19.3.2009   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 64/7

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Am 10. März 2009 hat der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Griechenlands für den Zeitraum 2008 bis 2011 (2) geprüft.

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In den letzten zehn Jahren verzeichnete Griechenland ein kräftiges Wirtschaftswachstum von jährlich 4 %. Parallel dazu haben sich die binnen- und außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte erheblich verschärft, was zu einem raschen Anstieg der Auslandsverschuldung — bei einer gleichbleibend hohen Staatsverschuldung — geführt hat. Angesichts der Auswirkungen der derzeitigen globalen Wirtschafts- und Finanzkrise auf die griechische Wirtschaft treibt die vorgesehene Neubewertung der Risiken den Schuldenstand weiter nach oben.

Gemäß der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009 verringerte sich das BIP-Wachstum im Jahr 2008 auf real 2,9 % und dürfte sich 2009 ebenfalls stark verlangsamen, auch wenn es weiterhin positiv bleibt. Da das gesamtstaatliche Defizit seit 2007 über dem BIP-Schwellenwert von 3 % liegt (3) und die öffentliche Schuldenquote zu den höchsten innerhalb der EU zählt, hat Griechenland keinen Spielraum für finanzpolitische Impulse, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und die Wettbewerbsfähigkeit des Landes nicht weiter zu gefährden. Daher ist kein Konjunkturpaket vorgesehen. Die griechischen Behörden haben in der Haushaltsordnung 2009 einige Maßnahmen verankert, die auf die Sicherung des sozialen Zusammenhalts, einschließlich der Beihilfen für einkommensschwache private Haushalte, abzielen. Griechenland steht vor der Herausforderung, eine strikte Haushaltskonsolidierung durchzuführen sowie gleichzeitig die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern und die Faktoren zu korrigieren, die für die binnen- und außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte verantwortlich sind.

(3)

Nach dem gesamtwirtschaftlichen Ausgangsszenario des Programms soll sich das reale BIP-Wachstum von 3 % im Jahr 2008 auf 1,1 % im Jahr 2009 abschwächen, bevor es im restlichen Programmzeitraum wieder durchschnittlich 1,75 % erreichen soll. Nach aktuellem Kenntnisstand (4) beruht dieses Szenario auf günstigen Wachstumsannahmen für das Jahr 2009 und danach. Vor allem der Privatverbrauch und in geringerem Maße auch das Investitionswachstum dürften dem Programm zufolge aufgrund eines günstigen Beschäftigungswachstums und einer optimistischen Bewertung der Auswirkungen der jüngsten Initiativen zur Unterstützung von Investitionen und einer verstärkten Nutzung des EU-Strukturfonds solide bleiben. Der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit bei den Handelspartnern Griechenlands und die Abschwächung der internationalen Handelsaussichten bringen erhebliche Abwärtsrisiken für das gesamtwirtschaftliche Szenario des Programms mit sich, die vor allem die Anfälligkeit des Schifffahrts- und Tourismussektors in der aktuellen Krise widerspiegeln. Die Inflationsprojektionen des Programms scheinen realistisch zu sein, wohingegen die Entwicklung der außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte mittelfristig etwas zu günstig ausfällt.

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Das gesamtstaatliche Defizit 2008 wird im aktualisierten Programm auf 3,7 % des BIP veranschlagt (einschließlich der 0,4 % des BIP für einmalige defizitsenkende Maßnahmen), was 0,75 Prozentpunkt über der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009 liegt. Dem steht ein Ziel von 1,6 % des BIP in der letzten Programmaktualisierung gegenüber. Diese Abweichung von 2 Prozentpunkten lässt sich sowohl auf die Einnahmenausfälle als auch auf die Ausgabenüberschreitungen zurückführen. Insbesondere die Einnahmen dürften um rund 1 Prozentpunkt des BIP unter dem veranschlagten Wert liegen, was hauptsächlich darauf zurückzuführen ist, dass die Rendite der 2008 durchgeführten Maßnahmen zur Einnahmensteigerung niedriger ausgefallen ist als erwartet. Die Ausgabenüberschreitungen machen rund 1 weiteren Prozentpunkt des BIP aus, was hauptsächlich durch die Abweichung der laufenden Primärausgaben bedingt ist, insbesondere aufgrund des öffentlichen Verbrauchs und der Löhne und Gehälter, die unerwartet hoch ausfielen.

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Gemäß der Programmaktualisierung liegt das Defizitziel 2009 bei 3,7 % des BIP (einschließlich der 0,5 % des BIP für einmalige defizitsenkende Maßnahmen). Dies entspricht der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen. Im Vergleich zum Haushaltsziel, das in der vom Parlament am 21. Dezember 2008 verabschiedeten Haushaltsordnung 2009 festgelegt wurde, handelt es sich um eine Revision um 1,75 Prozentpunkte des BIP nach oben. Das neue Haushaltsziel trägt dem unerwartet schlechten Haushaltsergebnis von 2008 Rechnung. Es beruht auch auf einer umsichtigeren Projektion hinsichtlich der Gesamteinnahmen, die um einen 1 Prozentpunkt des BIP nach unten revidiert wurden, wohingegen die öffentlichen Ausgaben um 0,4 Prozentpunkte des BIP nach oben revidiert wurden. Dennoch soll die Einnahmenquote für 2009 aufgrund des im September 2008 verabschiedeten und in die Haushaltsordnung 2009 aufgenommenen einnahmensteigernden Maßnahmenpakets um fast 1 Prozentpunkt des BIP steigen. Um sicherzustellen, dass die überarbeiteten Ziele erreicht werden, ist in der Programmaktualisierung zusätzlich zu den in der Haushaltsordnung 2009 angeführten Maßnahmen eine Reihe von weiteren Maßnahmen vorgesehen, mit denen eine Einschränkung der öffentlichen Primärausgaben und eine Rationalisierung der Verwaltung öffentlicher Ausgaben angestrebt wird. Diese neuen Maßnahmen, die im Laufe des Jahres 2009 angenommen werden sollen, werden im Programm allerdings nicht genau beschrieben. Der allgemeine finanzpolitische Kurs wird 2009 weitgehend neutral sein.

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Die in der Programmaktualisierung dargelegte Haushaltsstrategie strebt eine Reduzierung des strukturellen Defizits von 4,5 % des BIP im Jahr 2008 auf 4,3 % im Jahr 2009 und 2,2 % bis 2011 an, allerdings wird während des Programmzeitraums nicht vorgesehen, das mittelfristige Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts (d.h. konjunkturbereinigt ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) zu erreichen. Für 2009 wird ein Gesamtdefizit von 3,7 % des BIP angestrebt, danach soll es während des Programmzeitraums im Jahr 2010 auf 3,2 % des BIP und im Jahr 2011 auf 2,6 % des BIP sinken. Gleichfalls soll der Primärsaldo bis 2011 einen Überschuss von 1,7 % des BIP erreichen, gegenüber 0,8 % im Jahr 2008. Strukturell gesehen würde dies eine Verbesserung von durchschnittlich einem 0,75 Prozentpunkt des BIP bedeuten. Die Haushaltskonsolidierung in den Jahren 2010 und 2011 basiert hauptsächlich auf ehrgeizigen Ausgabenkürzungen. Mit welchen konkreten Maßnahmen diese erreicht werden sollen, wird allerdings nicht genau beschrieben. Der staatliche Bruttoschuldenstand, der im Jahr 2008 auf 94,6 % des BIP geschätzt wurde, soll 2009 und 2010 auf mehr als 96 % des BIP übersteigen, bevor er 2011 wieder auf 94,75 % sinken soll. Zusätzlich zum Anstieg des Defizits und zum Rückgang des BIP-Wachstums tragen auch umfangreiche Bestandsanpassungen zum Anstieg der Schuldenquote im Jahr 2009 bei.

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Die Haushaltsergebnisse sind mit erheblichen Abwärtsrisiken behaftet. Vor allem deshalb, weil das Ausgangsszenario auf günstigen Wachstumsannahmen beruht. Die Risiken für 2009 sind auch mit möglichen Verzögerungen in der Umsetzung des überarbeiteten Haushaltsziels 2009 verbunden, insbesondere wenn die bisherigen wiederholten Ausgabenüberschreitungen und Einnahmenausfälle in Betracht gezogen werden. Ab 2010 ergeben sich die Risiken aus dem Mangel an Informationen über die Maßnahmen, mit denen die vorgesehene Konsolidierung erreicht werden soll, insbesondere hinsichtlich der Ausgaben. Darüber hinaus scheinen die geplanten Kürzungen bei einigen Ausgabenkategorien auf den ersten Blick ehrgeizig angesetzt zu sein. Die projizierte Entwicklung des Schuldenstands in Relation zum BIP scheint — aufgrund der Risiken in Zusammenhang mit den Defizitprojektionen — auch mit größeren Risiken behaftet zu sein. Diese Risiken könnten sich durch die Unsicherheit über Bestandsanpassungen verschärfen, über die das Programm wie bereits zuvor keine genauen Informationen liefert. Außerdem könnten mögliche schuldenerhöhende Finanztransaktionen im Rahmen des Rettungspakets für den Finanzsektor den Schuldenstand in Relation zum BIP weiter nach oben treiben. Die möglichen Auswirkungen dieses Finanzpakets auf die Entwicklung des Schuldenstands werden im Programm nicht berücksichtigt.

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Die Projektionen für die Rentenausgaben auf lange Sicht werden gerade nach der gemeinsamen Methodik ausgearbeitet; und die langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt dürften aller Wahrscheinlichkeit nach deutlich über dem EU-Durchschnitt liegen. Die im Programm veranschlagte Haushaltsposition 2008, die schlechter als die Ausgangsposition in der vorhergehenden Programmaktualisierung ist, würde die langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt weiter verschärfen. Außerdem liegt der Bruttoschuldenstand gegenwärtig weit über dem im Vertrag festgesetzten Referenzwert. Um diesen abzubauen, müssen über einen langen Zeitraum hinweg hohe Primärüberschüsse erwirtschaftet werden. Die Aufrechterhaltung hoher Primärüberschüsse auf mittlere Sicht und eine Fortsetzung der Reformierung des Rentensystems zur Eindämmung des aller Wahrscheinlichkeit nach erheblichen Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben würden dazu beitragen, die hohen Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern. Die oben erwähnten Risiken, die aus den von Griechenland eingeführten Stabilisierungsprogrammen für den Finanzsektor resultieren, könnten sich möglicherweise negativ auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auswirken, hauptsächlich bedingt durch deren Folgen für die Staatsverschuldung, wenngleich ein Teil der Kosten für die staatlichen Förderungen in der Zukunft wieder eingebracht werden kann.

(9)

Der mittelfristige Haushaltsrahmen ist nach wie vor schwach und von den schlechten Ergebnissen der vergangen Jahre geprägt. Die finanzpolitische Entwicklung in Griechenland lässt sich auf eine unzureichende Kontrolle der öffentlichen Ausgaben erkennen; gleichzeitig haben sich die Einnahmenprojektionen regelmäßig als zu optimistisch erwiesen. Darüber hinaus wurde eine zeitgerechte und effiziente Kontrolle der Einnahmen und Ausgaben durch strukturelle und endemische Probleme bei der Aufzeichnung der griechischen Haushaltsdaten erschwert, obgleich in den letzten Jahren gewisse Fortschritte zu verzeichnen waren. Im Programm wird davon ausgegangen, dass die laufende Haushaltsreform fortgesetzt wird und dass weitere Fortschritte bei der Umsetzung der programmbasierten Haushaltsführung erzielt werden, indem die Kontrolle und Verwaltung der öffentlichen Ausgaben verbessert, die Transparenz erhöht und eine mehrjährige Planungsperspektive in das Haushaltsverfahren eingeführt werden. Die vollständige Umsetzung der Haushaltsreform ist jedoch erst für 2012 geplant.

(10)

Als Reaktion auf die Finanzkrise hat die griechische Regierung eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um die Stabilität des Finanzsektors sicherzustellen, einschließlich Maßnahmen zur Absicherung der Einlagen bis zu 100 000 EUR. Das Maßnahmenpaket besteht aus einer Rekapitalisierungsregelung, bei der Kreditinstituten im Gegenzug zur Übertragung von Vorzugsaktien neues Kapital zur Verfügung gestellt wird, einem Einlagensicherungssystem, durch das neue Schulden mit einer Laufzeit zwischen drei Monaten und drei Jahren abgesichert werden, und einer Wertpapierregelung, bei der bestimmte Kreditinstitute Staatsanleihen erhalten und ihnen der Zugang zu Liquidität, insbesondere bei der EZB, erleichtert wird. Der Gesamtumfang des Pakts beträgt 28 Mrd. EUR (ca. 10 % des BIP).

(11)

Dem Programm zufolge ist die Finanzpolitik darauf gerichtet, das Vertrauen der Investoren wiederherzustellen und den gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichten entgegenzuwirken. Da kein Spielraum für finanzpolitische Maßnahmen besteht, hat die griechische Regierung kein kurzfristiges Konjunkturpaket als Reaktion auf den Konjunkturrückgang verabschiedet, was in Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm stehen würde. Das Programm sieht eine Reihe von strukturellen Maßnahmen, einschließlich branchenspezifischer Maßnahmen im Tourismussektor, ohne direkte Auswirkungen auf den Haushalt vor, etwa um Arbeitsplätze zu sichern, Unternehmensinvestitionen einschließlich öffentlich-privater Partnerschaften zu steigern, die Kreditvergabe an KMU anzukurbeln und die Inanspruchnahme von EU-Mitteln zu verbessern. Die Programmaktualisierung enthält auch eine Reihe von anderen strukturellen Reformmaßnahmen, die einen Teil der längerfristigen Strategie zur Verbesserung der Qualität und der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bilden, wie zum Beispiel die Reformierung der Kontrolle und Verwaltung von öffentlichen Ausgaben und die Umsetzung der kürzlich angenommenen Rentenreform. Diese Maßnahmen beziehen sich auf die mittelfristige Reformagenda und die von der Kommission am 28. Januar 2009 im Rahmen der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgeschlagenen länderspezifischen Empfehlungen.

(12)

Griechenland hat ein Konsolidierungsprogramm verabschiedet, das darauf abzielt, die Verschlechterung der Haushaltsposition 2009 einzudämmen und das gesamtstaatliche Defizit bis 2011 unter den BIP-Schwellenwert von 3 % zu senken. Ausgehend von der Änderung des (neu berechneten) strukturellen Saldos wird der allgemeine finanzpolitische Kurs 2009 weitgehend neutral und 2010 restriktiv sein. Konkret strebt das Programm 2010 eine strukturelle Anpassung von 1,5 Prozentpunkten des BIP und 2011 eine weitere strukturelle Verbesserung um etwa einen 0,5 Prozentpunkt an. Wenn allerdings die Risiken für den Haushaltsplan berücksichtigt werden, besteht die Gefahr, dass die vorgesehene Konsolidierung hinter den Zielvorgaben zurückbleibt und das Gesamtdefizit über dem Referenzwert von 3 % des BIP bleibt. Angesichts der erheblichen binnen- und außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte der griechischen Wirtschaft ist das Tempo der finanzpolitischen Anpassung unzureichend und ist 2010 und 2011, insbesondere hinsichtlich der Ausgaben, nicht zur Gänze mit konkreten dauerhaften Maßnahmen unterlegt. In Anbetracht der oben erwähnten Risiken für die Schuldenstandsprojektionen könnte am Ende der Schuldenstand in Relation zum BIP während des gesamten Programmzeitraums ansteigen, was sich hauptsächlich daraus ergeben kann, dass keine ausreichenden Fortschritte bei der Reduzierung des staatlichen Defizits erzielt werden.

(13)

Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgesehenen Daten angeht, so weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf (5).

i)

bereits 2009 einen erheblich strikteren Konsolidierungspfad einzuschlagen und zu diesem Zweck gezielte, dauerhafte Maßnahmen zur Kürzung der derzeitigen Ausgaben einzuleiten, einschließlich einer umsichtigen Lohnpolitik im öffentlichen Sektor, und so zur erforderlichen Senkung der Schuldenquote beizutragen;

ii)

im Rahmen eines umfassenden Reformprogramms, das der erforderlichen wirtschaftlichen Anpassung Rechnung trägt und darauf abzielt, dem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit und den bestehenden außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten entgegenzuwirken, sicherzustellen, dass die zur Haushaltskonsolidierung getroffenen Maßnahmen auch darauf gerichtet sind, die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern;

iii)

die Maßnahmen zur Reformierung der Steuerverwaltung schnell umzusetzen und das Haushaltsverfahren weiter zu verbessern, indem dessen Transparenz erhöht und die Haushaltsstrategie für einen längeren Zeitraum dargelegt wird und Verfahren zur Überwachung, Kontrolle und Steigerung der Effizienz der derzeitigen Primärausgaben eingeführt werden;

iv)

die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen angesichts des steigenden Schuldenstands und des projizierten Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben zu verbessern, indem die laufende Reform des Gesundheitswesens und des Rentensystems fortgesetzt wird.