EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 2.6.2014

COM(2014) 400 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Europäisches Semester 2014: Länderspezifische Empfehlungen

Wachstum schaffen

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Europäisches Semester 2014: Länderspezifische Empfehlungen

Wachstum schaffen

1.Einführung

Die wirtschaftliche Erholung, die Mitte 2013 eingesetzt hat, fasst in Europa allmählich Fuß. 1 Es wird erwartet, dass sie bis 2015 weiter Fahrt aufnimmt und sich auf alle Mitgliedstaaten ausweitet. Die Finanzstabilität kehrt zurück, der Anstieg der öffentlichen Verschuldung ist unter Kontrolle und die externe Wettbewerbsfähigkeit wird besser, gerade auch in den wirtschaftlich schwächsten Ländern. Mit dem Aufschwung stellt sich auch die Hoffnung ein, dass die EU den Weg aus der schlimmsten Wirtschafts- und Finanzkrise seit ihrem Bestehen gefunden hat und sich auf einen nachhaltigeren Wachstumspfad zubewegt, der zu neuen Arbeitsplätzen und einem höheren Lebensstandard führt. Es zeigt sich, dass die inmitten der Krise beschlossene stärkere wirtschaftspolitische Koordinierung und Aufsicht auf EU-Ebene die Weichen für ein ausgewogeneres Wachstum gestellt haben.

Zu Selbstzufriedenheit besteht allerdings kein Anlass. Diese hart erkämpften Erfolge müssen gesichert werden, damit unsere Fähigkeit, Wachstum zu schaffen, Bestand hat. Noch ist die Erholung wenig robust und nicht überall gleich stark ausgeprägt. Die soziale Lage ist in weiten Teilen Europas angespannt, und die Arbeitslosigkeit hat gerade bei jungen Menschen beispiellose Ausmaße erreicht. Der Handlungsspielraum für Politik und Wirtschaft ist durch den hohen Schuldenstand im öffentlichen und privaten Sektor stark eingeschränkt. Gleichzeitig hat sich an den langfristigen Herausforderungen, mit denen die EU konfrontiert ist, von der Alterung der Bevölkerung über Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit bis hin zur nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen, nichts geändert. Die Welt ist in der Zwischenzeit nicht stehen geblieben, und die EU muss sich kontinuierlich auf Veränderungen einstellen.

Die von der Kommission vorgeschlagenen länderspezifischen Empfehlungen dienten in den vergangenen vier Jahren als Wegweiser aus der Krise und zur Schaffung neuen Wachstums. In der vorliegenden Mitteilung fasst die Kommission ihre in ihren Empfehlungen detaillierte Analyse der im vergangenen Jahr erzielten Fortschritte zusammen. Sie nimmt zu den Entwicklungen der letzten Jahre und deren Bedeutung für die Zukunft Stellung.

Was bedeutet das neue System der wirtschaftspolitischen Steuerung für die EU?

Die verstärkte wirtschaftspolitische Steuerung auf EU-Ebene spiegelt die politische Anerkennung der Interdependenz unserer Volkswirtschaften wider. Wenn aus dieser Interdependenz Vorteile erwachsen und negative Domino-Effekte in der Zukunft vermieden werden sollen, müssen die Mitgliedstaaten bei ihrer Politikgestaltung den vereinbarten Regeln folgen, gleichzeitig aber auch sicher sein können, dass alle anderen Mitgliedstaaten dasselbe tun. Diese tiefere Erkenntnis, wie eng unsere Volkswirtschaften tatsächlich miteinander verflochten sind, wirkt sich auf nationaler wie auch auf europäischer Ebene bereits positiv auf die Politik aus.

Dreh- und Angelpunkt des neuen Systems ist eine engere Partnerschaft zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission. Häufigere und offene Kontakte haben zu einem besseren Verständnis der nationalen Gegebenheiten und ihrer Bedeutung für Europa geführt.

Größere Transparenz und Berechenbarkeit der eingegangenen Verpflichtungen bedeutet, dass nationale Standpunkte und EU-Positionen jetzt umfassender publik gemacht und auch außerhalb der Regierungskreise im Markt wie in der Zivilgesellschaft diskutiert werden. Wichtige Eckdaten wie volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen werden jetzt von unabhängigen nationalen Stellen testiert.

Infolgedessen hat der Beschlussfassungsprozess auf EU-Ebene an Tiefe und Qualität gewonnen. Es stehen detailliertere themen- und länderbezogene Analysen zur Verfügung, und mit großer Regelmäßigkeit werden verlässliche Wirtschaftsprognosen und Statistiken erstellt. Die ausgegebenen Leitlinien gelten allgemein als relevant und zeitnah und können von Jahr zu Jahr weiterverfolgt werden. Dies bedeutet, dass Warnsignale – beispielsweise Schwächen im Finanzsystem, das erneute Auftreten destabilisierender Immobilienblasen, Einbußen bei der externen Wettbewerbsfähigkeit oder eine Verschlechterung der Beschäftigung und der sozialen Lage – sehr viel früher bemerkt werden. Noch bevor es zu negativen Ausstrahlungseffekten auf andere Mitgliedstaaten kommt, kann auf diese Aspekte, denen gegengesteuert werden muss, aufmerksam gemacht werden.

Das neue Koordinierungs- und Überwachungssystem erfüllt somit weitgehend seinen Zweck; die wahre Herausforderung ist allerdings nach wie vor politischer Natur. Dauerhafte Ergebnisse sind nur möglich, wenn der politische Wille und die Handlungsbereitschaft nicht nachlassen. Paradoxerweise ist das in Krisenzeiten, wenn Alternativen rar sind, einfacher. Die fehlende Bereitschaft zu antizipativen Entscheidungen in besseren Zeiten ist häufig die Ursache für Probleme in der Zukunft. Deshalb ist auch die Fähigkeit zu größerer Antizipation und Prävention des neuen EU-Systems für die Zeit nach der Krise nicht weniger wichtig als während der Krise.

Nach wie vor muss dafür Sorge getragen werden, dass das auf europäischer Ebene entwickelte Instrumentarium von einem breiteren Kreis, einschließlich des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente, umfassender genutzt und mitgetragen wird. Viele Beschlüsse und Verfahren wurden während der Krise in Rekordzeit vereinbart, aber erst jetzt ist das System der wirtschaftspolitischen Steuerung wirklich ausgereift. Jetzt, wo wir uns auf eine neue, hoffentlich günstigere Wirtschaftsphase zubewegen, ist es wichtig, darüber nachzudenken, wie das Verfahren gestrafft werden kann, um zu vermeiden, dass die bürokratische Routine die Oberhand über einen Prozess gewinnt, der unbedingt ein politisch bedeutsamer und integrativer Gestaltungsprozess bleiben muss.

Die länderspezifischen Empfehlungen 2014

Die Empfehlungen spiegeln die allgemeinen Prioritäten aus dem Jahreswachstumsbericht der Kommission wider, die vom Europäischen Parlament und vom Europäischen Rat aufgegriffen worden sind, 2 berücksichtigen gleichzeitig aber auch in vollem Umfang Europas Vielfalt: Die Krise hinterlässt ein in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht gespaltenes Europa, so dass sich die Prioritäten von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich unterscheiden. Sie unterstreichen die Interdependenz der Volkswirtschaften und sind darauf angelegt, die nötige Konvergenz herbeizuführen, um den Abstand zwischen den Mitgliedstaaten und zu den leistungsfähigsten Volkswirtschaften der Welt, die häufig anderswo in Europa zu finden sind, zu verkürzen.

In den Empfehlungen spielt auch der zeitliche Aspekt der Umsetzung eine wichtige Rolle. 3 In vielen Mitgliedstaaten sind große Reformen in Gange, die weiterverfolgt und auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden müssen. Eine kohärente Politik und eine geordnete Abfolge der Reformen sind für den Erfolg entscheidend: Die meisten Mitgliedstaaten haben die kommenden zwölf Monate zwar genau geplant, in manchen Fällen fehlt es aber an konkreten, klaren Vorgaben für die nächsten zwei bis drei Jahre.

In den Empfehlungen wird zudem auf die Notwendigkeit einer stärkeren kollektiven Verantwortung, insbesondere im Euro-Währungsgebiet, hingewiesen. Die Tragfähigkeit der Renten, die Leistungsfähigkeit von FuE und die Belastbarkeit des Arbeitsmarkts sind gemeinsame Herausforderungen, die sich den Mitgliedstaaten innerhalb desselben zeitlichen Rahmens stellen. Wenn sich alle den Reformen anschließen, die mehrere Mitgliedstaaten bereits verfolgen, wäre viel gewonnen. Der Austausch von Erfahrung und Wissen kann den Mitgliedstaaten sowohl politisch als auch sachlich Hilfestellung bieten. Mit einem gemeinsamen Vorgehen könnten die Mitgliedstaaten zudem die Vorteile grenzüberschreitender Spillover-Effekte optimal nutzen. 4 Deshalb ist es auch so wichtig, dass sich jetzt alle Mitglieder des Euro-Währungsgebiets nicht nur mit den individuellen Empfehlungen befassen, sondern ihr Augenmerk stärker auf die Aspekte richten, die sie gemeinsam angehen sollten.

Die Empfehlungen von 2014 lassen nicht zuletzt erkennen, wie wichtig es ist, verschiedene politische Konzepte und Instrumente – auch auf EU-Ebene – zusammenzubringen. 2014 ist ein Jahr, in dem die EU Bilanz zieht und über ihre längerfristige Wachstumsstrategie – die Strategie Europa 2020 5 – nachdenkt. Die seit 2011 beschlossenen länderspezifischen Empfehlungen bilden eine gezielte Reformstrategie. Sie sind Teil der umfassenderen Strategie Europa 2020 und müssen uneingeschränkt integriert werden, um der EU-Wachstumsstrategie zur vollen Entfaltung zu verhelfen und die EU in die Lage zu versetzen, ihr einzigartiges Wirtschafts- und Sozialmodell fortzuführen. Die Strategie für die kommenden fünf Jahre sollte auf Erfahrungen und bewährte Vorgehensweisen zurückgreifen.

2014 ist auch ein Jahr, in dem die Mitgliedstaaten ihre Programmplanung abschließen und beginnen, die neuen europäischen Struktur- und Investitionsfonds zu nutzen. Viele längerfristige Investitionen konnten in der Krise – notgedrungen – nicht weiterverfolgt werden. Die Finanzhilfen der EU sind absolut gesehen zwar gering, wirken in vielen Mitgliedstaaten aber als Katalysator. Sie müssen deshalb so ausgerichtet werden, dass sie die Investitionen fördern, die das meiste Wachstum hervorbringen. Um die Wirkung für die EU-Wirtschaft zu vertiefen, ist der Einsatz von Finanzierungstechniken notwendig, die verstärkt auf Darlehen statt auf Zuschüsse abstellen, sowie von Regelungen, die kleinen und mittleren Unternehmen die Finanzierung erleichtern.

2.Allgemeiner Hintergrund

Die Krise hat strukturelle Schwächen in Europas Wirtschafts- und Finanzsystem zutage gefördert, die die grundlegenderen, bereits vor der Krise bestehenden Herausforderungen einer alternden Bevölkerung und niedriger Wachstumsraten überlagerten. Sie hat Struktur und Organisation des Euro einem beispiellosen Härtetest unterzogen. 2010 gab es zwar Anzeichen für eine allmähliche Erholung, doch 2012 erlebte der überwiegende Teil der EU eine Rezession. Seit dem zweiten Quartal 2013 ist eine Besserung zu beobachten.

In weiten Teilen der EU sind schwerwiegende und weitreichende Folgen für die Beschäftigung und im sozialen Bereich festzustellen. Die Arbeitslosenquote, die im Jahr 2008 EU-weit weniger als 7 % betrug, erreichte 2013 10,8 % (d. h. in dieser Zeit haben über 9 Millionen Menschen mehr ihren Arbeitsplatz verloren). EU-weit bietet sich allerdings ein sehr unterschiedliches Bild: 2013 reichte die Arbeitslosenquote von 4,9 % in Österreich und 5,3 % in Deutschland bis zu 27,3 % in Griechenland und 26,1 % in Spanien. Bei bestimmten Gruppen wie jungen Arbeitnehmern und Langzeitarbeitslosen ist die Lage besonders besorgniserregend. Da die Entwicklung am Arbeitsmarkt gewöhnlich ein halbes Jahr oder mehr hinter dem BIP zurückliegt, ist ab diesem Jahr mit einem moderaten Beschäftigungsanstieg und bis 2015 mit einem Rückgang der Arbeitslosenquote in der EU auf etwa 10,1 % zu rechnen. Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten dürften auch auf absehbare Zeit weiterhin beträchtlich bleiben. Diese Entwicklung hat weitreichende gesellschaftliche Auswirkungen. Von 2008 bis 2012 ist die Zahl der Menschen, die von Armut und sozialer Ausgrenzung gefährdet sind, um mehr als 6 Millionen auf 124 Millionen gestiegen. Die Anzahl der Menschen, die unter schwerer materieller Deprivation leiden, stieg um rund 7 Millionen. Die zunehmende und anhaltend hohe Einkommensungleichheit wird ebenfalls als Bedrohung für den sozialen Zusammenhalt gesehen.

Die Krise hat Reformanstrengungen in nie da gewesenem Ausmaß ausgelöst, und zwar nicht nur in den Ländern, die mit Anpassungsprogrammen unterstützt werden. Irland schloss sein Finanzhilfeprogramm im Dezember 2013 ab, Spanien beendete sein Programm für den Finanzsektor Anfang 2014 und Portugal beendete sein Finanzhilfeprogramm im Mai 2014. Lettland hat die Voraussetzungen für die Einführung des Euro erfüllt und sich 2014 dem Euro-Währungsgebiet angeschlossen. In Griechenland und Zypern hat sich die Lage stabilisiert, und es gibt Anzeichen für eine Besserung. 6 Wie die heutigen Empfehlungen zeigen, sind auch in anderen Ländern weitreichende Reformen im Gange oder in Vorbereitung. Auf EU-Ebene und insbesondere im Euro-Währungsgebiet sind die Mechanismen für die wirtschaftspolitische Steuerung und Finanzaufsicht entscheidend verstärkt worden.

Es wird erwartet, dass das reale BIP der EU wieder wächst. Zwar fielen die Zahlen im ersten Quartal 2014 nicht so positiv aus wie erwartet, aber der derzeitige Aufschwung dürfte sich dennoch weiter ausbreiten und dabei allmählich stärker und gleichmäßiger werden. Für dieses Jahr wird ein Anstieg des realen BIP auf 1,6 % erwartet; 2015 wären 2,0 % möglich. Auch in den am stärksten betroffenen Ländern hat die Wirtschaft wieder angezogen, und es wird davon ausgegangen, dass dieser Trend anhält. In diesem Jahr werden voraussichtlich nur noch Zypern und Kroatien ein negatives BIP-Wachstum ausweisen. Ab 2015 dürften dann alle EU-Volkswirtschaften wieder wachsen. Insgesamt wird erwartet, dass die Wirtschaftsleistung der EU das Vorkrisenniveau erreicht und die „verlorenen“ Jahre allmählich aufgeholt werden.

Die Volkswirtschaften in der EU kommen allmählich wieder ins Lot. Dies ging schon aus dem letzten Warnmechanismus-Bericht der Kommission hervor.  7 Bestätigt wurde dies durch die vertieften Prüfungen, die von der Kommission für 17 Mitgliedstaaten im Rahmen des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht 8 veröffentlicht wurden und denen zufolge externe und interne Ungleichgewichte korrigiert werden. So hat sich – häufig unterstützt durch eine bessere Kostenwettbewerbsfähigkeit – die Leistungsbilanz mehrerer Länder verbessert. Erstmals seit Einführung des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht kam die Kommission zu dem Schluss, dass es sich bei den festgestellten Problemen in drei Ländern (Dänemark, Malta und Luxemburg) nicht um Ungleichgewichte handelt. Auch die Ungleichgewichte in Spanien werden nicht länger als „übermäßig“ eingestuft. Dennoch muss die Korrektur der Ungleichgewichte, insbesondere im Hinblick auf die Höhe der öffentlichen und privaten Schulden, in vielen Ländern nach wie vor Vorrang haben. In Mitgliedstaaten, die infolge großer Investitionslücken im Inland anhaltend hohe Leistungsbilanzüberschüsse ausweisen, sind die mittel- und langfristigen wirtschaftlichen Perspektiven getrübt.

Durch eine umfängliche Haushaltskonsolidierung in den Jahren 2011-2013 in Verbindung mit den Maßnahmen der EZB und der Rückkehr zum Wachstum konnte die Staatsschuldenkrise abgewehrt werden, aber angesichts des hohen Schuldenstands bleiben solide öffentliche Finanzen weiterhin eine wichtige Priorität. Insgesamt ist die gesamtstaatliche Verschuldung seit 2011 auf 2,6 % des BIP in der EU bzw. 2,5 % des BIP im Euro-Währungsgebiet zurückgegangen (Stand: 2014). Während das Augenmerk in Irland, Griechenland, Litauen und Portugal in den letzten Jahren hauptsächlich auf der Ausgabenseite lag, haben andere Länder wie Frankreich, die Niederlande, Italien und Finnland überwiegend auf Steuererhöhungen gesetzt. Die Verbesserung der Haushaltslage insgesamt hat zu einer Senkung der Zinsaufschläge beigetragen. Für die EU und das Euro-Währungsgebiet wird in diesem Jahr ein neuer Höchststand bei den Staatsschulden erwartet, der in Belgien, Irland, Griechenland, Spanien, Italien, Zypern und Portugal bei über 100 % des BIP liegen wird und somit dringend auf einen kontinuierlich rückläufigen Pfad gebracht werden muss. Dies ist angesichts der demografischen Gegebenheiten in Europa auch in anderen Mitgliedstaaten notwendig.

Die allgemeine Stabilisierung der Finanzmärkte kaschiert Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Für Unternehmen und Privathaushalte in der EU bleiben die Finanzierungsbedingungen sehr uneinheitlich. Infolge des durch die Krise entstandenen Vertrauensverlusts und der Auswirkungen der anschließenden erheblichen Umgestaltung des Finanzsektors wurde die Kreditvergabe an kleine und mittlere Unternehmen seit dem zweiten Quartal 2007 restriktiver gehandhabt. Allmählich werden die Bedingungen jedoch gelockert, und im ersten Quartal 2014 sind jetzt erste Anzeichen einer Entspannung erkennbar. In mehreren Ländern, u. a. Italien, Griechenland, Spanien, Litauen, Slowenien, Kroatien und Zypern, gelten allerdings insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen nach wie vor strenge Finanzierungsbedingungen. Die auf EU-Ebene unternommenen Schritte zur Vollendung der Bankenunion und zur Korrektur größerer Ungleichgewichte dürften jedoch zu einer Besserung der finanziellen Rahmenbedingungen insgesamt beitragen.

Die Herausforderungen, mit denen die EU konfrontiert ist, wandeln sich. Wie dies am Ende einer schweren Finanzkrise zu erwarten ist, steht die Erholung anfangs noch auf schwachen Füßen, und die Herausforderungen nehmen rasch eine andere Gestalt an. Vor wenigen Jahren erst – auf dem Höhepunkt der Krise – ging es vor allem darum, angesichts der rasant ansteigenden öffentlichen Defizite und Staatsschulden die fiskalische Glaubwürdigkeit wiederherzustellen, die Abwärtsspirale aus einer sich verschlechternden Haushaltslage und dem Risiko eines instabilen Bankensektors zu stoppen sowie eine nicht tragfähige Entwicklung der Realwirtschaft in Gestalt eines besorgniserregenden Verlusts an Wettbewerbsfähigkeit, einer wachsenden Privatverschuldung und steigender Immobilienpreise zu korrigieren. Hauptanliegen ist jetzt die Stärkung der Realwirtschaft durch Wachstum und neue Arbeitsplätze. Die Prioritäten sind von Land zu Land unterschiedlich: Abbau der während der Krise aufgelaufenen öffentlichen und privaten Schulden, weitere Stabilisierung des Finanzsektors, damit die Realwirtschaft wieder leichter Kredite aufnehmen kann, Fortführung der Maßnahmen zur Stärkung der Quellen für Wachstum und Beschäftigung, Schaffung eines günstigeren Klimas für Privatinvestitionen und die Nachfrageförderung, Verbesserung der Qualifikationen und Unterstützung der Rückkehr in den Arbeitsmarkt sowie Förderung des sozialen Zusammenhalts.

Die Nachwehen der Krise belasten nach wie vor die wirtschaftliche Erholung. Es ist wichtig, die öffentlichen und privaten Schulden in den Griff zu bekommen, damit die europäischen Volkswirtschaften flexibler agieren können und besser gegen Rückschläge gewappnet sind. Bei niedriger Inflation kann sich dies jedoch als schwierig erweisen. Auch darf das Wachstum nicht gefährdet werden. Die seit Mitte der 1990er Jahre schwächelnde Produktivität ist nach wie vor ein Problem, das sich durch die demografisch bedingten Wachstumseffekte noch verschärft. Die Stabilisierung des Bankensektors und Fortschritte bei alternativen Finanzierungsformen haben weiterhin Vorrang, damit der Realwirtschaft wieder Kredite zu besseren Konditionen gewährt werden können. Die hohe Arbeitslosigkeit und die sozialen Nöte schwächen Europas Human- und Sozialkapital und erfordern entschlossenes Handeln.

Gerechtigkeitserwägungen sind stärker in den Fokus gerückt. Die Auswirkungen der Krise und der politischen Maßnahmen schlagen sich, was die wirtschaftliche und soziale Situation betrifft, in unterschiedlichem Maße nieder. Bestimmte Formen strukturell bedingter Arbeitslosigkeit, Beschränkungen des Zugangs zu Bildung und Gesundheitsversorgung und bestimmte Reformen der Steuer- und Sozialleistungssysteme können die Schwächeren in unserer Gesellschaft überproportional belasten. Dies ist ein politisches und soziales Problem, das auch das künftige Wachstum der EU in Frage stellen kann.

Wachstumsfördernde Investitionen sind für eine nachhaltige Erholung ausschlaggebend. Es steht zu erwarten, dass die Investitionstätigkeit kurzfristig wieder anziehen wird, da sich die größten Handicaps für die Unternehmensnachfrage und -gewinne – Ungewissheit, Finanzierungsbedingungen und Entschuldungsbedarf – langsam auflösen und sich die Wirtschaftsaussichten verbessern. Auch die Haushaltskonsolidierung dürfte der öffentlichen Verwaltung wieder mehr Raum für wachstumsfördernde Investitionen bieten. Dennoch klaffen in Europa noch große Lücken. Um in der globalen Wirtschaft bestehen und den Erwartungen unserer Bürger gerecht werden zu können, muss die EU insgesamt mehr in FuE, Innovation, Bildung, Kompetenzen und aktive Arbeitsmarktmaßnahmen sowie in Energie, Verkehr und die digitale Wirtschaft investieren. Werden die für den Zeitraum 2014 bis 2020 vereinbarten EU-Mittel strategisch eingesetzt, können sie die Investitionsanstrengungen auf nationaler Ebene entscheidend voranbringen und nicht zuletzt die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft verbessern. Mehr Aufmerksamkeit sollte anderen Instrumenten auf europäischer Ebene, die bereits auf EU-Ebene vorgeschlagen wurden (z. B. europäische Projektanleihen und die Möglichkeit, Strukturfonds und EIB-Darlehen miteinander zu verbinden) gewidmet werden. Von entscheidender Bedeutung wird es jedoch sein, dass die Privatinvestitionen wieder steigen. Damit dies geschehen kann, sind andere Entscheidungen, die über die Fiskalpolitik hinausgehen, erforderlich. Dies wiederum setzt voraus, dass das Problem der Fragmentierung der Finanzmärkte gelöst wird.

3.Aktionsschwerpunkte

In den länderspezifischen Empfehlungen 2014 spiegelt sich wider, wie die Kommission – vor dem Hintergrund der im vorstehenden Abschnitt beschriebenen Umstände – die in den Mitgliedstaaten im letzten Jahr erzielten Fortschritte bewertet. Die Empfehlungen stützen sich zudem auf die vertieften Überprüfungen vom März 2014.

Im letzten Jahr sind gewisse Fortschritte in Richtung einer nachhaltigen Haushaltskonsolidierung sowie bei den beschäftigungspolitischen Maßnahmen erzielt worden. Dies zeigt sich an der Zahl der Mitgliedstaaten, die aus dem Defizitverfahren entlassen worden sind, sowie an den beschäftigungspolitischen Reformen in Gestalt einer aktiven Arbeitsmarktpolitik, der Einführung von Jugendgarantien und der Anpassung einiger Lohnfestsetzungssysteme. Es wird allerdings bislang noch nicht genug getan, um die hohe steuerliche Belastung der Arbeit zu senken. Für einen beschäftigungswirksamen Aufschwung ist eine niedrigere Besteuerung der Arbeit nach wie vor entscheidend. Bei den Reformen auf den Produkt- und Dienstleistungsmärkten sowie bei der Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen und für FuE und Innovation gab es nur begrenzte Fortschritte. Es muss mehr getan werden, um das Wettbewerbsumfeld und die Funktionsweise der Netzindustrien unter anderem durch eine leistungsfähigere Infrastruktur und eine weitere Öffnung und Integration der Märkte (z. B. im Bereich Energie und IKT) zu verbessern. Es ist noch ein langer Weg bis zu einem umfassenden, leistungsfähigen Bildungs- und Gesundheitswesen und zu einer effizienten öffentlichen Verwaltung, die sich im Haushalt Freiräume für wachstumsfördernde Ausgaben schaffen kann.

Die Kommission weist auch auf die Notwendigkeit hin, die Reformen in Mitgliedstaaten mit übermäßigen Ungleichgewichten (Kroatien, Italien und Slowenien) sowie in Ländern fortzuführen, in denen die Ungleichgewichte so gravierend sind, dass sie negative Spillover-Effekte bewirken können (Frankreich, Irland und Spanien). Alles in allem sind die Pläne der nationalen Programme ermutigend. Sie dürften ausreichen, um drängende makroökonomische Ungleichgewichte, die in der Vergangenheit zutage getreten sind, anzugehen, wenn die Reformen wie geplant durchgeführt werden. Aus diesem Grund hält es die Kommission zum jetzigen Zeitpunkt nicht für erforderlich, die korrektive Komponente des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht zu aktivieren. Die Umsetzung der Reformen und die dabei erzielten Fortschritte werden allerdings bei diesen Ländern besonders genau verfolgt.

Die heute ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen enthalten für die einzelnen Mitgliedstaaten Reformprioritäten für die nächsten 12 bis 18 Monate und gehen bei Bedarf ebenfalls auf Ungleichgewichte ein. Empfehlungen werden auch für das Euro-Währungsgebiet insgesamt ausgesprochen, in denen Interdependenzen und Wege aufgezeigt werden, wie sich die Funktionsweise der Wirtschafts- und Währungsunion verbessern lässt. Anhang 1 gibt einen Überblick über die Empfehlungen, und Anhang 2 zeigt den aktuellen Stand der Europa-2020-Ziele in den Mitgliedstaaten. Nähere Angaben zu den einzelnen Mitgliedstaaten ist den analytischen Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen zu entnehmen, die den Empfehlungen beigefügt sind. Komparative Hintergrundinformationen für die einzelnen Politikbereiche stehen auf der Website der Kommission zur Verfügung. 9

Eine differenzierte, wachstumsfreundliche Haushaltskonsolidierung

Haushaltskonsolidierung war nie ein Selbstzweck, sondern sie ist notwendig, um die öffentliche Verwaltung in die Lage zu versetzen, ihre fiskalische Glaubwürdigkeit und den nötigen fiskalischen Handlungsspielraum für Investitionen in nachhaltiges Wachstum zurückzugewinnen.

Die Kommission hat sich stets dafür eingesetzt, die Haushaltskonsolidierung so wachstumsfreundlich wie möglich zu gestalten. In Anbetracht der großen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hat sie für jedes Land ein differenziertes Vorgehen gefordert, das auch vor dem Hintergrund eines freundlicheren Haushaltsklimas beibehalten werden sollte. Insgesamt gesehen hat der Stabilitäts- und Wachstumspakt gezeigt, dass er gut funktioniert, wenn seine Regeln beachtet werden.

Seit 2011 haben sich die öffentlichen Finanzen in der EU beträchtlich verbessert. Dies war auch im letzten Jahr der Fall: Die Defizite sind rückläufig, und die Schuldenquote wird ab 2015 sinken, nachdem sie dieses Jahr ihren Höchststand erreicht haben wird. Mehrere Mitgliedstaaten gewinnen so allmählich ihren fiskalischen Handlungsspielraum zurück und können wieder eine weniger restriktive Haushaltspolitik verfolgen. In Ländern mit hohem Defizit und Schuldenstand sind nach wie vor weitere Anstrengungen nötig, durchaus auch in langsamerem Tempo. Es sollte stärker auf die Qualität der öffentlichen Finanzen und auf eine wachstums- und beschäftigungsfreundlichere Ausrichtung sowohl in der Ausgaben- als auch in der Einnahmenplanung geachtet werden.

Die Kommission empfiehlt entsprechend den Vorgaben des Pakts, das Defizitverfahren gegen Österreich, Belgien, die Tschechische Republik, Dänemark, die Slowakei und die Niederlande einzustellen. Infolgedessen werden sich nach dieser Semester-Runde nur noch elf Mitgliedstaaten gegenüber 17 im Jahr 2013 in einem Defizitverfahren befinden. Damit hat sich die Zahl im Vergleich zu 2011, als nicht weniger als 24 Länder von einem Defizitverfahren betroffen waren, mehr als halbiert.

* Für NL wird eine vorzeitige Einstellung empfohlen. **Frist für UK ist das Haushaltsjahr 2014/2015.

Immer mehr Mitgliedstaaten werden somit der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts unterstellt. Diese Regelung wurde durch die im Rahmen des „Sixpack“ erlassenen Rechtsvorschriften deutlich verschärft, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten ihr mittelfristiges Haushaltsziel weiterhin in angemessener Weise verfolgen.

Entsprechend den EU-Anforderungen wurde der haushaltspolitische Rahmen in den Mitgliedstaaten gestärkt und trägt nun durch mehr Transparenz und eine verstärkte Rechenschaftspflicht dazu bei, dass die Solidität der öffentlichen Finanzen kontrolliert werden kann. Hierzu gehört auch die Einsetzung unabhängiger Haushaltsinstitutionen mit einem festgelegten Aufgabenbereich im nationalen jährlichen Haushaltszyklus.

Trotz genereller Fortschritte müssen einige Mitgliedstaaten nach wie vor geeignete Gremien einrichten oder vorhandene Einrichtungen stärken, damit diese ihre Aufgaben unabhängig wahrnehmen können (Bulgarien, Tschechische Republik, Luxemburg, Malta, Polen, Kroatien, Ungarn, Italien, Slowenien und Spanien). Die Kommission wird die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die neuen gesetzlichen Anforderungen einheitlich angewandt werden.

Die Kommission empfiehlt je nach verfügbarer Haushaltsmarge, dass öffentliche Investitionen in Infrastruktur, Forschung, Innovation und Humankapital Vorrang erhalten sollten, unter anderem auch durch eine größere Kosteneffizienz bei den Ausgaben. Dies wird vor allem in den Empfehlungen für die Tschechische Republik, Deutschland, Italien, die Niederlande, Polen, das Vereinigte Königreich und in gewissem Maße auch für Spanien unterstrichen. Allgemein könnte mehr getan werden, um die Wirkung öffentlicher Ausgaben zu maximieren und die Zuweisung knapper Ressourcen für Investitionen zu erleichtern. Einigen Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, wird zudem empfohlen, soweit der Haushalt dies zulässt, die Inlandsnachfrage durch Steigerung der öffentlichen Investitionen anzukurbeln und private Investitionen zu fördern. Hierdurch würde Wachstumspotenzial freigesetzt und ein Beitrag zur Deckung des langfristigen Bedarfs und zur wirtschaftlichen Erholung geleistet.

Die Struktur der Steuersysteme und insbesondere die Verlagerung des Steuergegenstands von der Arbeit auf andere Quellen ist ein wesentlicher Aspekt der laufenden Reformen. Eine Priorität ist für viele Mitgliedstaaten die steuerliche Entlastung des Faktors Arbeit, um Beschäftigungsanreize zu schaffen und die relativ hohen Arbeitskosten, insbesondere bei gering qualifizierten Arbeitnehmern, zu senken. Mehrere Mitgliedstaaten (Österreich, Belgien, Italien, Frankreich, Lettland, Ungarn und die Niederlande) haben zwar als Reaktion auf die letztjährigen Empfehlungen in diesem Bereich Steuermaßnahmen ergriffen oder auf den Weg gebracht, doch sind die Fortschritte insgesamt begrenzt. Die in den Empfehlungen vom letzten Jahr herausgestellten steuerlichen Probleme bleiben daher auch für 2014/2015 gültig.

Insgesamt sind bei der Reduzierung der Gesamtsteuerlast und/oder der effizienteren, weniger verzerrenden Gestaltung des Steuersystems noch weitere Fortschritte möglich. Die Reformen sollten auf eine effizientere Steuererhebung, auf Wirtschafts- und Beschäftigungsanreize und auf eine größere Steuergerechtigkeit ausgerichtet werden. Einige Empfehlungen konzentrieren sich daher auf eine Verbesserung der Steuerdisziplin und der Betrugsbekämpfung, auf eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage durch die Schließung von Schlupflöchern (z. B. durch Aufhebung von Steuerbefreiungen, Freibeträgen, ermäßigten Sätzen und anderen Sonderregelungen), die Abschaffung umweltschädlicher Subventionen und auf eine weitere Verlagerung des Steuergegenstands von der Arbeit auf andere weniger wachstumshemmende Besteuerungsgrundlagen wie Umwelt- oder periodische Immobiliensteuern. Zusätzlich zur steuerlichen Entlastung der Arbeit könnten die finanziellen Beschäftigungsanreize erhöht und die relativ hohen Lohnkosten bei geringqualifizierten Arbeitern gesenkt werden.

Wie aktuelle Entwicklungen zeigen, wenden einige multinationale Unternehmen, um ihre Gesamtsteuerlast zu senken, Steuerplanungsstrategien an, die sich gewisse technische Feinheiten der Steuersysteme oder Unstimmigkeiten zwischen Steuersystemen zunutze machen und auf diese Weise eine beträchtliche Reduzierung der Steuerschulden bewirken. Der grenzübergreifende Aspekt vieler Steuerplanungskonstrukte und die erhöhte Mobilität des Kapitals erschweren ein Vorgehen gegen aggressive Steuerplanung auf einzelstaatlicher Ebene. Diese Problematik bedarf dringend intensiverer Aufmerksamkeit auf der Ebene der Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene. Durch aggressive Steuerplanung werden die Steuerbemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten, die bereits finanziell unter Druck sind, ausgehöhlt. Einige Mitgliedstaaten müssen darüber nachdenken, wie sie im Vorfeld zu EU- und internationalen Maßnahmen zur Bekämpfung von Gewinnkürzung und vermeidung die Nachhaltigkeit ihres Steueraufkommens erhalten; sie sollten in ihre Besteuerungsabkommen Mechanismen zum Schutz vor Missbrauch aufnehmen.

In vielen Mitgliedstaaten fließt ein Großteil der öffentlichen Ausgaben in die Sozialschutzsysteme, und es steht zu erwarten, dass sich die Bevölkerungsalterung in erheblichem Maße insbesondere auf die staatlich finanzierten Renten und die Gesundheitsversorgung niederschlagen wird. 70 % des prognostizierten Anstiegs der alterungsbedingten öffentlichen Ausgaben sind beispielsweise der Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege zuzuschreiben.

Die Kommission weist darauf hin, dass in über der Hälfte der Mitgliedstaaten eine Rentenreform notwendig ist, damit die Rentensysteme weiterhin sozial angemessen und finanziell tragfähig sind. Ein wesentlicher Faktor für die Nachhaltigkeit der Rentensysteme ist der Zeitpunkt, zu dem ein Arbeitnehmer gesetzlich Anspruch auf Eintritt in den Ruhestand hat, d. h. das gesetzliche Renteneintrittsalter. Die Verknüpfung des gesetzlichen Renteneintrittsalters mit der Lebenserwartung wird angesichts des steigenden Anteils älterer Menschen in der EU zur Erhaltung der finanziellen Stabilität der öffentlichen Rentensysteme beitragen. Längere Beitragszeiten während des Arbeitslebens würden ebenfalls helfen, die Renten auf einem angemessenen Niveau zu halten. Solche Reformen müssen mit mehr Beschäftigungsmöglichkeiten für ältere Arbeitnehmer einschließlich durch lebenslanges Lernen und Anreize für eine Verlängerung des Arbeitslebens einhergehen, damit sich das tatsächliche Ausscheiden aus dem Arbeitsmarkt, d. h. das effektive Renteneintrittsalter, stärker dem gesetzlichen Renteneintrittsalter annähert.

In den letzten Jahren haben 23 Mitgliedstaaten das Renteneintrittsalter heraufgesetzt. Vielfach (so in der Tschechischen Republik, Estland, Griechenland, Kroatien, Italien, Litauen, Malta, Polen, Slowenien, Slowakei und im Vereinigten Königreich) wurde dabei gleichzeitig das Renteneintrittsalter von Frauen und Männern angeglichen. Mehrere Mitgliedstaaten (Zypern, Dänemark, Griechenland, Italien, die Niederlande und die Slowakei) haben einen ausdrücklichen Zusammenhang hergestellt zwischen dem Rentenalter und der höheren Lebenserwartung. Überwiegend wurden dabei auch Vorkehrungen getroffen, um einem vorzeitigen Renteneintritt vorzubeugen. Von den einfacheren Maßnahmen wurde inzwischen größtenteils Gebrauch gemacht. Es sind weitere Fortschritte nötig, um die potenzielle künftige Finanzierungslücke zu schließen. Die Empfehlungen werden daher für mehrere Länder aufrechterhalten, um insbesondere eine bessere Verknüpfung des gesetzlichen Renteneintrittsalters mit der Lebenserwartung zu gewährleisten.

Tabelle 1: Gesetzliches Renteneintrittsalter und Vorruhestandsalter in der EU

Quelle: Kommissionsdienststellen

Die Kommission weist ferner darauf hin, dass eine Reform der Gesundheitssysteme erforderlich ist, um dafür zu sorgen, dass sie ihre Zweckbestimmung – Gewährleistung eines allgemeinen Zugangs zu qualitativ hochwertiger Gesundheitsversorgung – kosteneffizient erfüllen und um ihre Finanzierbarkeit zu gewährleisten. Dies gilt beispielsweise für Österreich, Bulgarien, die Tschechische Republik, Finnland, Frankreich, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Deutschland, Irland und Spanien.

Wiederherstellung einer normalen Kreditvergabe an die Wirtschaft

Im Laufe des vergangenen Jahres hat sich die Fragmentierung auf den Märkten für Staats- und Unternehmensanleihen erheblich zurückgebildet. Die meisten Anleihe-Spreads der schwächeren Mitgliedstaaten gehen weiter zurück, da die Investoren an den Erfolg der laufenden finanzpolitischen Anpassungen und die Wirtschaftsreformen glauben. Die Fragmentierung der Kreditmärkte im Euro-Währungsgebiet trifft jedoch – trotz einer gewissen Normalisierung der Kreditkonditionen – nach wie vor hauptsächlich die kleinen und mittleren Unternehmen und erschwert die geldpolitische Transmission.

Im Bankensektor vollzog sich 2013 eine gewisse Umstrukturierung, die allerdings in mehreren Staaten fortgesetzt werden muss. Das Kreditwachstum war mit -1,9 % gegenüber dem Vorjahr (0,7 %) negativ. Gleichzeitig ist für 2013 für einige nordische sowie einige mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten eine Ausweitung des Kreditvolumens festzustellen.

Die Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen, um den Zugang zu Kapital zu verbessern. Hierzu zählen unter anderem die Einführung und der Ausbau von Kreditgarantieprogrammen und die Förderung alternativer Finanzierungsmechanismen, z. B. durch den Ausbau der Unternehmensanleihemärkte (Dänemark, Estland, Italien und Portugal) oder der Risikokapitalmärkte (Tschechische Republik, Deutschland, Spanien, Estland, die Niederlande und Portugal). Außerdem wurden öffentliche Ressourcen mobilisiert, um Innovationsinvestionen, insbesondere von KMU, weiter zu unterstützen. Bevor derartige Reformen vor Ort konkrete Wirkung zeigen und greifen können, wird allerdings etwas Zeit vergehen. Deshalb betont die Kommission, dass in einer Reihe von Bereichen jetzt Ausdauer und Beharrlichkeit gefordert sind.

Der Beschluss über die Errichtung einer Bankenunion ist in diesem Zusammenhang für die EU von außerordentlicher Bedeutung. Die vollständige Umsetzung der finanzpolitischen Agenda und – sollte sich dies angesichts der Ergebnisse der laufenden Überprüfungen der Aktiva als erforderlich erweisen – eine weitere Bereinigung der Bankbilanzen und Stärkung der Eigenkapitalpuffer werden dazu beitragen, dass die Kreditkanäle wieder funktionieren. Die nächste große Herausforderung dürfte darin bestehen, polyvalentere Kapitalmärkte aufzubauen, die sich für die Finanzierung innovativer Projekte und langfristiger Investitionen besser eignen als Bankkredite.

Förderung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit für heute und morgen

Ohne Strukturreformen können weder Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäftigung verbessert noch die Anpassungsfähigkeit unserer Volkswirtschaften gestärkt werden. Dies ist in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit ein besonders wichtiger Aspekt. Insgesamt konnten nur begrenzte Fortschritte gegenüber dem Vorjahr festgestellt werden, so dass die Kommission einige ihre Empfehlungen auch für 2014 aufrechterhalten wird.

Gut funktionierende Dienste spielen für das wirtschaftliche Wachstum eine zentrale Rolle – sowohl direkt als wichtige Quelle der Beschäftigung als auch indirekt, da Dienstleistungen zunehmend auch einen wichtigen Input für andere Branchen und die Produktivität der Wirtschaft leisten. Auf nationaler Ebene liegt noch so manches Potenzial brach, aber auch auf europäischer Ebene sind die Möglichkeiten noch nicht ausgeschöpft; so gilt es, insbesondere im Dienstleistungs- und IKT-Bereich, den Binnenmarkt zu vollenden.

Bessere Infrastrukturen und Verbundsysteme sind unverzichtbar, wenn es um die Qualität der Verkehrs-, IKT- und Energienetze geht. Auf die Empfehlungen des letzten Jahres sind bereits erste Maßnahmen gefolgt, die allerdings weiterverfolgt werden müssen. Die Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen für den Eisenbahnsektor, die Telekommunikationsinfrastruktur und die Postdienste in Österreich, Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Rumänien und Polen sind uneinheitlich: So sind in Belgien substanzielle Fortschritte im Telekommunikationsbereich zu verzeichnen, in Frankreich und Spanien wurden einige Fortschritte im Eisenbahnsektor erzielt, in Deutschland, Rumänien, Italien und Polen begrenzte Fortschritte im Eisenbahn- und/oder Breitbandsektor und keine Fortschritte im belgischen Postsektor. Weitere Fortschritte werden bei der Organisation und der Liberalisierung von Diensten auf lokaler Ebene erwartet.

Die Ereignisse der jüngsten Vergangenheit haben erneut verdeutlicht, wie wichtig es ist, dass die EU ihre Abhängigkeit von externen Energieversorgungsquellen weiter verringert und eine solide Strategie für Energieversorgungssicherheit entwickelt. Dies ist fester Bestandteil der Energie- und Klimastrategie der EU. So hat die Kommission vor kurzem eine Strategie 10 vorgelegt, mit der ein maßgeblicher Schritt zur Deckung des Energiebedarfs der EU vollzogen werden kann, unter anderem durch Diversifizierung der Versorgungsquellen und bessere Energietechnologien, durch Mäßigung der Energienachfrage dank höherer Energieeffizienz, durch eine kostenwirksame Erschließung erneuerbarer Energien und durch den Netzausbau. Die diesen Vorschlägen zugrunde liegende strategische Analyse kommt auch in einigen Empfehlungen des diesjährigen Pakets zum Tragen.

Effiziente Rahmenbedingungen für den Wettbewerb sind für das Funktionieren der Waren- und Dienstleistungsmärkte unerlässlich. Was die Fortschritte in diesem Bereich anbelangt, so ist die Bilanz gemischt. Festzuhalten sind die Maßnahmen, mit denen neue Wettbewerbsgesetze umgesetzt und die Befugnisse der nationalen Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden ausgeweitet wurden. In einigen Mitgliedstaaten sollte allerdings die Unabhängigkeit der Wettbewerbsbehörden – u. a. durch die Bereitstellung ausreichender finanzieller und personeller Mittel – gestärkt werden.

Ferner lassen sich mit qualitativen Verbesserungen der Forschungs- und Innovationssysteme und eine Prioritätensetzung im Forschungs- und Entwicklungsbereich signifikante Vorteile erzielen. Weitere Investitionen sollten mit tiefgreifenden Reformen zur Modernisierung der öffentlich-privaten Forschungs- und Innovationssysteme und zur Verbesserung der allgemeinen Rahmenbedingungen, die es Unternehmen erleichtern, eine stärkere Wissensbasis aufzubauen, einhergehen. Dem Leistungsanzeiger der Innovationsunion (Innovation Union Scoreboard) ist die Innovationsleistung der einzelnen Mitgliedstaaten zu entnehmen. In diesem Bericht hat die Kommission auch spezifische regulatorische Engpässe in den Mitgliedstaaten aufgezeigt. Insgesamt gesehen wird die Innovationslücke in der EU immer größer: Auf der einen Seite stehen die „Innovationsführer“ Schweden, Deutschland, Dänemark und Finnland, auf der anderen Mitgliedstaaten wie das Vereinigte Königreich, Polen, die Tschechische Republik, Ungarn, Portugal, Rumänien, Griechenland, Bulgarien und Malta, in denen die Innovationsleistung zurückgeht. In Lettland, der Slowakei, Litauen und Estland gibt es ermutigende Zeichen dafür, dass diese Mitgliedstaaten bei der Innovationsleistung aufholen.

In den Mitgliedstaaten werden Anstrengungen unternommen, um die Klima- und Energieziele für 2020 zu verwirklichen. Die Kommission empfiehlt allerdings, weitere Maßnahmen zu ergreifen, damit das Ziel nicht verfehlt wird. Einen weiteren Schwerpunkt bildet die Ressourceneffizienz. Diesbezügliche Empfehlungen der Kommission betreffen unter anderem die weitere Verbesserung des Abfallmanagements.

Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und Bewältigung der sozialen Folgen der Krise

In den meisten Mitgliedstaaten ist die Arbeitslosigkeit aufgrund der Krise erheblich gestiegen, und die Langzeitarbeitslosigkeit, von der mittlerweile im Durchschnitt die Hälfte aller Arbeitslosen betroffen ist, hat in den meisten Mitgliedstaaten einen historischen Höchststand erreicht. Ferner haben sich sowohl die strukturelle Arbeitslosigkeit als auch die Diskrepanz zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt verschärft. Vom Arbeitsplatzabbau sind vor allem prekäre Arbeitsverhältnisse betroffen, wobei sich die Rezession besonders nachteilig auf Zeitverträge ausgewirkt hat. Die Zahl der Teilzeitjobs ist insgesamt gestiegen. Neueste Zahlen lassen erkennen, dass sich die Arbeitslosenzahlen auf EU-Ebene stabilisieren und die Arbeitslosigkeit in einigen Mitgliedstaaten sogar sinkt. Von einer wirklichen Verbesserung der Lage kann allerdings noch nicht die Rede sein, denn die Auswirkungen der Krise reichen weit über den Arbeitsmarkt hinaus.

In mehreren Mitgliedstaaten ist das tatsächlich verfügbare Bruttoeinkommen der privaten Haushalte zurückgegangen: Insgesamt gilt nunmehr fast ein Viertel der Bevölkerung der Europäischen Union als von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht. Langzeitarbeitslosigkeit, Segmentierung des Arbeitsmarkts und Lohnpolarisierung sind die Hauptgründe für Armut und soziale Ausgrenzung, aber auch die rückläufige Umverteilungswirkung der Steuer- und Sozialversicherungssysteme spielt eine Rolle. In einer Reihe von Mitgliedstaaten hat sich der stabilisierende Effekt der Sozialleistungen im Laufe der Zeit mit der steigenden Zahl der Langzeitarbeitslosen, die ihre Sozialansprüche verlieren, abgeschwächt. Das Erfordernis, die finanzielle Nachhaltigkeit der Sozialversicherungssysteme wiederherzustellen, hat ebenfalls eine Rolle gespielt. In mehreren Mitgliedstaaten wurden Maßnahmen ergriffen, um entweder Umfang oder Dauer der Leistungen kürzen. Dies erfolgte im Wesentlichen über strengere Anspruchsvoraussetzungen, um auf diese Weise Anreize zur Arbeitsaufnahme zu schaffen, hat aber auch dazu geführt, dass die Leistungsempfänger bestimmte Regelungen nicht mehr in Anspruch nehmen können. Die Kommission hat einen neuen Anzeiger 11 entwickelt, mit dem jetzt als Teil der allgemeinen wirtschaftspolitischen Steuerung der EU Trends in Bezug auf Arbeitslosigkeit, Armut und ungleiche Behandlung erfasst und verfolgt werden können.

Vor dem Hintergrund der sich verschlechternden Beschäftigungslage haben viele Mitgliedstaaten grundlegende Reformen eingeleitet, um unter anderem der Segmentierung des Arbeitsmarkts entgegenzuwirken (z. B. Spanien, Portugal, Italien und Frankreich). Die Qualität und Wirksamkeit einer aktiven Arbeitsmarktpolitik sowie die Effizienz der öffentlichen Arbeitsverwaltung sind weitere wichtige Faktoren im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. In diesem Sinne ergehen Empfehlungen an mehrere Mitgliedstaaten. Insbesondere Bulgarien, Deutschland, Estland, Irland, Griechenland, Italien, Luxemburg, Spanien, Portugal, die Slowakei, Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich haben die Effizienz ihrer aktiven Arbeitsmarktpolitik gestärkt und/oder verbessert.

Tabelle 2: Arbeitslosigkeit, Jugendarbeitslosigkeit und NEET-Indikatoren (2013)

Quelle: Kommissionsdienststellen

Zur Förderung der Schaffung neuer Arbeitsplätze haben eine Reihe von Mitgliedstaaten Schritte unternommen, um ihre Systeme der Lohnfestsetzung zu dezentralisieren und besser an die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen anzupassen (z. B. Frankreich, Italien, Portugal und Spanien). Die Möglichkeiten zur Reduzierung der nicht arbeitsbezogenen Kosten, insbesondere der Steuerlast, sind aufgrund der derzeitigen Haushaltszwänge nicht immer voll ausgeschöpft worden; es gibt jedoch Schritte in diese Richtung (Frankreich, Italien) und weitere Maßnahmen sind geplant (z. B. in Spanien).

In einer Reihe von Empfehlungen ist die Kommission zudem gezielt auf den Umfang, die Angemessenheit und die Gestaltung von Arbeitslosenunterstützung und Sozialhilfe eingegangen. Ziel ist es, einen geeigneten Mittelweg zu finden zwischen einer Unterstützung, die Menschen hilft, wieder in das Arbeitsleben zurückzukehren, und einer angemessenen Einkommensstützung angesichts zunehmender Armut.

Die jungen Menschen sind die Hauptleidtragenden der Krise. Die Jugendarbeitslosenquote der EU ist zwischen 2008 und 2013 drastisch gestiegen, und zwar um mehr als 7,5 Prozentpunkte von 15,6 % auf 23,3 %. Sie ist momentan fast 2,5-mal so hoch wie die Arbeitslosenquote bei Erwachsenen. Betroffen sind 5,6 Millionen junge Menschen im Alter von 15 bis 24 Jahren. Zudem gibt es eine große Zahl junger Menschen, die weder beschäftigt sind noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren: Im Jahr 2013 hatten insgesamt 7,3 Millionen junge Menschen im Alter von 15 bis 24 Jahren, d. h. 13 % dieser Altersgruppe, weder einen Arbeits- noch einen Ausbildungsplatz. Sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene wurden umfangreiche Maßnahmen zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit ergriffen (siehe Kasten 2). Im Einklang mit den Zielen der Jugendgarantie sind Empfehlungen ergangen, die sich unter anderem auf die Wirksamkeit der öffentlichen Arbeitsverwaltung, die Qualität der allgemeinen und beruflichen Bildung (einschließlich Lehre) und eine bessere Kontaktaufnahme mit erwerbslosen jungen Menschen beziehen.

Die Kommission hat zudem herausgestellt, dass einige Mitgliedstaaten (z. B. Bulgarien, Italien, die Slowakei und Rumänien) entgegen den Empfehlungen der Kommission ihre öffentlichen Bildungsausgaben in den letzten Jahren gekürzt haben. In einer Zeit, in der die Immatrikulationszahlen an den Hochschulen – teilweise aufgrund der krisenbedingten schlechten Lage auf dem Arbeitsmarkt – steigen, ist es besonders wichtig, dass es ein ausreichendes Angebot an geeigneten Bildungseinrichtungen gibt, die die jungen Studierenden aufnehmen können. Wie aus den Empfehlungen der Kommission hervorgeht, ist es aber auch wichtig, dass die Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung auch zur Weiterqualifizierung älterer Arbeitnehmer 12 beitragen, um ihnen ein längeres und produktiveres Arbeitsleben zu ermöglichen.

Modernisierung der öffentlichen Verwaltung

Eine Reihe von Mitgliedstaaten hat weitreichende Reformen zur Verbesserung der Qualität und Effizienz der öffentlichen Verwaltung eingeleitet. Hierin spiegelt sich sowohl das erheblich gestiegene Bewusstsein dafür, welch wichtige Rolle die Qualität der öffentlichen Verwaltung für die allgemeine wirtschaftliche Leistung und Wettbewerbsfähigkeit eines Landes spielt, als auch der Druck zur Haushaltskonsolidierung.

Die Prioritäten der jeweiligen Reformen sind recht unterschiedlich gesetzt. Während einige Mitgliedstaaten sich vor allem auf etwaige Überschneidungen zwischen verschiedenen Teilen und Ebenen der Regierung konzentrieren, geht es in anderen Mitgliedstaaten eher um die Stärkung der Kapazitäten des öffentlichen Dienstes, die Professionalität der Verwaltung und die Qualität der Entscheidungsabläufe.

Viele dieser Reformen zielen im Bemühen um mehr Transparenz und Kosteneinsparungen auf eine verstärkte Nutzung der IKT sowie den Ausbau der elektronischen Behördendienste ab (z. B. Einführung elektronischer Verfahren im öffentlichen Beschaffungswesen). Immer mehr Mitgliedstaaten befassen sich damit, wie die Steuererhebung weiter verbessert und modernisiert werden könnte, z. B. durch Steuerformulare mit vorausgefülltem Standardtext, durch Online-Dienste und eine einmalige Angabe der Daten von Bürgern und Unternehmen für die öffentliche Verwaltung. Auch die Frage des Verwaltungsaufwands ist Teil mitgliedstaatlicher Maßnahmen. So werden im Interesse des Bürokratieabbaus im Zuge der Erarbeitung neuer Gesetze Folgenabschätzungen vorgenommen. Ferner wird der aktuelle Gesetzesbestand auf seine Zweckmäßigkeit geprüft und gegebenenfalls überarbeitet. Seit mehreren Jahren schon arbeitet auch die Kommission auf EU-Ebene an einer Modernisierung und Straffung des EU-Rechts. Ziel dieser Initiative ist es, veraltete Vorschriften zu entfernen, den regelungsbedingten Aufwand zu verringern und ganz allgemein die Qualität des EU-Rechts zu verbessern. 13

Die Verbesserung der Qualität, Unabhängigkeit und Effizienz der nationalen Justizsysteme ist ein weiteres wichtiges Element der Bemühungen um eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, denn sie hat eine direkte wirtschaftliche Bedeutung für Unternehmensgründungen, Vertragsdurchsetzung (einschließlich Arbeitsverträgen), Forderungsbeitreibung, Eigentumsrechte und soziale Rechte sowie für alle Auseinandersetzungen mit der öffentlichen Verwaltung in Steuer- und Sozialversicherungsfragen. Italien, Spanien, Lettland, Ungarn und Slowenien sind im Sinne der letztjährigen Empfehlungen tätig geworden und haben Fortschritte auf diesem Gebiet erzielt. Demgegenüber sind für andere Länder geringere Fortschritte zu verzeichnen. Deshalb empfiehlt die Kommission einer Reihe von Mitgliedstaaten, in diesem Bereich weiter tätig zu werden.

Hohe Korruptionsraten schaden dem Unternehmensumfeld und schwächen die Gesellschaft als Ganzes. Im Sinne der Empfehlungen der letzten Jahre und in Anbetracht ihres Berichts über die Korruptionsbekämpfung (2014) 14 empfiehlt die Kommission mehreren Mitgliedstaaten, weitere Maßnahmen zu ergreifen.

4.FAZIT

Dank der nachhaltigen politischen Anstrengungen, die in den letzten Jahren auf allen Ebenen unternommen wurden, steht die EU-Wirtschaft heute auf einem erheblich solideren Fundament. Mit dem klaren politischen Ziel vor Augen, dass es die Integrität und die Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion zu schützen gilt, haben alle Beteiligten des wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozesses an einem Strang gezogen. Gemeinsam wurde die wirtschaftspolitische Steuerung überdacht, wurden die wirtschaftlichen Eckdaten verbessert und wirksame finanzielle Schutzwälle geschaffen, um ein nachhaltigeres Wachstumsmodell für die Zukunft zu schaffen.

Die wirtschaftlichen Aussichten der EU verbessern sich. Dennoch wird das Wachstum auch im Zeitraum 2014-2015 uneinheitlich und unsicher bleiben, so dass die laufenden Strukturreformen unbedingt fortgesetzt werden müssen. Zudem ist das Wachstumspotenzial der EU langfristig gesehen relativ gering, so dass im Hinblick auf die hohe Arbeitslosigkeit und die schwierige soziale Lage keine schnellen Verbesserungen zu erwarten sind und sich die große Investitionslücke nur langsam schließen wird. Die Kommission hat in einer Reihe von Empfehlungen unterstrichen, wie wichtig es ist, in guten Zeiten politische Vorkehrungen zu treffen, um besser für schlechte Zeiten gerüstet zu sein. In Anbetracht der Notwendigkeit, höhere und nachhaltigere Wachstums- und Beschäftigungsraten zu erreichen, bedarf es in bestimmten politischen Schlüsselbereichen nach Auffassung der Kommission eines entschiedeneren Handeln; sie nennt in diesem Zusammenhang Bereiche, in denen die derzeitigen Anstrengungen nicht ausreichen.

Das verstärkte System der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU wird auch in der Zeit nach der Krise seine Zweckmäßigkeit unter Beweis stellen können. Da sich Europa allmählich von einer lang anhaltenden und tiefen wirtschaftlichen Krise erholt, sollten die öffentliche Konsultation über die Strategie „Europa 2020“ sowie die bevorstehende Überprüfung der im Rahmen des „Two-Pack“ und „Six-Pack“ erlassenen Rechtsvorschriften unbedingt genutzt werden, um die Prioritäten für Wachstum und Beschäftigung zu prüfen und ganz allgemein einen Diskurs darüber zu führen, wie die politische Koordination genutzt werden könnte, um die beiden vorgenannten Komponenten zu stärken. Dabei sollte insbesondere auch auf den Koordinierungsbedarf innerhalb des Euro-Währungsgebiets eingegangen werden.

Die große Herausforderung, die sich der EU in den kommenden Jahren stellen wird, wird politischer Natur sein. Die Mitgliedstaaten haben dort gehandelt, wo es am dringlichsten war, zum Beispiel im Bereich der Haushaltskonsolidierung, und bereits einige Maßnahmen zur Strukturreform ergriffen. Außerhalb der Programmländer vollzieht sich der erforderliche Wandel allerdings langsamer und zögerlicher als erhofft. Sobald die Auswirkungen der Krise nicht mehr unmittelbar spürbar sind, wird es schwieriger sein, die politische Reformdynamik aufrechtzuerhalten. Wenn die EU jedoch auch in Zukunft wachsen und in der Lage sein will, die Vorteile der Globalisierung zu nutzen, dann muss der politische Wille bestehen, Strukturreformen durchzusetzen und Investitionen zu fördern. Der verstärkte wirtschaftspolitische Steuerungszyklus spielt nach Auffassung der Kommission eine zentrale Rolle in diesem Prozess, kann jedoch nicht den politischen Willen ersetzen, der erforderlich ist, um für die EU den Weg zu nachhaltigem Wachstum und Wohlstand zu ebnen. Die Vorbereitungen für die Wirtschafts- und Währungsunion sind noch nicht abgeschlossen; es werden weitere Schritte erforderlich sein, um der Interdependenz der europäischen Volkswirtschaften, insbesondere jener, die dieselbe Währung verwenden, wirklich Rechnung zu tragen.

Anhang 1 - Überblick über die länderspezifischen Empfehlungen der EU für 2014-2015

Anhang 2 – Überblick über die Europa-2020-Ziele 15  

*Mitgliedstaaten, die ihr nationales Ziel im Verhältnis zu einem anderen Indikator als dem EU-Kernzielindikator angegeben haben

(1)  Die aktuellen Wirtschaftsprognosen der Europäischen Kommission finden sich unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2014_spring_forecast_en.htm.  

(2)

     COM(2013) 800 vom 13.11.2013, Bericht des Parlaments P7_TA (2014)0128 und P7_TA (2014)0129, Europäischer Rat vom 19./20. Dezember 2013 (EUCO 217/13) und 20./21. März 2014 (EUCO 7/1/14).

(3)  Die Website „Europa 2020“ enthält pro Mitgliedstaat eine Seite mit einer Zusammenfassung der Fortschritte, die bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen seit 2011 in den wichtigsten Bereichen erzielt worden sind, sowie des noch bestehenden Reformbedarfs, der in den Empfehlungen 2014 festgestellt wurde; http://ec.europa.eu/europe2020/index_de.htm .

(4)  Der Ausschuss für Wirtschaftspolitik hat eine Vorabkoordinierung größerer wirtschaftspolitischer Reformvorhaben als Pilotprojekt unternommen, und im Ausschuss für Sozialschutz wurde eine Machbarkeitsprüfung im Rahmen der Vorabkoordinierung größerer sozialpolitischer Reformen durchgeführt.

(5)  Siehe die laufende öffentliche Konsultation unter: http://ec.europa.eu/europe2020/public-consultation/index_de.htm.  

(6)  Da für Griechenland und Zypern weiterhin detaillierte Finanzhilfeprogramme gelten, wurden für diese Länder keine Empfehlungen ausgesprochen.

(7)  COM(2013) 790 vom 13.11.2013.

(8)  COM(2014) 150 vom 5.3.2014.

(9)  Vgl. http://ec.europa.eu/europe2020/index_de.htm .

(10)  COM(2014) 330 of 28.5.2014.

(11)  COM(2013) 690 vom 2.10.2013 und COM(2013) 801 vom 13.11.2013.

(12)  Jüngste Untersuchungen haben bestätigt, dass es zusätzlich zu der schwierigen Lage der Jugendlichen eine alarmierend hohe Zahl von Erwachsenen mit sehr geringen Grundfertigkeiten gibt (der Anteil liegt bei 20 %). Maßnahmen in diesem Bereichen können auch von den europäischen Struktur- und Investitionsfonds finanziell unterstützt werden.

(13)  Ausführliche und aktuelle Erläuterungen hierzu befinden sich in dem Dokument COM(2013) 685 vom 2.10.2013.

(14)  COM(2014) 38 vom 3.2.2014.

(15)  Nationale Ziele entsprechend den nationalen Reformprogrammen (NRP) von April 2014.

(16)  Die nationalen Emissionsreduktionsziele in der Entscheidung 406/2009/EG („Lastenteilungsentscheidung“) gelten für Emissionen, die nicht unter das Emissionshandelssystem fallen. Die unter das Emissionshandelssystem fallenden Emissionen werden um 21 % gegenüber den Werten von 2005 reduziert. Gegenüber 1990 werden die Emissionen insgesamt um 20 % reduziert. Die Ziele werden definiert in Bezug auf Emissionsreduktion oder als maximal zulässige Emissionserhöhung.

(17)  In der Energieeffizienrichtlinie 2012/27/EU ist in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a festgelegt, dass der Energieverbrauch der Union im Jahr 2020 nicht mehr als 1474 Mio. t RÖE Primärenergie oder nicht mehr als 1078 Mio. t RÖE Endenergie betragen darf. In dieser Tabelle ist nur der Primärenergieverbrauch für 2020 in Mio. t RÖE angegeben.