsbericht steht in Einklang mit den Feststellungen des Hofes hinsichtlich der Umsetzung und der Ergebnisse der eingerichteten Überwachungs- und Kontrollsysteme. Der Hof stellt fest, dass sich die Qualität des Jährlichen Tätigkeitsberichts im Vergleich zu den Vorjahren erheblich verbessert hat: Er ist besser gegliedert, klarer und informativer, insbesondere durch den verstärkten Einsatz quantitativer Indikatoren. Dennoch könnte in den Schlussfolgerungen noch ausführlicher dargestellt werden, wie die Ergebnisse der verschiedenen Kontrollen in die Zuverlässigkeitserklärung des Generaldirektors einfließen. Ein zentraler Indikator für die geschätzten finanziellen Auswirkungen von Restfehlern nach Durchführung sämtlicher Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen würde dem Generaldirektor auch eine solidere Grundlage für die Ermittlung liefern, ob sie unterhalb der festgesetzten Wesentlichkeitsschwelle geblieben sind.

29.

30.

Im Jährlichen Tätigkeitsbericht wird auf gravierende Personalengpässe hingewiesen (22). Der hohe Anteil an befristet Beschäftigten in den zentralen Dienststellen von EuropeAid und die damit verbundene Fluktuation führen demnach zum Verlust des institutionellen Gedächtnisses, was sich nachteilig auf die Kontinuität und Sichtbarkeit der operativen Verwaltung und den effizienten Ressourceneinsatz auswirke. In den Delegationen sei die Quote der unbesetzten Stellen bedenklich hoch und nehme tendenziell zu.

30.

31.

In seinem EEF-Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007 empfahl der Hof, in einer Überprüfung zu bewerten, ob die zentralen Dienststellen von EuropeAid und die Delegationen über die für die Gewährleistung der Qualität der Kontrollen benötigten Personalressourcen in entsprechender Zahl und mit entsprechenden Qualifikationen verfügen (23). Ferner empfahl er, in Anbetracht der zunehmenden Bedeutung der Budgethilfen auf der Grundlage einer Analyse der für ihre Verwaltung benötigten Fähigkeiten und Kenntnisse eine Personalpolitik auszuarbeiten (24).

31.

32.

Der Generaldirektor von EuropeAid erklärt, mit angemessener Sicherheit feststellen zu können, dass die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge mit den vorhandenen Kontrollsystemen gewährleistet wird. Die Prüfung des Hofes ergab allerdings eine wesentliche Fehlerquote. Der Hof stellte fest, dass zwar weiterhin erhebliche Fortschritte erzielt wurden, die Wirkung bestimmter kürzlich eingeleiteter Maßnahmen im Jahr 2008 jedoch noch nicht voll zum Tragen kam und die Gestaltung bzw. Umsetzung bestimmter Kontrollen verbessert werden könnte (siehe Ziffern 33-43). Die Ergebnisse der Weiterverfolgung des Hofes in Bezug auf die wichtigsten Bemerkungen in der Zuverlässigkeitserklärung sind in Anhang 2 zusammengefasst.

32.

Unabhängig hiervon bestätigt die Kommission, dass die jüngsten im Gesamtgefüge der Kontrollen vorgenommenen Verbesserungen 2008 noch nicht in vollem Umfang zum Tragen gekommen waren und dass noch Potenzial für weitere Verbesserungen besteht.

33.

Der Hof beurteilte die Ex-ante-Kontrollen als bedingt wirksam, wenn es darum geht, Fehler, insbesondere hinsichtlich der Berechnung der geltend gemachten Beträge, der Verfügbarkeit der erforderlichen Belege und der Einhaltung der Beschaffungsvorschriften, aufzudecken und zu beheben. Die in Angola festgestellten Fehler sind, wie in Ziffer 25 erwähnt, außergewöhnlichen Umständen geschuldet und stellen das Ex-ante-Kontrollsystem der Delegation nicht infrage.

34.

Wie in den Vorjahren wurden in den Finanzverfahren und Kontrollen der Durchführungseinrichtungen, Kontrolleure und nationalen Anweisungsbefugten erhebliche Schwachstellen festgestellt.

34.

35.

Im Allgemeinen waren sich die Delegationen dieser Schwachstellen bewusst und stützten sich deshalb nur bedingt auf diese Kontrollen. Sie hatten auch geeignete Maßnahmen ergriffen, um die ermittelten Schwachstellen zu beheben, insbesondere indem sie Pflichtprüfungen und Ausgabenüberprüfungen vor dem finanziellen Abschluss von Projekten verlangten, technische Prüfungen laufender Bauaufträge veranlassten und technische Hilfe zum Ausbau der Kapazitäten der Dienststellen der nationalen Anweisungsbefugten bereitstellten. Außerdem begann EuropeAid im Jahr 2008 mit der Ausarbeitung verbesserter Leitlinien und Kommunikationsinstrumente, um bei Endempfängern und Durchführungseinrichtungen festgestellte wiederkehrende Mängel zu beseitigen.

35.

36.

Finanz- und Systemprüfungen (25)von Projekten vor Leistung der Abschlusszahlungen sind eine zentrale Komponente der Überwachungs- und Kontrollsysteme von EuropeAid. Die neuen Standardklauseln kamen im ersten Geltungsjahr 2008 zwar noch nicht in vollem Umfang zum Tragen, ihre Anwendung auf rund zwei Drittel der eingeleiteten Prüfungen und die Einführung eines prüfungsbezogenen Managementinformationssystems (CRIS Audit) stellten aber wichtige Fortschritte im Hinblick auf eine einheitlichere Berichterstattung der Prüfer sowie auf eine angemessene Überwachung der Prüfungstätigkeiten und Analyse der Prüfungsergebnisse dar (26).

36.

37.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Delegationen bei der Ausarbeitung ihres jährlichen Prüfungsplans für 2008 die operativen Leitlinien von EuropeAid nicht konsequent befolgt haben. Außerdem waren die Auswahlkriterien für risikoorientierte Prüfungen nicht klar erkennbar, weshalb sich nicht ermitteln lässt, inwieweit sie in die Zuverlässigkeitserklärung des Generaldirektors einfließen. EuropeAid ist sich aber durchaus darüber im Klaren, dass diesbezüglich Verbesserungsbedarf besteht. Das Amt räumte in seinem jährlichen Managementplan für 2008 unter den Normen für die interne Kontrolle der Norm 6 „Risikomanagement“ Priorität ein und nahm eine Reihe von Maßnahmen an, insbesondere Fortbildungsmaßnahmen, um die wirksamere Anwendung dieser Norm sicherzustellen

37.

38.

Die Umsetzungsquote der jährlichen Prüfungspläne war niedrig: 56 % der im jährlichen Prüfungsplan für das Jahr 2008 vorgesehenen Prüfungen wurden im Jahresverlauf eingeleitet, die übrigen wurden aufgeschoben oder mitunter gestrichen. Von den im jährlichen Prüfungsplan für das Jahr 2007 vorgesehenen Prüfungen waren 67 % Ende des Jahres 2008 abgeschlossen. Dies ist zum Teil auf Unzulänglichkeiten bei der Erstellung des jährlichen Prüfungsplans, die Dauer des Prüfungsverfahrens und die begrenzten Kapazitäten der Delegationen bezüglich der Organisation und Weiterverfolgung von Prüfungen zurückzuführen.

38.

Seit Juni 2008 wird die Ausführung der jährlichen Prüfungspläne regelmäßig von der Amtsleitung von EuropeAid überwacht.

Die zentralen Dienststellen von EuropeAid werden die Delegationen weiterhin bei der Verbesserung ihrer Prüfungsplanung unterstützen. Im Zuge der Ausarbeitung des jährlichen Prüfungsplans für 2009 wurden die Delegationen aufgefordert, besonders auf die Ressourcenverfügbarkeit zu achten.

39.

Obwohl von den zentralen Dienststellen von EuropeAid wiederholt angemahnt, erfassten viele Delegationen die Daten nicht zeitnah und vollständig in CRIS Audit, wodurch der Nutzen dieses IT-Systems geschmälert wird. Mit den von EuropeAid im November 2008 erstellten Leitlinien für Prüfungskoordinatoren soll diese Schwachstelle behoben werden.

39.

40.

Von den zentralen Dienststellen von EuropeAid gemäß Rahmenvertragsvereinbarung in Auftrag gegebene Prüfungen werden Qualitätskontrollen unterzogen. EuropeAid analysiert auch die Ergebnisse dieser Prüfungen und verfolgt wiederkehrende Feststellungen auf der Ebene der Endempfänger und Durchführungspartner weiter (siehe Ziffer 35). Außerdem unterzog das Amt eine Stichprobe von Prüfungen, die von den Delegationen in Auftrag gegeben worden waren, einer Qualitätskontrolle. Eine Gesamtanalyse der aufgrund der von den Delegationen in Auftrag gegebenen Prüfungen formulierten Feststellungen und Empfehlungen wurde allerdings noch nicht vorgenommen.

40.

41.

Die Einführung von CRIS Audit ist zu begrüßen. Allerdings sind noch einige Feinabstimmungen erforderlich, damit es möglich wird, die Prüfungsabdeckung der Ausgaben zu beurteilen und das System für die Zusammenstellung, Analyse und Weiterverfolgung der Prüfungsfeststellungen und Empfehlungen zu nutzen.

41.

42.

Im Jahr 2008 führten die zentralen Dienststellen von EuropeAid acht Kontrollbesuche durch. Diese Besuche waren gut konzipiert und mündeten in relevante Empfehlungen hinsichtlich der Verbesserung der internen Kontrolle in den geprüften Delegationen.

43.

Wie im EEF-Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2007 (27)erwähnt, bildet das von EuropeAid angewandte System für die Ex-post-Kontrolle der Vorgänge einen wirksamen Mechanismus zur Ermittlung von Fehlern im Zusammenhang mit formalen Aspekten der Vorgänge, während es sich bei der Aufdeckung von Fehlern mit Auswirkungen auf die Höhe der Zahlungen als weniger wirksam erweist. Der Hof stellte fest, dass die zuständige Direktion den Umfang dieser Kontrollen bezüglich der EEF-Vorgänge im Lauf des Jahres 2008 ausgeweitet hatte: Sie kontrollierte systematisch Stichproben von Belegen zur Untermauerung gemeldeter Ausgaben sowie die Richtigkeit der Kalkulationen bei Preisanpassungen. Außerdem führte sie ein halbjährliches Follow-up der Maßnahmen ein, die von den Delegationen aufgrund der im Zuge dieser Kontrollen getroffenen Feststellungen ergriffen wurden. Diese Vorgehensweise dürfte die Relevanz und Wirksamkeit der Ex-post-Kontrollen von Vorgängen erhöhen, und zwar sowohl hinsichtlich der Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge als auch hinsichtlich der Bewertung der Qualität der von den Anweisungsbefugten vorgenommenen Ex-ante-Kontrollen.

43.

44.

Gemäß dem Abkommen von Cotonou werden Haushaltszuschüsse gewährt, sofern die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben hinreichend transparent, verantwortungsvoll und effizient ist (28). Die Kommission legt diese Bedingung dynamisch aus (29). Sie vertritt die Auffassung, dass zum Zeitpunkt des Finanzierungsbeschlusses bestehende Schwachstellen in der Verwaltung der öffentlichen Finanzen nicht bedeuten müssen, dass kein Budgethilfeprogramm eingeleitet wird, sofern der Wille zu Reformen vorhanden ist und die geplanten Reformen als zufriedenstellend beurteilt werden. Das Europäische Parlament stellte die von der Kommission praktizierte dynamische Auslegung der Auswahlkriterien für die Haushaltszuschüsse infrage und wies darauf hin, dass Haushaltszuschüsse nur den Ländern gewährt werden sollten, die bereits Mindeststandards einer zuverlässigen Verwaltung der öffentlichen Finanzen erfüllen (30).

44.

45.

In seinen EEF-Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2006 (31)und 2007 (32)empfahl der Hof, die Einhaltung des Abkommens von Cotonou anhand von Mindestanforderungen zu messen. Die Kommission akzeptierte diese Empfehlung nicht, weil sie die Festlegung gemeinsamer Mindestanforderungen, die auf alle Länder einheitlich angewandt werden, für unzweckmäßig hält. Wie das Europäische Parlament in seinem Bericht über die Entlastung für das Haushaltsjahr 2007 (33)hervorhob, verfügt die Kommission bei dieser Strategie über einen großen Ermessensspielraum, der mit einem ebenso hohen Ausmaß an Transparenz aufgewogen werden muss. Wie vom Hof in seinem Sonderbericht Nr. 2/2005 über die aus dem EEF an die AKP-Staaten gezahlten Haushaltszuschüsse (34)ausgeführt, muss dazu in einer förmlichen und strukturierten Art und Weise dargelegt werden, dass das Abkommen von Cotonou beachtet wird.

45.

Die Kommission bestätigt, dass sich durch eine fundiertere und konsequentere Vorgehensweise bei der Bewertung der Voraussetzungen für Budgethilfen im Einklang mit dem Abkommen von Cotonou Verbesserungen erreichen lassen. Die Kommission ist daher dabei, die Leitlinien für Budgethilfen zu verfeinern, um ihren Ansatz zu stärken.

46.

Wie im EEF-Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2007 (35)erwähnt, sind die Finanzierungsabkommen über aus dem neunten EEF finanzierte Budgethilfen häufig unvollständig oder unklar und liefern somit keinen ausreichend klaren Rahmen für eine entsprechende konsequente und fundierte Bewertung. Im Jahr 2008 stellte der Hof bei den Finanzierungsabkommen über Budgethilfen, die aus dem zehnten EEF finanziert werden, eine deutliche Verbesserung fest. In einigen Fällen wären weitere Verbesserungen im Zusammenhang mit der Festlegung von den Empfängerländern vorrangig durchzuführender Maßnahmen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements sowie mit den für die Überprüfung der Einhaltung der vereinbarten Bedingungen herangezogenen Informationsquellen möglich.

46.

47.

Die interne Auditstelle nahm ihre Aufgabe wirksam und in Übereinstimmung mit ihrem Hauptziel wahr, dem Generaldirektor Gewähr für die Wirksamkeit und Effizienz von Risikomanagement, Kontrollabläufen und internen Führungsstrukturen bei EuropeAid zu liefern. Nach Einschätzung der internen Auditstelle legen die Ergebnisse der im Jahr 2008 durchgeführten Arbeiten den Schluss nahe, dass keine wesentlichen systemischen Mängel vorliegen, die die Funktionsweise des Systems der internen Kontrolle in seiner Gesamtheit beeinträchtigen könnten. Der Hof weist darauf hin, dass die interne Auditstelle keine umfassende Gewähr dafür erlangen konnte, dass das für die EEF eingesetzte System CRIS ab Januar 2009 zuverlässige und korrekte operative Informationsdaten liefern kann.

47.

48.

Der interne Auditdienst der Kommission führte mit der internen Auditstelle eine gemeinsame Prüfung der Mittelbewirtschaftungsverfahren der für die AKP-Staaten zuständigen Direktion in Bezug auf die dekonzentrierten Delegationen sowie eine weitere Prüfung zu Wiedereinziehungen durch (36). Die Prüfungsfestellungen stehen bezüglich der Verwaltung von Bankgarantien (siehe Ziffer 24), der Verwendung von CRIS Audit (siehe Ziffer 39) sowie der zentralen Weiterverfolgung von den Delegationen in Auftrag gegebener Prüfungen (siehe Ziffer 40) in Einklang mit den Feststellungen des Hofes.

49.

Der interne Auditdienst unterzog außerdem die Umsetzung des FAFA (37)einer Weiterverfolgungsprüfung. Er gelangt zu der Schlussfolgerung, dass das Kontrollumfeld sowohl auf der Ebene der Partner als auch auf der Ebene der Projekte gestärkt werden sollte, insbesondere durch bessere Koordinierung und Kommunikation mit den UN-Organisationen bei Maßnahmen, die die Kommission zu Überprüfungszwecken und zur Erlangung von Zuverlässigkeitsgewähr durchführt.

49.

50.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Jahresabschlüsse des EEF für das am 31. Dezember 2008 abgeschlossene Haushaltsjahr in allen wesentlichen Punkten ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage der EEF sowie der Ergebnisse ihrer Vorgänge und Cashflows für das abgeschlossene Haushaltsjahr im Einklang mit der Finanzregelung und den vom Rechnungsführer festgelegten Rechnungsführungsvorschriften vermitteln. Der Hof verweist auf seine in Ziffer 15 vorgebrachte Bemerkung bezüglich der Rückstellung für entstandene Kosten.

51.

Aufgrund der in Ziffer 21 dargelegten Umstände war es dem Hof nicht möglich, 10 in der Stichprobe erfasste Zahlungen, die an bestimmte internationale Organisationen geleistet worden waren, in vollem Umfang zu prüfen. Infolgedessen kann der Hof kein Prüfungsurteil zur Ordnungsmäßigkeit von Ausgaben in Höhe von 190 Millionen Euro, d. h. 6,7 % der Ausgaben des Jahres, abgeben.

52.

Wegen der in Ziffer 51 genannten Einschränkung und auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass für das am 31. Dezember 2008 abgeschlossene Haushaltsjahr

a)

die im Rahmen der EEF getätigten Einnahmen und vorgenommenen Mittelbindungen nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind;

b)

die im Rahmen der EEF geleisteten Zahlungen in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind. Die wahrscheinlichste Fehlerquote liegt zwischen 2 % und 5 %.

b)

53.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme von EuropeAid die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen bedingt wirksam gewährleisten. Anhang 1, Teil 2 enthält eine Übersicht über die Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme von EuropeAid durch den Hof (38).

54.

EuropeAid hat seine Überwachungs- und Kontrollsysteme im Jahr 2008 weiter deutlich verbessert. Das Amt begann mit der Verwendung der neuen Standardklauseln für Prüfungen und führte ein Managementinformationssystem (CRIS Audit) ein, das EuropeAid die Planung und Überwachung von Prüfungen sowie die Analyse und Weiterverfolgung von Prüfungsfeststellungen und Empfehlungen erleichtern sollte. Der Jährliche Tätigkeitsbericht ist besser gegliedert, klarer und informativer, insbesondere durch die verstärkte Verwendung quantitativer Indikatoren. Die Schlussfolgerungen, wie die Ergebnisse der verschiedenen Kontrollen in die Zuverlässigkeitserklärung des Generaldirektors einfließen, könnten klarer formuliert sein. Ferner sollte ein zentraler Indikator für die geschätzten finanziellen Auswirkungen von Restfehlern nach Durchführung sämtlicher Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen entwickelt werden.

54.

55.

EuropeAid hat eine umfassende Kontrollstrategie eingerichtet und setzt seine Anstrengungen im Hinblick auf eine effizientere und wirksamere Umsetzung der Kontrollen fort. In diesem Zusammenhang sollten folgende Empfehlungen berücksichtigt werden:

a)

Die Ex-ante-Kontrollen sollten durch stärkere Ausrichtung auf die Hauptrisiken verbessert werden.

a)

b)

Die jährlichen Prüfungspläne sollten auf der Grundlage einer besser strukturierten Risikoanalyse und realistischeren Bewertung der für diese Zwecke verfügbaren Ressourcen erstellt werden.

b)

Im Zuge der Ausarbeitung des jährlichen Prüfungsplans für 2009 wurden die Delegationen aufgefordert, besonders auf die Ressourcenverfügbarkeit zu achten.

c)

Die Umsetzung der jährlichen Prüfungspläne sollte im Jahresverlauf eng überwacht werden, damit deutliche Abweichungen frühzeitig erkannt und rechtzeitig Korrekturmaßnahmen ergriffen werden können.

c)

d)

Die Funktionen von CRIS Audit sollten weiterentwickelt werden, um eine effizientere und wirksamere Überwachung der Prüfungstätigkeiten sowie die Analyse und Weiterverfolgung von Prüfungsfeststellungen und Empfehlungen zu ermöglichen.

d)

So wird beispielsweise seit Jahresanfang 2009 jeder in CRIS in Auftrag gegebenen Prüfung automatisch eine CRIS-Audit-Nummer zugewiesen, wodurch der Registrierungsprozess in CRIS Audit abgeschlossen wird.

In den kommenden Monaten werden weitere Verbesserungen eingeführt, wie z. B. die genauere Erfassung von Prüfungsfeststellungen und nicht förderfähigen Ausgaben.

e)

EuropeAid sollte sicherstellen, dass die Delegationen Daten in CRIS Audit vollständig und zeitnah erfassen.

e)

f)

Angesichts der Ergebnisse der von der für die AKP-Staaten zuständigen Direktion angenommenen Strategie sollte EuropeAid das System für die Ex-post-Kontrolle von Vorgängen im Hinblick darauf überprüfen, ob diese Kontrollen ausgeweitet werden sollten und könnten.

f)

56.

Bezüglich der Budgethilfen empfiehlt der Hof folgende Maßnahmen:

a)

EuropeAid sollte sich weiter darum bemühen, seine Entscheidungen über die Zulässigkeit eines Budgethilfeprogramms zu untermauern, indem es konsequent und fundiert unter Beweis stellt, dass das Empfängerland zur Behebung sämtlicher erheblicher Schwachpunkte innerhalb einer überschaubaren Zeitspanne über ein zweckdienliches Reformprogramm verfügt und sich zur Umsetzung des Programms verpflichtet.

a)

b)

EuropeAid sollte sicherstellen, dass künftige Finanzierungsabkommen ausnahmslos eine umfassende und eindeutige Grundlage für die Bewertung der Einhaltung der Zahlungsbedingungen bilden.

b)