EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 21.2.2024

COM(2024) 82 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Stärkung der EU durch ehrgeizige Reformen und Investitionen

{SWD(2024) 70 final}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Stärkung der EU durch ehrgeizige Reformen und Investitionen

Diese Mitteilung erfolgt zur Hälfte der Laufzeit der Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF). Die als Reaktion auf die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie konzipierte und im Februar 2021 eingerichtete ARF ist das Kernstück von NextGenerationEU (NGEU), dem Aufbauinstrument der EU. Die ARF, die bis Ende 2026 laufen soll, ist sowohl in ihrem Umfang als auch in den angestrebten Zielen beispiellos. Sie soll einerseits die Mitgliedstaaten dabei unterstützen, sich von den verheerenden wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Pandemie zu erholen und stärker daraus hervorzugehen, und andererseits die Widerstandsfähigkeit der EU stärken und unsere Volkswirtschaften und Gesellschaften vor allem durch die Unterstützung des grünen und des digitalen Wandels zukunftsfähig machen. Die ARF ist das erste wichtige leistungsbasierte Finanzierungsprogramm der EU, das Mittel an die Mitgliedstaaten entsprechend den Fortschritten auszahlt, die bei den ehrgeizigen Reformen und Investitionen, die sie in ihren nationalen Aufbau- und Resilienzplänen (ARP) vorgeschlagen haben, erreicht wurden. Diese Reformen und Investitionen müssen mit den in der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität festgelegten Prioritäten der EU im Einklang stehen und die im Rahmen des Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik durch länderspezifische Empfehlungen (LSE) ermittelten nationalen Herausforderungen betreffen.

In den drei Jahren seit dem Inkrafttreten der ARF-Verordnung haben die Mitgliedstaaten die ARF strategisch genutzt, um ihre Reform- und Investitionsagenden voranzubringen und sowohl seit Langem bestehende als auch neue Herausforderungen anzugehen. Es wurden bereits 225 Mrd. EUR ausgezahlt, und rund 75 % der bis Ende 2023 zu erreichenden Etappenziele und Zielwerte wurden von der Kommission bereits als zufriedenstellend erreicht bewertet oder von den Mitgliedstaaten als abgeschlossen gemeldet. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten mit ihren ARP erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung der im Rahmen des Europäischen Semesters abgegebenen LSE erzielt.

Die ARF unterstützt wirksam die wirtschaftliche Erholung in der EU. Bei dem zwischen 2019 und 2025 in der EU erwarteten Anstieg der öffentlichen Investitionen ist Schätzungen zufolge etwa die Hälfte auf Investitionen zurückzuführen, die aus dem EU-Haushalt und insbesondere aus der ARF finanziert werden. 1 Die Modelle der Kommission 2 deuten darauf hin, dass mit NGEU 3 das Potenzial besteht, das reale BIP der EU im Jahr 2026 um bis zu 1,4 % gegenüber einem Szenario ohne NGEU zu erhöhen. Die Modellsimulationen deuten auch auf einen erheblichen, kurzfristigen Anstieg der Beschäftigung in der EU (um bis zu 0,8 %) hin. Dies wird voraussichtlich mittelfristig mit anhaltend höheren Reallöhnen einhergehen, die die potenziellen Produktivitätsgewinne aus den Investitionen der Mitgliedstaaten widerspiegeln. Zwischen einem Viertel und einem Drittel der geschätzten Gesamtauswirkungen der ARF auf das BIP sind den Prognosen zufolge auf positive Spillover-Effekte zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen, die durch die gleichzeitige Durchführung von Investitionen in allen Mitgliedstaaten entstehen.

Die ARF hat sich als flexibles Instrument erwiesen, das die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung neuer Herausforderungen und Umstände unterstützt. Die grundlose Aggression Russlands gegen die Ukraine brachte die Ukraine in unvorstellbare Schwierigkeiten und führte zu Störungen des globalen Energiemarkts und der Lieferketten. Die stark ansteigenden Preise für Energie und Konsumgüter, wie sie seit Jahrzehnten nicht mehr zu beobachten waren, lösten für viele Haushalte in ganz Europa eine Krise der Lebenshaltungskosten aus, von der sozial schwache Haushalte am stärksten betroffen waren. In diesem Zusammenhang konnten die Mitgliedstaaten Änderungen ihrer bestehenden ARP beantragen, um neuen, objektiven Umständen wie der hohen Inflation und Störungen der Lieferketten Rechnung zu tragen. Darüber hinaus konnten die Mitgliedstaaten im Rahmen des REPowerEU-Plans von zusätzlichen Mitteln profitieren, um REPowerEU-Kapitel einzuführen und Reformen und Investitionen zu fördern, die die Energieversorgung der EU diversifizieren, den grünen Wandel beschleunigen und finanziell schwächere Haushalte unterstützen.

Zur Halbzeit dieses einzigartigen und befristeten Instruments veröffentlicht die Kommission ihre Halbzeitevaluierung. Im Einklang mit den Anforderungen der ARF-Verordnung wird in der Halbzeitevaluierung auf der Grundlage der bisher verfügbaren Nachweise bewertet, wie gut die ARF ihre Ziele erfüllt. Dabei berücksichtigt die Kommission die fünf Bewertungskriterien Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und europäischer Mehrwert. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die dieser Mitteilung beigefügt ist, enthält weitere Einzelheiten zur Halbzeitevaluierung der Kommission. Die Evaluierung stützt sich auf verschiedene Quellen, darunter eine von einem Konsortium externer Auftragnehmer durchgeführte und parallel veröffentlichte unabhängige Studie sowie breit angelegte Konsultationen. 4  

In dieser Mitteilung werden die wichtigsten Erkenntnisse aus der Halbzeitevaluierung dargelegt und eine Bestandsaufnahme der Umsetzung der ARF vorgenommen. In Abschnitt 1 werden die bisherigen Fortschritte bei der Umsetzung der ARF bewertet, wobei der Schwerpunkt auf konkreten, vor Ort erzielten Ergebnissen liegt. In Abschnitt 2 wird untersucht, was gut funktioniert hat und was verbessert werden könnte, und es werden die wichtigsten bisherigen Erkenntnisse aufgezeigt. Abschnitt 3 enthält eine Zusammenfassung und Schlussfolgerungen, in denen das weitere Vorgehen dargelegt wird.

1. Bei der Umsetzung der ARF wurden sichtbare Fortschritte erzielt

1.1.Die Umsetzung hat zu greifbaren Ergebnissen in den Mitgliedstaaten geführt

Die Mitgliedstaaten führen die in ihren ARP enthaltenen Reformen und Investitionen durch. Bis Ende 2023 hatte die Kommission bereits mehr als 1 150 Etappenziele und Zielwerte als zufriedenstellend erreicht bewertet. 5  Die Erreichung dieser Etappenziele und Zielwerte hat zu konkreten Ergebnissen vor Ort geführt. Sie sind deutliche Anzeichen dafür, dass die ARF in der gesamten EU echte Veränderungen bewirkt. Kasten 1 veranschaulicht dies mit aussagekräftigen Beispielen für Investitionen und Reformen, bei denen vor Ort bereits greifbare Fortschritte erzielt wurden, z. B. in Bezug auf aggressive Steuerplanung, einen gleichberechtigten Zugang zu Bildung, soziale Inklusion und Unterstützung für nachhaltige Mobilität und Verkehr.

Entsprechend den erzielten Fortschritten und Ergebnissen wurden 225 Mrd. EUR zur Unterstützung der Volkswirtschaften der EU ausgezahlt. Fast 67 Mrd. EUR wurden in Form von Vorfinanzierungen gezahlt. Sie trugen dazu bei, die kurzfristigen Auswirkungen der Krise auf die Haushalte der Mitgliedstaaten abzumildern und die Umsetzung in Gang zu bringen. 6 Darüber hinaus wurden 157,2 Mrd. EUR ausgezahlt, nachdem die Etappenziele und Zielwerte in zufriedenstellender Weise erreicht wurden, was die Fortschritte bei den Reformen und Investitionen vor Ort widerspiegelt. Ein Großteil dieser Auszahlungen hängt mit Fortschritten bei der Umsetzung von Reformen zusammen, die bewusst vorgezogen wurden, um die Grundlagen für erfolgreiche Investitionen in der zweiten Hälfte der Laufzeit der ARF zu schaffen.

Es wurden bereits rund 75 % der bis Ende 2023 zu erreichenden Etappenziele und Zielwerte von der Kommission entweder als erfüllt bewertet oder von den Mitgliedstaaten als abgeschlossen gemeldet. 7  Selbst diejenigen Mitgliedstaaten, die bislang weder Zahlungsanträge gestellt noch Mittel aus der ARF erhalten haben, haben bereits Fortschritte bei der Umsetzung der in ihren ARP dargelegten Reformen und Investitionen verzeichnet.

1.2.Alle Pläne wurden überarbeitet, um die Wirkung der ARF in einem sich wandelnden Kontext zu maximieren

Im Jahr 2023 konzentrierten sich die Mitgliedstaaten darauf, ihre ARP an die Bewältigung neuer Herausforderungen anzupassen und gleichzeitig ihre Umsetzung voranzubringen. Der Anstieg der Energiepreise, eine hohe Inflation und Störungen der Lieferketten, verursacht durch den grundlosen Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine, sowie in einigen Fällen Naturkatastrophen haben es den Mitgliedstaaten erschwert, bestimmte Reformen und Investitionen ihrer ARP durchzuführen. Die Kommission unterstützte die Mitgliedstaaten 8 bei ihren Bemühungen, diese externen Zwänge abzumildern und die einschlägigen Maßnahmen in ihren ARP unter Nutzung der in der ARF-Verordnung vorgesehenen Flexibilität zu überarbeiten. Die Überarbeitungen boten auch die Gelegenheit, die ARP zu aktualisieren, um der geänderten Mittelzuweisung an die Mitgliedstaaten 9 Rechnung zu tragen und die verbleibende, im Rahmen der ARF verfügbare Darlehensunterstützung 10 in Anspruch zu nehmen.

Durch die Überarbeitung der Pläne wurde sichergestellt, dass die ARP sowohl ehrgeizig als auch zweckmäßig sind. Alle ARP wurden im Jahr 2023 aktualisiert, wobei nicht nur die Qualität der Maßnahmen, sondern auch ihr Umsetzungsgrad und ihr Umsetzungshorizont angesichts des befristeten Charakters der ARF besonders berücksichtigt wurden. Verpflichtungen, die aufgrund objektiver Umstände nicht mehr durchführbar waren, wurden angepasst und in vielen Fällen durch geeignetere Alternativen ersetzt, wobei die ursprünglichen Ziele des ARP unverändert blieben. Der breite Anwendungsbereich der ARF hat den Mitgliedstaaten die nötige Flexibilität gegeben, um die Mittel entsprechend ihren sich wandelnden Prioritäten im Einklang mit den Zielen der ARF zuzuweisen. Kasten 2 enthält Beispiele dafür, wie die Auswirkungen der ARF durch die Überarbeitungen in Bereichen wie Katastrophenprävention, Qualität öffentlicher Dienstleistungen oder Finanzierungsinstrumente zur Unterstützung von KMU maximiert wurden.

Durch die Überarbeitungen hat der Umfang der EU-Unterstützung für die Mitgliedstaaten erheblich zugenommen. Im Jahr 2023 wurde den Volkswirtschaften der EU eine finanzielle Unterstützung in Höhe von fast 150 Mrd. EUR sowohl durch zusätzliche Finanzhilfen für die REPowerEU-Kapitel als auch durch Darlehen in Höhe von 125,5 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt. Die hohe Inanspruchnahme von Darlehen zeigt, dass die ARF als Instrument zur Unterstützung und Umgestaltung der Volkswirtschaften der EU für die Zukunft weiterhin attraktiv ist. Unter der Voraussetzung, dass alle Etappenziele und Zielwerte erreicht werden, werden durch die ARF insgesamt 650 Mrd. EUR an finanzieller Unterstützung in unsere EU-Volkswirtschaften fließen. 11  

1.3.REPowerEU wird den grünen Wandel weiter beschleunigen

Die ARF trägt dazu bei, den grünen Wandel in der EU zu beschleunigen. Gemäß der ARF-Verordnung müssen alle ARP mindestens 37 % der Gesamtmittelzuweisung für Maßnahmen zur Unterstützung des grünen Wandels vorsehen. Alle Mitgliedstaaten haben dieses Ziel übertroffen (der Durchschnitt beträgt 40 %), wobei einige Mitgliedstaaten mehr als 50 % ihres Gesamtplans für Klimaschutzziele vorsehen. Insgesamt werden die Ausgaben für den Klimaschutz auf 275 Mrd. EUR geschätzt. Außerdem müssen alle im Rahmen der ARF unterstützten Maßnahmen dem Grundsatz der Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen entsprechen, sodass die ARF das erste EU-Instrument ist, das diesen Grundsatz als horizontales allgemeines Förderkriterium beinhaltet. Darüber hinaus unterstützt die ARF zusammen mit dem Europäischen Sozialfonds Plus und dem Fonds für einen gerechten Übergang beschäftigungs- und sozialpolitische Maßnahmen und leistet einen Beitrag dazu, den grünen Wandel fair zu gestalten.

REPowerEU trägt zudem dazu bei, Energie einzusparen, die Erzeugung sauberer Energie zu beschleunigen und die Energieversorgung der EU zu diversifizieren. Im März 2023 trat die geänderte ARF-Verordnung in Kraft, mit der die Mitgliedstaaten aufgefordert wurden, REPowerEU-Kapitel in ihre ARP aufzunehmen. Seitdem wurden 23 REPowerEU-Kapitel 12 angenommen. Sie beinhalten Reformen und Investitionen, die dazu beitragen werden, Energie einzusparen, zur Erzeugung erneuerbarer Energie beizutragen und durch Schaffung widerstandsfähigerer Energienetze unsere Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen aus Russland zu verringern.

Im Rahmen der REPowerEU-Kapitel werden weitere 60 Mrd. EUR bereitgestellt, um den grünen Wandel zu beschleunigen. Davon machen die neu beantragten Darlehen für REPowerEU-Kapitel 40 Mrd. EUR aus, während die verbleibende Summe aus zusätzlichen Finanzhilfen für REPowerEU-Maßnahmen aus Mitteln im Rahmen des Emissionshandelssystems und der Reserve für die Anpassung an den Brexit besteht. Die mit den REPowerEU-Kapiteln eingeführten Reformen und Investitionen ergänzen diejenigen, die bereits in den ARP enthalten sind und beschleunigen deren Umsetzung. Kasten 3 enthält Beispiele dafür, wie die REPowerEU-Kapitel den grünen Wandel vorantreiben. Mit den REPowerEU-Maßnahmen werden erhebliche Investitionen eingeleitet, wie beispielsweise der Ausbau der Kapazitäten für erneuerbare Energien, einschließlich neuerer Technologien wie der Offshore-Windkraft, die Installation von Stromspeicherkapazitäten, die Dekarbonisierung der Heizungssysteme, der Aufbau von Kapazitäten für die Wasserstofferzeugung sowie die Unterstützung von Maßnahmen zur Verringerung der Energiearmut. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten ehrgeizige Reformen in ihre REPowerEU-Kapitel aufgenommen, beispielsweise zur Vereinfachung der Verwaltungsverfahren und zur Erleichterung des Einsatzes erneuerbarer Energiequellen oder zur Entwicklung grüner Kompetenzen, die den Übergang für Arbeitnehmer und KMU erleichtern sollten.

REPowerEU wird auch die Ziele des Industrieplans zum Grünen Deal 13 fördern und ein günstigeres Umfeld für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie und für den Ausbau der Fertigungskapazitäten der Industrien für Netto-Null-Technologien schaffen. Die ARP, einschließlich ihrer neuen REPowerEU-Kapitel, können und sollten für die Unterstützung der Herstellung sauberer Technologien genutzt werden. Beispiele für Investitionen oder Reformen, die direkt auf die Netto-Null-Industrie ausgerichtet sind, finden sich in Spanien, Kroatien, Italien, Polen oder Portugal. Beispiele für die Unterstützung der Dekarbonisierung der Industrie gibt es in Belgien, Deutschland, Griechenland, Frankreich, Ungarn, Italien, Portugal oder Slowenien. Insgesamt werden saubere Technologien, saubere Energie und die Dekarbonisierung der europäischen Industrie mit 68 Mrd. EUR aus der ARF unterstützt.

1.4.Die Umsetzungen und Auszahlungen werden im weiteren Verlauf voraussichtlich zunehmen

Die Auszahlungen im Rahmen der ARF gingen im ersten Halbjahr 2023 zurück, bevor sie in den letzten Monaten wieder zunahmen. Während eines Großteils des Jahres 2023 konzentrierten sich die Mitgliedstaaten darauf, ihre ARP zu überarbeiten und REPowerEU-Kapitel aufzunehmen, insbesondere angesichts der oben genannten externen Entwicklungen, sodass weniger Zahlungsanträge eingereicht wurden. Mit dem Fortschreiten der Überarbeitungen der ARP gingen im zweiten Halbjahr 2023 deutlich mehr Zahlungsanträge ein. Konkret wurden zwischen Mai und Dezember 2023 26 Zahlungsanträge eingereicht und 60,9 Mrd. EUR ausgezahlt. Die meisten dieser Auszahlungen erfolgten im letzten Quartal 2023. Bis Ende 2023 hatten acht Mitgliedstaaten bereits mehr als 40 % ihrer Finanzhilfen erhalten, und insgesamt waren mehr als 34 % der Gesamtmittel der ARF ausgezahlt worden.

Diese positive Dynamik dürfte sich fortsetzen und die Umsetzung in der zweiten Hälfte der Laufzeit der ARF schneller vonstattengehen. Mit 18 Zahlungsanträgen, die gegen Ende 2023 eingereicht wurden, werden derzeit mehr als 650 Etappenziele und Zielwerte von der Kommission bewertet. Sollten diese Etappenziele und Zielwerte als zufriedenstellend erreicht bewertet werden, würden weitere 41 Mrd. EUR ausgezahlt, womit sich die Gesamtauszahlungen bis Juni 2024 auf über 40 % der Mittelausstattung der ARF belaufen würden. Es wird erwartet, dass sich diese Dynamik in der zweiten Jahreshälfte fortsetzt. Insgesamt geht die Kommission nach derzeitiger Planung auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen davon aus, dass in diesem Jahr mehr als 20 weitere Zahlungsanträge eingehen werden, was einer Auszahlung von mehr als 100 Mrd. EUR im Jahr 2024 entsprechen würde.

Angesichts der Laufzeit der ARF bis 2026 wird erwartet, dass die Mitgliedstaaten die Umsetzung vorantreiben. Die Umsetzung muss für alle in den Plänen vorgesehenen Reformen und Investitionen rascher vorankommen. Die Überarbeitung der Pläne im Jahr 2023 hat den Weg für diese Beschleunigung geebnet.

2.Die ARF hat die Erholung unterstützt und Innovationen bei den EU-Ausgaben gebracht

2.1.Die ARF unterstützt wirksam die wirtschaftliche Erholung in der EU

Wenngleich es für eine Bewertung des vollen Ausmaßes ihrer Auswirkungen noch zu früh ist, ebnete die ARF den Weg für die wirtschaftliche Erholung der EU. Das entschlossene und koordinierte Handeln auf EU-Ebene im Rahmen von NGEU war ein starkes Signal der europäischen Einheit, mit dem das wirtschaftliche Vertrauen gestärkt und zur Stabilisierung der Markterwartungen beigetragen werden konnte. Nach der Einrichtung der ARF wurden die meisten anfänglichen ARP im Jahr 2021 bemerkenswert schnell von den Mitgliedstaaten ausgearbeitet und es wurde rasch mit der Umsetzung begonnen. Die Konjunktur kehrte bis zum dritten Quartal 2021 wieder auf das Niveau vor der Pandemie zurück. Die Beschäftigungsquoten erreichten ein Rekordhoch, während die Arbeitslosigkeit im Mai 2023 auf ein Rekordtief von rund 6 % zurückging und seither in der Nähe dieser niedrigen Quote geblieben ist. Dies ist angesichts der beiden „einmaligen wirtschaftlichen Schocks“ der COVID‑19-Pandemie und der Energiekrise umso bemerkenswerter. Die langfristigen Narben auf den Arbeitsmärkten der EU, die die Krisen womöglich hinterlassen hätten, konnten vermieden werden. Diese positiven Ergebnisse in Bezug auf die Wirtschaft und Beschäftigung sind natürlich nicht ausschließlich auf die ARF zurückzuführen. Andere EU-Instrumente – wie die Fonds der Kohäsionspolitik oder das SURE-Instrument zur Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage – sowie Maßnahmen der Mitgliedstaaten und anderer EU-Organe spielten ebenfalls eine bedeutende Rolle.

Im Rahmen der ARF wurden Mitgliedstaaten unterstützt, von denen viele über keinen haushaltspolitischen Spielraum verfügten, um die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID‑19-Krise abzufedern. Die ARF ermöglichte eine rasche Reaktion, indem 2021 und 2022 56,5 Mrd. EUR in Form von Vorfinanzierungen und im Jahr 2023 und Anfang 2024, nach Genehmigung der REPowerEU-Kapitel, weitere 10,4 Mrd. EUR an Vorfinanzierungen ausgezahlt wurden. Dadurch erhielten die Mitgliedstaaten eine schnelle und direkte Unterstützung, zusätzlich zu den Flexibilitätsmöglichkeiten und weiteren Mitteln, die im Rahmen der Fonds der Kohäsionspolitik zur Verfügung gestellt wurden – eine wichtige stabilisierende Rolle in der Zeit nach der Krise. Durch diese Auszahlungen wurde der dringende Finanzierungsbedarf in den Mitgliedstaaten abgefedert, es wurden frühzeitige Maßnahmen zur Unterstützung von Unternehmen und Bürgerinnen und Bürgern gefördert und die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, dringend benötigte sofortige Investitionen zu tätigen, die andernfalls womöglich nicht zustande gekommen wären. Die beträchtliche Verengung der Spreads von EU-Staatsanleihen nach der historischen Einigung auf die Emission gemeinsamer EU-Anleihen zur Finanzierung von NGEU und der ARF trug ebenfalls dazu bei, dass sich der Druck auf die Haushalte verringerte.

Im Gegensatz zu früheren Krisen wurden die öffentlichen Investitionen in der EU nach der COVID‑19-Pandemie und der Energiekrise aufrechterhalten und sogar erhöht, und zwar von 3,0 % im Jahr 2019 auf voraussichtlich 3,3 % im Jahr 2023. Die ARF hat erheblich zu diesem positiven Ergebnis beigetragen. Dieser ermutigende Trend dürfte sich 2024 und 2025 fortsetzen, da die aggregierte öffentliche Investitionsquote bis 2025 voraussichtlich auf 3,5 % des BIP ansteigen wird. Der Herbstprognose der Kommission 14 zufolge ist bei dem zwischen 2019 und 2025 in der EU erwarteten Anstieg der öffentlichen Investitionen etwa die Hälfte auf Investitionen zurückzuführen, die aus dem EU-Haushalt und insbesondere aus der ARF finanziert werden.

Die Wirtschaftsmodellierung der Kommission 15 deutet auf beträchtliche makroökonomische Auswirkungen von NGEU-Investitionen hin. 16  Das Modell zeigt, dass NGEU 17 das Potenzial hat, das reale BIP der EU im Jahr 2026 um bis zu 1,4 % gegenüber einem Szenario ohne NGEU zu erhöhen. 18 Das entspricht in etwa den Schätzungen anderer Organisationen. 19 In dem Modell wird auch prognostiziert, dass NGEU die Beschäftigung in der EU kurzfristig um bis zu 0,8 % erhöhen könnte, was mittelfristig zu anhaltend höheren Reallöhnen führen würde, die die potenziellen Produktivitätsgewinne produktiver Investitionen widerspiegeln. 20  

Die gleichzeitige Umsetzung der ARF durch alle Mitgliedstaaten dürfte erhebliche positive Spillover-Effekte erzeugen, die das durchschnittliche BIP im Vergleich zu einem Szenario ohne gemeinsames und koordiniertes Handeln erhöhen. Diese Ausstrahlungseffekte werden voraussichtlich einen Mehrwert für die EU generieren, der ein Viertel bis ein Drittel des Gesamteffekts der ARF ausmacht. Während vermutlich alle Mitgliedstaaten aufgrund der steigenden Nachfrage in der integrierten EU-Wirtschaft von erheblichen grenzüberschreitenden Spillover-Effekten profitieren werden, fördert der gemeinsame Investitionsimpuls aus der ARF auch die wirtschaftliche Aufwärtskonvergenz in der EU. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass diese Effekte, indem sie die Wirtschaftstätigkeit und den grenzüberschreitenden Handel ankurbeln, den Mitgliedstaaten mit einem unterdurchschnittlichen BIP besonders zugutekommen.

Die ARF wurde so konzipiert, dass sich die Unterstützung auf Mitgliedstaaten mit niedrigerem Pro-Kopf-Einkommen und stärker gefährdete Mitgliedstaaten, die besonders von der Pandemie betroffen sind, konzentriert. Der Zuweisungsschlüssel für die ARF, der bestimmt, wie viele Mittel die einzelnen Mitgliedstaaten erhalten können, wurde an die außergewöhnlichen Umstände der Krise zum damaligen Zeitpunkt angepasst, einschließlich der erheblichen Unsicherheiten im Hinblick auf die Auswirkungen, die die sich noch entwickelnde Pandemie in der gesamten EU haben würde. Daher werden sowohl der sozioökonomische Kontext zu Beginn der Pandemie als auch die Erholung der Mitgliedstaaten von der Krise bis Juni 2022 berücksichtigt. Gleichzeitig beruht der Zuweisungsschlüssel der ARF nach wie vor auf der Logik des wirtschaftlichen Zusammenhalts, da er den Unterschieden beim Pro-Kopf-BIP zwischen den Mitgliedstaaten Rechnung trägt. Auf diese Weise hilft die ARF dabei, wirtschaftlichen Divergenzen entgegenzuwirken und wirtschaftliche Stabilität und Wachstum dort zu fördern, wo sie am dringendsten benötigt werden. Nach den Modellen der Kommission wird die Wirtschaftsleistung im Jahr 2026 in Griechenland um bis zu 4,5 %, in Kroatien um mehr als 4 % und in Spanien und Bulgarien um rund 3,5 % steigen, während die durchschnittliche Zunahme in der EU bei 1,4 % liegt.

2.2.Die ARF spielt eine Schlüsselrolle bei der Unterstützung von Strukturreformen und gemeinsamen politischen Prioritäten der EU

Einer der bemerkenswertesten Erfolge der ARF ist ihre erwiesene Fähigkeit, Anreize für die Durchführung von Strukturreformen zu schaffen. Die Bedingung, dass Auszahlungen aus der ARF von der Umsetzung kohärenter Investitions- und Reformpakete abhängig sind, hat wirksame Anreize für die Umsetzung von Reformen geschaffen. Dazu gehören insbesondere die Reformen, die von der EU im Rahmen des Europäischen Semesters seit vielen Jahren empfohlen werden. Bei allen Plänen mussten die gesamten oder ein wesentlicher Teil der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen (LSE) berücksichtigt werden. Der Europäische Rechnungshof (EuRH) bestätigte, dass die ARP einen Beitrag zur wirksamen Bewältigung eines wesentlichen Teils der in den LSE genannten Herausforderungen leisten. 21 In den beiden Jahren vor der ARF stieg der Anteil der LSE 2016-2017, bei deren Umsetzung zumindest „einige Fortschritte“ erzielt wurden, um nur sechs Prozentpunkte von 53 % im Jahr 2018 auf 59 % im Jahr 2020. Im Vergleich dazu stieg der Anteil der LSE 2019-2020, bei deren Umsetzung zumindest „einige Fortschritte“ erzielt wurden, um 17 Prozentpunkte von 52 % im Jahr 2021 vor der Umsetzung der ARF auf fast 69 % im Jahr 2023. Die meisten Fortschritte wurden in den Bereichen Zugang zu Finanzmitteln und Finanzdienstleistungen, Funktionsweise des Arbeitsmarkts, Bekämpfung der Geldwäsche und Rahmenbedingungen für Unternehmen erzielt. Da die Mitgliedstaaten ihre Pläne weiter umsetzen, in denen alle oder ein wesentlicher Teil ihrer LSE angegangen werden, dürfte es künftig erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung der LSE geben.

Die von der ARF unterstützten Strukturreformen und Investitionen trugen zu Fortschritten bei den gemeinsamen politischen Prioritäten bei und förderten die sozioökonomische Konvergenz in der EU. Die von der ARF unterstützten Reformen und Investitionen fördern insbesondere den grünen und den digitalen Wandel sowie die sozioökonomische Konvergenz und die Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte. Mit der ARF werden auch Reformen unterstützt, die die institutionelle Resilienz stärken, z. B. um die Funktionsweise der öffentlichen Verwaltungen und die Wirksamkeit der Justizsysteme zu verbessern. Beispiele für einschlägige Reformen und Investitionen sind in Kasten 4 angeführt. Diese betreffen Energieeffizienz, digitale öffentliche Dienstleistungen, nachhaltigen Verkehr, Forschung und Innovation, Sozialschutz und Zugang zum Arbeitsmarkt sowie die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter. Künftig wird die Umsetzung von Reformen und Investitionen im Einklang mit den politischen Prioritäten der EU weiterhin ein zentrales Ziel des politischen Rahmens der EU sein, auch als Teil der haushaltspolitischen Überwachung. Im Rahmen der Überprüfung der haushaltspolitischen Regeln der EU maß die Kommission der Rolle von Reformen und Investitionen, die die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verbessern und die Prioritäten der EU sowie die länderspezifischen Herausforderungen angehen, eine besondere Bedeutung zu.

Es bestehen wichtige Synergien zwischen der ARF und anderen EU-Fonds, insbesondere im Bereich der Kohäsionspolitik. Mit der parallelen Umsetzung der ARF und der kohäsionspolitischen Programme mussten die Mitgliedstaaten strategische Entscheidungen darüber treffen, welche Mittel zur Finanzierung qualifizierter Investitionen verwendet werden sollen. Diese Entscheidungen richteten sich nach dem jeweiligen Anwendungsbereich, dem Zeitplan und den Förderkriterien der Fonds. Mehrere Mitgliedstaaten haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, sowohl mit der ARF als auch mit den Strukturfonds geeignete Reformen und Investitionen zu finanzieren, um die Wirkung der EU-Finanzierung zu maximieren. So sieht der italienische ARP beispielsweise eine Reform zur Verbesserung der Wirksamkeit öffentlicher Investitionen im Wassersektor vor, die dazu beitragen soll, Hindernisse für kohäsionspolitische Investitionen in eine nachhaltige Wasserbewirtschaftung zu beseitigen. In ähnlicher Weise aktualisierte die Slowakei im Rahmen der ARF ihren Rechtsrahmen, damit neue erneuerbare Energiequellen leichter an das Netz angeschlossen werden können. Dies wird die Umsetzung von Investitionen im Rahmen der Kohäsionspolitik zur Entwicklung intelligenter Energiesysteme, Netze und Speicherung unterstützen. Auch wenn es noch zu früh ist, um eine umfassende Bewertung ihrer Auswirkungen vor Ort vorzulegen, dürfte es mit der weiteren Umsetzung der ARF und der Kohäsionspolitik noch mehr Synergien dieser Art zwischen der ARF und anderen EU-Fonds geben. Erforderlich ist dabei auch ein kontinuierliches Engagement und eine kontinuierliche Koordinierung zwischen allen beteiligten Interessenträgern. Gleichzeitig hat die Konzentration auf die Umsetzung der ARP unter anderem in einigen Mitgliedstaaten zu Verzögerungen bei der Umsetzung der Strukturfonds geführt, und es besteht Spielraum bei der weiteren Nutzung der Synergien zwischen der ARF und anderen EU-Fonds.

2.3.Die ARF fördert eine ganzheitliche Politikgestaltung und stärkt die nationale Eigenverantwortung, es wird jedoch der Wunsch nach mehr Flexibilität geäußert

Die Halbzeitevaluierung verdeutlicht, dass die Kombination von Reformen und Investitionen im Rahmen eines Instruments durch umfassende nationale mittelfristige Pläne (ARP) einer der wirksamsten Aspekte der ARF ist. Die ARF unterstützt ein ganzheitliches und kohärentes Paket von Reformen und Investitionen, mit denen sowohl die politischen Prioritäten der EU als auch die länderspezifischen Herausforderungen angegangen werden. Dieser Ansatz schafft Anreize für die methodische Planung in jedem Mitgliedstaat und erleichtert eine effizientere Umsetzung. Eine kohärente Abfolge von Reformen und Investitionen ermöglicht es beispielsweise, dass zuerst Reformen durchgeführt werden, was die Wirkung der nachfolgenden Investitionen unterstützt. Darüber hinaus können Synergien zwischen Reformen und Investitionen leichter genutzt werden, wenn ihre Umsetzung auf integrierte Weise koordiniert wird.

Im Rahmen der ARF können die Mitgliedstaaten Reformen und Investitionen im Einklang mit ihren Prioritäten und Bedürfnissen konzipieren. So wird ein gezielter länderspezifischer Ansatz gewährleistet und gleichzeitig die gemeinsame Politik der EU unterstützt. Während die ARF-Verordnung übergreifende Kriterien vorgibt, denen die Pläne entsprechen müssen, sind die Mitgliedstaaten für die Ausarbeitung ihrer Pläne und die Entscheidung über die einzuführenden Reformen und Investitionen verantwortlich, wodurch ein starkes Gefühl der Eigenverantwortung, des Engagements und der Verantwortlichkeit entsteht und die Umsetzung erleichtert wird. Dies gilt insbesondere für Reformen, für die oft die Zustimmung der nationalen Parlamente erforderlich ist. Darüber hinaus hat die erforderliche enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission, den nationalen Ministerien und den Durchführungsstellen zu positiven externen Effekten in Bezug auf die politische Planung geführt und die interinstitutionelle Koordinierung verbessert. Auf EU-Ebene spielt das Europäische Parlament eine wichtige Rolle bei der Überwachung der Umsetzung der ARF. Dies wird durch die 14 Dialoge über Aufbau und Resilienz und 34 Sitzungen der Arbeitsgruppen mit dem Europäischen Parlament deutlich. Um die Sichtbarkeit und Transparenz der ARF weiter zu erhöhen, hat die Kommission eine interaktive Karte der ARF-geförderten Projekte in jedem Mitgliedstaat veröffentlicht 22 .

Die Einbeziehung regionaler und lokaler Behörden, Sozialpartner, zivilgesellschaftlicher Organisationen und anderer einschlägiger Interessenträger ist ein Schlüsselfaktor bei der Planung und Umsetzung der Maßnahmen der ARP. Während die Mitgliedstaaten gemäß der ARF-Verordnung verpflichtet sind, in den Entwurf ihrer nationalen ARP Informationen über die durchgeführten Konsultationen aufzunehmen, hängen das Maß und die Art der Beteiligung dieser Interessenträger von den nationalen Rechtsrahmen ab und es kann diesbezüglich signifikante Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten geben. Neben den nationalen Behörden, die im derzeitigen rechtlichen Rahmen die wichtigste Koordinierungs- und Aufsichtsfunktion übernehmen, kommt auch den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sowie den Sozialpartnern, Organisationen der Zivilgesellschaft und anderen Interessenträgern eine wichtige Rolle zu. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und die einschlägigen Interessenträger, einschließlich der Sozialpartner, haben auf ihre unzureichende Einbeziehung in die Konzeption, Umsetzung und Überwachung der in den ARP enthaltenen Maßnahmen hingewiesen. Auch wenn dies zum Teil mit der gebotenen Schnelligkeit bei der Ausarbeitung von ARP in einem Krisenkontext erklärt werden kann, ist es von entscheidender Bedeutung, dass künftig durch eine enge Einbeziehung dieser Interessenträger die Eigenverantwortung und die Umsetzung vor Ort verstärkt werden. So sollten beispielsweise die Sozialpartner eine zentrale Rolle bei der Umsetzung von Arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Reformen spielen.

Ausreichende Flexibilität bei der Gestaltung und Umsetzung der ARP ist erforderlich, um einen anhaltenden Mehrwert und eine reibungslose Umsetzung zu gewährleisten. Im Rahmen der Halbzeitevaluierung der ARF forderten die Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Umsetzung ihrer Pläne. So hielten die Mitgliedstaaten die Festlegung von Etappenzielen und Zielwerten für zu detailliert und die feste Zusammensetzung von Gruppen von Etappenzielen und Zielwerten für jede Tranche für zu starr, insbesondere wenn unvorhergesehene Umstände die ursprünglich geplante Umsetzung beeinflussen. Dadurch kann es zu Verzögerungen bei der Umsetzung und zu Verwaltungsaufwand für alle Beteiligten kommen.

Die Kommission reagierte rasch auf Empfehlungen zur Verbesserung der Transparenz bei der Umsetzung der ARF. Im Einklang mit den Empfehlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rechnungshofs nutzte die Kommission mit Unterstützung der Mitgliedstaaten die Gelegenheit der Überarbeitungen der Pläne im Jahr 2023, um die Festlegung von Etappenzielen und Zielwerten zu präzisieren, wo dies relevant und erforderlich war. Im Jahr 2023 veröffentlichte die Kommission 23 auch ihre Methodik für die Bewertung der Etappenziele und Zielwerte, für die teilweise Aussetzung von Zahlungen und für die Rückgängigmachung 24 von Etappenzielen und Zielwerten, um die Anwendung der ARF-Verordnung zu präzisieren und um die Mitgliedstaaten mehr zu sensibilisieren. Die zusätzlichen Leitlinien wurden zwar begrüßt, doch ist weiter zu überlegen, ob in dieser Hinsicht noch mehr getan werden könnte.

Überarbeitungen der ARP können ressourcenintensiv sein, aber gezielte Anpassungen wurden schnell durchgeführt. Im Allgemeinen werden Überarbeitungen von den Mitgliedstaaten als aufwendig angesehen, da sie eine ausführliche Begründung sowie die Genehmigung durch den Rat erfordern und damit die Flexibilität des Instruments beeinträchtigen. Sofern sie jedoch zielgerichtet sind, können sie relativ schnell durchgeführt werden. So wurden beispielsweise die Überarbeitungen der ARP von Deutschland und Luxemburg innerhalb von zwei Monaten von der Kommission bewertet und vom Rat genehmigt. Dieser gezielte Ansatz könnte in Zukunft wieder aufgenommen werden, um rasch auf neue Herausforderungen bei der Umsetzung zu reagieren und gleichzeitig die Ambitionen der Pläne aufrechtzuerhalten und die Anforderungen der ARF-Verordnung weiterhin zu erfüllen.

Die Bemühungen zur Verbesserung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten und der Durchführungsstellen müssen fortgesetzt werden. Einige Mitgliedstaaten hatten seit der Einrichtung der ARF Schwierigkeiten, die gestiegene Arbeitsbelastung der Verwaltungen zu bewältigen. Der Ausbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ist nach wie vor unerlässlich. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten die wirtschaftlichen und sozialen Vorteile der ARF und anderer EU-Fonds nutzen und zu einer verstärkten Inanspruchnahme beitragen können. Die Mitgliedstaaten haben Unterstützung durch das Instrument für technische Unterstützung sowohl für die Konzeption als auch für die Umsetzung ihrer ARP und REPowerEU-Kapitel beantragt und erhalten. Mehr als 400 im Rahmen des Instruments für technische Unterstützung genehmigte Projekte stehen im Zusammenhang mit der Ausarbeitung oder Umsetzung der ARP der Mitgliedstaaten. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin unterstützen und beraten, um Probleme im Zusammenhang mit Verwaltungskapazitäten und Investitionsengpässen anzugehen. Wo dies erforderlich war, hat die Kommission die Mitgliedstaaten aufgefordert, weitere Unterstützungsmaßnahmen in ihre ARP aufzunehmen, um die laufende Verwaltung des Instruments zu erleichtern (z. B. Bedienstete auf Zeit, Schulungen, neue IT-Systeme) und die Effizienz der öffentlichen Verwaltungen zu verbessern (z. B. Reform des öffentlichen Auftragswesens in der Slowakei und Genehmigungsverfahren in Polen; Digitalisierung von Verwaltungen und Verfahren in Spanien).

2.4.Die ARF ist das erste wichtige leistungsbasierte Instrument auf EU-Ebene

Die ARF ist in Umfang und Zielsetzung beispiellos, da Mittel auf der Grundlage konkreter Ergebnisse ausgezahlt werden. Somit ist sie das erste groß angelegte leistungsbasierte Instrument auf EU-Ebene. Anstatt wie bei kostenbasierten Instrumenten die für die Umsetzung von Projekten anfallenden Kosten zu berücksichtigen, erfolgt die Freigabe der Mittel nach einem ergebnis- bzw. leistungsbasierten Ansatz nach Erreichen von Etappenzielen und Zielwerten, die konkrete Schritte bei der Umsetzung von Reformen oder Investitionen durch die Mitgliedstaaten darstellen.

Dieser leistungsbasierte Ansatz ist für die Wirksamkeit der ARF von zentraler Bedeutung, weil dadurch sichergestellt wird, dass greifbare Ergebnisse vor Ort erzielt werden. Die Bandbreite an Etappenzielen und Zielwerten ermöglicht die wirksame Überwachung der Umsetzung der ARP, indem der gesamte Lebenszyklus der durch die ARF unterstützten Maßnahmen erfasst wird. 25 Der Ansatz ermöglicht es auch, dass Mittel ausgezahlt werden, wenn Zwischenschritte bei Reformen und Investitionen erreicht wurden, wodurch Fortschritte im Hinblick auf Ergebnisse und tatsächliche „Leistungen“ vor Ort belohnt werden. Dementsprechend wird in der Halbzeitevaluierung hervorgehoben, dass die Auszahlungen im Vergleich zu anderen EU-Instrumenten schneller erfolgen, da mit der ARF die Ergebnisse im Zuge der Fortschritte gewürdigt werden. Entscheidend ist, dass dieser Ansatz auch wirksame Anreize für die Mitgliedstaaten bietet, Reformen durchzuführen, die nicht unbedingt mit (finanziellen) Kosten verbunden sind.

Die leistungsbasierte Finanzierung erhöht die Kohärenz und Vorhersehbarkeit der EU-Ausgaben. Der leistungsbasierte Charakter der ARF hat zu einem ganzheitlicheren Ansatz für die öffentlichen Ausgaben sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene geführt. Die Bereitstellung direkter finanzieller Unterstützung bei Erreichen von Etappenzielen und Zielwerten bringt Verpflichtungen und Anreize für die tatsächliche Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen mit sich. Darüber hinaus können ARP als vertragliche Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten und der EU betrachtet werden, bei denen sich beide Parteien bereitwillig auf der Grundlage klarer Verpflichtungen engagieren. Im Zusammenhang mit der Halbzeitevaluierung der ARF wiesen die Interessenträger darauf hin, dass der leistungsbasierte Ansatz die Vorhersehbarkeit und Rechenschaftspflicht verbessert hat. Die konkreten zu erreichenden Ergebnisse werden im Voraus (in den Durchführungsbeschlüssen des Rates) klar dargelegt, wodurch die Mitgliedstaaten besser vorausplanen können. Der Ansatz erfordert eine angemessene Festlegung der Etappenziele und Zielwerte, bei der Unklarheiten in Bezug auf den Umsetzungsprozess und die vereinbarten Maßnahmen vermieden werden. Insgesamt stellen diese Merkmale eine Verlagerung bei der Politikplanung und ‑umsetzung sowie bei den EU-Ausgaben im weiteren Sinne dar: Der Schwerpunkt der Ausgaben wird von den angefallenen Kosten auf die tatsächlichen Ergebnisse und die Durchführung vereinbarter Maßnahmen übertragen.

2.5.Das Berichterstattungs- und Kontrollsystem der ARF wird weiterhin Unterstützung und Anpassungen erfordern

Trotz der positiven Aspekte des leistungsbasierten Ansatzes führte die ARF zu Einstiegskosten für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten, wobei Raum für eine weitere Vereinfachung der Verwaltung besteht. Was die Konzeption des Instruments betrifft, so führten die Anforderungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union zu einem ähnlichen Verwaltungsaufwand wie bei anderen kostenbasierten EU-Fonds. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten zusätzlich zu den Nachweisen, die als Belege für die Erreichung der Etappenziele und Zielwerte erforderlich sind, verschiedene Arten von Daten für Prüfungs- und Kontrollzwecke erheben müssen. Als neues Instrument führte die ARF zu Einstiegskosten für die nationalen Verwaltungen, und die Behörden der Mitgliedstaaten auf allen Ebenen empfanden die Prüfungs- und Kontrollverfahren als zu komplex. Darüber hinaus kritisierten die Mitgliedstaaten, dass es Überschneidungen bei den von den nationalen Behörden, der Kommission und dem Europäischen Rechnungshof durchgeführten Prüfungen gab. Diese Wahrnehmung könnte dadurch verschärft worden sein, dass die ARF gleichzeitig mit den Fonds der Kohäsionspolitik umgesetzt wurde, für die andere Regeln gelten und die größtenteils auf kostenbezogenen Kontrollen beruhen. Der komplexe Prüfungs- und Kontrollrahmen hat sich negativ auf das Tempo der Umsetzung der ARF ausgewirkt. Die Ermittlung potenzieller Bereiche, in denen diesbezüglich Vereinfachungen möglich sind, bleibt eine Priorität der Kommission, unter anderem indem sie die sehr gründliche Arbeit berücksichtigt, die vor der Genehmigung der Auszahlungen durchgeführt wurde, um die zufriedenstellende Erreichung der Etappenziele und Zielwerte zu überprüfen. Das muss jedoch gegen die Notwendigkeit abgewogen werden, EU-Mittel angemessen zu verwalten, um die finanziellen Interessen der Union zu schützen und Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Mittel zu gewährleisten, insbesondere angesichts der Größe des Instruments und der Neuartigkeit des Ansatzes.

3.Die ARF wird auch in der zweiten Hälfte ihrer Laufzeit weiter ihre Ziele erfüllen

Die ARF war eine wirksame Reaktion auf die beispiellosen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie. Sie war von zentraler Bedeutung für den Schutz des Binnenmarkts, die Vermeidung größerer wirtschaftlicher Divergenzen in der EU, die Beschleunigung des grünen und des digitalen Wandels und die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Umgestaltung ihrer Volkswirtschaften, um sie zukunftsfähig zu machen. Die ARF hat wesentlich zu einem Anstieg der öffentlichen Investitionen während und nach der Pandemie beigetragen, und ihre Einrichtung hat die Fähigkeit der EU, auf Wirtschaftskrisen zu reagieren, entscheidend verbessert. Außerdem trägt die ARF zur Stärkung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit und strategischen Autonomie Europas bei.

Die ARF ging mit einem ganzheitlicheren Ansatz für die EU-Ausgaben einher. Die Mittel aus der ARF werden auf der Grundlage der erzielten Fortschritte und Ergebnisse und nicht der angefallenen Kosten ausgezahlt, was sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die Kommission eine Vorhersehbarkeit und Rechenschaftspflicht bedeutet. Die im Rahmen der Halbzeitevaluierung durchgeführten Konsultationen zeigen, dass leistungsbasierte Instrumente auf EU-Ebene eine breite Unterstützung finden. Dieser für die EU-Ausgaben verwendete Ansatz inspirierte bereits wichtige neue Programme wie den Klima-Sozialfonds und die Ukraine-Fazilität. So gesehen wird der leistungsbezogene Charakter der ARF eine Referenz für die Diskussionen über die EU-Ausgabeninstrumente im Hinblick auf den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen sein, und diese Halbzeitevaluierung bietet eine relevante Grundlage für die Ermittlung einiger gewonnener Erkenntnisse.

Die schnelle Einführung und die zügigen Auszahlungen im Rahmen der ARF zeigen, dass die Mitgliedstaaten dadurch in Krisenzeiten unterstützt werden können, während der starke Anreiz für die Durchführung von Reformen dazu beiträgt, dass unsere Volkswirtschaften und Gesellschaften besser für die Zukunft gerüstet sind. Die ARF hat sich als wichtiges Instrument für die Umsetzung des seit Langem bestehenden Reformbedarfs in vielen Mitgliedstaaten erwiesen, und die Kombination von Reformen und Investitionen in einem einzigen Instrument ermöglicht eine bessere Planung, Synergien und kohärentere Maßnahmen im Einklang mit den Prioritäten der EU und der Mitgliedstaaten.

Die zweite Hälfte der Laufzeit der ARF hat nun begonnen, und die Umsetzung sollte schneller vonstattengehen. Die Durchführung der ehrgeizigen Reformen und Investitionen bis 2026 wird erhebliche Anstrengungen und kontinuierliches Engagement von allen Mitgliedstaaten und der Kommission fordern. Die Kommission wird weiterhin prüfen, wie die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung ihrer Pläne weiter unterstützt werden können, und wird sich bemühen, die Komplementarität zwischen den EU-Finanzierungsinstrumenten sowie zwischen diesen Instrumenten und den nationalen Haushalten zu verbessern. Während Gesetzesänderungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht angemessen erscheinen, werden weitere Maßnahmen im Rahmen der ARF-Verordnung in Betracht gezogen, um die Umsetzung zu erleichtern.

Es sind alle Elemente gegeben, um sicherzustellen, dass die ARP zur wirtschaftlichen Erholung und Modernisierung der EU beitragen. In vielen Fällen bewirken die in den einzelnen Plänen enthaltenen Reformen und Investitionen bereits einen echten und dauerhaften Unterschied vor Ort. Die Überarbeitungen der Pläne haben die Grundlage für eine Beschleunigung ihrer Umsetzung gelegt. Auf diese Weise trägt die Reform- und Investitionsagenda der ARF dazu bei, eine modernere, wohlhabendere, inklusivere, klimaneutrale und nachhaltigere EU zu schaffen, die widerstandsfähig und besser auf künftige Chancen und Herausforderungen vorbereitet ist. Diese Ziele müssen gemeinsam durch eine enge Zusammenarbeit zwischen allen EU-Organen, den Mitgliedstaaten, der Zivilgesellschaft, den Arbeitskräften und Unternehmen erreicht werden.

(1)      Siehe European Economic Forecast (Europäische Wirtschaftsprognose) – Herbst 2023, abrufbar unter: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-forecast-and-surveys/economic-forecasts/autumn-2023-economic-forecast-modest-recovery-ahead-after-challenging-year_en .Die Mittel aus der ARF und den Fonds der Kohäsionspolitik sind zusammen die Hauptfinanzierungsquelle für Investitionen im Rahmen des EU-Haushalts.

(2)      QUEST ist das globale makroökonomische Modell, das die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) für die Analyse und Forschung im Bereich der makroökonomischen Politik verwendet (siehe https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-research-and-databases/economic-research/macroeconomic-models/quest-macroeconomic-model_en ). Weitere Informationen zu den Ergebnissen von QUEST in Bezug auf die makroökonomischen Auswirkungen der ARF finden sich in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zur Halbzeitevaluierung der ARF.

(3)      NGEU ist mit einem Budget von insgesamt 806,9 Mrd. EUR (zu Preisen von 2021) ausgestattet, wovon 723,8 Mrd. EUR für die ARF (Finanzhilfen und Darlehen) vorgesehen sind. Ferner fließen Mittel von NGEU in die Aufbauhilfe REACT-EU, mit der die kohäsionspolitischen Programme 2014-2020 um 50,6 Mrd. EUR aufgestockt wurden, in den Fonds für einen gerechten Übergang (10,9 Mrd. EUR), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (8,1 Mrd. EUR), InvestEU (6,1 Mrd. EUR), Horizont Europa (5,4 Mrd. EUR) und rescEU (2 Mrd. EUR). 

(4)       Aufbau- und Resilienzfazilität (2020-2024) – Halbzeitevaluierung (europa.eu)

(5)      Wenn die Mitgliedstaaten Zahlungsanträge einreichen, bewertet die Kommission die vorgelegten Nachweise und stellt fest, ob die Anforderungen der im Anhang des Durchführungsbeschlusses des Rates festgelegten einschlägigen Etappenziele und Zielwerte erfüllt sind. Das ist eine Voraussetzung für die Auszahlung der Mittel. 

(6)      Von den 67 Mrd. EUR an Vorfinanzierungen wurden 10,4 Mrd. EUR Ende 2023 und Anfang 2024 nach Genehmigung der REPowerEU-Kapitel ausgezahlt. 

(7)      Die Daten zu den erreichten Etappenzielen und Zielwerten werden von den Mitgliedstaaten im Rahmen der halbjährlichen Berichterstattung selbst gemeldet.

(8)       „Guidance on Recovery and Resilience Plans in the context of REPowerEU“ - Europäische Kommission (europa.eu)

(9)    Im Einklang mit Artikel 11 Absatz 2 der ARF-Verordnung wurde der maximale finanzielle Beitrag für die nicht rückzahlbare finanzielle Unterstützung jedes Mitgliedstaats im Juni 2022 auf der Grundlage der Ist-Daten von Eurostat über die Veränderung des Wachstums des realen BIP im Jahr 2020 und die kumulierte Veränderung des realen BIP im Zeitraum 2020-2021 aktualisiert.

(10)      Die Mitgliedstaaten konnten gemäß Artikel 14 Absatz 2 der ARF-Verordnung bis zum 31. August 2023 (zusätzliche) Unterstützung in Form eines Darlehens beantragen. Von den insgesamt 385,8 Mrd. EUR, die im Rahmen der ARF für die Unterstützung in Form von Darlehen zur Verfügung stehen, wurden bis Ende 2023 fast 291 Mrd. EUR bereitgestellt. 

(11)      Bis Ende 2023 (der Frist für die Bindung von ARF-Mitteln für NGEU) wurden fast 650 Mrd. EUR an finanzieller Unterstützung für die Volkswirtschaften der EU bereitgestellt, davon 357 Mrd. EUR als Finanzhilfen und 291 Mrd. EUR in Form von Darlehen.

(12)      Die übrigen vier Mitgliedstaaten (Bulgarien, Deutschland, Irland und Luxemburg) haben der Kommission bislang kein REPowerEU-Kapitel vorgelegt.

(13)       Mitteilung: Ein Industrieplan zum Grünen Deal für das klimaneutrale Zeitalter | Europäische Kommission (europa.eu)

(14)       Autumn 2023 Economic Forecast: A modest recovery ahead after a challenging year – Europäische Kommission (europa.eu)

(15)      QUEST-Modell (siehe Fußnote 2).

(16)      Um die makroökonomischen Auswirkungen der ARF abzuschätzen, hat die Europäische Kommission stilisierte Ex-ante-Bewertungen der makroökonomischen Auswirkungen der NGEU-Investitionen erstellt. Bei diesen Modellsimulationen handelt es sich nicht um eine Ex-post-Bewertung der tatsächlichen Auswirkungen, sondern um eine Ex-ante-Modellvorhersage, die auf stilisierten Hypothesen beruht. Nichtsdestotrotz enthalten die hier vorgestellten Simulationen aktuelle Informationen über Kreditanträge, Inflation und erwartete Ausgabenprofile. Ihr Fokus liegt auf Investitionen, da die makroökonomischen Auswirkungen von Strukturreformen wesentlich schwieriger zu modellieren sind. Für weitere Informationen siehe insbesondere Pfeiffer P., J. Varga und J. in 't Veld (2023) „Quantifying spillovers of coordinated investment stimulus in the EU“ , in Macroeconomic Dynamics Nr. 27, S. 1843. Siehe auch das ECFN-Diskussionspapier (2021): https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/quantifying-spillovers-next-generation-eu-investment_en .

(17)      Die Ergebnisse des QUEST-Modells wurden auf der Grundlage von NGEU-Investitionen und nicht von ARF-Investitionen berechnet. Die auf der ARF basierenden Investitionen (Darlehen und nicht rückzahlbare Unterstützung) machen jedoch rund 90 % der NGEU-Investitionen aus.

(18)      Eine ausführliche Erörterung der Annahmen und Modellspezifikationen findet sich in Anhang II der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zur Halbzeitevaluierung.

(19)      Siehe Artikel‑IV-Konsultation des Internationalen Währungsfonds zum Euro-Währungsgebiet 2023 (Seite 44), Juli 2023.

(20)      Da sich die Simulationen auf öffentliche Investitionen (ohne begleitende Arbeitsmarktreformen) konzentrieren, sind die Auswirkungen auf die Beschäftigung relativ kurzlebig, und der Anstieg der Reallöhne spiegelt die meisten mittel- und langfristigen Arbeitsmarktvorteile in den Simulationen wider. Im Gegensatz dazu können Reformen, die auf die Arbeitsmärkte und die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung abzielen und die in zahlreichen ARP enthalten sind, mittel- und langfristig zu hohen Beschäftigungszuwächsen und einem höheren Potenzialwachstum führen.

(21)   Sonderbericht Nr. 21/2022: Bewertung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne durch die Kommission (europa.eu)

(22)     https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_de#map

(23)       Mitteilung über die Umsetzung der Aufbau- und Resilienzfazilität – Europäische Kommission (europa.eu)

(24)       COM_2023_545_2_annex2_EN.pdf (europa.eu)

(25)      Darüber hinaus wurde mit der ARF-Verordnung das Konzept der gemeinsamen Indikatoren eingeführt, die zu den Etappenzielen und Zielwerten hinzukommen und deren Zweck darin besteht, über die Gesamtleistung und die Fortschritte der Fazilität im Hinblick auf ihre Ziele Bericht erstatten zu können. In der Halbzeitevaluierung wurden Schwachstellen bei der Ausarbeitung der gemeinsamen Indikatoren der ARF aufgezeigt, die bei den Überlegungen über künftige leistungsbasierte Instrumente berücksichtigt werden sollten.