—

Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) ved advogados J. Pacheco de Amorim og B. M. Soares

—

Ministério da Agricultura do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território ved advogada M. Fonseca

—

den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes, P. Pinheiro og G. Santos Machado, som befuldmægtigede

—

den nederlandske regering ved C. Wissels og B. Koopman, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved A. Caeiros og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 174 TEUF – 176 TEUF og af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210, s. 25).

2

Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Grande Área Metropolitana do Porto (herefter »GAMP«), der er en sammenslutning af kommuner, og flere nationale myndigheder repræsenteret ved Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (eksekutivkomiteen for det operationelle program for menneskelig kapital), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, nu Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (ministeriet for miljø og fysisk planlægning, nu ministeriet for landbrug, hav, miljø og fysisk planlægning) og Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (ministeriet for arbejde og social solidaritet) vedrørende anvendelsen af EU-midler.

3

Første betragtning til forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:

»Ifølge […] artikel 158 [EF] skal Fællesskabet for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed stræbe efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder eller øer, herunder landdistrikterne. Ifølge […] artikel 159 [EF] skal denne indsats støttes gennem strukturfondene, Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og andre eksisterende finansielle instrumenter.«

4

Forordningens artikel 1 bestemmer, at forordningen fastsætter »generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF) (i det følgende benævnt »strukturfondene«) og Samhørighedsfonden […]« og fastlægger bl.a. »de mål, som strukturfondene og Samhørighedsfonden […] skal bidrage til, kriterierne for, hvornår medlemsstaterne og regionerne er berettiget til at modtage midler fra disse fonde, samt de disponible finansielle midler og kriterierne for deres fordeling«.

5

Artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 bestemmer følgende:

»[…] EFRU, ESF, Samhørighedsfonden, EIB og Fællesskabets andre finansielle instrumenter [bidrager] […] til virkeliggørelsen af følgende tre mål:

6

Afsnit I i forordning nr. 1083/2006 indeholder et kapitel III. Med overskriften »Geografiske støttekriterier«, hvorunder findes artikel 5-8 med følgende overskrifter »Konvergens«, »Regional konkurrenceevne og beskæftigelse«, »Europæisk territorialt samarbejde« og »Overgangsstøtte«.

7

Artikel 5 har følgende ordlyd:

»1.   De regioner, der er berettiget til midler fra strukturfondene under konvergensmålet, er regioner, der svarer til niveau II i nomenklaturen for statistiske regionale enheder (i det følgende benævnt »NUTS II-niveau«), jf. [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1059/2003 af 26. maj 2003 om indførelse af en fælles nomenklatur for regionale enheder (NUTS) (EUT L 154, s. 1)], hvis bruttonationalprodukt (BNP) per capita opgjort i købekraftspariteter og beregnet på grundlag af de disponible fællesskabsdata for årene 2000-2002 er lavere end 75% af EU-25’s gennemsnitlige BNP i samme referenceperiode.

[...]

3.   Umiddelbart efter denne forordnings ikrafttræden vedtager Kommissionen en liste over de regioner, der opfylder kriterierne i stk. 1, […]. Denne liste er gyldig fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2013.

[…]«

8

Artikel 22 i forordning nr. 1083/2006 med overskriften »Ikke-overførbare midler« bestemmer:

»De samlede bevillinger, der er fordelt mellem medlemsstaterne under hvert af fondenes mål og deres komponenter, må ikke overføres mellem dem.

[...]«

9

Forordningens artikel 32 lyder således:

»1.   Fondenes aktiviteter i medlemsstaterne tager form af operationelle programmer inden for den nationale strategiske referenceramme. Hvert operationelt program skal omfatte en periode mellem den 1. januar 2007 og den 31. december 2013. Et operationelt program vedrører kun et af de tre mål i artikel 3, medmindre Kommissionen og medlemsstaten har aftalt andet.

[…]

5.   Kommissionen vedtager hvert operationelt program hurtigst muligt, dog senest fire måneder efter at medlemsstaten har forelagt det formelt […]«

10

Samme forordnings artikel 34 med overskriften »Fondenes særlige karakteristika« har følgende ordlyd:

»1.   Der tildeles kun operationelle programmer midler fra én fond […].

2.   Med forbehold af undtagelserne i særforordningerne om fondene kan EFRU og ESF som supplement og inden for en grænse på 10% af Fællesskabets midler til hver prioritet i et operationelt program finansiere foranstaltninger, der hører ind under den anden fonds interventionsområde, forudsat at de er nødvendige for en tilfredsstillende gennemførelse af operationen og er direkte knyttet til denne.

[…]«

11

Artikel 35 i forordning nr. 1083/2006 med overskriften »Geografisk anvendelsesområde« bestemmer følgende:

»1.   Operationelle programmer, der forelægges under konvergensmålet, udarbejdes på det relevante geografiske niveau og mindst på NUTS II-niveau.

Operationelle programmer, der forelægges under konvergensmålet med bidrag fra Samhørighedsfonden, udarbejdes på nationalt niveau.

[...]«

12

Artikel 56 i forordning nr. 1083/2006, som har overskriften »Udgifters støtteberettigelse«, bestemmer i stk. 4:

»Reglerne om udgifters støtteberettigelse fastsættes på nationalt niveau, jf. dog undtagelsen i særforordningerne om de enkelte fonde. De gælder for samtlige udgifter, der anmeldes under det operationelle program.«

13

I henhold til artikel 1 og bilag I til Kommissionens beslutning 2006/595/EF af 4. august 2006 om opstilling af en liste over regioner, der er berettiget til støtte fra strukturfondene under konvergensmålet i perioden 2007-2013 (EUT L 243, s. 44) er de regioner på NUTS II-niveau, der er berettiget til støtte i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, for så vidt angår Republikken Portugal regionerne Norte, Centro, Alentejo og Região Autónoma dos Açores.

14

I henhold til artikel 2 og bilag II til beslutning 2006/595 er Algarve for så vidt angår Republikken Portugal en NUTS II-region, der ligeledes er berettiget til støtte fra strukturfondene under konvergensmålet, men dette alene efter den særlige overgangsstøtteordning, jf. artikel 8 i forordning nr. 1083/2006.

15

Lissabon-regionen er ikke nævnt i beslutning 2006/595 og er således ikke berettiget til støtte fra strukturfondene under konvergensmålet. Regionen er imidlertid berettiget til støtte under målet om regional konkurrenceevne og beskæftigelse.

16

Den 28. juni 2007 godkendte den portugisiske regering en »national strategisk referenceramme« jf. artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006.

17

Punkt 6 i bilag V til den nationale strategiske referenceramme har følgende ordlyd:

»Udgifter vedrørende operationer, som medfinansieres af strukturfondene og af Samhørighedsfonden, kan modtage støtte under de operationelle programmer, hvis de er forbundet med NUTS II-regionerne under hvert af disse [operationelle programmer].

Dette generelle kriterium om den geografiske støtteberettigelse af udgifter anvendes i almindelighed konkret i forhold til stedet for investeringen. Hvad angår materielle investeringer (hvor stedet for investeringen er nemt at identificere), finder kriteriet direkte anvendelse. Hvad angår immaterielle investeringer anvendes kriteriet om den geografiske støtteberettigelse af udgifter i forhold til det sted, hvor det modtagende organ befinder sig – defineret som stedet for dets hovedkontor eller kontor (eller forretningssted), som har ansvaret for at gennemføre operationen.

Udgifter forbundet med følgende operationer udgør en undtagelse til den almindelige regel om den geografiske støtteberettigelse af udgifter:

18

Punkt 7 i bilag V til den nationale strategiske referenceramme bestemmer følgende:

»Udgifter vedrørende operationer udført i NUTS II-regionen Lissabon […], som har »spill-over«-effekt til de øvrige regioner i det portugisiske fastland, og som anses for meget relevante for udviklingen af disse regioner inden for konvergensmålet, udgør undtagelser til den almindelige regel om geografisk støtteberettigelse.

[Fortegnelsen over de investeringskategorier, der falder inden for disse undtagelser]

Det bemærkes, at disse investeringskategorier udgør undtagelsestilfælde, som er begrundet i operationernes art og den multiplikatorvirkning, de medfører i andre regioner end dem, hvori investeringerne er foretaget. Disse kategorier udgør samlet set en lille procentdel af strukturfondenes finansielle bevillinger til programmer. De i de følgende punkter skitserede retningslinjer, som er vedtaget i samarbejde mellem Europa-Kommissionen og de portugisiske myndigheder, kan i givet fald gøres til genstand for yderligere specifikationer i forbindelse med hvert tematisk operationelt program.«

19

Punkt 8 i bilag V til den nationale strategiske referenceramme fastlægger »særregler« for afgørelse af udgifters støtteberettigelse, henset til »spill-over«-effekterne uden for Lissabon-regionen.

20

Blandt de operationelle programmer, som er fastsat i den nationale strategiske referenceramme, et det program, som kaldes »Menneskelig kapital« (herefter »POPH«). En af de prioriterede akser (akse 3) i POPH vedrører videreuddannelse og omfatter en investeringskategori med overskriften »Strategisk uddannelse for ledelse og innovation i den offentlige sektor« (herefter »uddannelse i den offentlige sektor«).

21

Uddannelse i den offentlige sektor er nævnt i punkt 7 i bilag V til den nationale strategiske referenceramme blandt de investeringskategorier, som henhører under undtagelserne til reglen om geografisk støtteberettigelse. Punkt 8 i samme bilag præciserer i denne forbindelse følgende:

»I betragtning af […] at de mål, som forfølges, særligt fremmer en nedskæring af de administrative omkostninger og en forbedring af den nationale konkurrenceevne ved en øget effektivitet i den offentlige forvaltning, er det særlig vigtigt at understrege, at på trods af den betydelige koncentration af menneskelige ressourcer i den offentlige administration i Lissabon-regionen, har virkningerne af de foranstaltninger, der skal gennemføres, nødvendigvis betydning for hele det nationale område, på grund af myndighedernes art og de ydelser, de leverer (som er rettet til alle borgere og/eller alle erhvervsdrivende).

Den pågældende koncentration af ydelser i hovedstadsregionen forklarer, hvorfor en væsentlig del af de investeringer, der skal foretages, ligger i denne region […]«

22

Det pågældende punkt 8 fastlægger følgende »særregler« for disse uddannelser:

23

Den 16. oktober 2007 har Kommissionen med hjemmel i artikel 32, stk. 5, i forordning nr. 1083/2006 godkendt POPH som et program omfattet af flere mål, dvs. dels i henhold til »konvergensmålet« i regionerne Norte, Centro og Alentejo og som overgangsordning i regionen Algarve, dels i henhold til »målet om regional konkurrenceevne og beskæftigelse« i Lissabon-regionen.

24

Ved afgørelser af 15. og 26. september 2008 samt 15. oktober, 4. november og 26. december 2008 godkendte Comissão Directiva do Programa Operacional Humano ansøgningerne fra Instituto Nacional de Administração (det nationale forvaltningsinstitut), Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (fagforening for statslige teknikere), Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (højere læreanstalt for arbejdsforskning og virksomheder), Ministério da Saúde (sundhedsministeriet) og Instituto do Desporto de Portugal (det portugisiske sportsinstitut) om finansiering i henhold til investeringskategorien under POPH vedrørende uddannelse i den offentlige sektor.

25

Da alle ansøgerne var etableret i Lissabon-regionen, blev de pågældende afgørelser truffet med hjemmel i undtagelsen i punkt 6, litra a), i bilag V til den nationale strategiske referenceramme, for så vidt som den ansøgte finansiering henhører under konvergensmålet i artikel 5 i forordning nr. 1083/2006.

26

Da GAMP var af den opfattelse, at denne undtagelse er uforenelig med EU-retten, og at de afgørelser, der er truffet af Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano således uretmæssigt nedbringer de midler, der er til rådighed for de interesserede enheder etableret i de portugisiske NUTS II-regioner, som er støtteberettigede efter konvergensmålet, anlagde sammenslutningen sag med påstand om annullation af disse afgørelser ved tribunal administrativo e fiscal do Porto.

27

Denne ret fastslog ved kendelse af 20. december 2010, at sagen var uden grundlag, for så vidt som den var anlagt til prøvelse af afgørelsen om godkendelse af sundhedsministeriets ansøgning.

28

For så vidt angår de øvrige forhold i sagen besluttede tribunal administrativo e fiscal do Porto ved afgørelse af 19. oktober 2011 at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

29

Med de præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i den primære EU-ret vedrørende økonomisk, social og territorial samhørighed samt forordning nr. 1083/2006 er til hinder for, at en investering, som medfinansieres af Den Europæiske Union, gennemføres fra et sted, som befinder sig uden for de støtteberettigede regioner, og af en erhvervsdrivende, som er etableret på et sådant sted.

30

Det fremgår i denne forbindelse af artikel 174, andet afsnit, TEUF, sammenholdt med artikel 175, første afsnit, TEUF, at strukturfondene og Unionens øvrige finansielle instrumenter, som medvirker til den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed, særligt har til formål at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder. Dette mål anføres i øvrigt i første betragtning til forordning nr. 1083/2006 og skal tages i betragtning af medlemsstaterne ved gennemførelsen af investeringer, som medfinansieres ved hjælp af midler fra de pågældende fonde og instrumenter (jf. i sidstnævnte henseende dom af 3.9.2009, sag C-166/07, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 7135, præmis 45).

31

På samme måde bestemmer artikel 3, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1083/2006, at strukturfondene og Samhørighedsfondens prioritet består i at fremskynde de mindst udviklede medlemsstaters og regioners konvergens.

32

I overensstemmelse med dette mål har EU-lovgiver fastsat kriterier for fastlæggelsen af de støtteberettigede regioner og områder. Hvad angår konvergensmålet bestemmer artikel 5 i forordning nr. 1083/2006, at de regioner, der er berettiget til midler fra strukturfondene, er NUTS II-regioner, dvs. »hvis bruttonationalprodukt (BNP) per capita opgjort i købekraftspariteter og beregnet på grundlag af de disponible fællesskabsdata for årene 2000-2002 er lavere end 75% af EU-25’s gennemsnitlige BNP i samme referenceperiode«.

33

Det fremgår således utvetydigt af det pågældende mål og af kriteriet for dets forfølgelse, at strukturfondenes midler til gennemførelse af konvergensmålet specifikt skal komme NUTS II-regionerne til gode. Denne betingelse fremhæves i øvrigt af udtrykket »geografiske støttekriterier«, der er anvendt som overskrift på det kapitel, der indeholder artikel 5-8 i forordning nr. 1083/2006, samt i denne forordnings artikel 35, stk. 1, første afsnit, hvorefter hvert operationelt program, der henhører under dette mål, skal udarbejdes »på det relevante geografiske niveau og mindst på NUTS II-niveau«.

34

Det kan derimod ikke udledes af forordning nr. 1083/2006 eller af bestemmelserne i primærretten vedrørende økonomisk, social og territorial samhørighed, at den erhvervsdrivende, der skal gennemføre investeringen, nødvendigvis skal være etableret i den region, som investeringen er bestemt for. Det fremgår endvidere ikke af disse bestemmelser, at anvendelsen af midlerne i alle tilfælde fysisk skal finde sted i den pågældende region.

35

Som den portugisiske regering og Europa-Kommissionen har anført, sikres interesserne for den region, der skal drage fordel af Unionens medfinansiering, bedst, når den erhvervsdrivende, der skal iværksætte projektet, kan tilbyde de bedste kvalitative og kvantitative garantier for projektets gennemførelse. Hvis denne erhvervsdrivende er etableret uden for den pågældende region, må denne omstændighed ikke være til hinder for, at projektet tildeles ham. Det bemærkes i denne forbindelse, at selv om målet med strukturfondene og Unionens øvrige finansielle instrumenter, som er nævnt i denne doms præmis 30 og 31, er at fremskynde de mindst udviklede regioners konvergens, består det imidlertid ikke i at reservere leveringen af de tjenesteydelser, der skal gennemføres inden for rammerne af de af Unionen medfinansierede programmer, alene til erhvervsdrivende etableret i disse regioner. I overensstemmelse med det pågældende mål er det disse regioner, der skal drage fordel af Unionens medfinansiering, og ikke de i regionen etablerede erhvervsdrivende.

36

På tilsvarende måde, og således som den portugisiske og den nederlandske regering har gjort gældende, sikres interesserne for den støtteberettigede region nogle gange lige så godt endsige bedre, når investeringen gennemføres fra et sted uden for den pågældende regions område.

37

Henset til ovenstående bemærkninger er den omstændighed, at de i hovedsagen omhandlede enheder, som skal gennemføre investeringerne, er etableret et sted uden for de omhandlede NUTS II-regioner, og at de fra dette sted sikrer uddannelsen af ansatte i den offentlige sektor, som udøver deres opgaver for indbyggerne i disse regioner, ikke i strid med bestemmelserne om den geografiske støtteberettigelse i forordning nr. 1083/2006.

38

Det er imidlertid oplagt, at den investering, som gennemføres, skal være målrettet og identificerbart rettet mod de pågældende NUTS II-regioner, for så vidt som den er medfinansieret under konvergensmålet. I hovedsagen tilkommer det den forelæggende ret at undersøge, om denne betingelse er opfyldt. Det tilkommer særligt retten at undersøge, om bestemmelsen i punkt 8 i bilag V til den nationale strategiske referenceramme, hvorefter 68,5% af de udgifter, som gennemføres i Lissabon, er støtteberettigede på grund af, at denne del af udgifterne har »spill-over«-effekter i regionerne Norte, Centro og Alentejo, er tilstrækkeligt begrundet.

39

Henset til det ovenstående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i den primære EU-ret vedrørende økonomisk, social og territorial samhørighed samt forordning nr. 1083/2006 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en investering, som medfinansieres af Den Europæiske Union, gennemføres fra et sted, som befinder sig uden for de støtteberettigede regioner, og af en erhvervsdrivende, som er etableret på et sådant sted, på betingelse af at investeringen målrettet og identificerbart er rettet mod de støtteberettigede regioner.

40

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Bestemmelserne i den primære EU-ret vedrørende økonomisk, social og territorial samhørighed samt Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en investering, som medfinansieres af Den Europæiske Union, gennemføres fra et sted, som befinder sig uden for de støtteberettigede regioner, og af en erhvervsdrivende, som er etableret på et sådant sted, på betingelse af at investeringen målrettet og identificerbart er rettet mod de støtteberettigede regioner.