EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 12.9.2018

COM(2018) 632 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om evalueringen af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur)













Et bidrag fra Europa-Kommissionen til stats- og regeringschefernes møde i




Salzburg den 19.-20. september 2018

Indholdsfortegnelse

1.    Indledning    

2.    Baggrund    

3.    Evalueringen af Eurosur    

3.1.Evalueringens omfang

3.2.Status over gennemførelsen af Eurosur

3.3.Resultater af evalueringen

3.3.1.Relevans

3.3.2.Effektivitet

3.3.3.Virkningsgrad

3.3.4.Sammenhæng med andre EU-politikker

3.3.5.EU-merværdi

3.4.Overholdelse af og indvirkning på de grundlæggende rettigheder

3.4.1.Tredjelande og nonrefoulementprincippet

3.4.2.Behandling af personoplysninger

3.4.3.Foreslåede forbedringer

4.    Spørgsmål, der kræver yderligere opmærksomhed    

4.1.Forbedring af Eurosurs funktion

4.1.1.Styrkelse af de nationale koordinationscentres kompetencer

4.1.2.Forbedring af Eurosurs forvaltning

4.1.3.Mindskelse af de tekniske krav

4.1.4.Udnyttelse af Eurosurs fusionstjenester

4.2.Udvidelse af Eurosurs anvendelsesområde

4.2.1.Medtagelse af grænsekontrol ved grænseovergangssteder

4.2.2.Overvågning af luftgrænser

4.2.3.Samarbejde med tilgrænsende tredjelande

4.2.4.Eurosur og integreret grænseforvaltning

5.    Konklusioner og opfølgning    

0.Indledning

En effektiv forvaltning af EU's ydre grænser har højeste prioritet og er en betingelse for, at man på korrekt vis kan gennemføre og bevare Schengenområdet med fri bevægelighed, der er et af de vigtigste resultater af europæisk integration.

Med forordning (EU) nr. 1052/2013 om oprettelse af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur) 1 , der blev vedtaget i 2013, blev der skabt en fælles ramme for udveksling af oplysninger og for samarbejde mellem medlemsstaternes grænseovervågningsmyndigheder og Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex), herefter benævnt "agenturet". Eurosurrammen har været operationel siden den 2. december 2013. Ifølge forordningen skal Kommissionen hvert fjerde år foretage en overordnet evaluering af Eurosur, om nødvendigt ledsaget af relevante forslag til ændring af forordningen.

Ved forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt 2 , der blev vedtaget den 14. september 2016, blev den europæiske grænse- og kystvagt oprettet som et fælles ansvarsområde for agenturet og medlemsstaterne, agenturets mandat blev udvidet, og elementerne i den integrerede europæiske grænseforvaltning blev fastlagt. Da agenturet spiller en betydelig rolle i forbindelse med gennemførelsen af Eurosur, har de nyskabelser, der blev indført med forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt, stor indvirkning på den daglige gennemførelse af Eurosur, som der skal tages hensyn til ved den videre udvikling af Eurosur.

For at tage hensyn til den fuldstændige gennemførelse af forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt og dens indvirkning på Eurosur blev evalueringen af Eurosur, der oprindeligt var planlagt til december 2016, udsat til september 2018.

1.Baggrund

Med Eurosur indføres en mekanisme for udveksling af oplysninger og samarbejde, der gør det muligt for de forskellige nationale myndigheder, der udfører grænseovervågningsaktiviteter, at udveksle oplysninger og samarbejde på taktisk, operationelt og strategisk plan både internt i og mellem medlemsstaterne samt med agenturet.

Formålet med Eurosur er at afsløre, forhindre og bekæmpe illegal indvandring og grænseoverskridende kriminalitet og bidrage til at sikre beskyttelsen af og redde migranters liv. Eurosur sigter mod at forbedre situationskendskabet og øge reaktionskapaciteten ved medlemsstaternes ydre grænser 3 .

Eurosur finder anvendelse på overvågningen af de ydre land- og søgrænser. Det kan på frivillig basis også anvendes på overvågningen af luftgrænserne og kontrollen ved grænseovergangsstederne. Eurosurs overvågningsaktiviteter omfatter overvågning, afsløring, identifikation, lokalisering, forhindring og pågribelse af personer, der foretager uautoriseret grænsepassage.

Eurosur finder ikke anvendelse på retlige eller administrative foranstaltninger, der træffes, når en medlemsstats ansvarlige myndigheder har opfanget grænseoverskridende kriminelle aktiviteter eller pågrebet personer, der uautoriseret passerer de ydre grænser. Eurosur omfatter ikke retsforfølgningsaspekter.

Eurosurs vigtigste elementer er:

·De nationale koordinationscentre, der i hver medlemsstat fungerer som knudepunkter for det tværfaglige samarbejde og udveksling af oplysninger om grænseovervågning

·Et kommunikationsnetværk, der støtter udvekslingen af oplysninger inden for Eurosur, herunder også følsomme og EU-klassificerede oplysninger, og som hoster en videokonferencetjeneste, der drives af agenturet

·Eurosurs funktionstjenester, der henhører under agenturet, og som stiller overvågningstjenester til rådighed for medlemsstaterne og agenturet ved de ydre grænser og i området før grænsen på grundlag af en kombination af overvågningsaktiviteter og informationskilder såsom satellitbilleder, skibsrapporteringssystemer og miljøtjenester

·Forskellige situationsbilleder, der indeholder oplysninger om begivenheder og udstyr til patruljering samt analytiske oplysninger. Hver medlemsstat forvalter sit eget nationale situationsbillede. Agenturet forvalter det europæiske situationsbillede, der dækker medlemsstaternes område samt det fælles efterretningsbillede af området før grænsen, der dækker området på den anden side af de ydre grænser 4 .

Ifølge forordningen skal der også oprettes en styrket reaktionskapacitet navnlig gennem medlemsstaternes oprettelse af afsnit af den ydre grænse. På grundlag af en risikoanalyse og efter aftale med den berørte medlemsstat tildeler agenturet disse grænseafsnit forskellige indvirkningsniveauer (lavt, middelhøjt, højt). De tildelte indvirkningsniveauer udløser tilsvarende reaktionsforanstaltninger fra medlemsstaterne og agenturet.

Forordningen danner også ramme om udvekslingen af oplysninger og samarbejdet med tilgrænsende tredjelande i relation til Eurosur om spørgsmål såsom udveksling af personoplysninger, der er strengt begrænset af forordning (EU) nr. 1052/2013.

2.Evalueringen af Eurosur

2.0.Evalueringens omfang

Evalueringen omfatter hele anvendelsesområdet for forordning (EU) nr. 1052/2013 med fokus på medlemsstaternes og agenturets gennemførelse heraf. I overensstemmelse med artikel 22, stk. 2, i denne forordning og retningslinjerne for bedre lovgivning omfatter den en vurdering af:

·Relevansen af Eurosur og den fortsatte gyldighed af de bagvedliggende overvejelser

·Effektiviteten af Eurosur gennem en vurdering af de opnåede resultater i lyset af de opstillede mål

·Virkningsgraden af Eurosur, herunder en cost-benefit-evaluering

·Eurosurs sammenhæng med andre politikker og retsakter og

·Forordningens EU-merværdi gennem en kontrol af nærhedsprincippet.

Evalueringen omfatter også en uafhængig vurdering, foretaget af Agenturet for Grundlæggende Rettigheder, af overholdelsen af og indvirkningen på de grundlæggende rettigheder.

2.1.Status over gennemførelsen af Eurosur 

Eurosur omfatter både en forvaltningsramme og et informationsudvekslingssystem. Generelt fandt gennemførelsen af Eurosurrammen sted som fastsat i forordningen:

·Alle medlemsstater har oprettet deres nationale koordinationscenter som et knudepunkt for grænseovervågning på nationalt plan, der normalt fungerer døgnet rundt alle ugens dage. Afhængigt af både kompetencefordelingen og medlemsstatens geografiske beliggenhed anvendes det nationale koordinationscenter enten til at udøve kommandoen over og kontrollere grænsevagterne eller som et "knudepunkt" for koordinationen af grænseovervågningsaktiviteterne. Alle nationale koordinationscentre samarbejder og udveksler oplysninger med centrene i andre medlemsstater og med agenturet, og næsten alle gør det med andre nationale myndigheder, der henhører under den samme medlemsstat. Flere medlemsstater mangler dog stadig at bringe deres centre i fuld overensstemmelse med kravene i forordning (EU) nr. 1052/2013, sådan som det blev fastslået i forbindelse med anvendelsen af Schengenevalueringsmekanismen.

·Alle medlemsstater har opstillet et nationalt situationsbillede af deres grænsesituation med udveksling af oplysninger om begivenheder ved grænsen (begivenhedslaget) og analytiske rapporter (analyselaget) For øjeblikket er det dog kun halvdelen af medlemsstaterne, der på nationalt plan udveksler oplysninger om positionen af deres udstyr til patruljering gennem indsatslaget. Halvdelen af medlemsstaterne udveksler også oplysninger fra deres nationale situationsbillede med tilgrænsende medlemsstater.

·Alle medlemsstater har fastlagt deres grænseafsnit, for hvilke agenturet har tildelt og tilpasset indvirkningsniveauer efter aftale med de berørte medlemsstater. Agenturets støtte til grænseafsnit med et højt indvirkningsniveau er blevet ydet til alle berørte medlemsstater såsom Italien og Grækenland.

·Alle medlemsstater har aflagt rapport til Kommissionen om deres samarbejde med tilgrænsende tredjelande. Et sådant samarbejde finder normalt sted inden for rammerne af regionale samarbejdsnetværk eller via bilaterale aftaler. Som led i evalueringen udvekslede medlemsstaterne teksterne til udvalgte bilaterale aftaler, der er indgået med tredjelande, med Kommissionen.

·Agenturet leverer på nuværende tidspunkt 13 Eurosur-fusionstjenester. Disse tjenester yder informationstjenester med høj merværdi til alle nationale koordinationscentre via Eurosurs kommunikationsnetværk og direkte til fælles operationer, der koordineres af agenturet. Disse tjenester anvendes til at støtte grænseoperationer, til at afsløre og analysere grænseoverskridende kriminelle aktiviteter såsom smugling af migranter, våben, narkotika, cigaretter og andre smuglervarer og til at afsløre migranter i nød. De anvendes også til at støtte medlemsstaternes patruljeringsaktiviteter.

Eurosurs fusionstjenester er resultatet af agenturets daglige samarbejde med Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed (EMSA), EU-Fiskerikontrolagenturet (EFCA) og EU-Satellitcentret, og de er blevet udbygget med finansiel støtte fra EU's rumfartsprogram Copernicus. En ny tjeneste kaldet Multipurpose Aerial Surveillance (M.A.S.) (multifunktionel overvågning fra luften) er for øjeblikket ved at blive afprøvet inden for rammerne af det europæiske samarbejde om kystvagtfunktioner og en trepartssamarbejdsordning mellem EMSA, EFCA og agenturet.

·Eurosurs kommunikationsnetværk anvendes og drives af agenturet. Siden december 2013 er mere end 184 000 grænserelaterede begivenheder blev indberettet til og udvekslet via det europæiske situationsbillede. I januar 2018 afsluttede agenturet officielt sikkerhedsakkrediteringen af dette netværk, hvilket gør det muligt for det at udveksle oplysninger, der er klassificeret EU RESTRICTED, med de nationale koordinationscentre.

Med henblik på at gøre udvekslingen af oplysninger mere brugervenlig skal netværkets tilgængelighed og brugergrænseflade forbedres yderligere. Dette ville gøre det muligt for medlemsstaterne at gøre hurtigere og bedre brug af de disponible oplysninger. Og selv om der allerede er en vis grad af forskelligartethed i de oplysninger, der indberettes inden for Eurosur, både med hensyn til typen af hændelser og perioderne for rapportering til brug for situationsbillederne, kunne anvendelsen af de disponible oplysninger til analytiske formål forbedres yderligere ved at tillade en mere automatisk informationsforvaltning.

·Eurosurs kommunikationsnetværk mellem de nationale koordinationscentre og agenturet er blevet anvendt sideløbende med et andet informationssystem, der forvaltes af agenturet, og som specielt er knyttet til agenturets Joint Operations Reporting Application (JORA), der udfører tilsvarende funktioner. Denne overlapning har været en kilde til forvirring blandt medlemsstaterne og påvirket kvaliteten af rapporteringen ved de ydre grænser negativt. Situationen er blevet forbedret, da agenturet gradvist er ved at slå JORA's og Eurosurs kommunikationsnet sammen, så de på mellemlang sigt bliver til et enkelt værktøj.

·I 2015 vedtog Kommissionen Eurosur-håndbogen 5 , der indeholder tekniske og operationelle retningslinjer, anbefalinger og bedste praksis, herunder om samarbejdet med tredjelande.

2.2.Resultater af evalueringen 

2.2.0.Relevans

Migrationskrisen, navnlig langs Vestbalkanruten i 2015-2016, og de terrorangreb, der fandt sted i Europa, er de to største krisesituationer, som EU har skullet tackle siden vedtagelsen af Eurosur. Begge krisesituationer viste klart, at der er behov for en robust og omfattende informationsudvekslings- og samarbejdsramme for den tilstedeværende europæiske grænse- og kystvagt. Eurosur bør udvikles yderligere i den henseende.

Eurosur er relevant for forebyggelsen af illegal indvandring og bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet. Der blev givet mange eksempler på tilfælde, hvor oplysninger, der blev udvekslet via Eurosur med agenturet og mellem medlemsstaterne, forhindrede tilfælde af smugling af narkotika, våben, cigaretter og andre ulovlige varer samt menneskesmugling og førte til pågribelse af smuglere, der efterfølgende blev stillet for retten.

I flere tilfælde bidrog Eurosur direkte til at redde hundreder af migranters liv ved først at opspore dem til søs og dernæst udløse eftersøgnings- og redningsmekanismerne. Indirekte reddede Eurosur mange flere liv ved at tilvejebringe og sikre samarbejde og udveksling af oplysninger mellem de grænsevagter, der arbejder ved de nationale koordinationscentre og koordinationscentrene for søredning.

2.2.1.Effektivitet 

Eurosurrammen er effektiv med hensyn til at fremme udveksling af oplysninger og samarbejde.

Oprettelsen af de nationale koordinationscentre har skabt merværdi ved at forbedre det tværfaglige samarbejde og udvekslingen af oplysninger på nationalt og regionalt plan med nabomedlemsstater og agenturet. De nationale koordinationscentres rolle kunne styrkes yderligere ved at sikre en bedre koordinering med de lokale og regionale grænseforvaltningsniveauer og kunne omfatte andre aspekter af integreret grænseforvaltning såsom overvågning af sekundære bevægelser.

Kvaliteten af de oplysninger, der udveksles mellem agenturet og medlemsstaterne via de europæiske situationsbillede, kunne forbedres. Som allerede nævnt ovenfor bør de forskellige informationssystemer, der anvendes af agenturet, såsom Joint Operations Reporting Applications (JORA) og Eurosurs kommunikationsnetværk, slås sammen. Automatiseringen og brugernes anvendelse af systemet bør forbedres ved hjælp af den nyeste teknologi. Agenturet bør overvåge og om nødvendigt også styrke kvaliteten af de tjenester og oplysninger, der udveksles inden for Eurosur.

For at være mere effektiv bør Eurosur set fra en overordnet betragtning udvikle sig fra at være et system til en mere generel forvaltningsramme for udveksling af oplysninger og samarbejde.

2.2.2.Virkningsgrad 

Omkostningerne ved gennemførelsen af Eurosur, der støttes af de nationale budgetter, af EU-finansieringsprogrammer og af agenturet, skønnes at beløbe sig til ca. 130 mio. EUR. De ligger et godt stykke under de 208 mio. EUR, der blev anslået i konsekvensanalysen til lovgivningsforslaget 6 vedrørende Eurosur i 2011.

EU yder finansiel støtte til medlemsstaterne til gennemførelse af Eurosur via Fonden for de Ydre Grænser, der dækker perioden 2007-2013, og Fonden for Intern Sikkerhed - Ydre grænser og visum – under den nuværende flerårige finansielle ramme, både under delt og direkte forvaltning. Der foretages specifikke evalueringer af gennemførelsen af disse instrumenter.

Eurosur skabte begrænsede administrative byrder. Én kilde til administrative byrder, som blev påpeget af de hørte interessenter, er den manuelle indgriben for at udveksle oplysninger.

Ifølge interessenterne opvejer fordelene ved at forbedre det situationskendskab og den reaktionskapacitet, som Eurosur medfører, de omkostninger, der er knyttet til gennemførelsen af Eurosur. Eurosur bidrog til at styrke synergierne på europæisk plan og begrænsede derfor omkostningerne på nationalt plan.

2.2.3.Sammenhæng med andre EU-politikker 

Eurosur fremmer synergier og dermed sammenhængen med andre politikker: Det nationale koordinationscenter er et knudepunkt for operationelt samarbejde med andre politiske aktører på områder såsom maritime anliggender, sikkerhed og toldkontrol. Det er også et godt eksempel på det civile/militære samarbejde, da flere nationale koordinationscentre også huser militære aktører såsom flådeofficerer.

På EU-plan er Eurosurs fusionstjenester et værktøj, der kan anvendes til andre kystvagtfunktioner som f.eks. fiskerikontrol. Der er også gensidige fordele for den eksterne sikkerhed, da Eurosurs informationsprodukter f.eks. er blevet delt via agenturet med FSFP-operation EUNAVFOR MED Sophia.

Eurosurs fusionstjenester er også et værktøj til at anvende forskningsprojekter og -programmer i praksis og er et konkret resultat af EU's rumfartsprogram Copernicus.

Eurosur bør ændres, så det tilpasses de nye aspekter, der er blevet indført med forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt, og så det afspejler både agenturets nye mandat og gennemførelsen af EU's integrerede grænseforvaltning.

2.2.4.EU-merværdi

Eurosurs EU-merværdi anerkendes fuldt ud af de kredse, der beskæftiger sig med EU's grænseforvaltning. Det er utænkeligt at fjerne Eurosurrammen, da de fleste medlemsstater nu er afhængige af den til grænseovervågning.

Eurosurs fusionstjenester skaber reel merværdi for de slutbrugere, der er involveret i grænseforvaltning. Ingen national grænseforvaltningsorganisation kunne alene betale de rumbaserede overvågningstjenester og andre platforme baseret på store afstande, som Eurosurs fusionstjenester tilbyder.

2.3.Overholdelse af og indvirkning på de grundlæggende rettigheder 

Agenturet for grundlæggende rettigheder (FRA) evaluerede Eurosur. FRA konkluderer i sin rapport 7 , at Eurosur både overholder de grundlæggende rettigheder og databeskyttelsesprincipperne, men foreslår samtidig flere mulige forbedringer.

2.3.0.Tredjelande og nonrefoulementprincippet 

FRA har tillagt spørgsmålet om nonrefoulement særlig betydning i forbindelse med sit samarbejde med tredjelande om grænseforvaltning og afslørede ingen tilfælde af manglende overholdelse.

Flertallet af de 20 medlemsstater, der indgik bilaterale aftaler med tredjelande om grænseovervågning, anvender en generel vurdering af situationen med hensyn til grundlæggende rettigheder i tredjelande, mens 11 medlemsstater indarbejdede beskyttelsesklausuler vedrørende grundlæggende rettigheder i deres aftaler.

FRA har gennemgået syv tilfældigt udvalgte bilaterale aftaler, hvoraf ingen indeholdt bestemmelser, som var i strid med bestemmelserne om grundlæggende rettigheder i EU's charter og i betragtning 15 og artikel 2, stk. 4, i forordning (EU) nr. 1052/2013. Ifølge FRA's evaluering indeholder de fleste aftaler navnlig en generel passus om, at aftalen skal gennemføres i overensstemmelse med parternes internationale forpligtelser, og den kunne præciseres med en udtrykkelig beskyttelsesforanstaltning for at fremme en gennemførelse, som er forenelig med de grundlæggende rettigheder.

2.3.1.Behandling af personoplysninger 

Generelt behandles personoplysninger korrekt inden for Eurosur gennem relevant uddannelse og vejledning i Eurosur-håndbogen.

Bortset fra skibsidentifikationsnumre udveksles der ingen personoplysninger mellem agenturet og medlemsstaterne i Eurosursammenhæng. Kun seks medlemsstater behandler personoplysninger i forbindelse med deres nationale gennemførelse af Eurosur.

2.3.2.Foreslåede forbedringer 

FRA foreslog i sin rapport flere mulige udviklingsforløb for Eurosur såsom medtagelsen af specifikke klausuler, ifølge hvilke aftalen skal anvendes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder under fuld overholdelse af nonrefoulementprincippet og afspejle de grundlæggende databeskyttelsesforanstaltninger i fremtidige aftaler med tredjelande. Som et muligt alternativ foreslog det udvikling af tekniske og proceduremæssige løsninger for bedre at dokumentere begivenheder i relation til eftersøgning og redning og begivenheder, der involverer sårbare grupper af personer såsom børn. FRA mener, at dette kan afbøde risikoen for krænkelser af menneskerettighederne.

3.Spørgsmål, der kræver yderligere opmærksomhed

Følgende forbedringer kan opnås ved den planlagte ændring af Eurosurforordningen.

3.0.Forbedring af Eurosurs funktion

Fra at være et system bør Eurosur udvikle sig til en forvaltningsramme, der fremmer udveksling af oplysninger og samarbejde på nationalt og regionalt plan samt EU-plan.

3.0.0.Styrkelse af de nationale koordinationscentres kompetencer

Oprettelsen af de nationale koordinationscentre i medlemsstaterne er et af Eurosurforordningens vigtigste resultater. Når flere nationale myndigheder er involveret i grænsekontrol, benyttes det nationale koordinationscenter ofte som en "platform" til fremme af det tværfaglige samarbejde mellem flere organisationer, der henhører under forskellige ministerier.

Det nationale koordinationscenter har også bidraget til at strukturere det tværfaglige samarbejde ud over det nationale niveau og fremme det bi- og multilaterale samarbejde inden for grænseovervågning. Modellen med nationale koordinationscentre eksporteres nu til tredjelande, hvilket muliggør udvikling af regionale samarbejdsnetværk.

En eventuel yderligere udvikling af Eurosur med henblik på at fremme integreret europæisk grænseforvaltning bør tage hensyn til de forskelligartede administrative strukturer og kulturer i medlemsstaterne. En styrkelse og præcisering af det nationale koordinationscenters rolle og kompetencer ville gøre det muligt at opretholde en nødvendig grad af fleksibilitet i gennemførelsen og samtidig øge udvekslingen af oplysninger og samarbejdet.

3.0.1.Forbedring af Eurosurs forvaltning

Eurosurforordningen bør i højere grad fastlægge de forskellige aktørers roller og ansvarsområder med henblik på at forbedre udvekslingen af oplysninger og skabe tillid blandt interessenterne.

F.eks. bør indberetningen af begivenheder og leveringen af informationstjenester inden for Eurosur præciseres nærmere, navnlig ved fastlæggelsen af, hvilke enheder, der er ansvarlige, og hvem der har ejerskabet til oplysningerne, og hvad fristen for indberetning af begivenheder er.

Der bør fastlægges standarder, for at rapporteringsprocedurerne, typen af indberettede begivenheder og de tekniske grænseflader kan tilpasses med henblik på at fremme forbindelsen mellem maskiner. Der bør oprettes en automatisk mekanisme for at kontrollere og øge kvaliteten af de oplysninger, der udveksles inden for Eurosur.

3.0.2.Mindskelse af de tekniske krav 

Den hurtige udvikling af teknologi er en katalysator, der også muliggør en ny og mere effektiv gennemførelse af løsninger i relation til udveksling af oplysninger.

Selv om det var afgørende at fastsætte strenge tekniske krav, f.eks. vedrørende strukturen af situationsbillederne, med henblik på hurtigt at oprette Eurosur, kan disse krav hurtigt blive en hindring for hurtig og effektiv udveksling af oplysninger og dermed stå i vejen for yderligere forbedringer.    

Ud over udveksling af oplysninger mellem det nationale niveau og EU-niveauet, der er beskrevet i Eurosurforordningen, kunne taktiske og operationelle oplysninger f.eks. udveksles hurtigere på lokalt niveau mellem medlemsstaterne på et bi- og multilateralt grundlag inden for Eurosurs "globale" ramme.

Det samme gælder også for udveksling af oplysninger som led i fælles operationer gennem agenturets JORA-system, der også er en primær kilde til oplysninger til Eurosur.

3.0.3.Udnyttelse af Eurosurs fusionstjenester

Eurosurs fusionstjenester er en værktøjskasse af informationstjenester, der genereres via et stærkt tværfagligt samarbejde på EU-plan. Der er generel enighed om, at denne mekanisme medfører reel merværdi for grænseforvaltningsoperationer.

Med udviklingen af grænseovervågningen udvikles der nye værktøjer såsom Multipurpose Aerial Surveillance. Eurosur bør gøre det muligt hurtigt at implementere sådanne nye tjenester, idet det sikres, at de grundlæggende rettigheder og databeskyttelseskravene er overholdt.

3.0.Udvidelse af Eurosurs anvendelsesområde

På grundlag af de indhøstede erfaringer og Eurosurs succes som en retlig ramme for udveksling af oplysninger og samarbejde mellem medlemsstaterne og agenturet kunne forordningens anvendelsesområde gradvist blive udvidet med henblik på at tackle flere aspekter af grænseforvaltning.

3.0.0.Medtagelse af grænsekontrol ved grænseovergangssteder

Som fastsat i artikel 2, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1052/2013 stilles oplysninger om kontroller ved grænseovergangssteder og overvågning af luftgrænser til rådighed af et betydeligt antal medlemsstaterne frivilligt. I den nuværende situation kan det ske, at mange begivenheder ved disse grænser "ikke kommer med i" det europæiske situationsbillede, da de ikke indberettes af alle medlemsstater.

Det er derfor nødvendigt systematisk at medtage begivenheder ved grænseovergangsstederne.

3.0.1.Overvågning af luftgrænser 

Ud over de spørgsmål vedrørende lufthavne, der er omhandlet ovenfor, fortjener spørgsmålet om overvågning af luftgrænserne særlig opmærksomhed. Der rapporteres om nye kriminelle aktiviteter ved hjælp af fjernstyrede luftfartøjssystemer til smugling af narkotika og cigaretter. Både tekniske og organisatoriske løsninger kunne tages op i forbindelse med en videreudbygning af Eurosurrammen.

3.0.2.Samarbejde med tilgrænsende tredjelande 

Udveksling af oplysninger og tættere samarbejde med tilgrænsende tredjelande er afgørende for forvaltningen af migrationsstrømme og forebyggelse af kriminalitet ved de ydre grænser.

Artikel 54 og 55 i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt giver agenturet nye og mere vidtrækkende muligheder end artikel 20 i Eurosurforordningen.

Der er behov for at forbedre sammenhængen i rammen for udveksling af oplysninger og samarbejde med tredjelande i de to forordninger, så man undgår overlapninger, og så der sikres komplementaritet med andre retsakter såsom forordningen om indvandringsforbindelsesofficerer 8 .

3.0.3.Eurosur og integreret grænseforvaltning 

I forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt fastlægges den europæiske integrerede grænseforvaltning som et fælles ansvarsområde for medlemsstaterne og Agenturet for Grænse- og Kystbevogtning. Med henblik herpå er der ikke nogen generel fælles ramme for integreret grænseforvaltning for så vidt angår udveksling af oplysninger og samarbejde.

Eurosur har foretaget en vellykket gennemførelse af en sådan ramme inden for grænseovervågning. Muligheden for at udvide konceptet med en fælles ramme for integreret grænseforvaltning bør overvejes, herunder overvågning af sekundære bevægelser.

5.Konklusioner og opfølgning

I lyset af resultaterne af evalueringen (SWD(2018) 410) og af drøftelserne med medlemsstaternes og agenturets eksperter drager Kommissionen følgende konklusioner:

Selv om der er sket fremskridt med Eurosurrammen i retning af opfyldelsen af dens mål, kunne dens funktion forbedres ved, at den udvikler sig fra et teknisk informationssystem til en forvaltningsramme for udveksling af oplysninger og samarbejde, der omfatter grænsekontrol og eventuelt også andre udvalgte elementer af europæisk integreret grænseforvaltning.

Opfølgning:

I overensstemmelse med artikel 22, stk. 3, i Eurosurforordningen knytter Kommissionen derfor et forslag til ændring af Eurosurforordningen til denne rapport om evalueringen af Eurosur samt et forslag om at medtage Eurosur i forslaget til ændring af forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt.

(1)       Forordning (EU) nr. 1052/2013 .

(2)      Forordning (EU) 2016/1624.

(3)      30 medlemsstater anvender Eurosurforordningen, dvs. 26 EU-medlemsstater (uden Det Forenede Kongerige og Irland) og fire associerede Schengenlande (Island, Norge, Liechtenstein og Schweiz).

(4)      Inden for Eurosur udveksles og formidles oplysninger decentralt af hver medlemsstat og agenturet. Ingen personoplysninger udveksles via Eurosurs kommunikationsnetværk, og kun nogle få medlemsstater udveksler personoplysninger gennem deres nationale koordinationscentre.

(5)      Kommissionens henstilling af 15.12.2015 om vedtagelse af den praktiske vejledning til gennemførelse og forvaltning af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur-håndbogen)

(6)      COM(2011) 873 final.

(7)    Agenturet for Grundlæggende Rettigheder: Hvordan Eurosurforordningen indvirker på de grundlæggende rettigheder: http://fra.europa.eu/en/publication/2018/evaluation-impact-eurosur-fundamental-rights

(8)      Rådets forordning (EF) nr. 377/2004 af 19. februar 2004 om oprettelse af et netværk af indvandringsforbindelsesofficerer.