11.9.2009   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 218/30

1.1

Angesichts der fortschreitenden Nutzung der elektronischen Datenverarbeitung im Bereich der Finanzdienstleistungen liegt der Schluss nahe, es gebe bereits elektronisches Geld. Schecks werden elektronisch eingelesen und sortiert, Debit- und Kreditkarten werden elektronisch von Geldautomaten, POS-Terminals und anderen Zahlungsverkehrgeräten gelesen. Alle diese Anwendungen beruhen auf dem auf einem Bankkonto verfügbaren Kreditrahmen, der durch Guthaben begrenzt sein oder von der Bank festgelegt werden kann (das gilt z.B. für Kreditkarten). In allen Fällen hat die Bank die Kreditwürdigkeit und Zahlungsmoral ihrer Kunden geprüft und in Abhängigkeit vom Ergebnis der Überprüfung Scheckbücher sowie Debit- und Kreditkarten ausgegeben. Voraussetzung für den Zugang zu diesem elektronischen Kreditsystem ist die Kreditwürdigkeit. Viele Teile der Gesellschaft, so Personen, die keinen oder nur einen eingeschränkten Zugang zu Finanzinstituten haben, sind von der Teilnahme ausgeschlossen.

1.2

Anders verhält es sich beim elektronischen Geld (E-Geld). Hier spielt der Kredit keine Rolle. Erforderlich ist eine Vorauszahlung, die in einen elektronischen Ersatz für Bargeld auf einem von einem E-Geld-Emittenten verwaltetem elektronischen Medium konvertiert wird. Die elektronischen Medien, auf denen der vorausbezahlte Betrag gespeichert ist, können entweder mitgeführt (im Allgemeinen handelt es sich um eine vorausbezahlte Karte) oder als Online-Konten geführt werden, auf die über das Internet zugegriffen werden kann. E-Geld ermöglicht die bargeldlose Bezahlung von (in der Regel) kleineren Beträgen unter verschiedenen Bedingungen, zum Beispiel beim Einkauf in Geschäften oder online mittels Mobil- oder Internetkommunikation. Der Besitz von E-Geld ist nicht direkt an die Kreditwürdigkeit gekoppelt. Die einzige Bedingung für eine Teilnahme ist die Fähigkeit, eine Vorauszahlung zu leisten.

1.3

E-Geld wird wohl nie alle die Bedürfnisse erfüllen, die durch Geld befriedigt werden. Es dürfte zwar kaum ein Ersatz für den Strumpf unter dem Bett mit 500-Euro-Scheinen sein, aber dennoch die Transaktionen ermöglichen, für die wir Münzen und Banknoten mit uns führen. Gleichwohl kommt die Verbreitung der Verwendung von E-Geld bislang nur langsam voran. Erfolgreiche Initiativen stehen mit Entwicklungen in der Informationsgesellschaft im Zusammenhang. E-Geld wird sich vermutlich parallel zur weiteren Entwicklung der Informationsgesellschaft ausbreiten und zum Zahlungsmittel der Informationsgesellschaft werden. Die künftige Durchsetzung wird von unternehmerischen Initiativen und technischen Neuerungen in der Informationsgesellschaft abhängen. Mit der vorliegenden Richtlinie sollen Hemmnisse für Erfindungen und Innovationen beseitigt werden. Der EWSA unterstützt dieses Ziel.

1.4

Ende der 1990er Jahre stellte die Europäische Kommission fest, dass Kreditinstitute die einzigen Emittenten elektronischen Geldes waren, und richtete ihr Bestreben daher darauf, den Kreis der Unternehmen, die diese Dienstleistungen anbieten, zu erweitern. Um den Markt zu entwickeln, schlug die Kommission die E-Geld-Richtlinie (2000/46/EG) (EGR) zwecks Erleichterung des Zugangs von Nichtbanken (E-Geld-Instituten) zum E-Geld-Markt vor.

1.5

Die EGR zielte auf die Schaffung eines aufsichtsrechtlichen Rahmens ab, der das mit den neuen E-Geld-Instituten verbundene Risiko angemessen absichert und der Technologie und Innovation Auftrieb verleihen sollte. Diesem Vorhaben war kein großer Erfolg beschieden. Das Potenzial, das dem E-Geld zugeschrieben wurde, ist noch längst nicht ausgeschöpft; es gilt bisher auch nicht als glaubwürdige Alternative zum Bargeld.

1.6

Daher hat die Kommission die Entwicklungen beim E-Geld umfassend überprüft. Sie hat festgestellt, dass einige Bestimmungen in der EGR die Entwicklung des E-Geld-Marktes behindert und sich als Bremse für technologische Innovationen erwiesen haben. Im Zuge des Konsultations- und Bewertungsprozesses wurden zwei wesentliche Schwachpunkte ermittelt. Das erste Problem ist die unklare Bestimmung des Begriffs „E-Geld“ und des Anwendungsbereichs der EGR. Das zweite Problem betraf den Rechtsrahmen, der die Aufsicht und die Anwendung von Geldwäschebekämpfungsvorschriften auf E-Geld-Dienstleistungen umfasst. Das Fazit lautete, dass ein Großteil der Bestimmungen der EGR geändert werden muss. Daher wurde beschlossen, eine neue Richtlinie zu erarbeiten, deren Entwurf (KOM(2008) 627 endg.) Gegenstand dieser Stellungnahme ist.

1.7

Diese Richtlinie soll die Entstehung neuer, innovativer und sicherer E-Geld-Dienstleistungen ermöglichen, neuen Akteuren Zugang zum Markt verschaffen und einen echten und wirksamen Wettbewerb zwischen allen Marktteilnehmern herstellen. Nach Ansicht des EWSA ist der Zeitpunkt für diesen Vorstoß richtig gewählt, denn das Interesse der Verbraucher an der Informationsgesellschaft ist seit dem Ende des vergangenen Jahrzehnts um ein Vielfaches gestiegen; nunmehr besteht sogar eine aufgestaute und unbefriedigte Nachfrage nach verbraucherfreundlichen E-Geld-Ausrüstungen. Die Richtlinie zielt auf den Abbau von Hemmnissen für unternehmerische Initiativen ab, die diese Nachfrage decken können.

1.8

Die Einführung eines neuen aufsichtsrechtlichen Rahmens im Finanzsektor ist angesichts der Krise im Bankensystem und der allgemeinen Besorgnis über die Unwirksamkeit der Bankenaufsicht ein potenzielles Problem. Trotz dieser Bedenken ist der EWSA von der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Regelung aus den folgenden Gründen überzeugt: Die neuen Rechtsvorschriften finden keine Anwendung auf die für die Kreditkrise verantwortlichen Banken, die Herabsetzung des geforderten Anfangskapitals dient lediglich der Absenkung der Zutrittsschranken, die Kapitalrücklagen eines E-Geld-Instituts werden proportional zu denen von Banken festgesetzt, Gelder in Form von Kundenforderungen werden in einem begrenzten Spektrum von Anlagen besonders abgesichert, es handelt sich um geringfügige Beträge. Sollten sich E-Geld-Institute zu einer echten Macht im Zahlungsmarkt entwickeln, enthält die Richtlinie Bestimmungen, mit denen Änderungen anhand der gewonnenen Erfahrungen vorgenommen werden können.

1.9

Der EWSA hegt mehrere Befürchtungen in Bezug auf den Verbraucherschutz. Er ersucht die Kommission daher, in der Richtlinie Änderungen bei den Anlagebeschränkungen für den Float (E-Geld-Anteil), bei der unmittelbaren Umwandlung entgegengenommener Beträge in E-Geld, bei der Float-Absicherung von hybriden Instituten und der Streichung der Gebühr bei einer vorfristigen Kündigung von E-Geld-Verträgen vorzunehmen.

1.10

Bargeld ist anonym. Bei einfachen Bargeldgeschäften wird die Identität des Kunden nicht preisgegeben. E-Geld-Systeme können anonym oder an eine Identität gebunden sein. Durch die Anhebung des gespeicherten Betrags auf 500 EUR könnte das Interesse potenzieller E-Geld-Nutzer steigen, insbesondere der Personen ohne oder mit nur eingeschränktem Zugang zu Finanzinstituten. Zwar ergäbe sich durch diese Obergrenze kein erheblich größeres Geldwäscherisiko im Vergleich zu dem, was mit großen Bargeldmengen möglich ist, mehrere Vorbehalte gegenüber dem vorgeschlagenen Schwellenwert bleiben jedoch bestehen.

1.11

Die Produktion von Münzen und Banknoten verursacht Kosten, und den Banken und Händlern entstehen Bearbeitungskosten. Offensichtlich hängen die Menschen in der EU nach wie vor am Bargeld als Zahlungsmittel und als Wertanlage. In der jetzigen Phase der Unsicherheit ist die Zahl der im Umlauf befindlichen Banknoten enorm gestiegen.

1.12

Die Richtlinie als solche wird daran zwar nichts ändern, aber dennoch zur Beseitigung von Hindernissen für die Wirtschaft und technologische Innovationen führen. Keine Behörde kann der Allgemeinheit die Verwendung von E-Geld vorschreiben. Die Banken können durchaus eine Führungsrolle übernehmen, aber außer in Belgien mit der Proton-Karte haben die Banken bisher nicht viel erreicht. Das Beispiel der Netzkarten für Verkehrsmittel, der Telefonkarten und des Internethandels ist ein eindeutiger Beleg dafür, dass Anwendungen der Informationsgesellschaft im Allgemeinen mit einer Zunahme der Nutzung von E-Geld einhergehen. Darüber hinaus ist E-Geld oftmals das Produkt eines anderen Unternehmens, so dass es sich bei der ausgebenden Stelle in vielen Fällen um ein hybrides Unternehmen handeln kann, das sich nicht allein mit E-Geld befasst. Diese Verknüpfung zwischen E-Geld-Unternehmen und anderen Geschäftsmodellen gilt als äußerst wichtig für die Durchsetzung von E-Geld. Der Richtlinienentwurf soll derartige Entwicklungen fördern und wird daher vom EWSA unterstützt.

1.13

Ein grundlegender Vorbehalt betrifft die Änderungen der Geldwäschebekämpfungsvorschriften. Der EWSA kann nicht hinnehmen, dass in zwei Richtlinien verschiedene Schwellenwerte festgelegt werden. Dadurch entsteht eine nicht akzeptable, unklare Rechtslage. Sollte angestrebt werden, dass der im vorliegenden Richtlinievorschlag angegebene Schwellenwert Vorrang haben soll, so müsste die AML-Richtlinie geändert werden.

1.14

Der EWSA appelliert an alle Mitgliedstaaten, im Zuge der Umsetzung der neuen Richtlinie konstruktive Maßnahmen zu beschließen. Die Rechtsvorschriften müssen unbedingt in Absprache mit der Industrie erarbeitet und so formuliert werden, dass sie weder für E-Geld-Emittenten noch für deren Kunden eine lästige Bürde darstellen, geht es doch hier nur um geringe Geldbeträge. Ausgehend von dem gewählten Ansatz, liegt es in der Macht der einzelstaatlichen Behörden, diese noch junge Branche zu fördern oder zu behindern. Nach Auffassung des EWSA sollte die Branche in allen Mitgliedstaaten Unterstützung erhalten.

1.15

Diese Richtlinie ist wichtig. Sie hat potenziell weit reichende Folgen. Der EWSA ersucht die derzeitigen und möglichen künftigen Akteure auf dem E-Geld-Markt, ihre Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken anhand der vorliegenden Richtlinie neu zu bewerten. Der Markt erhält eine zweite Chance.

2.1

Zahlreiche Beispiele veranschaulichen, wie sich das E-Geld aufgrund der Teilhabe der Verbraucher an der Informationsgesellschaft durchsetzt.

2.2

Ein solches Beispiel ist die RFID (1)-Karte. Auf RFID-Chips können Guthaben gespeichert sein. Sie werden daher häufig für das Entrichten des Fahrpreises beim Zugang zu Verkehrsmitteln verwendet. In Hongkong wurde 1997 die Octopus-Karte, eine wiederaufladbare berührungslose Speicherkarte, eingeführt. Sie kann nicht nur als Zahlungsmittel in fast allen öffentlichen Verkehrsmitteln in Hongkong, sondern auch beim Bezahlen in Lebensmittelläden, Supermärkten, Schnellimbiss-Ketten, an Parkuhren, Automaten usw. verwendet werden. 95 % der Hongkonger im Alter von 16 bis 65 Jahren besitzen die Karte. Dieses Beispiel zeigt, dass sich das E-Geld weiter verbreitet, wenn sich die Verbraucher auf eine Anwendung der Informationsgesellschaft einlassen. In London ist die zur Kategorie der berührungslosen RFID-Karten gehörende Oyster-Karte heute das übliche Zahlungsmittel in öffentlichen Verkehrmitteln. Die Nutzer rechnen mit der Ausweitung auf Zeitungs- und Zeitschriftenhändler, Lebensmittelläden und Schnellimbiss-Ketten, die sich verstärkt im Umkreis von Verkehrsknotenpunkten und Haltestellen niederlassen. Im Zuge der breiten Akzeptanz von RFID-Karten werden sich derartige Entwicklungen sicherlich sowohl im Vereinigten Königreich als auch in anderen Mitgliedstaaten vollziehen.

2.3

Ein anderes, weit verbreitetes Beispiel sind die vorausbezahlten Karten (Guthabenkarten) für Mobiltelefone, die heute schon für die Bezahlung so vielfältiger Angebote wie Telefonauskunftsdienste bei Computer-Problemen, Anmeldegebühren für Wettbewerbe, Spenden für wohltätige Zwecke, interaktive Spiele, Erwachsenenunterhaltung sowie Nachrichten- und Informationsdienste genutzt werden. Vorausbezahlte Karten für Mobiltelefone werden ebenso wie vorausbezahlte Fahrkarten als E-Geld definiert, sobald der gespeicherte Betrag nicht nur von Verkehrs- und Telefongesellschaften, sondern zunehmend auch von anderen Unternehmen akzeptiert wird.

2.4

Auch das Internet befördert die Verbreitung von E-Geld, das zwei wichtige Bedürfnisse befriedigen kann. Der über das Internet abgewickelte Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und Verbrauchern vollzieht sich überwiegend in Form eines Kreditgeschäfts. Personen ohne Bankkonto sind automatisch ausgeschlossen, da sie keine Kredit- oder Debitkarte besitzen. Mit einer E-Geldkarte können sie die Vorteile des Internets nutzen. Auch bei zwischen Verbrauchern über das Internet abgewickelten Geschäftsvorgängen ist eine erhebliche Zunahme zu verzeichnen, woran Auktionshäuser wie Ebay ihren Anteil haben. Verbraucher können untereinander keine Vorgänge mithilfe ihrer Kredit- oder Debitkarten abwickeln. Die Zahlung muss mit sicherem E-Geld geleistet werden. Das führte zur Entstehung solcher Systeme wie PayPal (2), das untrennbar mit Ebay verbunden ist.

2.5

Fahrkarten, Telefonkarten und der Internethandel sind anschauliche Belege dafür, dass Anwendungen der Informationsgesellschaft zu einer breiteren Nutzung von E-Geld führen. Sie zeigen außerdem, dass E-Geld das Nebenprodukt eines anderen Geschäftsfeldes sein kann, woraus sich der Umstand erklärt, dass E-Geld-Emittenten häufig hybride Unternehmen sind. Diese Verbindung zwischen E-Geld und einem weiteren Geschäftsfeld gilt als maßgebliches Kriterium für das Aufkommen von E-Geld. Entsprechend wurde der Richtlinienentwurf formuliert.

2.6

Kreditinstitute wie Banken weisen alle erforderlichen Merkmale von E-Geld-Emittenten auf und unterliegen in ihrer Tätigkeit entsprechenden aufsichtsrechtlichen Regelungen. In gewissem Maße haben Kreditinstitute die Initiative ergriffen. So ist die Proton-Karte in Belgien das Produkt eines Bankenkonsortiums. In dieser Karte ist eine Debitkarte mit einer Geldkartenfunktion kombiniert, und sie wird von sehr vielen Bankkunden in Belgien genutzt. Es besteht Grund zu der Annahme, dass solche kombinierten Karten auch mit einer berührungslosen E-Geld-Funktion gestützt auf die RFID-Technologie in Umlauf kommen. Dennoch besteht ein offenkundiger Interessenkonflikt zwischen E-Geld und anderen Produktlinien von Kreditinstituten wie Kredit- und Debitkarten.

2.7

Angaben zur begrenzten Zahl uneingeschränkt zugelassener E-Geld-Institute (20 E-Geld-Institute und 127 Institute mit Ausnahmeregelung) bzw. zum geringen Volumen des E-Geldumlaufs (in der EU derzeit 1 Mrd. EUR gegenüber einem Bargeldumlauf von mehr als 600 Mrd. EUR) zeigen, dass sich E-Geld in den meisten Mitgliedstaaten noch nicht durchgesetzt hat. Hinzu kommt, dass die im Umlauf befindliche Bargeldmenge seit der Einführung des Euro im Jahre 2002 kontinuierlich gestiegen ist.

2.8

Daher hat die Kommission die Entwicklungen beim E-Geld umfassend überprüft. Im Zuge des Konsultations- und Bewertungsprozesses wurden zwei wesentliche Schwachpunkte der EGR ermittelt. Das erste Problem ist die unklare Bestimmung des Begriffs „E-Geld“ und des Anwendungsbereichs der EGR. Das zweite Problem betraf den Rechtsrahmen, der die Beaufsichtigung und die Anwendung von Geldwäschebekämpfungsvorschriften auf E-Geld-Dienstleistungen umfasst.

2.9

Des Weiteren tritt die Zahlungsdiensterichtlinie 2007/64/EG (ZDR) im November 2009 in Kraft. Die Relevanz dieser Richtlinie ergibt sich daraus, dass darin ein Regelwerk für E-Geld-Institute festgelegt wird, das sich von den für Zahlungsinstitute geltenden Anforderungen unterscheidet. Da die ZDR nicht mit der EGR vereinbar ist, wird sich das Problem der Rechtsunsicherheit schon bald verschärfen, wenn nicht die geltende EGR-Regelung überarbeitet wird.

2.10

Das Fazit lautet, dass der größte Teil der Bestimmungen der EGR geändert werden muss. Daher wurde beschlossen, die bestehende Richtlinie durch eine neue zu ersetzen, deren Entwurf Gegenstand dieser Stellungnahme ist.

3.6.1

In der EGR ist festgelegt, dass E-Geld-Institute über ein Anfangskapital von 1 Mio. EUR verfügen müssen. Diese Forderung gilt heute, gemessen an den Risiken, als überzogen und wird als Hemmschuh für die Entstehung innovativer KMU im E-Geld-Bereich betrachtet. In dem neuen Entwurf wird das geforderte Anfangskapital auf 125 000 EUR herabgesetzt.

3.6.2

Neben dem Anfangskapital müssen E-Geld-Institute über eine Float-Ausstattung (Eigenmittel) in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes ihrer ausstehenden Verbindlichkeiten verfügen. In der EGR waren es 2 %. Die neue Anforderung beträgt 5 %, wobei der Prozentsatz mit steigendem Volumen sinkt; als Berechnungsgrundlage gilt entweder der ausstehende Wert oder das monatliche Zahlungsvolumen.

3.6.3

Die Anlage der Float-Mittel, bei denen es sich um den E-Geld-Umlauf handelt, unterliegt Beschränkungen, allerdings nur dann, wenn der Emittent auch anderen Geschäftstätigkeiten nachgeht (Artikel 9).

3.6.4

Die vorgeschlagenen Änderungen an der Dritten Richtlinie zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung tragen den Erfordernissen der Wirtschaft und der branchenüblichen Praxis Rechnung. Die Grenze für den Wert des E-Geldes, der im Tausch gegen Bargeld jederzeit akzeptiert werden muss, wird von 150 EUR auf 500 EUR angehoben (Artikel 16).

3.6.5

Nach Maßgabe der EGR durften die Mitgliedstaaten von der Anwendung eines Großteils der Zulassungsanforderungen absehen, um den Markteintritt neuer Akteure und Innovationen zu erleichtern. Diese Ausnahmen wurden durch die Mitgliedstaaten uneinheitlich angewendet, so dass keine Chancengleichheit für die Marktteilnehmer gegeben war. Auch die neue Regelung sieht zwar Ausnahmen vor (Artikel 10), doch dürfen mit einer Ausnahmegenehmigung tätige E-Geld-Institute - wie in den einschlägigen Artikeln der ZDR festgelegt - nur innerhalb eines Mitgliedstaates, nicht jedoch grenzüberschreitend tätig werden. Mit anderen Worten: Keine Zulassung für das Ausland in den Fällen, in denen Ausnahmeregelungen gelten.

—

Die Rechtsvorschriften sind für die innovativen KMU des Zahlungsmarkts gedacht. Auslöser der jüngsten Bankenkrise waren die von den Geldinstituten eingegangenen Kreditrisiken. E-Geld-Instituten wird es nicht erlaubt sein, Kundengelder für die Kreditvergabe zu nutzen, so dass dieses Risiko ausgeschlossen ist.

—

Wegen der Eigenmittelanforderungen (Ziffer 3.6.1 und 3.6.2) muss das Anfangskapital von 125 000 EUR proportional zum Anstieg des Wertes des Floats steigen. Die Herabsetzung des erforderlichen Anfangskapitals dient lediglich dazu, die Zutrittsschranken zu senken. Für höhere Floats (E-Geld-Tranchen) sind in der Richtlinie erhebliche Kapitalanforderungen vorgesehen.

—

Die Kapitalrücklagen eines E-Geld-Instituts werden vom Verhältnis her denen der Banken entsprechen, und die Mittel, die Kundenforderungen darstellen, werden in einem begrenzten Spektrum von Anlagen besonders abgesichert.

—

Es geht um Beträge in geringfügiger Höhe. Sollten sich E-Geld-Institute zu einer echten Macht im Zahlungsmarkt entwickeln, enthält die Richtlinie Bestimmungen, mit denen Änderungen anhand der gewonnenen Erfahrungen vorgenommen werden können.

4.3.1

Die Beschränkungen für die Anlage des Floats gelten derzeit nur für hybride E-Geld-Institute. Um die Kundensicherheit zu erhöhen, sollten sie auf alle E-Geld-Institute Anwendung finden.

4.3.2

E-Geld-Institute dürfen das Geld der Kunden nicht als Einlagen verwalten. Entgegengenommene Beträge sind unmittelbar in E-Geld umzuwandeln. Diese Sicherungsanforderung wird in der Richtlinie nicht genannt.

4.3.3

Artikel 9 sollte dahin gehend geändert werden, dass hybride Institute ausdrücklich zur Sicherung von im Eintausch gegen E-Geld entgegengenommenen Beträgen (Float) verpflichtet werden.

4.3.4

Nach Artikel 5 Absatz 4 darf für den Rücktausch bei Vertragsablauf keine Gebühr erhoben werden; in Artikel 5 Absatz 5 heißt es hingegen, dass im Falle des Rücktauschs vor Vertragsablauf eine Gebühr in Rechnung gestellt werden darf. Diese Bestimmung sollte gestrichen werden, denn es ist unerheblich, ob ein Rücktausch während der Laufzeit oder bei Ablauf eines Vertrags erfolgt. Das dürfte nämlich darauf hinauslaufen, dass beim Rücktausch von Verträgen die aufsichtsrechtliche Anforderung umgangen wird, dass der Kunde bekannt sein muss.