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Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Die Wasserpolitik der Europäischen Union" (97/C 30/02)

Die Kommission beschloß am 5. März 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Die Wasserpolitik der Europäischen Union".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 16. Juli 1996 an. Berichterstatterin war Frau Sánchez Miguel.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 338. Plenartagung am 25. und 26. September 1996 (Sitzung vom 25. September 1996) mit 97 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Diese Mitteilung gehört in den Kontext des Fünften Umweltaktionsprogramms der Gemeinschaft und ist als Antwort auf die Forderung nach einer grundlegenden Änderung der gemeinschaftlichen Wasserpolitik zu sehen, bei der das Hauptaugenmerk dem Schutz der Wasserressourcen gilt und andere, nicht zu diesem Hauptgegenstand gehörende Erwägungen außer acht gelassen werden.

1.2. Die geforderte Änderung der gemeinschaftlichen Wasserpolitik strebt eine nachhaltige Wasserpolitik an, die den folgenden Zielen gerecht wird, auch wenn diese Ziele nicht immer miteinander vereinbar sind:

- Sicherstellung der Versorgung mit Trinkwasser in ausreichender Menge und Güte;

- Bereitstellung von Wasserressourcen in ausreichender Menge und Güte zur Deckung wirtschaftlicher Erfordernisse;

- Schutz der Wasserressourcen in ausreichender Menge und Güte zur Erhaltung terrestrischer und aquatischer Ökosysteme;

- Verhütung von Überschwemmungen und Dürren.

Die Mitteilung mündet in die Schlußfolgerung, daß eine Rahmenrichtlinie notwendig ist, in der die geltenden Rechtsvorschriften zusammengefaßt und auf den aktuellen Stand gebracht werden.

1.3. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hatte u.a. bereits in seiner Stellungnahme () zu dem Richtlinienvorschlag über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch () eine größere Kohärenz in der gemeinschaftlichen Wasserpolitik gefordert.

Folglich hält der Ausschuß den Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie zum Schutz der Vorkommen und Güte der Wasserressourcen in der Europäischen Union für sehr begrüßenswert.

2. Vorkommen der Wasserressourcen

2.1. Ein Aspekt, auf den die Mitteilung nicht ausreichend eingeht, ist die Definition von Wasser als einer erneuerbaren und begrenzten Naturressource, die aufgrund klimatischer Veränderungen in einigen Regionen der EU, gegenwärtig vor allem in den Mittelmeerländern, knapp werden kann. Vorhersagen über die Auswirkungen des gegenwärtigen Klimawandels auf den natürlichen Wasserkreislauf in der gesamten Europäischen Union müssen auch weiterhin Gegenstand vorrangiger Untersuchungen sein.

2.2. Bei der Definition einer nachhaltigen Wasserpolitik muß auch das Vorkommen der Wasserressourcen berücksichtigt werden, da dieses eng mit der Güte derselben (Verschmutzungsbekämpfung, ökologischer Wert, Festlegung von minimalen Werten für Schadstoffeinträge usw.) verbunden ist.

2.3. Eine ausreichende Wasserversorgung zur Befriedigung der Bedürfnisse des Menschen und der natürlichen Ökosysteme ist nicht angebotsorientiert, hängt also nicht von der fortwährenden Suche nach neuen Ressourcen ab, die häufig sehr kostspielig ist und enorme soziale, wirtschaftliche und umweltpolitische Auswirkungen hat, sondern muß vielmehr auf der Nachfragesteuerung beruhen, die versucht, den Wassergebrauch und -bedarf an die vorhandenen begrenzten Ressourcen anzupassen.

2.4. In diesem Sinne muß sich auf Gemeinschaftsebene eine neue Wasserverwendungs-, wiederaufbereitungs- und -sparkultur entwickeln, die den integrierten Schutz der vorhandenen Wasservorkommen und ihrer Güte unter Berücksichtigung regionaler Gegebenheiten und eine bessere Erhaltungspolitik, angemessene Wassergebühren und eine bessere Verbraucheraufklärung vorsieht. Diese neue Kultur ist die Voraussetzung für eine nachhaltige Verwendung der Wasserressourcen, bei der die zuvor (unter Ziffer 1.2) genannten Ziele der Wasserpolitik stets miteinander vereinbar sind.

2.5. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß unter den in der Mitteilung genannten Zielen Prioritäten festzulegen sind, wobei dem Umweltschutz eine höhere Bedeutung beizumessen ist, denn er ist nicht nur für die Sicherung der Trinkwasserversorgung grundlegend, sondern auch für die Verhütung von Dürren und Überschwemmungen sowie für eine nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung (Industrie, Landwirtschaft und Dienstleistungen).

Dementsprechend würde sich folgende Prioritätenfolge ergeben:

- menschliche Versorgung;

- Gewährleistung ökologischer Erfordernisse;

- landwirtschaftliche und industrielle Nutzung;

- Freizeit und sonstige Vergnügungszwecke.

3. Faktoren, die die Verwirklichung der wasserpolitischen Ziele beeinflussen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß stimmt mit der Aufzählung und Klassifizierung der Faktoren, die die Erreichung der Ziele einer nachhaltigen Wasserpolitik beeinflussen, überein.

3.2. Die vorgelegte Mitteilung ist allerdings unzureichend bei der Analyse dessen, was als "weitere negative anthropogene Einflußfaktoren" bezeichnet wird - auch wenn diese Analyse knapp sein sollte. Es ist näher auf das Konzept für eine nachhaltige Bewirtschaftung der Wasserressourcen und für deren Schutz einzugehen, und zwar vor dem Hintergrund der möglicherweisen zu nutzenden Infrastrukturen und deren Umweltverträglichkeit sowie im Zusammenhang mit anderen, die Wasserbewirtschaftung betreffenden Maßnahmen, wie z. B. der Erosionsverhütung, der Wiederaufforstung, usw.

4. Grundsätze der Wasserpolitik der EU

4.1. Der allgemeine Rahmen für die gemeinschaftliche Wasserpolitik ist in Artikel 130 r des Vertrags geregelt, in dem die Grundsätze der Umweltpolitik festgelegt sind. Unter diesen Grundsätzen möchte der Ausschuß das Verursacherprinzip hervorheben.

4.2. In bezug auf die Nutzung der verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten im Rahmen des Vorsorgeprinzips vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß die Behörden auch unbedingt gründliche Untersuchungen hinsichtlich der Zuverlässigkeit von Prognosen anstellen müssen, die für verschiedene wirtschaftliche und soziale Variablen erstellt werden, wie etwa zu erwartender Wasserverbrauch bei wirtschaftlichen Tätigkeiten, Verwendung zulässiger Gefahrstoffe in der Industrie, der Landwirtschaft usw. Denn Prognosen können den Ausschlag für kostenintensive Maßnahmen für Infrastrukturen, Anlagen und Verfahren geben, die u.U. nicht den Erfordernissen entsprechen und sich negativ auf deren Effizienz und Rentabilität auswirken.

4.3. Was das Kosten-Nutzen-Verhältnis betrifft, müssen dem Vertrag zufolge bei der Festlegung der spezifischen Ziele der Umweltpolitik die Kosten und der Nutzen von Maßnahmen bzw. eines Nichttätigwerdens im Hinblick auf die optimale Lösung für die einzelnen politischen Optionen berücksichtigt werden.

Gleichwohl ist allgemein bekannt - und sollte daher sowohl in der Mitteilung als auch bei der späteren Ausarbeitung einer Richtlinie berücksichtigt werden -, daß die finanzielle Bewertung der natürlichen Ressourcen zwar eines der Ziele im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung ist, sie indes aber nicht ausschließlich auf der Betrachtung der Ressourcen als einer Ware basieren darf, und zwar aus folgenden Gründen:

a) wegen der grundlegenden Bedeutung, die eine Ressource wie das Wasser für das Überleben der Menschen und der Ökosysteme hat, handelt es sich hierbei um ein höheres Gut, das wirtschaftlich nicht quantifizierbar ist;

b) andere Aspekte oder Erscheinungsformen, die mit den Wasserressourcen in Zusammenhang stehen, sind wirtschaftlich schwer bewertbar; es läßt sich kaum sagen, welche Kosten durch Erosion oder Verödung sowie durch die Erhaltung der landschaftlichen Vielfalt und der genetischen Diversität der von Luftverschmutzung oder Ausbeutung der Ressourcen betroffenen Ökosysteme verursacht werden;

c) da bei der Wasseraufbereitung, der Wasserverteilung und dem Wasserverbrauch die Preise zum Teil ohne Berücksichtigung der Umweltauswirkungen festgelegt werden und dann nicht die realen Kosten für die Gesellschaft widerspiegeln.

Damit eine Kosten-Nutzen-Analyse in den wasserrechtlichen Vorschriften zum Tragen kommt, müssen Prioritäten aufgestellt und kosteneffiziente und bezahlbare Programme entwickelt werden, um zu verhindern, daß sich die verschiedenen Politiken der Europäischen Union kumulativ auf die Rechnung der Verbraucher auswirken.

4.4. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen vertritt der Ausschuß folgende Ansicht:

- Die Wasserressourcen dürfen wegen ihrer Besonderheiten - sie sind für das menschliche Leben, das Überleben sämtlicher Ökosysteme und für die Aufrechterhaltung der grundlegenden Produktionstätigkeiten unersetzbar - nicht als herkömmliche Ware betrachtet werden; daher erfordern ihr Schutz und ihre Bewirtschaftung eine starke Einbeziehung der gesamten Gesellschaft, und insbesondere der sozialen und wirtschaftlichen Akteure.

- Die Wasserpolitik darf auf keinen Fall als gegen andere Völker gerichtete politische Waffe eingesetzt werden.

- Die Gemeinschaft muß dafür Sorge tragen, daß die Gemeinschaftsvorschriften ebenso wie die wirtschafts- und umweltpolitischen Instrumente angesichts der ungleichmäßigen Verteilung der Ressourcen nicht zur Verfälschung des Wettbewerbs eingesetzt werden.

5. Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie über die Wasserressourcen

5.1. Die Kommission ist der Ansicht, daß die bestehenden Rechtsvorschriften überholt sind und die Kohärenz und Wirksamkeit der Gesamtheit der Rechtsvorschriften durch die Verabschiedung einer Rahmenrichtlinie über Wasserressourcen unter Einbeziehung folgender Aspekte verbessert würden:

- Aspekte der Menge und Güte des Wassers;

- Bewirtschaftung von Oberflächen- und Grundwasser;

- Wassernutzung und Umweltschutz;

- Verschmutzungsbekämpfung durch die Überwachung von Emissionen und Schadstoffeinträgen bei gleichzeitiger Festlegung von Umweltqualitätszielen;

- Einbindung der Wasserpolitik in andere Politiken.

5.2. Der Ausschuß unterstützt die Rahmenrichtlinie und vertritt die Auffassung, daß ihre inhaltliche Erweiterung um den folgenden, für ihre Anwendung sehr wichtigen Aspekt ihre Wirksamkeit erhöhen würde:

5.2.1. Die Wasserpolitik muß stärker als bisher Eingang in die Landwirtschaft finden. Dies reicht von einer vermehrten Erforschung wirksamerer Bewässerungstechniken, neuer Düngemittel und umweltschonender Pestizide bis zur Anwendung von Wiederaufbereitungskonzepten für Abwässer. Anbaumethoden, die weniger auf chemische Mittel zurückgreifen, um den gleichen Ertrag zu erzielen, sind zu fördern.

5.2.2. Mitberücksichtigt werden müssen darüber hinaus die Aspekte der Bewirtschaftung von Grundwasser und Küstengewässern, die wichtig für diese neue Politik sind.

5.3. Die Anwendung dieser Rahmenrichtlinie würde die Aufstellung von integrierten Wasserbewirtschaftungsplänen für Flußeinzugsgebiete (und sonstige Gewässereinzugsgebiete) erfordern.

Der Ausschuß unterstützt diese Ideen, da sie ein gutes Instrument für eine nachhaltige Bewirtschaftung der Wasserressourcen sowie für die Entwicklung und den Schutz terrestrischer und aquatischer Ökosysteme sind.

5.4. Dennoch hält der Ausschuß es für notwendig:

- auf die Einhaltung internationaler Vereinbarungen zu achten, die mit Drittländern abgeschlossen wurden, um die Probleme der Bewirtschaftung von Einzugsgebieten außerhalb der Gemeinschaft anzugehen. Sofern solche Abkommen nicht bestehen, sollte die Kommission die notwendigen Schritte zum Abschluß solcher Vereinbarungen ergreifen;

- eine Klassifizierung der verschiedenen Einzugsgebiete in der Gemeinschaft festzulegen, um den besonderen Gegebenheiten gemäß (klimatische Bedingungen, mögliche Ökosysteme, Morphologie, Beziehung zu den Produktionstätigkeiten, Bodeneigenschaften usw.) die integrierten Wasserbewirtschaftungspläne für diese Flußeinzugsgebiete definieren zu können.

Damit diese Pläne außerdem ihre Aufgabe als Instrumente zur Wasserbewirtschaftung wirklich erfuellen, muß die Richtlinie nach Ansicht des Ausschusses auch folgende Mechanismen umfassen:

a) Beteiligung aller gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kräfte an der Aufstellung der Pläne;

b) Bestimmung von Organisationen für die Verfolgung und Kontrolle der Pläne, wobei auch die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Akteure darin vertreten sein müssen;

c) Schaffung spezifischer Möglichkeiten zur vollständigen oder teilweisen Finanzierung der in den Plänen vorgesehenen Aktivitäten.

5.5. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß ein "natürlicher ökologischer Zustand" zwar das erstrebenswerte Ziel ist, daß es aber zum jetzigen Zeitpunkt angebrachter ist, von einem "guten ökologischen Zustand" zu sprechen, wie es der Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme zu dem Richtlinienvorschlag über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch () vorschlug. Das Ziel eines natürlichen ökologischen Zustands ist dabei stets im Auge zu behalten.

5.6. Der Ausschuß begrüßt das von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Genehmigungssystem, das auf der Integration der Aspekte Menge und Güte beruht. Im Sinne eines möglichst geringen Verwaltungsaufwands sollte dieses System allerdings in den Fällen, in denen die Wassergewinnung in dem betreffenden Einzugsgebiet nur einen einzelnen Mitgliedstaat betrifft, nicht zur Vorschrift gemacht werden.

6. Spezifische Themen der Wasserwirtschaft

6.1. In der vorliegenden Mitteilung werden einige Themen aufgeführt und analysiert, die sich spezifisch auf die Bewirtschaftung der Wasserressourcen im Rahmen der gegenwärtigen Wasserpolitik der Europäischen Union beziehen.

6.2. Bezüglich der Überwachung der Wasserverunreinigung durch Punktquellen und der Güteüberwachung der Wasserressourcen empfiehlt der Ausschuß die Verabschiedung der Empfehlungen der Konferenz über die "Wasserpolitik der Europäischen Union", die von der Kommission unlängst (28. und 29. Mai 1996) veranstaltet worden ist, wobei er folgende Punkte besonders hervorhebt:

- Anwendung einer kombinierten Sichtweise, die die Strategie zur Festlegung von Emissionsgrenzwerten mit der Festlegung von Qualitätszielen für Wasserressourcen verbindet;

- Festlegung eines gemeinsamen Begriffsrahmens in beiden Bereichen;

- Einbeziehung biologischer Parameter bei der Wassergütebestimmung;

- Festlegung gemeinsamer Emissionsgrenzwerte im Bereich der Europäischen Union für alle Substanzen, die vorrangiges Ziel der gegenwärtigen Vorschriften sind, wie dies vom Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme () zu dem Vorschlag für eine Richtlinie über die integrierte Verhütung und Kontrolle der Verschmutzung () gefordert wurde, in Übereinstimmung mit den darin festgelegten Grundsätzen;

- Schaffung eines Systems, das es ggf. erlaubt, die Güteziele der Wasserressourcen europaweit festzulegen;

- Förderung der wissenschaftlich-technischen Forschung zur Bestimmung der besten verfügbaren Techniken (), auf denen die Emissionsgrenzwerte basieren sollen;

- Schaffung eines angemessenen Informations- und Überwachungssystems, das einen Vergleich der von den Mitgliedstaaten verwendeten Daten und Verfahren ermöglicht.

- Festlegung gemeinschaftlicher Vorschriften zur Verminderung des Risikos von zwischenfallbedingten Schadstoffeinträgen in der Industrie, der Landwirtschaft oder im Verkehr, die schädliche Auswirkungen auf Wassereinzugsgebiete haben. Ein solcher rechtlicher Rahmen würde die in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Wasserwirtschaft zuständigen Stellen im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips verpflichten, Zwangsmaßnahmen zu ihrer Durchsetzung festzusetzen.

6.3. Die Mitteilung untersucht die Möglichkeit, Gebiete nach dem für ihren Erhalt notwendigen Schutz festzulegen und zu klassifizieren. Nach Ansicht des Ausschusses setzt dies voraus, daß die Zoneneinteilung, die den Schutz der Wassereinzugsgebiete insgesamt nicht beeinträchtigen darf, den wissenschaftlich-technischen Erkenntnissen entspricht und die erforderlichen Anstrengungen unternommen werden, um die Kriterien und Pläne zu vereinheitlichen bzw. zu überarbeiten, die für alle EU-Mitgliedstaaten gelten sollen. Dabei muß deren Übereinstimmung mit den Inhalten der verschiedenen internationalen Vereinbarungen der Gemeinschaft über den Wasserschutz (Helsinki, OSPAR usw.) berücksichtigt und gewährleistet werden. Denn die Bewertung der Wasserqualität ist eine komplexe Angelegenheit, die größtenteils von den Kriterien abhängt, die ins Auge gefaßt werden.

6.4. Die Information der Öffentlichkeit als Voraussetzung für die Beteiligung der Bürger und der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Akteure an der Wasserpolitik sowie deren Kontrolle darüber müssen ausdrücklich in der Rahmenrichtlinie verankert werden. Dabei ist nicht nur bei den Behörden für mehr Transparenz über den Zustand der Wasserressourcen zu sorgen, sondern es muß auch innerhalb der EU unter gleichen Bedingungen der öffentliche Zugang zu den Informationen über die Einhaltung der Verpflichtungen gewährleistet sein, denen die Privatunternehmen und -organisationen gemäß den geltenden einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für Verwendung, Herstellung und Eintrag von Schad- und Gefahrstoffen unterliegen.

6.5. Die wirksame Unterrichtung der Öffentlichkeit erfordert die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips, d.h. jeder Mitgliedstaat sorgt für die Beibehaltung bzw. Einrichtung geeigneter Informationsstrukturen. In der Rahmenrichtlinie müssen jedoch die zu veröffentlichenden Mindestangaben sowie ihre regelmäßige Aktualisierung festgelegt und deren ständige Zugänglichkeit für alle Interessierten sichergestellt werden.

Neben den von der Kommission dafür angeführten Gründen sind hier außerdem folgende zu nennen:

- die Wasserressourcen sind von entscheidender Bedeutung für das Überleben sämtlicher Lebewesen und die Durchführung der meisten Produktionstätigkeiten des Menschen;

- es handelt sich in vielen Fällen um grenzüberschreitende Ressourcen;

- der Kenntnisstand und die zu dessen Pflege und Erhaltung notwendige wissenschaftlich-technische Forschung müssen auf der Grundlage vergleichbarer Daten verbessert werden.

7. Schlußbemerkungen

7.1. Der Kommissionsvorschlag sieht vor, vier Richtlinien und einen Richtlinienvorschlag aufzuheben und durch die Rahmenrichtlinie zu ersetzen sowie die Begriffsbestimmungen und Überwachungsanforderungen von weiteren sieben Richtlinien und einem Richtlinienvorschlag in die Rahmenrichtlinie zu übernehmen.

Die folgenden Richtlinien würden durch die Rahmenrichtlinie aufgehoben und ersetzt werden:

- Richtlinie des Rates über die Qualität von Oberflächenwasser () [und Richtlinie 79/869/EWG ()];

- Richtlinie des Rates über die Qualität von Süßwasser, um das Leben von Fischen zu erhalten ();

- Richtlinie des Rates über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer ();

- Richtlinie des Rates über den Schutz des Grundwassers ();

- Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die ökologische Qualität von Gewässern ().

7.2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß unterstützt diesen Schritt. Er mahnt jedoch an, daß zum einen die Aspekte dieser Richtlinien, die Ausgangspunkt für die spätere gesetzgeberische Behandlung dieser Thematik waren, weiter verfolgt werden müssen und daß zum anderen der verfahrenstechnische Zeitplan für das Inkrafttreten der Rahmenrichtlinie so auf die Außerkraftsetzung der bisherigen Richtlinien abgestimmt werden muß, daß zwischen beiden Zeitpunkten keine Lücke auftritt, während derer der Umweltschutz nicht auf dem gleichen Niveau gewahrt ist.

Die Rahmenrichtlinie muß so gestaltet sein, daß sie die spätere Ausarbeitung von Richtlinien erlaubt, die sich als nötig erweisen sollten, um nicht nur den Zielen der nicht aufgehobenen Richtlinien sowie der in Abschnitt 10 "Verfahrenstechnische Auswirkungen" genannten Vorschläge näherzukommen, sondern vor allem auch die in der Rahmenrichtlinie selbst gesteckten Ziele zu verwirklichen.

7.3. Unbeschadet seiner hier vorgebrachten Bemerkungen behält es sich der Ausschuß vor, zu der künftigen Rahmenrichtlinie Stellung zu nehmen.

7.4. Des weiteren empfiehlt er der Kommission, spezifische Unterrichtsprogramme für die Schulen in der EU aufzustellen, um den neuen Umweltkonzepten mehr Tiefenwirkung zu verleihen.

7.5. Sinnvoll wäre auch die Erstellung einer europäischen Gewässerkarte, in die die Wasservorkommen und Wassergüten in den Flußeinzugsgebieten eingetragen werden.

Brüssel, den 25. September 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 82 vom 19. 3. 1996.

() Dok. KOM(94) 612 endg.

() ABl. Nr. C 397 vom 31. 12. 1994.

() ABl. Nr. C 195 vom 18. 7. 1994.

() Dok. KOM(93) 423 endg.

() Die "besten verfügbaren Techniken" werden in Artikel 2 Ziffer 11 des Gemeinsamen Standpunkts des Rates über den Vorschlag zur integrierten Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung definiert (ABl. Nr. C 87 vom 25. 3. 1996).

() ABl. Nr. L 194 vom 25. 7. 1975.

() ABl. Nr. L 271 vom 29. 10. 1979.

() ABl. Nr. L 222 vom 14. 8. 1978.

() ABl. Nr. L 281 vom 10. 11. 1979.

() ABl. Nr. L 20 vom 26. 1. 1980.

() Dok. KOM(93) 680 endg.