27.10.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 256/27

1.1

Der EWSA nimmt das Grünbuch zur Kenntnis, bezweifelt aber, dass der dargelegte Ansatz zu einem hohen und einheitlichen Verbraucherschutzniveau überall in Europa führen kann. Die Gewährleistung eines solchen Schutzes durch einen vereinfachten, einheitlichen und verstärkten gemeinschaftlichen Besitzstand im Verbraucherschutz wurde mehrfach in Stellungnahmen des EWSA zum Verbraucherschutz thematisiert, es gibt jedoch Anzeichen im Rahmen dieses Überprüfungsprozesses, dass dieses Ziel schwer zu erreichen sein könnte. Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands ist somit eine praktische Übung im Rahmen der Umsetzung der Initiative „bessere Rechtsetzung“. Grundlage und Ziele dieser Übung müssen im Vorfeld unter Einbeziehung der betroffenen Kreise klar abgesteckt und einvernehmlich festgelegt werden.

1.2

Der überarbeitete gemeinschaftliche Besitzstand im Verbraucherschutz benötigt eine echte demokratische Legitimierung und eine klare rechtliche und konzeptuelle Grundlage.

1.3

Der EWSA würde insbesondere die Anwendung der Grundsätze des Besitzstandes auf das schnell wachsende und kaum regulierte digitale Umfeld begrüßen.

1.4

Der EWSA sieht Verbraucherschutzpolitik nicht nur als Bestandteil der Binnenmarktstrategie der EU, sondern auch als ein wichtiges und bekräftigendes Element der Bürgerschaft an. Er unterstützt die Umsetzung der Grundsätze für bessere Rechtsetzung bei Verbraucherschutzvorschriften. Alle Vorschläge für harmonisierte Bestimmungen in diesem Bereich sollten auf einer ordnungsgemäßen Folgenabschätzung basieren und auf die Vereinfachung und Verdeutlichung der bestehenden Bestimmungen ausgerichtet sein.

1.5

Bessere Durchsetzungsmaßnahmen sowie die Stärkung bzw. Einführung klarer und einfacher Prozesse zur Erlangung von Schadenersatz sollten als Priorität hervorgehoben werden.

1.6

Der Ausschuss fordert die Kommission auf, seine Stellungnahme vom April 2006 zum „Rechtsrahmen für die Verbraucherpolitik“  (1) zu berücksichtigen, in der vorgeschlagen wurde, die Möglichkeit zu schaffen, Verbraucherschutzmaßnahmen als solche anzunehmen und nicht nur als Begleiterscheinung im Zuge der Vollendung des Binnenmarktes.

1.7

Bei der Harmonisierung der Verbraucherschutzvorschriften innerhalb Europas muss das Leitprinzip darin bestehen, das beste und höchste Verbraucherschutzniveau zu übernehmen, das in den Mitgliedstaaten besteht. Jedes „horizontale Instrument“ sollte auf den höchsten Standards beruhen, während der Schwerpunkt der erforderlichen „vertikalen Integration“ auf der Klärung technischer Fragen liegen sollte. Dennoch könnte ein horizontales Instrument in spezifischen Bereichen, wie dem Widerrufsrecht oder der Definition des Begriffs „Verbraucher“ sowie in Bezug auf Missbrauchsklauseln, Fragen der Zustellung oder das Recht der Verbraucher auf Schadenersatz, vollständig harmonisierte Bestimmungen umfassen, während anderswo die Mindestharmonisierung angewandt würde. Es ist zu hoffen, dass dieser Ansatz sowohl von der Kommission als auch von allen Mitgliedstaaten bevorzugt wird.

2.1

Die Kommission legte Anfang Februar 2007 ihr lang erwartetes „Grünbuch: Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz“ vor. Damit wurde die so genannte „Diagnosephase“ der Überprüfung abgeschlossen. Es werden derzeit Standpunkte zu Möglichkeiten eingeholt, wie die geltenden Gemeinschaftsvorschriften im Bereich des Verbraucherschutzes vereinfacht, modernisiert und harmonisiert werden können. Es wird die Auffassung vertreten, dass die Untersuchung der Stärken und Schwächen der bestehenden Rechtsvorschriften und entsprechende Überarbeitungen sowohl den Verbrauchern als auch den Unternehmen zugute kommen können. Die Kommission erachtet die Überprüfung auch als Gelegenheit, um für Einheitlichkeit zwischen den Mitgliedstaaten zu sorgen und — unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips — die (zum Teil bereits 20 Jahre alten) Verbraucherschutzvorschriften der EU insgesamt zu verbessern, insbesondere indem untersucht wird, wo Regelungsunterschiede bestehen und ob diese zu Binnenmarkthindernissen für Verbraucher und Unternehmen führen. Im Mittelpunkt dieser Stellungnahme steht deshalb die Frage, wie die dem gemeinschaftlichen Besitzstand im Verbraucherschutz zugrunde liegenden Themen aufgefasst und dargestellt werden. Bis jetzt liegen nur Vorschläge für Änderungen vor.

2.2

Die Verbraucherausgaben machen zwar 58 % des BIP der EU aus, sind aber noch weitgehend in 27 einzelstaatliche Märkte zergliedert. Der Binnenmarkt könnte der größte der Welt sein, und die Kommission möchte mit ihrer Strategie „einen schlummernden Riesen wachrütteln: den Einzelhandel im Binnenmarkt“  (2). Die Kommission nennt als ein Ziel ihrer derzeitigen Verbraucherpolitik die „Sicherstellung eines gleich hohen Verbraucherschutzniveaus für alle Konsumenten in der EU, unabhängig davon, wo sie ansässig sind, wohin sie reisen und wo in der EU sie ihre Einkäufe tätigen — dies als Schutz vor Risiken und Gefahren ihrer Sicherheit und ihrer wirtschaftlichen Interessen“  (3) .

2.3

Das Ziel der Gewährleistung einer einheitlichen Umsetzung des gemeinsamen Verbraucherrechtsrahmens in der EU findet breite Unterstützung. Ein solcher Rahmen würde eindeutige und angemessene Rechte sowie einen eindeutigen und angemessenen Schutz für alle Verbraucher ermöglichen, während er gleiche Wettbewerbsbedingungen für Anbieter von Waren und Dienstleistungen schaffen würde. Im Grünbuch über Verbraucherrechte wird ausdrücklich anerkannt, dass die bisherigen Schritte hin zu diesem Ziel langsam und uneinheitlich waren und von einer ganzen Reihe unterschiedlicher einzelstaatlicher Prioritäten und Ausnahmeregelungen behindert wurden. Die durchaus zu begrüßende Aufnahme neuer Mitgliedstaaten hat ein gemeinsames Verständnis des Verbraucherschutzes weiter erschwert. Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz spiegelt die Haltung der Kommission zu einem Prozess wider, der die Klarheit, Einheitlichkeit und Anwendung der bestehenden Richtlinien verstärken könnte. Aber viele Verbraucherorganisationen argumentieren, dass sie auch Fragen bezüglich der Richtung der Verbraucherpolitik als Ganzes aufwirft.

2.4

Die von dieser Überprüfung betroffenen Richtlinien decken eine breites Spektrum an Verbrauchervertragsrechtsthemen ab, z.B. Haustürgeschäfte, Teilzeitnutzung (Timesharing), Pauschalreisen, Fernabsatz, Warenverkauf und unlautere Vertragsbedingungen. Jedoch sind nicht alle Verbraucherschutzrichtlinien von der Überprüfung betroffen, da einige als zu neu angesehen und andere von der Kommission in einem anderen Kontext behandelt werden. Es wurde in dem Grünbuch betont, dass die Timesharing-Richtlinie dringend überarbeitet werden muss, und eine entsprechend überarbeitete Richtlinie wird in Kürze erwartet. Als wichtiger neuer Bereich, auf den die Grundsätze des gemeinschaftlichen Besitzstands angewandt werden sollten, wird das „digitale Umfeld“ hervorgehoben, das die globalen Herausforderungen für den elektronischen Handel veranschaulicht.

2.5

Die Kommission hat die Richtlinien folgendermaßen überprüft:

2.6

Die fest etablierte Terminologie derjenigen, die sich mit Verbraucherschutzfragen beschäftigen, kann möglicherweise Verwirrung stiften, weshalb bereits an dieser Stelle einige der Schlüsselbegriffe erklärt werden. „Mindestharmonisierung“ liegt vor, wenn durch eine Richtlinie verschiedene Mindestanforderungen vorgegeben werden, die von den Mitgliedstaaten durchgesetzt werden müssen. Dabei steht es den Mitgliedstaaten offen, strengere Anforderungen aufzuerlegen als die in der Richtlinie angegebenen. „Maximale“ (oder „vollständige“) Harmonisierung bedeutet, dass die Mitgliedstaaten die in der Richtlinie vorgegebenen Bestimmungen anwenden müssen und nicht weiter gehen dürfen („Harmonisierung an der unteren und der oberen Grenze“). Dadurch sind viele Verbraucherorganisationen zu der Auffassung gelangt, dass vollständige Harmonisierung mit einem Mindestniveau an Verbraucherschutz gleichzusetzen ist und Mindestharmonisierung die Möglichkeit eines wesentlich höheren Schutzniveaus bietet.

2.7

Die Veröffentlichung des Grünbuchs bildet den Abschluss der von der Kommission vorgenommenen Sondierung im Rahmen der Überprüfung. Die Kommission hat dazu aufgefordert, bis zum 15. Mai 2007 Standpunkte zum Grünbuch zu übermitteln. Derzeit wertet sie die entsprechenden Antworten aus, wird einen Meinungsspiegel erstellen und dann entscheiden, ob ein Rechtsinstrument erforderlich ist, auch wenn dies mehrere Monate in Anspruch nehmen wird. Jede Art von Legislativvorschlag wird mit einer Folgenabschätzung verbunden sein: „Endergebnis dieses Vorhabens sollte idealerweise sein, den Verbrauchern in der gesamten EU die Botschaft vermitteln zu können, dass sie 'gleich was sie, gleich wo in der EU kaufen, die gleichen grundlegenden Rechte besitzen“  (4).

3.1

Das Grünbuch soll einen Rahmen bilden, in dem die Standpunkte von Interessenträgern zu den politischen Optionen für den gemeinschaftlichen Besitzstand im Verbraucherschutz und einigen anderen spezifischen Themen zusammengetragen werden. Folgende Hauptthemen werden darin genannt:

3.2

Auf der Grundlage früherer Arbeiten schlägt die Kommission zwei positive Strategien für eine Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz vor:

3.3

Darüber hinaus wird eine dritte Strategie — „nichts auf legislativem Gebiet unternehmen“ — zwar kurz erwähnt, aber betont, dass dadurch die bestehenden Probleme nicht gelöst würden, sondern die Widersprüchlichkeiten zwischen den Mitgliedstaaten sogar verstärkt werden könnten.

3.4

Im Grünbuch wird zudem der mögliche Geltungsbereich eines horizontalen Instruments behandelt. Drei Optionen werden vorgeschlagen:

3.5

Das nächste Thema des Grünbuchs dürfte für viele der entscheidende Aspekt der Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz sein: der Harmonisierungsgrad. Gegenwärtig können die Mitgliedstaaten höhere Verbraucherschutzniveaus festlegen als die in den Richtlinien vorgesehenen Niveaus. Dies wird als „Mindestharmonisierung“ bezeichnet. Schwerpunkt und Vorrang von Verbraucherschutzfragen variieren zwischen den Mitgliedstaaten in erheblichem Maße, wodurch Verbraucher manchmal verunsichert und Unternehmen von der internationalen Vermarktung ihrer Produkte abgehalten werden. Es werden zwei Optionen zur Prüfung vorgeschlagen:

—

dem Ansatz für eine allgemeine gesetzliche Regelung;

—

dem Geltungsbereich eines horizontalen Instruments;

—

dem Grad der Harmonisierung.

4.1

Seit vielen Jahren unterstützt der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss durch seine Arbeit und seine Stellungnahmen das primäre Ziel der EU-Verbraucherpolitik: ein hohes, einheitliches und kohärentes Schutzniveau für alle. Der Ausschuss unterstützt auch das sekundäre Ziel, die Verbraucher in die Lage zu versetzen, sich zu informieren und ihre Entscheidungen in einem Markt ohne Grenzen in Kenntnis der Sachlage zu treffen. Der Aufbau des Grünbuchs führt zwangsläufig die Schwierigkeiten bei der vollkommenen Verwirklichung dieser beiden Ziele vor Augen.

4.2

Es ist schon jetzt klar, dass die Beibehaltung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz in seiner derzeitigen Form keine langfristige Option sein sollte. Abweichungen im Recht zwischen den Mitgliedstaaten, Widersprüche in der Definition, erhebliche Unterschiede in der Anwendung und Durchsetzung der Verbraucherschutzbestimmungen sowie mangelnde Klarheit bei Beschwerde- und Abhilfeverfahren — oder allein schon ihr Vorkommen — tragen in gewisser Weise zur Schaffung von Hemmnissen für den Binnenmarkt bei.

4.3

Augenscheinlich hält die Kommission die Überprüfung für eine Gelegenheit, um einige bisher als grundlegend erachtete Aspekte der Verbraucherpolitik zu untersuchen und festzustellen, ob sie mit einem dynamischen Binnenmarkt — insbesondere einem, der im Rahmen der Globalisierung wettbewerbsfähig ist — vereinbar sind. In dieser Hinsicht gibt es Übereinstimmungen mit anderen Überprüfungen, die infolge der Umsetzung der Lissabon-Agenda eingeleitet wurden. Ein hohes und einheitliches Verbraucherschutzniveau wird von einigen als fester Bestandteil des europäischen Sozialmodells aufgefasst und eine Schwerpunktverlagerung mit dem Ziel, die „EU-Verbraucherpolitik […] [neu zu definieren], damit diese möglichst effektiv zur Verwirklichung zweier zentraler Zielsetzungen der EU beitragen kann, nämlich zur Schaffung von Wirtschaftswachstum und Arbeitsplätzen sowie dazu, die EU ihren Bürgern wieder näher zu bringen“ (6), könnte als eine Infragestellung dieser Auffassung interpretiert werden.

4.4

Auch wenn die Aufgabe schwierig sein wird, begrüßt der EWSA die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz und unterstützt die Kommission in ihren Zielen, Binnenmarkthemmnisse zu beseitigen und gleichzeitig ein hohes Verbraucherschutzniveau aufrechtzuerhalten. Dabei darf sie sich aber seines Erachtens nicht auf die acht derzeit überprüften Richtlinien beschränken, sondern muss sich mindestens mit den 22 Richtlinien, die auf der im Mai 2003 von ihr selbst erstellten Liste stehen, befassen.

4.5

Der EWSA möchte an dieser Debatte aktiv teilnehmen, um den Binnenmarkt zugunsten aller Interessenträger — Verbraucher, Fachkräfte, Unternehmen und Bürger — zu stärken.

5.1

Im Grünbuch werden komplexe politische, Grundsatz- und Rechtsfragen aufgeworfen. Die Mitgliedstaaten haben jeweils selbst einen Rechtskorpus zum Verbraucherschutz entwickelt, dessen wesentliche Prinzipien zwar oft identisch sind, dessen Einzelheiten und Anwendung jedoch voneinander abweichen. Die systematische und breit angelegte Konsultation im Anhang des Dokuments spiegelt diese Komplexität wider. In diesem detaillierten Rahmen werden die Antworten von mehreren hundert Interessenträgerorganisationen erbeten, die ihren Standpunkt mitteilen möchten. Der EWSA hingegen beschränkt seine Bemerkungen in dieser Stellungnahme auf die zugrunde liegenden politischen Kernfragen, weil er davon ausgeht, dass er sich zu jeder einzelnen der zur Überprüfung anstehenden Richtlinien zu äußern haben wird, wie es bereits bei der Richtlinie über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz der Fall war, zu der er eine Stellungnahme abgegeben hat (Stellungnahme INT/334 zu der Mitteilung der Kommission KOM(2006) 514 endg.; Befassung vom 21.9.2006).

5.2

Höchste Priorität sollte der Beseitigung der Defizite in den bestehenden Richtlinien und ihrer Abstimmung aufeinander eingeräumt werden.

5.3

„Mindestharmonisierung“ in Kombination mit einem positiven Ansatz der Mitgliedstaaten, dessen Ziel in der Annahme wesentlich höherer Verbraucherschutzniveaus besteht, wird wahrscheinlich für die absehbare Zukunft die Grundlage für den Hauptteil des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz bilden. Aus mehreren (und unterschiedlichen) sozialen und wirtschaftlichen Gründen werden die Mitgliedstaaten entweder das bereits bestehende Verbraucherschutzniveau halten oder allmählich, im selbstbestimmten Rhythmus zu einem anderen Schutzniveau übergehen wollen. Dieser Standpunkt respektiert das Subsidiaritätsprinzip und ist wesentlich leichter mit ihm zu vereinbaren. Allerdings wird durch ihn auch die Auffassung anerkannt, dass verschiedene Verbrauchergruppen innerhalb der EU bezüglich ihres derzeitigen Schutzniveaus und ihrer Möglichkeiten, Schadenersatz zu fordern, benachteiligt sind und sowohl auf Ebene der EU als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten gehandelt werden muss.

5.3.1

Dies bedeutet nicht, dass nicht — auf der Grundlage einer Einzelfallbewertung — in ganz bestimmten Bereichen, in denen das Interesse an der Vollendung des Binnenmarktes überwiegt, die Möglichkeit einer Höchstharmonisierung ins Auge gefasst werden könnte, vorausgesetzt, es wird dabei ein höheres Verbraucherschutzniveau, eventuell sogar im Wege von Verordnungen, gewährleistet.

5.4

Das erklärte Ziel, den Verbrauchern — bezüglich Kenntnis der Verbraucherrechte und der Fähigkeit, gegen Verkäufer zu klagen und Schadenersatz zu erlangen, — das Steuer in die Hand zu geben, sollte nicht als Alternative für einen eindeutigen und proaktiv verstärkten Schutz durch eine Kombination aus Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten gesehen werden. Information ist etwas ganz anderes als Schutz. In der Tat fällt das Kräftegleichgewicht bei den meisten Markttransaktionen zugunsten des Verkäufers aus und der Großteil der Verbraucherschutzvorschriften dient der Wahrung der Rechte des Käufers.