EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 30.6.2022

COM(2022) 331 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Folgemaßnahmen zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2020

Bericht über die Folgemaßnahmen zu den vom Europäischen Parlament in seinen Entlastungsentschließungen und vom Rat in seiner Entlastungsempfehlung für das Haushaltsjahr 2020 ausgesprochenen Forderungen

1.Einführung

2020 war ein entscheidendes Jahr für den EU-Haushalt. Die haushaltspolitische Flexibilität und die Haushaltsinstrumente, die zu Beginn der COVID-19-Pandemie eingeführt wurden, ermöglichten es, EU-Mittel für die Bereitstellung medizinischer Ausrüstung, die Unterstützung der Erforschung von Behandlungen und Impfstoffen sowie für die Rettung von Arbeitsplätzen und Unternehmen einzusetzen. Aus dem EU-Haushalt wurden auch weiterhin die horizontalen Prioritäten der EU und insbesondere der ökologische und der digitale Wandel finanziert. 2020 wurde mit dem Wiederaufbaufonds NextGenerationEU zudem das größte Konjunkturpaket verabschiedet, das je aus dem EU-Haushalt finanziert wurde.

Am 4. Mai 2022 beschloss das Europäische Parlament unter Berücksichtigung einer Empfehlung des Rates, einen Schlussstrich unter dieses beispiellose Jahr zu ziehen und der Kommission Entlastung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans im Jahr 2020 zu erteilen.

Im Rahmen des Entlastungsverfahrens 2020 sprachen das Europäische Parlament und der Rat auch eine Reihe von Forderungen an die Kommission aus. Die Kommission schließt sich den Hauptzielen an, die in diesen Forderungen zum Ausdruck kommen:

·Leistung im Mittelpunkt des Haushaltsvollzugs. Die Mittel sollten im Einklang mit den Prioritäten der EU ausgegeben werden und die erwarteten Ergebnisse vor Ort erbringen, um so greifbare Ergebnisse und positive Veränderungen für die breite Öffentlichkeit und andere Begünstigte zu bewirken.

·Schutz des EU-Haushalts. Die Kommission geht Anschuldigungen oder Verdachtsfällen von missbräuchlicher Verwendung oder Misswirtschaft im Umgang mit EU-Mitteln nach. Sie ergreift alle erforderlichen Maßnahmen, um den EU-Haushalt zu schützen, gegebenenfalls auch durch Zahlungsunterbrechungen, Finanzkorrekturen und Regulierungsmaßnahmen zur Stärkung ihres Kontrollsystems, zu denen eine angepasste Haushaltsordnung und die Verordnung über die allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union (im Folgenden „Konditionalitätsverordnung“) gehören.

·Insgesamt sorgt die Kommission für ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen einer Reihe unterschiedlicher Ziele, zu denen die Minimierung von Fehlern, ein starker Schutz vor Missbrauch von Mitteln, rasche Zahlungen, die Begrenzung der Kosten und des Kontrollaufwands für öffentliche Stellen und Begünstigte auf ein vertretbares Niveau sowie der Mehrwert der EU-Ausgaben gehören.

Dieser Bericht über die Folgemaßnahmen zum Entlastungsverfahren für das Haushaltsjahr 2020 enthält als Teil der integrierten Rechnungslegung und der Rechenschaftsberichte eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die von der Kommission gemäß einigen dieser Forderungen, die im Abschnitt über die politischen Prioritäten der Entlastungsentschließung ausgesprochen wurden, ergriffen wurden. Die Kommission wird ausführlichere und aktualisierte Angaben zu spezifischen Empfehlungen machen, wenn das Entlastungsverfahren für das Haushaltsjahr 2021 später in diesem Jahr eingeleitet wird.

2.Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Verwaltung von EU-Mitteln 

Die Kommission führte neue Instrumente ein und ermöglichte ein flexibles Reagieren, um der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Krise zu begegnen, aber die Pandemie brachte auch neue Herausforderungen und Risiken für den EU-Haushalt mit sich.

Erstens bedeutete die ermöglichte Flexibilität nicht, dass die Kontrollen gelockert wurden. Beispielsweise wurden die Kontrollen durch die Verlängerung der Fristen für die Durchführung von Projekten und die Einreichung von Vorschlägen und Angeboten nicht beeinträchtigt. Die geänderten Vorschriften, die in die Kontrollverfahren der Mitgliedstaaten aufgenommen wurden, waren zeitlich und in ihrem Anwendungsbereich begrenzt.

Zweitens war es aufgrund der COVID-19-Pandemie unmöglich, Prüfungen und Kontrollen vor Ort durchzuführen. Die Kommission setzte daher robuste Risikominderungsmaßnahmen ein, zu denen die Durchführung von Aktenprüfungen, Fernprüfungen und der Einsatz von IT-Lösungen (Fotos mit Geotagging, Satellitenbilder, Videokonferenzen usw.) zählten.

3.Ein verstärktes Kontrollsystem für einen neuen und größeren Haushalt

Der MFR 2021–2027 und der größte Teil der Basisrechtsakte zur Einrichtung von Ausgabenprogrammen wurden 2020 genehmigt. 2020 wurde auch Einigkeit über NextGenerationEU erzielt, das größte je aus dem EU-Haushalt finanzierte Konjunkturpaket. Dieser neue erweiterte Haushalt veranlasste die Kommission, ihr Kontroll- und Prüfsystem anzupassen und zu stärken.

Die Kommission wird das Europäische Parlament weiterhin über die von ihr durchgeführten Prüfungen und Kontrollen, auch in Bezug auf NextGenerationEU, auf dem Laufenden halten.

·3.1. Das Kontroll- und Berichterstattungssystem für die Aufbau- und Resilienzfazilität

Die Aufbau- und Resilienzfazilität ist leistungsbasiert. Die Mittel aus der Aufbau- und Resilienzfazilität werden ausgezahlt, wenn die Mitgliedstaaten wichtige Schritte (sogenannte Etappenziele und Zielwerte) zur Umsetzung der in den nationalen Aufbau- und Resilienzplänen enthaltenen Reformen und Investitionen erfüllt haben. Im Jahr 2021 wurden spezifische Governance-Strukturen, interne Prozesse und Kontrollstrategien eingerichtet, mit denen dies berücksichtigt wird. Die Kommission stützt sich auf die Kontrollen der Mitgliedstaaten und ergänzt diese bei Bedarf durch eigene Kontrollen.

Insbesondere hängt die Freigabe von Mitteln aus der Aufbau- und Resilienzfazilität davon ab, dass die Mitgliedstaaten die einschlägigen Etappenziele und Zielwerte, die in den nationalen Aufbau- und Resilienzplänen festgelegt sind, in zufriedenstellender Weise erfüllt haben. Die Kommission stellt sicher, dass sie über angemessene Sicherheit dafür verfügt, dass die einer Zahlung zugrunde liegenden Etappenziele und Zielwerte in zufriedenstellender Weise erreicht wurden. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die aus der Aufbau- und Resilienzfazilität erhaltenen Mittel im Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten ausgegeben werden. Die nationalen Kontrollsysteme sind daher das wichtigste Instrument zum Schutz der finanziellen Interessen der EU.

Bei der Bewertung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne prüft die Kommission, ob die Mitgliedstaaten interne Kontrollsysteme eingerichtet haben, in denen alle einschlägigen Risiken angemessen berücksichtigt werden, insbesondere Risiken im Zusammenhang mit Interessenkonflikten, Betrug, Korruption und Doppelfinanzierung. Werden Schwachstellen in den Kontrollsystemen festgestellt, so können spezifische Etappenziele für deren Behebung festgelegt werden, deren Erfüllung eine Vorbedingung für Zahlungen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität (mit Ausnahme der Vorfinanzierung) ist. Die Kommission kann eingreifen, wenn die Mitgliedstaaten ihre eigenen Kontrollpflichten nicht ordnungsgemäß erfüllen. Die Kommission hat in folgenden Fällen das Recht, Mittel einzuziehen:

·Sie stellt Fälle von Betrug, Korruption oder Interessenkonflikten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU fest, die von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht angegangen wurden,

·sie stellt einen gravierenden Verstoß gegen eine sich aus einem Finanzierungs- oder Darlehensvertrag ergebende Verpflichtung fest (einschließlich Doppelfinanzierung), 

·sie stellt fest, dass Etappenziele und Zielwerte nicht zufriedenstellend erreicht wurden.

Darüber hinaus wird die Kommission Prüfungen der Etappenziele und Zielwerte durchführen. Sie wird auch die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten prüfen, um festzustellen, ob sie Betrug, Korruption, Interessenkonflikte und Doppelfinanzierungen angemessen verhindern, aufdecken oder beheben können und ob schwerwiegende Pflichtverletzungen begangen wurden oder werden. In Zweifelsfällen kann die Kommission auch risikobasierte Prüfungen und Kontrollen durchführen. Sie wird nicht prüfen, ob die von den Mitgliedstaaten in Verbindung mit der Aufbau- und Resilienzfazilität getätigten Ausgaben im Einklang mit dem EU-Recht und dem einzelstaatlichen Recht (z. B. Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge oder über staatliche Beihilfen) stehen. Gegebenenfalls werden das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), der Europäische Rechnungshof (EuRH) und die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) ihre jeweiligen Befugnisse ausüben.

Darüber hinaus legte das OLAF den nationalen Behörden im Zuge der von der Kommission für nationale Behörden durchgeführten Schulungsmaßnahmen ein Rahmenkonzept im Hinblick auf das Betrugsrisiko bei der Aufbau- und Resilienzfazilität vor. Die Mitgliedstaaten werden ferner dazu angehalten, gezielte Risikomanagementverfahren im Zusammenhang mit der Umsetzung der Aufbau- und Resilienzfazilität einzuleiten.

Die Kommission ist sich auch darüber im Klaren, dass ihre neuen Anleihe- und Darlehenstransaktionen im Zusammenhang mit NextGenerationEU die Notwendigkeit erhöht haben, für ausreichende Transparenz für die breite Öffentlichkeit und die Anleger im Hinblick auf die Ergebnisse der Aufbau- und Resilienzfazilität und das finanzielle Risiko der EU zu sorgen.

Was die Ergebnisse angeht, so hat die Kommission ein Aufbau- und Resilienzscoreboard eingerichtet, aus dem die Fortschritte bei der Durchführung der Aufbau- und Resilienzfazilität hervorgehen. Dieses Scoreboard liefert Informationen zum Status der Erreichung der Etappenziele und Zielwerte und enthält auf EU-Ebene aggregierte Ergebnisse, die auf der regelmäßigen Berichterstattung der Mitgliedstaaten über die gemeinsamen Indikatoren beruhen. Die Kommission hat auch ein Dashboard für grüne Anleihen im Rahmen von NextGenerationEU geschaffen, um der breiten Öffentlichkeit einen Echtzeit-Überblick über die klimarelevanten Maßnahmen zu vermitteln, die durch die über grüne NextGenerationEU-Anleihen aufgenommenen (großenteils der Aufbau- und Resilienzfazilität zugewiesenen) Mittel finanziert werden. Das Dashboard ermöglicht es Anlegern, Investitionsmöglichkeiten zu analysieren und die Durchführung laufender Maßnahmen zu überwachen, die über grüne Anleihen im Rahmen von NextGenerationEU finanziert werden.

Was das finanzielle Risiko angeht, so muss die Kommission bereits gemäß Artikel 250 der Haushaltsordnung jährlich einen zusammenfassenden Bericht über Finanzierungsinstrumente, Haushaltsgarantien und finanziellen Beistand vorlegen. Im Rahmen von NextGenerationEU hat sich die Kommission nun zusätzlich verpflichtet, jährliche, halbjährliche und vierteljährliche Berichte speziell zu den Vermögenswerten und Verbindlichkeiten vorzulegen, die sich aus den Anleihe- und Darlehenstransaktionen des neuen Aufbauinstruments ergeben.

·3.2. Enge Zusammenarbeit mit nationalen Durchführungsstellen im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung 

Sobald sichergestellt ist, dass die nationalen Durchführungsstellen (d. h. Verwaltungs- und Prüfbehörden für die Kohäsionspolitik, Zahlstellen und bescheinigende Stellen für die Gemeinsame Agrarpolitik – GAP) ordnungsgemäß funktionieren, stützt sich die Kommission bei der Durchführung von Fonds im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung auf die Arbeit dieser Stellen. Die Kommission kann dank ihres sehr detaillierten Wissens über die Funktionsweise der Systeme Schwachstellen in der nationalen Verwaltung und Kontrolle erkennen und alle ihr zur Verfügung stehenden Instrumente einsetzen, um die EU-Mittel zu schützen.

Im Bereich der Kohäsionspolitik ergreift die Kommission jedes Jahr Maßnahmen, um die Wirksamkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme durch eine Senkung der Fehlerquote zu verbessern. Sie unterstützt die Programmbehörden durch Sitzungen, Leitlinien und Schulungen sowie durch die Koordinierung transnationaler Netze, die auf den Austausch bewährter Verfahren abzielen, und indem sie die Behörden ermuntert, Verfahren zu vereinfachen und unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden.

Wenn die Kommission Fälle feststellt, in denen die Verwaltungsbehörden Fehler übersehen haben oder einzelne Prüfbehörden Fehler nicht angemessen, erschöpfend oder rasch erkannt haben, fordert die Kommission diese dazu auf, gezielte Abhilfemaßnahmen zur Verbesserung ihres Kontrollsystems zu ergreifen. Die Kommission kann die Mitgliedstaaten dazu auffordern, Fehler zu beheben, wenn sie diese zunächst nicht behoben haben. Schließlich kann die Kommission unter bestimmten Umständen Zahlungen aussetzen oder unterbrechen, bis ihr Nachweise vorliegen, dass die erforderlichen Systemverbesserungen vorgenommen und/oder angemessene Finanzkorrekturen angewandt wurden.

Im Bereich der GAP hat die Kommission den Mitgliedstaaten geholfen, die Fehlerquote niedrig zu halten, indem sie in den letzten sechs Jahren eine Reihe von Vereinfachungen der Regelungen eingeführt hat. 

Darüber hinaus organisiert die Kommission Sitzungen mit Zahlstellen, bei denen bewährte Verfahren für die Umsetzung der GAP ausgetauscht und sie über strategische Fragen betreffend die Zuverlässigkeit, Prüfung und Umsetzung informiert werden, unter anderem hinsichtlich der Umsetzung des Flächenmonitoringsystems sowie hinsichtlich Betrugsbekämpfung und Interessenkonflikten. Ebenso werden regelmäßige gemeinsame Sitzungen der Expertengruppen und der bescheinigenden Stellen organisiert, die dem Austausch bewährter Verfahren und der Bereitstellung von Orientierungshilfen zu verschiedenen Themen dienen.

Mit Blick auf den neuen Rechtsrahmen für die GAP hat die Kommission auch einen strukturierten Dialog mit den Mitgliedstaaten aufgenommen. Dabei werden die Mitgliedstaaten unter anderem durch Schreiben, Sitzungen und Empfehlungen bei der Ausarbeitung ihrer GAP-Strategiepläne unterstützt. 

Erforderlichenfalls kann die Kommission sowohl Präventivmaßnahmen (beispielsweise Unterbrechung, Aussetzung und Kürzung von Zahlungen) als auch Korrekturmaßnahmen (in Form von Nettofinanzkorrekturen) ergreifen. Wenn im Rahmen von Konformitätsverfahren schwerwiegende Mängel festgestellt werden, kann die Kommission die Mitgliedstaaten auffordern, Aktionspläne mit Korrekturmaßnahmen und einem klaren Zeitplan auszuarbeiten und umzusetzen.

Darüber hinaus entwickelt und verfeinert die Kommission weiterhin ihre Instrumente zur Betrugsbekämpfung. Dank der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission verfügt sie über bessere Analysekapazitäten, um Betrug zu verhindern und aufzudecken und die Zusammenarbeit bei der Betrugsbekämpfung zu verbessern.

·3.3. Bereitstellung ausreichender Mittel für Prüfungen und Kontrollen in der Kommission 

Da in den kommenden Jahren mehr Mittel ausgezahlt werden sollen, sind zusätzliche Kontroll- und Prüfkapazitäten innerhalb der Kommission erforderlich. In diesem Zusammenhang werden rund 190 Vollzeitstellen für Aufgaben in Verbindung mit dem Instrument NextGenerationEU, einschließlich Kontrolle und Prüfung, besetzt und weitere 94 Vollzeitstellen wurden bereits aus anderen Bereichen innerhalb der Kommission zur Erfüllung dieser Aufgaben umgeschichtet.

Die Kommission baut ihre Kapazitäten nicht nur in Bezug auf die Mitarbeiterzahl aus, sondern verbessert auch die Prüfungsqualität. So hat die Kommission beispielsweise im Bereich der Forschungs- und Innovationspolitik Informationskampagnen und intensive Schulungen für Prüfer durchgeführt, die Leistungsbeschreibung im neuen Rahmenvertrag mit externen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften verbessert und gemeinsame Prüfungen durchgeführt, an denen sowohl die Prüfdienste der Kommission als auch externe Wirtschaftsprüfungsgesellschaften beteiligt waren.

·3.4. Stärkung des EuRH, des OLAF und der EUStA

Angesichts der gestiegenen Arbeitsbelastung für den EuRH im Zusammenhang mit den neuen Ausgabenprogrammen hat die Haushaltsbehörde 20 zusätzliche Stellen für den EuRH mit Befristung bis zum Jahr 2027 genehmigt.

Außerdem wurden für das Jahr 2022 sieben zusätzliche externe Mitarbeiter für das OLAF vorgesehen, um es bei der Bewältigung seiner gestiegenen Arbeitsbelastung zu unterstützen. Im Vorschlag für den Entwurf des Haushaltsplans 2023 ist vorgesehen, dass dem OLAF sechs zusätzliche Planstellen aus anderen Bereichen der Kommission zur Bewältigung der zusätzlichen Arbeitsbelastung, einschließlich im Rahmen von NextGenerationEU, zugewiesen werden.

Schließlich wird die EUStA ihr Personal im Haushaltsjahr 2022 mit 118 zusätzlichen Stellen nahezu verdoppeln. Die Kommission schlägt vor, diese erhebliche Aufstockung der Ressourcen der EUStA zu konsolidieren, indem diese neue Personalausstattung im Haushaltsentwurf 2023 beibehalten wird.

·3.5 Über den Schutz des Haushalts hinaus: Schutz der rechtmäßigen Begünstigten von Mitteln sowie Unterbindung und Verfolgung des Missbrauchs von EU-Mitteln 

Die EU hat ein Verwaltungs- und Kontrollsystem auf mehreren Ebenen (EU, national, regional) entwickelt, um den Schutz ihres Haushalts zu gewährleisten. Die EU muss nicht nur ihren Haushalt schützen, sondern auch sicherstellen, dass die rechtmäßigen Begünstigten von Mitteln geschützt sind und nicht den Eindruck haben, dass Betrug und Korruption ungestraft bleiben.

Die EU hat daher ihre justiziellen Kapazitäten gestärkt. Die seit Kurzem einsatzfähige EUStA kann gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtete Straftaten direkt strafrechtlich verfolgen. Das Tätigwerden der EUStA bei der Betrugsbekämpfung der EU trägt in hohem Maße dazu bei, den Missbrauch von EU-Mitteln zu verhindern, und vermittelt letztendlich der breiten Öffentlichkeit die Gewissheit, dass Betrüger und korrupte Politiker nicht über dem Gesetz stehen.

Für Mitgliedstaaten, die sich nicht an der EUStA beteiligen, bleibt der derzeitige Rahmen für die Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtetem Betrug weiterhin in Kraft. Gestärkt durch die vor Kurzem überarbeitete OLAF-Verordnung wird das OLAF seine Verwaltungsuntersuchungen in allen Mitgliedstaaten fortsetzen und mit den nationalen Behörden wie bisher zusammenarbeiten.

Um sicherzustellen, dass EU-Unternehmen nicht unter unlauterem Wettbewerb leiden, hat die EU außerdem Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge entwickelt, mit denen gewährleistet werden soll, dass öffentliche Aufträge im Rahmen eines transparenten, diskriminierungsfreien und wettbewerblichen Ausschreibungsverfahren vergeben werden. Darüber hinaus sollte das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen nach seiner Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat (die gesetzgebenden Organe) der Kommission die Fassung eines Beschlusses ermöglichen, mit dem es Bietern aus Nicht-EU-Ländern, die für Unternehmen aus der EU keinen vergleichbaren Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen gewähren, erschwert würde, den Zuschlag für EU-Beschaffungsverträge zu erhalten.

Im Jahr 2021 schlug die Kommission ferner eine Verordnung vor, mit der das Ziel verfolgt wird, gegen Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt durch drittstaatliche Subventionen vorzugehen.

Die neue allgemeine Konditionalitätsregelung ergänzt diese neuen Instrumente.

4.Rechtsstaatlichkeit und Grundwerte 

Die Verordnung über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union 1  (die „Konditionalitätsverordnung“) ist seit dem 1. Januar 2021 in Kraft und anwendbar. Sie betrifft alle einschlägigen Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat, die die wirtschaftliche Führung des Haushalts der EU oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen der EU hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen.

Die Konditionalitätsverordnung ermöglicht es der EU, Maßnahmen (z. B. Aussetzung von Zahlungen oder Finanzkorrekturen) zum Schutz des EU-Haushalts zu ergreifen und dabei gleichzeitig sicherzustellen, dass die Endbegünstigten von EU-Mitteln ihre Zahlungen weiterhin unmittelbar von den betreffenden Mitgliedstaaten erhalten.

Im März 2021 fochten Ungarn und Polen die Konditionalitätsverordnung vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) an. Am 16. Februar 2022 wies der EuGH ihre Klagen ab und bestätigte die Gültigkeit der Konditionalitätsverordnung. 2 Am 2. März 2022 veröffentlichte die Kommission Leitlinien für die Anwendung der Verordnung, die dem Urteil des EuGH Rechnung tragen.

Am 27. April 2022 übermittelte die Kommission Ungarn eine schriftliche Mitteilung. Dies ist der erste Schritt des in der Konditionalitätsverordnung festgelegten Verfahrens zum Schutz des EU-Haushalts, entweder durch die Einleitung wirksamer Abhilfemaßnahmen durch den betreffenden Mitgliedstaat oder durch die Annahme von Maßnahmen durch den Rat.

Die Konditionalitätsverordnung ergänzt andere Instrumente und Verfahren, die in der EU-Gesetzgebung zum Schutz des Haushalts vorgesehen sind. Dazu gehören Untersuchungen des OLAF, Kontrollen und Prüfungen sowie Finanzkorrekturen.

Neben diesen anderen Instrumenten und Verfahren sieht die Haushaltsordnung Verpflichtungen und Mechanismen vor, mit denen sichergestellt werden soll, dass EU-Mittel für das auswärtige Handeln nicht an Stellen oder Personen fließen, die gegen die Rechtsstaatlichkeit und die demokratischen Grundsätze verstoßen.

Die Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte in den Empfängerländern sind zusammen mit den Grundwerten der EU ferner in den Basisrechtsakten für die Außenhilfe verankert, unter anderem im Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt (NDICI-GE) und im Instrument für Heranführungshilfe (IPA III). Im Rahmen der NDICI-GE ist die Vergabe von EU-Fördermitteln für Aktionen oder Maßnahmen ausgeschlossen, die zu Menschenrechtsverletzungen in Partnerländern führen könnten. Im Rahmen des IPA III prüft die Kommission die derzeitigen Garantien für die Grundrechte in einem begünstigten Land, um über die zu leistende Hilfe zu entscheiden.

Beide Instrumente sehen die Möglichkeit vor, die Hilfe anzupassen, um die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie, der Menschenrechte oder der Rechtsstaatlichkeit sicherzustellen.

Schließlich gewährt die Kommission Mittel im Einklang mit restriktiven Maßnahmen der EU (Sanktionen), die sie anwendet.

5.Die Vorschläge der Kommission zur Stärkung der Digitalisierung der europäischen Überwachung, Kontrolle und Rechnungsprüfung durch eine gezielte Anpassung der Haushaltsordnung 

Für den MFR 2021–2027 und NextGenerationEU hat die Kommission Vorschläge zur Verbesserung der Qualität und Interoperabilität der Daten über die Empfänger von EU-Mitteln in Fällen vorgelegt, in denen der Haushalt im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und der Aufbau- und Resilienzfazilität ausgeführt wird.

Die gesetzgebenden Organe akzeptierten den Vorschlag der Kommission, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, Daten über die Empfänger von EU-Mitteln und die wirtschaftlichen Eigentümer dieser Empfänger aufzuzeichnen und zu speichern. Für die GAP erheben die Mitgliedstaaten gegebenenfalls Daten über Gruppen, denen die Begünstigten angehören.

Die Kommission möchte die gezielte Anpassung der Haushaltsordnung nutzen, um die Überwachung und Transparenz der Verwendung der Mittel weiter zu verbessern. Die Kommission hat vorgeschlagen, die Mitgliedstaaten (und andere Stellen), die den EU-Haushalt ausführen, dazu zu verpflichten, der Kommission mindestens einmal jährlich Informationen über die Empfänger von EU-Mitteln in dem jeweiligen Mitgliedstaat (oder – im Falle von anderen Stellen – in deren Zuständigkeitsbereichen) zu übermitteln. Die Kommission würde diese Informationen mit den ihr zur direkten Mittelverwaltung zur Verfügung stehenden Daten ergänzen und wäre für die Konsolidierung, Zentralisierung und Veröffentlichung der Informationen in einer Datenbank auf einer einheitlichen Website zuständig, in der alle Arten der Mittelverwaltung abdeckt werden. Die daraus resultierende einheitliche Website wäre eine verbesserte Version des Finanztransparenzsystems, das derzeit für die direkte Mittelverwaltung genutzt wird.

Die gezielte Anpassung der Haushaltsordnung bietet auch die Möglichkeit, den EU-Haushalt noch stärker vor Unregelmäßigkeiten, Betrug, Korruption und Interessenkonflikten zu schützen.

-Erstens hat die Kommission vorgeschlagen, die Verwendung eines einheitlichen integrierten IT-Systems zur Datenauswertung und Risikoanalyse verbindlich vorzuschreiben. Dieses IT-System ermöglicht es, Maßnahmen, Verträge und Empfänger zu identifizieren, die anfällig für Unregelmäßigkeiten, Betrug, Korruption und Interessenkonflikte sind. Die Kommission hat dieses IT-Tool namens Arachne entwickelt und den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt, die den EU-Haushalt im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und der Aufbau- und Resilienzfazilität ausführen. Die Nutzung von Arachne ist derzeit freiwillig. Arachne wird im Bereich der Kohäsionspolitik bereits weitgehend eingesetzt und wird zurzeit für die Agrarausgaben eingeführt, aber die verpflichtende Nutzung dieses Instruments würde einen wichtigen Fortschritt darstellen.

-Zweitens schlägt die Kommission vor, den Anwendungsbereich und die Wirksamkeit des Früherkennungs- und Ausschlusssystems (Early Detection and Exclusion System – EDES) auszuweiten. Dieses System stellt eine Reihe von Maßnahmen zum Schutz vor betrügerischen oder unzuverlässigen Wirtschaftsteilnehmern bereit. Insbesondere ermöglicht das EDES den Anweisungsbefugten, betrügerische oder unzuverlässige Wirtschaftsteilnehmer frühzeitig zu erkennen und möglicherweise auf eine schwarze Liste zu setzen (auszuschließen). Die Kommission hat vorgeschlagen, die Anwendung von EDES gezielter auf Mittel sowohl unter geteilter als auch direkter Mittelverwaltung auszurichten, wenn Mittel als Finanzbeiträge – beispielsweise im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität – an die Mitgliedstaaten ausgezahlt werden (d. h., die Kommission könnte bei den schwerwiegendsten Ausschlussgründen tätig werden). Auf diese Weise soll auch sichergestellt werden, dass auf EU-Ebene getroffene Ausschlussentscheidungen im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung auf nationaler Ebene durchgesetzt werden. Die Kommission hat ferner vorgeschlagen, dass es erlaubt werden soll, verbundene Stellen und/oder wirtschaftliche Eigentümer einer primär ausgeschlossenen Stelle von der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen und letztlich vom Erhalt von EU-Mitteln auszuschließen.

-Drittens wird die vorgeschlagene Anpassung der Haushaltsordnung, sofern sie von den gesetzgebenden Organen gebilligt wird, die Effizienz und Qualität der Kontrollen und Prüfungen mithilfe von Digitalisierung und neuen Technologien (maschinelles Lernen, robotergestützte Prozessautomatisierung und künstliche Intelligenz) steigern. Dies dürfte wiederum dazu beitragen, die ordnungsgemäße Verwendung der EU-Mittel zu gewährleisten und gleichzeitig die Kosten für Prüfungen und Kontrollen zu senken.

6.Leistung des EU-Haushalts 

Wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom 8. Juni 2021 ( COM(2021) 366 final ) betont hat, misst sie der Maximierung der Wirksamkeit der EU-Ausgaben größte Bedeutung bei und ist entschlossen, weiterhin dafür zu sorgen, dass die Ausgaben der EU zu Ergebnissen führen und dass diese Ergebnisse der EU dabei helfen, ihre Ziele zu erreichen.

Für den MFR 2021–2027 wurden bereits große Fortschritte bei der Leistungsüberwachung erzielt. Die Kommission hat die zentralen Leistungsindikatoren für die verschiedenen EU-Ausgabenprogramme gestrafft und in die jeweiligen Basisrechtsakte aufgenommen. Zudem hat sie die Leistungsinformationen besser zugänglich gemacht, unter anderem durch eigens für diese Informationen eingerichtete Websites. Darüber hinaus werden Methoden aktualisiert oder entwickelt, um den Beitrag der verschiedenen EU-Ausgabenprogramme zu den horizontalen Prioritäten besser zu bewerten. In der Management- und Leistungsbilanz 2021 wird dargelegt, in welchem Umfang sowohl der MFR 2014–2020 als auch der MFR 2021–2027 einen Beitrag zu klimarelevanten Maßnahmen leisten. Für den MFR 2021–2027 wurde die Methodik zur Verfolgung klimarelevanter Ausgaben dahin gehend aktualisiert, dass sie in allen verschiedenen Ausgabenprogrammen, einschließlich der Aufbau- und Resilienzfazilität, einheitlich angewandt wird, und durch die allgemeine Anforderung gestärkt, dass die finanzierten Interventionen nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Umweltziele der EU führen dürfen. Diese Methodik ist in einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 3 mit dem Titel „Climate Mainstreaming Architecture in the 2021–2027 MFF“ (Architektur der systematischen Einbeziehung von Klimaaspekten im MFR 2021–2027) ausführlich beschrieben (SWD(2022) 225 final).

Im Einklang der Verpflichtung, die die Kommission in der parallel zur MFR-Verordnung angenommenen Interinstitutionellen Vereinbarung eingegangen ist, hat die Kommission auch Fortschritte bei der Festlegung einer Methodik zur Verfolgung von Ausgaben im Bereich der biologischen Vielfalt erzielt; die Kommission wird diese Methodik anwenden, um die Einhaltung ihrer Ausgabenverpflichtungen in diesem Bereich im Hinblick auf die Haushaltspläne 2024, 2026 und 2027 zu überwachen.

Auch bei der Einbeziehung der Gleichstellung der Geschlechter in die politischen Maßnahmen und den Haushalt der EU wurden große Fortschritte erzielt. Die Kommission hat eine Reihe von Instrumenten entwickelt, um sicherzustellen, dass der Aspekt der Gleichstellung (einschließlich der Gleichstellung der Geschlechter) bei der Gestaltung, Umsetzung, Überwachung und Bewertung von politischen Maßnahmen, Rechtsvorschriften und Finanzierungsprogrammen der EU stets berücksichtigt wird. Darüber hinaus haben alle Kommissionsdienststellen im Einklang mit der Strategie für die Gleichstellung der Geschlechter einen Gleichstellungskoordinator ernannt.

Ebenso hat die Kommission gemäß ihren Verpflichtungen in ihrer Strategie für die Gleichstellung der Geschlechter 2020–2025 und im Einklang mit der Interinstitutionellen Vereinbarung zum MFR 2021–2027 eine Methodik entwickelt, mit der einschlägige Ausgaben im Zusammenhang mit der Gleichstellung der Geschlechter im gesamten EU-Haushalt verfolgt werden können. Mit ihrem Haushaltsentwurf 2023 schlägt die Kommission vor, diese Methodik erstmals in einer Testphase in allen Programmen anzuwenden. Auf dieser Grundlage wird in der Management- und Leistungsbilanz 2021 darüber berichtet, inwieweit der MFR 2021–2027 zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter beiträgt.

Die Kommission hat im Jahr 2021 zudem Schulungen für Bedienstete organisiert, in denen vermittelt wurde, warum und wie die Gleichstellung der Geschlechter in allen Phasen von EU-Maßnahmen, einschließlich im EU-Haushalt, gebührend berücksichtigt werden kann. Die Kommission wird solche speziellen Schulungen auch 2022 anbieten.

Unabhängig davon hat die Kommission im Rahmen eines Pilotprojekts ebenfalls damit begonnen, Methoden zu erarbeiten, mit denen die Gesamtauswirkungen der EU-Ausgabenprogramme auf die EU-Ziele im Hinblick auf den Klimaschutz und den digitalen Wandel ermittelt werden können.

7.Vereinfachung der Regeln und Verfahren für Antragsteller von EU-Mitteln 

Einfache Regeln und Verfahren für die Beantragung von Finanzmitteln sind von entscheidender Bedeutung, um Antragstellern den Erhalt von EU-Mitteln zu ermöglichen, insbesondere Antragstellern, die nur über begrenzte Erfahrung und Verwaltungskapazitäten verfügen, wie kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Die Vereinfachung der Regeln durch die Kommission dürfte sich auch positiv im Hinblick auf eine Verringerung der Fehlerquote auswirken. Mit der Überarbeitung der Haushaltsordnung im Jahr 2018 wurden weitere Vereinfachungen eingeführt, unter anderem eine Verringerung der von den Antragstellern verlangten Informationen, die Vermeidung von doppelten Kontrollen und Prüfungen sowie die verstärkte Nutzung vereinfachter Formen von Finanzhilfen.

Die Kommission hat in den letzten Jahren mehrere andere Vereinfachungsinitiativen ergriffen. Bis 2022 werden fast alle direkt von der Kommission verwalteten Programme in das eGrants-System überführt worden sein, sodass alle Antragsteller, die EU-Finanzhilfen beantragen, eine zentrale elektronische Anlaufstelle nutzen können. Die Antragsteller verwenden zudem während des gesamten Finanzhilfeverfahrens dieselben elektronischen Unterlagen und dieselben nahtlosen elektronischen Verfahren. Darüber hinaus aktualisiert die Kommission derzeit die kommentierte Finanzhilfevereinbarung, die Antragstellern für und Begünstigten von Finanzhilfen zur Verfügung gestellt wird, damit sie alle kohärente und praktische Leitlinien erhalten.

Die Kommission verstärkt auch die Nutzung der vereinfachten Kostenoptionen bei der Gewährung von Finanzhilfen. Vereinfachte Formen der Finanzhilfe wie Kosten je Einheit und Pauschalbeträge ermöglichen es, den Verwaltungsaufwand erheblich zu verringern, und darüber hinaus sind sie enger mit den tatsächlichen Ergebnissen der geförderten Maßnahmen verknüpft.

Im Rahmen des Finanzierungsprogramms „Horizont Europa“ wird schrittweise eine pauschale Förderung eingeführt, die ab 2022 langsam eingeführt und 2023 dann in erstmals in signifikantem Umfang umgesetzt werden wird. Darüber hinaus entwickelt die Kommission auch ein Einheitskostensystem für Personalkosten. Diese Maßnahme birgt ein enormes Potenzial, da die Personalkosten mehr als 60 % des Budgets einer durchschnittlichen Finanzhilfe ausmachen und die bei Weitem größte Fehlerquelle darstellen. Parallel zu diesen Vereinfachungen stellt die Kommission für Antragsteller im Rahmen des Programms „Horizont Europa“ Unterstützung in Form von Kommunikationskampagnen, einschließlich Workshops, bereit und spricht darüber hinaus gezielt Antragsteller an, die anfälliger für Fehler sind, wie KMU und Erstantragsteller.

Die Kommission fördert auch die Verwendung vereinfachter Kostenoptionen durch die Mitgliedstaaten in der Kohäsions- und Agrarpolitik, indem sie nationale Behörden bei der Ausarbeitung und Bewertung von Regelungen für vereinfachte Kostenoptionen für die Programme 2021–2027 unterstützt. Dadurch wird letztlich der Verwaltungsaufwand für viele Antragsteller für Förderung im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung verringert.

Schließlich bietet das neue Durchführungsmodell der GAP den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ihre landwirtschaftlichen Interventionen entsprechend ihren landwirtschaftlichen Gegebenheiten und Bedürfnissen flexibel zu gestalten, ohne dabei gegen die allgemeinen Unionsvorschriften zu verstoßen. Das neue Modell dürfte zum Abbau von Komplexität und einer Verringerung von Fehlern beitragen.

8.Noch abzuwickelnde Mittelbindungen (reste à liquider – RAL)

Die Höhe der noch abzuwickelnden Mittelbindungen („reste à liquider“ – RAL) aus dem MFR 2021–2027 und seinen Vorgängern ging im Jahr 2021 zurück. Dies war vor allem auf die beschleunigten Zahlungen im Rahmen laufender kohäsionspolitischer Programme zurückzuführen, während die neue Generation von Kohäsionsfonds dagegen erst im Jahr 2022 anlaufen dürfte. Die Kohäsionsmittel stellen den größten Anteil an den noch abzuwickelnden Mittelbindungen dar und haben daher einen besonderen Einfluss auf die laufende Entwicklung der noch abzuwickelnden Mittelbindungen insgesamt.

Im Gegensatz dazu ergab sich unter Berücksichtigung von NextGenerationEU im Jahr 2021 ein nominaler Anstieg des Werts der noch abzuwickelnden Mittelbindungen. NextGenerationEU bewirkt vorübergehend eine Zunahme der Gesamthöhe der noch abzuwickelnden Mittelbindungen, die Ende 2023 (letztes Jahr für Verpflichtungen aus NextGenerationEU) ihren Höchststand erreichen wird. Der Abbau der noch abzuwickelnden Mittelbindungen im Zusammenhang mit NextGenerationEU wird im Jahr 2024 beginnen und wird sich bis Ende 2026, der Frist für den Abschluss der Zahlungen im Rahmen von NextGenerationEU, fortsetzen.

Für den Zeitraum 2021 bis 2027 schlug die Kommission eine Reihe von Vereinfachungsmaßnahmen vor, um die Durchführung der Kohäsionspolitik zu erleichtern und zu beschleunigen. Viele dieser Vorschläge wurden zwar angenommen, aber die Kommission bedauert, dass die Rückkehr zur N+2-Regelung für die Aufhebung der Mittelbindungen nicht genehmigt wurde, mit Ausnahme des GAP-Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, für den die Regelung für die Aufhebung der Mittelbindung von N+3 in N+2 geändert werden wird.

In diesem frühen Stadium des neuen Haushaltszyklus ist die Kommission der Ansicht, dass drei Faktoren dazu führen werden, dass sich die Entwicklung hin zu nominal steigenden noch abzuwickelnden Mittelbindungen im MFR 2021–2027 fortsetzt: 1) Die Entscheidung, die N+ 3-Regelung für die Aufhebung von Mittelbindungen für den größten Teil der Ausgaben beizubehalten, 2) die Tatsache, dass die Rechtsvorschriften zu den meisten unter geteilter Mittelverwaltung stehenden Mittel erst zu einem späten Zeitpunkt vereinbart wurden, und 3) die Fokussierung der nationalen Behörden auf NextGenerationEU in den kommenden Jahren.

Insbesondere war die Ausarbeitung der nationalen und regionalen Programme im Bereich der Kohäsionspolitik 2021–2027 nicht nur durch die späte Annahme des MFR 2021–2027 beeinträchtigt, sondern auch durch die Tatsache, dass die Ausarbeitung dieser Programme in den Mitgliedstaaten parallel zur Ausarbeitung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne stattfand. Dies stellte für einige Mitgliedstaaten eine operative Herausforderung dar. Die Kommission geht jedoch davon aus, dass bis Ende 2022 alle Programme vereinbart sein werden.

Ein relevanter zusätzlicher Parameter für die Bewertung der noch abzuwickelnden Mittelbindungen ist der Vergleich mit der Größe der EU-Wirtschaft (gemessen beispielsweise anhand des Bruttonationaleinkommens – BNE). Die noch abzuwickelnden Mittelbindungen (ohne die noch abzuwickelnden Mittelbindungen im Zusammenhang mit NextGenerationEU) dürften zwischen Ende 2021 und Ende 2027 von 1,7 % auf 1,6 % des BNE der EU sinken. Dies zeigt, dass das nominale Wachstum der noch abzuwickelnden Mittelbindungen durch das nominale Wachstum der EU-Wirtschaft aufgewogen wird. Das Vorhandensein der noch abzuwickelnden Mittelbindungen an sich weist nicht darauf hin, dass der Haushalt nicht ausgeführt wurde, sondern steht in engem Zusammenhang mit der zeitlichen Verzögerung zwischen Mittelbindungen und Zahlungen.

Schließlich erinnert die Kommission zum einen daran, dass die Verabschiedung des Haushaltsplans letztlich in den Zuständigkeitsbereich der Haushaltsbehörde fällt, einschließlich der Gewährung ausreichender Mittel für Zahlungen, und zum anderen daran, dass die Ausführung im Fall der meisten Mittel von den nationalen Behörden verwaltet wird und zum Großteil von den Vorschriften abhängt, die von den gesetzgebenden Organen in den maßgebenden Basisrechtsakten festgesetzt werden. Die Kommission wird weiterhin eng mit dem Europäischen Parlament und dem Rat sowie den nationalen Durchführungsstellen zusammenarbeiten.

9. Verkürzung des Entlastungsverfahrens 

Die Kommission unterstützt die Idee eines kürzeren Entlastungsverfahrens. Sie legte die konsolidierten Jahresrechnungen der EU für die Haushaltsjahre 2020 und 2021 einen Monat vor Ablauf der vorgeschriebenen Frist (31. Juli 2021 bzw. 31. Juli 2022) vor. Darüber hinaus hat die Kommission die Veröffentlichung die Management- und Leistungsbilanz in diesen beiden Jahren um einige Wochen vorgezogen. Eine noch frühere Veröffentlichung der Management- und Leistungsbilanz stellt eine Herausforderung dar, da in einige jährliche Tätigkeitsberichte, die die Grundlage für die Management- und Leistungsbilanz bilden, Informationen aus den Mitgliedstaaten aufgenommen werden müssen. Die Kommission erhält diese Informationen frühestens im Februar und benötigt Zeit, um sie einzuschätzen und zu bewerten.

Darüber hinaus würde eine deutliche Verkürzung des Entlastungsverfahrens auch dazu führen, dass sowohl der Rechnungshof seinen Jahresbericht früher veröffentlichen als auch der Rat seine Entlastungsempfehlung früher annehmen müsste.

10.Ausblick

Die Kommission ist entschlossen, Ergebnisse im Bereich der Prioritäten zu erzielen, die vom Europäischen Parlament und vom Rat im Entlastungsverfahren 2020 hervorgehoben wurden. Sie ist auch bereit, sich neuen Herausforderungen zu stellen, die nicht immer vorhersehbar sind und auf die die Kommission in der Regel rasch und mit großer Flexibilität zu reagieren muss. Die jüngste dieser Herausforderungen ist Russlands Invasion in der Ukraine. Am 18. Mai 2022 legte die Kommission ein Paket vor, um auf die durch diesen Krieg verursachten Herausforderungen zu reagieren, darunter die Energieversorgungssicherheit, die Investitionslücke der EU im Verteidigungsbereich und der längerfristige Wiederaufbau in der Ukraine. Alle diese Herausforderungen haben Auswirkungen auf den EU-Haushalt.

Es gibt allen Grund zu der Annahme, dass die kommenden Monate weiterhin durch eine große Unsicherheit und enorme Herausforderungen geprägt sein werden.

In jedem Fall wird die Kommission sicherstellen, dass das Geld der Steuerzahler weiterhin im Einklang mit den Vorschriften und im Hinblick auf die Erzielung einer größtmöglichen Wirkung vor Ort ausgegeben wird.

Die Kommission zählt auf die Unterstützung des Europäischen Parlaments und des Rates. Ihre Vorschläge können nur mit ihrer Hilfe umgesetzt werden. Die anstehenden Beratungen, insbesondere in Bezug auf die Überarbeitung der Haushaltsordnung, werden von entscheidender Bedeutung sein, um die Mechanismen zum Schutz des EU-Haushalts zu verbessern und die Überwachung, Kontrolle und Rechnungsprüfung im Zusammenhang mit EU-Mitteln effizienter und wirksamer zu machen.

* * *

(1)

  Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union (ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 1).

(2)

 Rechtssachen C-156/21, Ungarn/Parlament und Rat, und C-157/21, Polen/Parlament und Rat.

(3)

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2022) 225 final, Climate Mainstreaming Architecture in the 2021-2027 Multiannual Financial Framework .