3.3.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 54/1

I-VII

1-15

1-5

6-7

8-11

12-15

16-43

16-20

21-43

22-23

24-25

26-28

29-34

35-37

38-41

42-43

44-58

44-45

46-58

48-49

50-56

57-58

59-89

60-73

62-66

67-71

72-73

74-83

82-83

84-85

86-89

90-100

90-97

98-100

101-106

I.

Af hensyn til gennemførelsen af det indre marked og for at fremme handelen med husdyr generelt var Fællesskabet nødt til at indføre en fælles politik for forebyggelse og bekæmpelse af mund- og klovesyge. Fra 1992 gik man derfor i alle medlemsstater væk fra at anvende profylaktisk vaccination mod denne sygdom samtidig med, at man etablerede et komplekst system til forebyggelse og bekæmpelse, som både skulle begrænse indslæbning af virus og dennes spredning på Fællesskabets område. I tilfælde af udbrud skulle de smittede dyr aflives, deres kroppe destrueres og anlæg og udstyr desinficeres. Udgifterne hertil, som medlemsstaterne skulle betale, ville så delvist blive refunderet over en nødfond for dyresygdomme, som blev oprettet inden for EUGFL, Garantisektionen, specifikt med dette formål.

II.

Krisen i 2001 førte til, at medlemsstaterne anmodede om at få refunderet 1 616 millioner euro fra nødfonden for dyresygdomme. Det er dette beløb samt epizootiens omfang, som er begrundelsen for Rettens revision. Revisionen havde følgende tre mål: at sikre, at Kommissionens analyseproces, som var grundlaget for udryddelsesstrategien, var ajour, at denne strategi var blevet fulgt effektivt, samt at ordningen med tilskud til medlemsstaternes udgifter til godtgørelse til ejerne for nedslagningen af deres dyr fungerede hensigtsmæssigt, hurtigt og uden forskelsbehandling. Da nogle af erfaringerne fra tidligere epizootier kunne anvendes i forbindelse med strategien for forebyggelse og bekæmpelse af mund- og klovesyge, undersøgte Retten Kommissionens aktion før, under og efter krisen.

III.

Denne beretning understreger, at Kommissionen ikke havde revideret sin strategi før krisen i 2001 i lyset af den måde, risikofaktorerne havde udviklet sig på.

IV.

Den viser også, at, fordi Kommissionen ikke havde foretaget en udtømmende evaluering og kontrol inden 2001, var visse svagheder ved forebyggelses- og bekæmpelsesforanstaltningerne, navnlig for så vidt angår beskyttelse ved grænserne, dyrefoder, beredskabsplaner, identifikation af får, og informationsnettet ANIMO, hvor medlemsstaterne udveksler oplysninger vedrørende flytninger dyr, ikke blevet korrigeret i tide. Europa-Parlamentet har kritiseret (1), at Kommissionen ikke gennemgik beredskabsplanerne i medlemsstaterne inden krisen, men også erkendt, at den gjorde en positiv indsats under krisen. Under krisen konstaterede Kommissionen således hurtigt svaghederne ved ordningen og anvendelsen af den i medlemsstaterne, for så vidt angår dyrlægekontrol, anmeldelse af sygdommen og den tid, der gik, før dyrene blev aflivet, men det var for sent at afhjælpe dem. Retten bemærkede særlig, i hvor høj grad ordningens effektivitet afhang af, at producenterne straks anmeldte sygdommen og overholdt restriktionerne med hensyn til flytning af dyr.

V.

Revisionen viste, at Fællesskabets finansieringssystem kunne blive bedre. De godtgørelser, som medlemsstaterne udbetaler til producenterne, er stadig ikke defineret godt nok på fællesskabsniveau, selv om medlemsstaterne får refunderet 60 % af de beløb, Kommissionen har godkendt som støtteberettigede. Fordi der ikke var en bedre defineret fællesskabsramme, har medlemsstaterne kunnet indføre forskellige ordninger, hvilket har medført, at producenterne i Fællesskabet ikke er blevet behandlet lige.

VI.

Ved den nylige revision af EF-bestemmelserne er mange af manglerne blevet afhjulpet. Men den finansielle ramme er ikke blevet revideret, og EF-foranstaltningerne for så vidt angår anmeldelse af sygdommen, overvågning af bedrifterne og sikring af, at dyrene hurtigt aflives, er stadig minimale. Man risikerer derfor fortsat, at medlemsstaterne ikke gennemfører foranstaltningerne godt nok til, at man vil kunne bremse en fremtidig epizooti, men at de alligevel vil kunne få deres udgifter refunderet af Fællesskabet.

VII.

Retten anbefaler Kommissionen at opdatere sine analyser og evalueringer af strategien uden for kriseperioder. Den anbefaler, at man undersøger, hvordan producenterne kan knyttes til bekæmpelsesordningen, så de i højere grad involveres og hurtigt anmelder sygdommen og overholder restriktionerne med hensyn til flytning af dyr. Endelig opfordrer den Kommissionen til at afklare den finansielle ramme, der skal anvendes i forbindelse med epizootier, og samtidig sørge for, at de finansielle risici for EU-budgettet mindskes mest muligt.

1.

Mund- og klovesyge er en sygdom, der rammer dyr. Den er ikke farlig for mennesker, men er ekstremt smitsom for klovbærende dyr. I de mindst udviklede lande kan den på en enkelt nat ødelægge så godt som hele ejernes fødevareforsyning og alle deres subsistensmidler, fordi et stort antal klovbærende dyr, herunder kvæg, svin og får, rammes. Virus kan overføres ved direkte kontakt mellem dyr og gennem dyrenes foder, ved indirekte kontakt, f.eks. via biler, lastbiler eller personer, og endog gennem luften, med vinden. For voksne dyr er dødeligheden som følge af sygdommen lav. De fleste dyr kommer sig i løbet af tre til fire uger, men vil senere komme til at lide under alvorlige følgevirkninger: Væksten hos unge dyr bremses, der forekommer flere aborter, og mælkeproduktionen falder væsentligt og vedvarende. De lande, der ikke rammes af sygdommen, bliver nødt til at iværksætte sikkerhedsforanstaltninger for at beskytte sig mod virus og forhindre et forbud mod eksport af animalske produkter.

2.

Ifølge planerne skulle det indre marked i Fællesskabet være gennemført fuldt ud i januar 1993, og da et af de grundlæggende elementer i de fælles markedsordninger er fri handel med dyr og landbrugsprodukter, måtte reglerne for handel med dyr og animalske produkter følgelig harmoniseres. Det betød også, at der skulle indføres en fælles politik for forebyggelse og bekæmpelse af mund- og klovesyge. Men i 1989 bemærkede Kommissionen i en rapport om medlemsstaternes politik med hensyn til bekæmpelse af mund- og klovesyge (2), at nogle af dem ikke anvendte profylaktisk vaccination (3) og derfor ville kunne indføre restriktioner på handel med dyr fra de fællesskabspartnere, som anvendte profylaktisk vaccination. Begrundelsen for disse restriktioner var, at de vaccinerede dyr kunne være smittebærere, også selv om de klinisk set forekom normale.

3.

For at fjerne de veterinære og zootekniske hindringer for udviklingen af handel med dyr og animalske produkter i Fællesskabet tog Kommissionen hensyn til de dyresundhedsbestemmelser, der gjaldt for international samhandel med dyr og animalske produkter. Disse bestemmelser er defineret af Det Internationale Kontor for Epizootier (OIE) (4), og i henhold til dem kan den frie handel genoptages meget hurtigere efter et udbrud af mund- og klovesyge, hvis besætningerne er blevet aflivet (tre måneder), end hvis der er anvendt den ene eller den anden form for vaccination (12-24 måneder).

4.

På grund af disse handelsmæssige hensyn var konklusionen i Kommissionens rapport, at en ikke-vaccinationspolitik var at foretrække frem for en politik med profylaktisk vaccination. I 1990 (5) blev denne politik, som indebar nedslagning af samtlige dyr, suppleret med et forbud mod profylaktisk vaccination i Fællesskabet samt forbud mod import af vaccinerede dyr til Fællesskabets område. Det var dog stadig muligt at foretage vaccination, men kun som en nødforanstaltning, når det var bekræftet, at der var udbrudt mund- og klovesyge, og sygdommen truede med at brede sig.

5.

Siden vedtagelsen af denne nye strategi har der igen været flere udbrud i Unionen: i 1993 i Italien (57 udbrud) og i 1994, 1996 og 2000 i Grækenland (henholdsvis 95, 39 og 14 udbrud). Der har været epidemier i de tilstødende områder (Albanien, Makedonien, Kosovo, Algeriet, Georgien, Armenien, Aserbajdsjan, Tyrkiet og Iran). Endvidere blev Det Forenede Kongerige den 21. februar 2001 ramt af en krise uden sidestykke, som varede i ti måneder. Der blev konstateret 2 034 udbrud, som bredte sig til 10 124 bedrifter, og ca. fire millioner dyr blev aflivet (6). Hertil kom, at mere end to millioner dyr måtte aflives på grund af velfærdsproblemer, opstået fordi de var lukket inde på bedriften som følge af restriktionerne vedrørende flytning af dyr (7). Mund- og klovesygen kunne ikke holdes inden for Det Forenede Kongerige: Den 13. marts 2001 bredte den sig til Frankrig (to udbrud), den 20. marts 2001 til Irland (ét udbrud) og den 21. marts til Nederlandene (26 udbrud). Det Forenede Kongerige måtte foretage nedslagninger helt frem til september 2001. Da der ikke blev anvendt vaccination, genvandt landet i januar 2002 sin status som mund- og klovesygefrit område og kunne igen begynde at handle med dyr.

6.

Der er tale om et sæt komplekse midler til forebyggelse og bekæmpelse af sygdommen. De har til formål at begrænse risikoen for indslæbning og spredning af virus på Fællesskabets område (indrammet tekst nr. 1). Disse midler til forebyggelse og bekæmpelse af sygdommen er fastsat i fællesskabsdirektiver (8). Medlemsstaterne har ansvaret for at gennemføre foranstaltningerne og anvende de regler, der følger deraf. Derimod skal Kommissionen kontrollere medlemsstaternes overholdelse af fællesskabsforskrifterne. Endvidere støtter Kommissionen tredjelande i deres bestræbelser på at kontrollere og udrydde epizootier. I Kommissionen er det Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse, som står for den direkte forvaltning og kontrol af Fællesskabets veterinærudgifter (9).

Forebyggelse: samarbejde med internationale organer og ydelse af en betragtelig støtte til de omkringliggende lande i deres bekæmpelse af sygdommen, foranstaltninger vedrørende veterinærkontrol, zooteknisk og sundhedsmæssig kontrol af bedrifter og kød i Unionen og ved dennes grænser, medlemsstaternes udarbejdelse af beredskabsplaner omfattende de midler, der er nødvendige for at klare en eventuel krise, samt systemer til identifikation og sporing af dyr. Bekæmpelse: Sygdommen skal straks anmeldes, der indføres restriktioner for færdsel, transport eller flytning af personer og dyr, der iværksættes epidemiologiske undersøgelser med henblik på identifikation af dyr, man har mistanke om, kan være smittede, medlemsstaterne iværksætter deres beredskabsplaner og foretager de nødvendige nedslagninger, hvorefter dyrekroppene destrueres, og de inficerede lokaliteter og det inficerede materiel destrueres.

7.

Efter krisen i 2001 fremsatte Kommissionen et forslag til direktiv, som betød en ændring af systemet til bekæmpelse af mund- og klovesyge (10). Forslaget blev vedtaget af Rådet den 29. september 2003 (11).

8.

Betingelserne for, hvornår Fællesskabet kan bidrage til finansiering af udgifterne forbundet med udryddelse af visse alvorlige smitsomme dyresygdomme, herunder mund- og klovesyge, blev defineret af Rådet i 1990 (12). Bidraget, som skal udbetales, hvis medlemsstaterne har iværksat de foreskrevne EF-foranstaltninger til bekæmpelse af mund- og klovesyge, ydes i form af et tilskud på 60 % af de udgifter, medlemsstaten har afholdt til udbetaling af godtgørelser til producenterne for nedslagning og destruktion af dyr samt for desinficering af bedrifter og udstyr. Beløbet er opført på budgettet (13) under posten »Nødfond for dyresygdomme og andre sygdomme hos dyr, som frembyder en fare for folkesundheden« (14).

9.

Efter vedtagelsen af den nye strategi steg fondens midler til samtlige dyresygdomme i 1999 til det firdobbelte, og i 2000 blev midlerne igen fordoblet, så det kumulerede beløb for regnskabsårene 2001, 2002 og 2003 nu er oppe på 978,1 millioner euro (15), først og fremmest på grund af mund- og klovesygekrisen i 2001. Alene vedrørende krisen i 2001 har medlemsstaterne opgjort de samlede udgifter til godtgørelser for nedslagning og destruktion af dyr samt desinficering af bedrifter og udstyr til ca. 2 693,4 millioner euro, hvoraf der er søgt om refusion fra Fællesskabet af 1 616 millioner euro. Alene beløbet vedrørende godtgørelser for nedslagning er opgjort til 1 775,1 millioner euro, og heraf er der søgt om refusion af 1 065,2 millioner euro. Dette beløb vises i tabellen.

Tabel

Medlemsstaternes anmodninger om tilskud til betaling af erstatning for nedslagning af dyr

10.

Efter at have vedtaget en række beslutninger om at yde finansielt tilskud (17) i forbindelse med mund- og klovesygekrisen indvilgede Kommissionen i at betale medlemsstaterne 433,5 millioner euro (18) for udgifter forbundet med nedslagning og 32,1 million euro til dækning af andre udgifter, og dermed havde Fællesskabet pr. 31. december 2003 i alt ydet tilskud på 465,6 millioner euro (jf. figur 1).

11.

Bortset fra for Frankrigs og Irlands vedkommende har Kommissionen endnu ikke afsluttet sin undersøgelse af medlemsstaternes udgifter og udbetalt de skyldige beløb, og derfor er over 48 % af budgetbevillingerne til nødfonden for dyresygdomme i regnskabsårene 2001-2003 ikke blevet udnyttet (jf. figur 2).

12.

Efter svinepestkrisen og BSE-krisen undersøgte Retten EF-foranstaltningerne til bekæmpelse af disse dyresygdomme (23).

13.

På baggrund af mund- og klovesygekrisens omfang besluttede Retten at foretage en ny revision, hvis mål var at finde ud af, om:

14.

For at kunne svare på disse spørgsmål vurderede Retten Kommissionens aktion med hensyn til den anvendte analyseproces, overvågningen af medlemsstaternes iværksættelse af EF-foranstaltningerne samt Kommissionens eventuelle forslag til tilpasning af EF-forskrifterne. Fordi erfaringerne fra tidligere epizootier med fordel kunne anvendes i forbindelse med strategien for forebyggelse og bekæmpelse af mund- og klovesyge, undersøgte Retten først Kommissionens aktion før og under krisen. Dernæst undersøgte den tilskudsordningen, og herunder særlig om der var taget hensyn til tidligere anbefalinger. Denne undersøgelse omfattede kun de udgifter, der var afholdt til udbetaling af godtgørelser for nedslagning af dyr (24). Endelig har Retten gennemgået de konklusioner, Kommissionen har draget af krisen i 2001.

15.

Revisionsarbejdet foregik i Kommissionen og i de medlemsstater (25), der havde været ramt af mund- og klovesyge (Det Forenede Kongerige, Frankrig, Irland og Nederlandene). Revisionsbesøgene vedrørte først og fremmest de kompetente landbrugsministerier med hensyn til veterinære og sundhedsmæsige aspekter samt de decentrale regionale tjenester under disse ministerier (26). I denne beretning er der også taget hensyn til det arbejde, der er udført af de besøgte organer, samt af Europa-Parlamentet, af den internationale konference om forebyggelse og bekæmpelse af mund- og klovesyge og andre offentlige undersøgelser gennemført i medlemsstaterne (27).

16.

I den allerede omtalte rapport fra 1989 (28) (jf. punkt 2) havde Kommissionen foretaget en cost-benefit-analyse af medlemsstaternes politikker for bekæmpelse af mund- og klovesyge (profylaktisk vaccination eller systematisk nedslagning) med henblik på at definere den strategi, der skulle følges på fællesskabsplan. Den havde bl.a. evalueret, hvor stor risiko der var for, at der ville udbryde mund- og klovesyge, hvis man fulgte den ene eller den anden politik efter 1992, samt de økonomiske konsekvenser af hver af disse to valgmuligheder. Kommissionen havde projekteret omkostningerne over ti år (1993-2002) i henhold til tre forskellige scenarier med hensyn til krisens omfang. For så vidt angår ikke-vaccinationspolitikken, havde den valgt et mellemscenario med 13 epizootier med hver 20 udbrud. De forventede omkostninger over denne periode var beregnet til 35 millioner euro. Til sammenligning var omkostningerne i henhold til det optimistiske scenario blevet beregnet til 0,3 millioner euro og i henhold til det pessimistiske scenario til 955 millioner.

17.

Endvidere lagde rapporten fra 1989 først og fremmest vægt på handelsmæssige hensyn og omkostningerne og fortjenesten for landbruget og for budgettet, og der blev ikke taget hensyn til de større sociale og miljømæssige omkostninger.

18.

Før 2001 havde epizootierne i Unionen ikke været så alarmerende, at Kommissionen havde følt sig nødsaget til at efterprøve, om Fællesskabets beredskab var holdbart. Der havde godt nok været tre epizootier med mere end tyve udbrud (det højest mulige antal ifølge Kommissionens scenario), men der havde kun været fire epizootier på otte år (mod tretten epizootier på ti år ifølge det samme scenario). Til gengæld var visse risici for indslæbning og spredning af virus blevet større siden 1993: Transporten af dyr var øget (29) med gennemførelsen af det indre marked, antallet af slagterier var faldet (30), hvilket betød, at flere dyr samledes på ét sted med øget risiko for smitte til følge, mens belægningsgraden på bedrifterne, navnlig for så vidt angår får, geder og svin, var øget (31). Allerede i februar 1998 gjorde FAO (32) de 33 medlemsstater i Den Europæiske Kommission for Bekæmpelse af mund- og Klovesyge opmærksom på, at transport af dyr over lange afstande og den deraf følgende stigende belægningsgrad når som helst ville kunne få nye og ødelæggende epizootier til at bryde ud i Europa (33).

19.

Hertil kom, at svinepestepidemien i 1997/1998 havde medført væsentlige omkostninger for Fællesskabet (34), medlemsstaterne og producenterne. I lyset af denne erfaring havde Kommissionen selv fundet foranstaltningerne i direktiv 85/511/EØF mod mund- og klovesyge ufuldstændige (35). På grundlag af eksperternes udtalelser havde Kommissionens tjenester derfor påbegyndt en revision af direktivet, da epizootien i Det Forenede Kongerige den 20. februar 2001 afbrød deres arbejde.

20.

Efter at den nye strategi blev vedtaget i 1990, har Kommissionen ikke foretaget en udtømmende evaluering. Endvidere har Kommissionen ikke hvert tredje år forelagt en rapport for Rådet og Europa-Parlamentet om betingelserne for gennemførelsen af beslutning 90/424/EØF vedrørende EF-foranstaltningerne til udryddelse af sygdommen og det finansielle tilskud, der ydes hertil (36). Den har heller ikke ajourført den undersøgelse, som Generaldirektoratet for Landbrug udarbejdede i 1992 om veterinærtjenesterne i medlemsstaterne, selv om en ajourføring af denne ville have givet den mulighed for at kontrollere, om disse tjenester var tilstrækkelige til at sikre, at strategien kunne gennemføres (jf. punkt 48 og 49).

21.

Under normale omstændigheder foregår Kommissionens overvågning på det veterinære og sundhedsmæssige område først og fremmest på følgende måde: Dels kontrollerer tjenesterne i Bruxelles direktivernes inkorporering i national ret, og dels foretages der kontrol på stedet. Denne kontrol foretages af inspektørerne i Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret i Dublin (37). Retten mener, at kontrollen i perioden forud for krisen i 2001 burde have været rettet mod de helt nødvendige foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af mund- og klovesyge, som er defineret i EF-direktiverne, og mod medlemsstaternes inkorporering af dem i national ret. Disse foranstaltninger omfatter bl.a.:

22.

Kommissionen kontrollerer så godt som systematisk, om medlemsstaterne formelt har inkorporeret EF-direktiverne i national ret inden for de fastsatte frister. Til gengæld foretages der ikke systematisk overensstemmelseskontrol. I praksis foretages der først overensstemmelseskontrol i forbindelse med Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner (38) i medlemsstaterne, eller når der er fremsat en klage af tredjeparter. Der er derfor stor risiko for, at direktiverne ikke er blevet inkorporeret korrekt, og denne risiko kan fortsat bestå.

23.

Kommissionen fremsatte et stort antal påkrav over for medlemsstaterne, fordi de ikke havde inkorporeret direktiverne i tide. Når medlemsstaterne har informeret Kommissionen om de vedtagne nationale foranstaltninger, er sagerne blevet henlagt, uden at der er blevet foretaget overensstemmelseskontrol. Kommissionen har derfor aldrig indledt en sag på grund af manglende overensstemmelse. For så vidt angår direktivet om identifikation af dyr, navnlig får, som medlemsstaterne skulle have inkorporeret pr. 1. januar 1995, fremsatte Kommissionen mellem 1993 og 1996 en række påkrav over for medlemsstaterne, fordi de ikke havde informeret den om de nationale foranstaltninger. Mellem 1994 og 1997 henlagde den sagerne, fordi medlemsstaterne formelt havde inkorporeret direktivet i national ret, men den kontrollerede ikke, om inkorporeringen var korrekt. Under krisen i 2001 påviste Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret imidlertid, at der var væsentlige punkter, hvor ingen af de medlemsstater, der var ramt af mund- og klovesyge (bortset fra Nederlandene), overholdt dette direktiv, og det havde negativ effekt på spredningen af epidemien i 2001 (jf. punkt 35).

24.

Forud for krisen havde Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret foretaget mange veterinær- og sundhedskontroller ved grænsekontrolstederne i medlemsstaterne for at kontrollere, at kun produkter, som overholdt EF-normerne for dyresundhed og fødevaresikkerhed, blev indført på Fællesskabets område via disse kontrolsteder. I tilfælde af konstaterede mangler inddrager Kommissionen midlertidigt grænsekontrolstedernes godkendelse, og for at få denne godkendelse tilbage traf medlemsstaterne derfor relativt hurtigt de saneringsforanstaltninger, som Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret krævede, f.eks. mere personale og flere veterinærkontroller, forbedring af hygiejnen vedrørende anlæg og udstyr, bedre systemer til registrering af de indførte partier, veterinærcertifikater samt registre.

25.

Det er umuligt at gardere sig 100 % mod ydre smittekilder, men på det tidspunkt, da krisen brød ud, var der en række mangler i EF-bestemmelserne med hensyn til beskyttelse ved grænserne, navnlig i forbindelse med fødevarer transporteret af enkeltpersoner og muligheder for at oplagre produkter, som ikke var i overensstemmelse med EF-reglerne, i frizoner (jf. punkt 91.a)). Før krisen havde Kommissionen foreslået, at animalske produkter ikke måtte indføres på Fællesskabets område, medmindre de opfyldte EU's dyresundhedsbestemmelser, men forslaget blev først vedtaget i 2002 (39). Først efter krisen, i november 2002, foreslog Kommissionen at styrke kontrollen med import af animalske produkter til eget forbrug, og beslutningen herom blev vedtaget i december 2002 (40).

26.

Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner vedrørende dyrefoder blev foretaget på et sent tidspunkt, en del af dem først efter krisen. Kontoret fremhævede manglerne i medlemsstaternes kontrol af behandlingen af affald anvendt til dyrefoder. Risikoen forbundet med denne type foder er således blevet påvist, men delvist først efter krisen.

27.

Allerede i 1997/98 havde der imidlertid været eksempler, som viste, hvilken risiko der var forbundet med denne type dyrefoder. I Tyskland skyldtes udbruddet af svinepest f.eks., at der som foder til svin var anvendt flydende og fast køkkenaffald, som ikke var tilstrækkeligt behandlet og dermed ikke overholdt EU-bestemmelserne. Nogle medlemsstater havde derfor allerede før mund- og klovesygekrisen i 2001 forbudt anvendelsen af såvel ubehandlet som behandlet køkkenaffald på deres område (Frankrig og Nederlandene), mens andre ikke havde indført et sådant forbud (Tyskland og Det Forenede Kongerige). På fællesskabsniveau var det fortsat på trods af Kommissionens forslag lovligt at anvende behandlet køkkenaffald i foder til svin i februar 2001 (41).

28.

I Det Forenede Kongerige havde den producent, hos hvem sygdommen først brød ud, tilladelse til at anvende køkkenaffald i foderet til sine svin på den betingelse, at affaldet var behandlet. I praksis indsamlede producenten køkkenaffald fra restauranter, hoteller, skoler og kaserner i nabolaget og oplagrede det foran sin bedrift, før det blev transporteret til to behandlingsanlæg, som lå i nærheden. Når køkkenaffaldet var behandlet, blev det givet til svinene. Ved ministeriets kontrol efter krisens udbrud blev der imidlertid påvist abnormt affald i fodertrugene, hvilket var et synligt bevis på, at køkkenaffaldet ikke var tilstrækkeligt behandlet (42). Det har ikke kunnet påvises med sikkerhed, hvor virus af typen »pan-asiatisk O« stammer fra. Muligheden for, at den skulle være indslæbt via grænsekontrolstederne, afvises normalt, og man har haft mistanke (43) til illegale vareforsendelser, som ikke er anmeldt som fødevarer, og som er solgt en gros til restauranter eller kantiner.

29.

I 1990 krævede Rådet (44), at medlemsstaterne skulle udarbejde beredskabsplaner med angivelse af de foranstaltninger, der skal træffes, hvis der udbryder mund- og klovesyge. Disse planer skulle give adgang til de anlæg, det udstyr, det personale og alle andre egnede materialer, som er nødvendige for en hurtig og effektiv udryddelse af sygdommen. Kommissionen skulle fastlægge de kriterier, der skulle overholdes ved udarbejdelsen af disse planer, gennemgå dem for at fastslå, om de gør det muligt at nå det ønskede mål, og foreslå medlemsstaten eventuelle ændringer heri. Rådet havde endvidere fastsat, at planerne senere kunne ændres eller suppleres under hensyn til udviklingen i situationen.

30.

I 1991 havde Kommissionen fastsat de kriterier, som medlemsstaternes beredskabsplaner mindst skulle overholde (45). Disse kriterier skulle sikre, at beredskabsplanerne førte til, at de nødvendige midler i tilfælde af et udbrud af mund- og klovesyge blev stillet til rådighed, så sygdommen kunne udryddes hurtigt og effektivt. Kommissionen havde ganske vist krævet, at medlemsstaterne skulle etablere en basisorganisation til styring af kriserne, som f.eks. en krisestab, lokale sygdomsbekæmpelsescentre og personale til gennemførelse af nødforanstaltningerne, men Retten konstaterede, at Kommissionen ikke havde krævet, at en række vigtige informationer eller betingelser for bekæmpelsen samt for en effektiv finansiel og administrativ organisation skulle være til stede, herunder:

31.

Kommissionen har ikke revideret disse kriterier siden 1991. Mellem 1993 og 1995 godkendte den medlemsstaternes planer. Under denne proces foretog den imidlertid kun en gennemgang på papir og kontrollerede ikke på stedet, om de anførte foranstaltninger faktisk var truffet. Af Kommissionens retningslinjer for udarbejdelsen af beredskabsprogrammer fra 1995 (46) fremgår det i strid med dens svar til punkt 33, at den kun bad medlemsstaterne om at sikre, at deres veterinærtjenester havde kapacitet nok til, at de når som helst kunne behandle ti udbrud, og at den ikke bad dem om at være forberedt på at udvide disse tjenester i forhold til den epidemiologiske situation. Hertil kommer, at Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets første inspektioner vedrørende disse planer i de medlemsstater, der havde været ramt af mund- og klovesyge, først blev foretaget ved udgangen af 2001 og i regnskabsåret 2002, efter krisen. Parlamentet har også bemærket, at Kommissionen inden krisen ikke havde tilendebragt gennemgangen af medlemsstaternes beredskabsplaner »inden for en rimelig tid«. Parlamentet præciserede endvidere, at »bortset fra gennemgangen som led i godkendelsen af beredskabsplanerne var gennemførelsen af beredskabsplanerne i hverken Det Forenede Kongerige, Nederlandene eller Frankrig blevet kontrolleret, inden krisen brød ud i 2001« (47).

32.

Selv om medlemsstaternes planer var godkendt af Kommissionen, kunne de derfor ikke tilpasses til en krise af et omfang uden sidestykke, og som vanskeligt havde kunnet forudses. De opererede f.eks. ikke i tilstrækkeligt omfang med et pessimistisk scenario og tog heller ikke højde for de øgede midler, der ville blive behov for i tilfælde af et sådant, og de omfattede heller ikke den nødvendige administrative og finansielle organisation.

33.

Som eksempel kan nævnes, at den plan, som Det Forenede Kongerige havde forelagt for Kommissionen, ikke var blevet ændret væsentligt, siden den blev vedtaget i 1991. I overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer indgik der ikke et pessimistisk scenario i den (48), og selv i den nationale plan anvendt lokalt omfattede scenariet kun ti samtidige udbrud (49), og der var ingen procedurer, som kunne sikre, at de nødvendige ressourcer til nedslagning og destruktion hurtigt kunne mobiliseres. Procedurerne for hasteansættelse af vurderingsmænd og de generelle principper for aflønning af dem var ikke angivet. Planen var ikke blevet uddelt til producenterne eller til disses repræsentanter. For Frankrigs vedkommende lykkedes det ved hjælp af planen at behandle de to udbrud, som opstod samtidig, men der var ikke taget højde for de øgede midler, der kunne blive nødvendige i tilfælde af et mere pessimistisk scenario. Den irske beredskabsplan var udarbejdet for at kunne klare ti samtidige udbrud. Kun Nederlandene, som havde taget ved lære af svinepestkrisen, havde taget højde for de øgede midler, der var nødvendige for, at de kunne klare de 26 udbrud, idet de anvendte nødvaccination, så snart midlerne blev utilstrækkelige til, at dyrene straks kunne aflives.

34.

Kommissionens interne revision har påvist, at Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse, som konstant er konfronteret med kriser i husdyrsektoren, havde indført normaliserede og standardiserede rutinemetoder, som blev bedømt som værende effektive, men det havde dog ingen skriftlig dokumentation for disse arbejdsmetoder. Hertil kommer, at der ikke forelå noget udstyr eller retningslinjer beregnet til krisestyring. Selv om Kommissionen handlede hurtigt under krisen (jf. punkt 44), mener Retten, at en række af de problemer, der opstod under krisen i 2001, kunne have været undgået, hvis Kommissionen havde været godt forberedt, navnlig med hensyn til de finansielle bestemmelser, der skulle anvendes i forbindelse med de tilskud, medlemsstaterne skulle have udbetalt (jf. punkt 74-81).

35.

Individuel identifikation og registrering af kvæg er obligatorisk i Fællesskabet (50). Retten har imidlertid konstateret, at denne ordning ikke gør det muligt at sikre, at dyr, der flyttes inden for eller uden for Fællesskabet, kan spores. Sådanne flytninger vedrører årligt ca. tre millioner dyr (ca. 4 % af husdyrbestanden). Hertil kommer, at medlemsstaternes gennemførelse af ordningen fortsat er mangelfuld (51). Fra 1. januar 1995 og helt frem til november 2003 var individuel identifikation af får, som krisen i 2001 først og fremmest vedrørte, og af svin ikke obligatorisk; for disse dyrs vedkommende var det kun obligatorisk at identificere den enkelte sending (52). Under krisen påviste Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, at ordningen med identifikation af sendinger var blevet anvendt forkert i tre af de fire medlemsstater, der var ramt af mund- og klovesyge (53).

36.

At fællesskabsreglerne ikke krævede individuel identifikation af får, og at identifikationen af de enkelte sendinger endvidere var mangelfuld, gjorde det vanskeligere at spore dyr, man havde mistanke om, kunne være smittede, og forsinkede således nedslagningen af dem. I Det Forenede Kongerige blev får, som burde have været aflivet, ikke slået ned, og det øgede risikoen for spredning af virus.

37.

Hertil kommer, at medlemsstaterne i henhold til fællesskabsreglerne (54) havde ret til ikke at sætte små bedrifter, hvis besætninger af får eller geder er på maksimalt tre dyr, og som ejerne ikke har søgt om præmier for, på den obligatoriske liste over bedrifter, som de skal udarbejde og holde ajour. I Nederlandene opdagede de kompetente myndigheder således under krisen, at 18 000 små bedrifter eller enkeltpersoner, som holdt et meget begrænset antal dyr, hverken var registreret eller kendt, hvilket udgør en ekstra risiko for, at man ikke i tide får opsporet alle de dyr, der skal aflives. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret konstaterede samme problem i Frankrig.

38.

I 1990 blev der vedtaget regler (55) om indførelsen af et edb-system for forbindelserne mellem veterinærmyndighederne, navnlig med henblik på at gøre det lettere for de kompetente myndigheder i afsendelsesområderne og de kompetente myndigheder i bestemmelsesmedlemsstaten at udveksle oplysninger om flytninger af dyr. Dette system kaldes ANIMO (56). I 1991 udarbejdede Kommissionen modellen for de meddelelser, der skal sendes via dette system (57).

39.

Men Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret havde allerede inden krisen i 2001 gjort opmærksom på, at transitsteder under transporten af dyr fra afsendelsesmedlemsstaten til bestemmelsesmedlemsstaten ikke anføres i ANIMO-meddelelserne. Oprindelsesbedriften figurerer heller ikke i modellen. I sin særberetning om svinepest (58) havde Retten også konstateret manglerne ved dette system. På trods af de ændringer, som Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret og Retten havde anbefalet, havde Kommissionen ikke fremsat forslag om ændring af ANIMO-nettet.

40.

Under krisen i 2001, efter at det første udbrud i Det Forenede Kongerige var blevet bekræftet, havde de øvrige medlemsstater netop brug for at finde frem til de får, der i månederne forinden var blevet importeret fra dette land, så de kunne forstærke overvågningen af dyrene, som var potentielle smittebærere. Det var af altafgørende betydning at kende oprindelsesbedriften og transitstederne. Men ANIMO-meddelelserne giver stadig ikke disse helt nødvendige oplysninger.

41.

Under krisen i 2001 sinkede begge disse mangler lokaliseringen og nedslagningen af dyr, man havde mistanke om, kunne være smittede (jf. indrammet tekst nr. 2). Den nederlandske landbrugsminister præciserede over for Retten, at bekæmpelsen af sygdommen — navnlig i den kritiske indledende fase af krisen — kunne have været meget mere effektiv, hvis det havde været obligatorisk af anføre transitstederne.

Under krisen havde myndighederne i Det Forenede Kongerige problemer med at finde frem til, om de får, der var eksporteret til de andre medlemsstater, stammede fra en kontamineret bedrift, fordi ANIMO-meddelelserne ikke indeholdt oplysninger om oprindelsesbedriften. Efter at det var bekræftet, at en oprindelsesbedrift var kontamineret, tog det myndighederne fra 6 til 16 dage at finde frem til de får, der var eksporteret derfra. De kunne derfor ikke i tide advare de medlemsstater, der havde importeret fårene, om risikoen for smitte. Da bestemmelsesmedlemsstaterne ikke havde de fornødne oplysninger, måtte de foretage forebyggende nedslagning af alle de får, der var importeret fra Det Forenede Kongerige, og som de havde kunnet identificere, eftersom de ikke var i stand til at udskille de får, man havde mistanke om, kunne være smittede. Fårenes manglende sporbarhed har vist, hvor svært det var for den kompetente myndighed i Frankrig at finde frem til de franske bedrifter, som var det endelige bestemmelsessted for de får, der var importeret fra Det Forenede Kongerige. Hertil kommer, at man i ministeriet ikke var sikre på, at man havde fået aflivet samtlige importerede dyr, og at der derfor fortsat kunne være risiko for smitte. I Nederlandene bevirkede den manglende angivelse af transitstederne i ANIMO-meddelelserne, at der gik en hel dag, før de nederlandske myndigheder fik sporet de dyr, der stammede fra Irland. Mellemstationen, hvor disse dyr havde opholdt sig i transit, befandt sig i nærheden af den bedrift i Frankrig (Mayenne), hvor der tre uger senere udbrød mund- og klovesyge som følge af import af smittede britiske får. Den tid, det tog at finde frem til dokumenterne, forsinkede beskyttelsesforanstaltningerne.

42.

For at begrænse risikoen for, at en epizooti skal brede sig, fastsætter direktiv 85/511/EØF, at der straks skal sørges for, at dyrene holdes inden for en beskyttelses- og overvågningszone med en radius på mindst 10 km, som oprettes omkring de sygdomsramte bedrifter. Disse foranstaltninger blev truffet i Det Forenede Kongerige, men i betragtning af, at smitten allerede var meget udbredt, endnu før det første udbrud var konstateret, var de ikke i sig selv tilstrækkelige til at hindre epizootien i at brede sig.

43.

Det Forenede Kongerige forbød først flytning af dyr over hele landets område tre dage efter, at epidemien officielt var blevet bekræftet. Kommissionen vedtog på grundlag af bestemmelserne i artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425/EØF, beslutning 2001/190/EF, som forbyder flytning af dyr i andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige. I den tid, der gik, fra det første udbrud var bekræftet og til flytninger af dyr i Det Forenede Kongerige blev forbudt, skulle mere end 62 bedrifter ifølge rapporten fra National Audit Office være blevet smittet i syv andre regioner (59). Ifølge epidemiologiske eksperter betød dette, at epidemiens omfang og dermed omkostningerne forbundet med den blev mere end fordoblet i forhold til, hvad der ville have været tilfældet, hvis restriktionerne var blevet vedtaget samme dag, som sygdommen var blevet bekræftet (60).

44.

Under krisen stod Kommissionens tjenester til rådighed 24 timer i døgnet. Kommissionen kunne hurtigt træffe de nødvendige nødforanstaltninger, som f.eks. underretning af medlemsstaterne, overvågning, herunder nedslagning af får, der var importeret før krisens udbrud, lukning af markeder mv. Mange af de beslutninger, Kommissionen traf på veterinærområdet under krisen, blev af medlemsstaterne bedømt som hurtige og hensigtsmæssige.

45.

En sammenligning mellem datoerne for Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner og de opståede kriser viser, at det, når der er tale om selve kriserne, er lykkedes kontoret at foretage sine inspektioner på det rigtige tidspunkt, også selv om det har betydet, at det har måttet udskyde andre planlagte inspektioner til et senere tidspunkt. Under krisen anvendte kontoret hasteprocedurer, og beretningerne fra inspektionsbesøgene udarbejdet under hensyntagen til kommentarerne fra de andre afdelinger i Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse samt medlemsstaternes svar forelå efter to måneder.

46.

Men nogle af de svagheder ved bekæmpelsesordningen, som Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret havde konstateret i Det Forenede Kongerige, som var det land, der var hårdest ramt af krisen, kunne ikke afhjælpes i tide, fordi de krævede, at Kommissionen og medlemsstaterne foretog en tilbundsgående revision af de pågældende foranstaltninger. Disse svagheder fortjener opmærksomhed, for de vil eventuelt kunne berøre alle medlemsstater. Der er især tale om:

47.

Under revisionen konstaterede Retten også de samme svagheder, som dem Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret havde konstateret. De fremgår af det følgende.

48.

I beretningen fra 1989 havde Kommissionen vurderet (62), at strategien med at gå væk fra profylaktisk vaccination kun kunne lykkes, hvis der var et effektivt offentligt veterinærtilsyn. Men selv om Rådet har indført en række sygdomskontroller, som er berettigede til fællesskabsstøtte, er der ikke afsat fællesskabsmidler til veterinærkontrol af ikke-endemiske sygdomme, og dermed er mund- og klovesyge ikke omfattet heraf. Efter krisen i 2001, som havde vist, at der generelt var blevet færre embedsdyrlæger, rejste Europa-Parlamentet (63) og den internationale konference i december 2001 (64) spørgsmålet om epidemiologisk overvågning af husdyrbestanden og finansiering heraf som et effektivt middel til forebyggelse af sygdommen. Dette spørgsmål, som faktisk vedrører alle epizootier, er endnu ikke blevet behandlet tilfredsstillende på fællesskabsniveau.

49.

I Cumbria, som var den region, der var hårdest ramt af mund- og klovesyge, og som har fire millioner får, mere end 880 000 stykker kvæg og 170 000 svin, var antallet af embedsdyrlæger faldet fra 27 i 1967 til kun ni i 2001 (65). Statistikkerne (66) viser, at der i Det Forenede Kongerige var 9,5 embedsdyrlæger for hver million dyr (kvæg, får og svin) mod et gennemsnit på mere end 20 embedsdyrlæger pr. million dyr i de andre medlemsstater. De færre embedsdyrlæger og den tid, der gik, før der blev ansat ekstra personale (67), bevirkede, at foranstaltningerne til bekæmpelse af epidemien blev væsentligt mindre effektive. NAO konstaterede (68), at indtil april 2001, blev der ansat færre nye embedsdyrlæger under krisen, end der var udbrud, hvilket forklarer, hvorfor der gik så lang tid, før dyrene blev aflivet (jf. punkt 57 og 58 og indrammet tekst nr. 3).

50.

For hurtigt at kunne udrydde sygdommen er det af helt afgørende betydning, at den straks anmeldes. Efter fællesskabsreglerne skal ejeren af dyrene anmelde sygdommen til tilsynsmyndigheden, og medlemsstaten skal anmelde den til Kommissionen. For så vidt angår den første af disse anmeldelser, er det medlemsstaterne selv, som i henhold til direktiv 85/511/EØF skal sørge for, at de straks underrettes om tilfælde af mund- og klovesyge eller mistanke herom.

51.

Om Fællesskabets foranstaltninger til bekæmpelse af mund- og klovesyge konkret kan lykkes, afhænger for en stor dels vedkommende af ejerne selv, eftersom de er de første, der kan konstatere dyrenes fysiske tilstand og anmelde eventuelle sygdomme, men paradoksalt nok var det ikke fastsat i fællesskabsbestemmelserne, at medlemsstaterne skulle involvere producenterne i bekæmpelsesordningen, høre dem om beredskabsplanerne, informere dem om arten af de forskellige epizootier, og om hvilke foranstaltninger der straks skal træffes, og ansvarliggøre dem eller på anden måde anspore dem til hurtigt at anmelde sygdommen.

52.

I 2001 informerede den producent, hvis bedrift eksperterne fra det nationale referencelaboratorium på grundlag af en detaljeret epidemiologisk undersøgelse betragtede som det sted, hvor epizootien brød ud, ikke den kompetente myndighed i Det Forenede Kongerige om, at hans besætning var smittet. Sygdommen blev opdaget i en anden region ca. en måned efter, at den var brudt ud, selv om det senere er anslået, at 57 bedrifter på det tidspunkt allerede var smittet (69). Men i mellemtiden (mellem 1. februar og 21. februar 2001) var 49 796 dyr blevet eksporteret til de andre medlemsstater, hvorved risikoen for, at epizootien skulle brede sig ud over Det Forenede Kongeriges grænser, øgedes.

53.

For så vidt angår medlemsstatens anmeldelse af sygdommen til Kommissionen og til de andre medlemsstater, var det af altafgørende betydning under krisen, at disse modtog anmeldelsen så tidligt som muligt, så de kunne træffe de nødvendige foranstaltninger. Denne obligatoriske anmeldelse af sygdommen, som den berørte medlemsstat sender til Kommissionen og de øvrige medlemsstater, er fastsat i bestemmelserne (70). Men det første udbrud skal først anmeldes senest 24 timer efter, at sygdommen er bekræftet af en analyse af stikprøver udtaget af dyrene og udført på et specifikt nationalt laboratorium. Denne frist på 24 timer kan altså lægges oven i den tid, det tager at udføre analyserne, også selv om sygdommen er blevet bekræftet videnskabeligt.

54.

For at afbøde denne ulempe gav Rådet (71) Kommissionen mulighed for at indføre en alarmordning, således at den medlemsstat, der var berørt af epizootien, hurtigt kunne underrette Kommissionen og de andre medlemsstater om et udbrud af mund- og klovesyge. Den 20. februar, fem timer efter, at det nationale referencelaboratorium officielt havde bekræftet sygdommen, anmeldte Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med reglerne et primærudbrud til Kommissionen, hvilket viser, at den fastsatte frist på 24 timer vil kunne reduceres takket være moderne kommunikationsmidler. Kommissionen informerede så straks veterinærtjenesterne i de andre medlemsstater og blokerede næste dag for eksport fra Det Forenede Kongerige. I mellemtiden var ca. 287 svin blevet eksporteret fra Nordirland til Republikken Irland, inden eksportforbuddet trådte i kraft den 21. februar kl. 17.

55.

For at begrænse sygdommens omfang er det af altafgørende betydning, at sygdommen anmeldes straks, og at producenterne overholder restriktionerne med hensyn til flytning af dyr. Medlemsstaterne konstaterede tilfælde på deres område, hvor dette ikke var sket, og lagde sag an mod de pågældende producenter.

56.

I Det Forenede Kongerige og i Frankrig blev de producenter, som ikke havde anmeldt sygdommen, eller som ikke havde overholdt restriktionerne med hensyn til flytning af dyr, indbragt for de relevante domstole og idømt bøder. Da der ikke var nogen fællesskabsbestemmelser, som gjorde godtgørelsen betinget af, at de grundlæggende foranstaltninger i bekæmpelsesordningen var gennemført, f.eks. at sygdommen var anmeldt eller restriktionerne med hensyn til flytning af dyr overholdt, havde disse producenter ret til at få det fulde beløb udbetalt (72). Medlemsstaterne har derfor kunnet forlange, at Kommissionen godtgjorde de beløb, de havde betalt til disse producenter (jf. punkt 77).

57.

For at have ret til tilskud fra EU skal medlemsstaterne i henhold til direktiv 85/511/EØF sørge for, at de smittede dyr straks aflives, så snart sygdommen officielt er bekræftet. For at undgå en spredning af virus er det uomgængeligt nødvendigt, at dyrene omgående slås ned.

58.

For de sekundære udbrud giver EF-reglerne, hvis epizootien breder sig, medlemsstaterne mulighed for, men pålægger dem ikke, at aflive dyrene, så snart en autoriseret dyrlæge har opdaget de kliniske tegn på sygdommen. De skal heller ikke aflive dyrene, før deres værdi er beregnet og konklusionerne fra de dermed forbundne administrative procedurer foreligger. Som følge heraf blev nedslagningerne foretaget mere eller mindre hurtigt afhængigt af praksis i de forskellige medlemsstater og antallet af disponible dyrlæger (jf. indrammet tekst nr. 3), og det øgede risikoen for, at epizootien skulle brede sig.

I Det Forenede Kongerige ventede den kompetente myndighed i overensstemmelse med EF-lovgivningen på, at laboratoriet havde bekræftet sygdommen, før dyrene fra primærudbruddet blev slået ned: I mellemtiden var der opstået tre nye udbrud. For så vidt angår de første hundrede udbrud, gik der, fra sygdommen var blevet bekræftet, og til dyrene var aflivet, i de fleste tilfælde mere end 24 timer og helt op til syv dage. I forbindelse med de følgende udbrud gik Det Forenede Kongerige over til at aflive dyrene, så snart de udviste kliniske tegn på at være smittet. I 78 % af disse tilfælde bekræftede analysen senere dyrlægernes diagnose (jf. rapporten fra NAO, tabel 38, s. 63). I de andre medlemsstater blev dyrene derimod aflivet, så snart der var mistanke om smitte, og før det endelige resultat af laboratorieanalyserne forelå. I Nederlandene, Frankrig og Irland blev der foretaget forebyggende nedslagninger, navnlig af får importeret fra Det Forenede Kongerige. I Det Forenede Kongerige blev dyrene først aflivet efter vurderingen af deres værdi, og når ejerne havde godkendt denne, og det sinkede nedslagningen af de smittede dyr. I Frankrig blev dyrenes værdi derimod beregnet efter, at de var aflivet, for ikke at forsinke udryddelsen af epizootien.

59.

Inden krisen havde Retten og dechargemyndigheden over for Kommissionen fremført en række anbefalinger, hvoraf nogle var de samme som dem, Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret havde fremsat, jf. punkt 46. Kommissionen har ikke udnyttet de anbefalinger på det finansielle område, som Retten allerede fremsatte i 1996, og heller ikke de henstillinger, dechargemyndigheden fremsatte i forbindelse med svinepest og BSE, og tilpasset dem til mund- og klovesyge (jf. indrammet tekst nr. 4).

Reglerne og procedurerne for, hvornår medlemsstaterne kan få refunderet deres udgifter og for de godtgørelser, der udbetales til producenterne, bør præciseres (Særberetning nr. 1/2000, punkt 80): Som svar til opfølgningen af Rettens årsberetning for 1995 havde Kommissionen forpligtet sig til at give medlemsstaterne retningslinjer for godtgørelsesprocedurerne og for beregningen om procedurerne for beregning af godtgørelsen; det er ikke sket. Medfinansieringssatserne vedrørende veterinærforanstaltninger bør matche satserne vedrørende markedsstøtte (Særberetning nr. 1/2000, punkt 79): Kommissionen havde forpligtet sig til at sørge herfor i forbindelse med svinepest; medfinansieringssatserne svinger imidlertid fortsat afhængigt af, hvilken dyresygdom der er tale om. Kommissionen bør forelægge Rådet et forslag til ændring af bestemmelserne med henblik på at øge det bidrag, landbrugere med intensiv svineproduktion bør yde til bekæmpelsesforanstaltningerne (Særberetning nr. 1/2000, punkt 81): Kommissionen har foretaget en sammenlignende undersøgelse af andre finansieringsformer, men har ikke bidraget til indførelsen af ordninger i medlemsstaterne, som omfatter producenternes bidrag til bekæmpelsesforanstaltningerne i forbindelse med mund- og klovesyge.

60.

I henhold til bestemmelserne (73) er det Kommissionen, som skal træffe de fornødne gennemførelsesbestemmelser vedrørende Fællesskabets specifikke deltagelse i finansieringen af udryddelsen af mund- og klovesyge. Fællesskabet refunderer medlemsstaternes udgifter bl.a. på betingelse af, at de har udbetalt en »passende godtgørelse« til dyreejerne uden dog at præcisere, hvad denne formulering betyder. I december 2000 pålagde Rådet (74) Kommissionen at varetage hele den direkte forvaltning af disse udgifter. Selv om Kommissionen har forpligtet sig til at forelægge direktiver om reglerne for udbetaling af godtgørelse til producenterne i medlemsstaterne, så mener den paradoksalt nok, at den ikke er juridisk beføjet til at gøre det. Da Kommissionen ikke har forelagt disse direktiver, er reglerne derfor fortsat ufuldstændige. På grundlag af det nuværende retsgrundlag fastsætter Kommissionen kun, hvornår medlemsstaterne har ret til at få refunderet deres udgifter, men den giver ingen regler for, hvordan de skal beregne de godtgørelser, der skal udbetales til producenterne.

61.

Til gengæld har Kommissionen i forbindelse med obligatorisk nedslagning af kvæg ramt af spongiform encephalopati (75) fastsat størrelsen af den kompensation, medlemsstaterne skal udbetale til producenterne (76). De må udbetale et beløb lig med den objektive markedsværdi af hvert af de pågældende dyr, bestemt efter et system for objektiv og individuel vurdering, som de har godkendt. Selv om dette system ikke fuldt ud imødekommer hensynet til en harmoniseret, retfærdig og sparsommelig erstatningsordning, er den dog at foretrække frem for situationen i forbindelse med mund- og klovesyge, hvor de godtgørelser, medlemsstaterne udbetaler til producenterne, ikke er defineret. Som der redegøres for i det følgende, har de manglende regler for godtgørelserne således medført inkonsekvenser og gjort det muligt at forskelsbehandle producenterne afhængigt af deres geografiske placering og/eller den valgte aflivningsmetode.

62.

Kompensationen til producenterne for de direkte tab, det vil sige bruttoværdien af de nedslagne dyr, var ikke blevet fastsat på forhånd (bortset fra i Nederlandene), og medlemsstaterne måtte derfor fastsætte den under krisen, selv om en række prisreferencer ikke var disponible, fordi markederne var blevet lukket. De fleste medlemsstater udarbejdede prisoversigter som reference for de autoriserede vurderingsmænd, som skulle vurdere dyrene, men det fremgik ikke, at der var tale om maksimumsbeløb. For nogle kategorier af dyr var der ingen prisreferencer.

63.

Tre medlemsstater (Det Forenede Kongerige, Irland og Nederlandene) udbetalte ikke kompensation for driftstab (77), og landbrugerne i disse lande stod derfor uden indtægt i mindst tre uger efter nedslagningen af deres dyr og desinficeringen af hele deres bedrift. I Frankrig godtgjorde myndighederne derimod producenternes driftstab, fordi de mente, at en »passende godtgørelse« til dyreejerne burde dække samtlige tab (dyr og indkomst). Kommissionen har imidlertid ikke godkendt disse udgifter som berettigede til tilskud fra Fællesskabet.

64.

De kontrakter, medlemsstaterne indgik med vurderingsmændene, og instrukserne til dem var forskellige og i nogle tilfælde utilstrækkelige. Kommissionen havde ikke givet medlemsstaterne instruks om, hvordan dyrene skulle vurderes, og vurderingsmændene anvendte ikke systemet for identifikation og registrering af kvæg (78), som giver vigtige oplysninger vedrørende dyrenes værdi (race, alder og køn), til at bestemme dyrenes værdi, hvilket gav dem en stor skønsmargin. Dyrenes identifikationsnumre var ikke anført på vurderingsformularerne, og der var intet spor af, at overordnede vurderingsmænd eller ministeriet havde gennemgået dem.

65.

De ordninger, medlemsstaterne vedtog, er beskrevet i indrammet tekst nr. 5.

Det Forenede Kongerige, Irland og Nederlandene valgte en godtgørelsesordning baseret på dyrenes værdi og medregnede ikke driftstab, hvorimod Frankrig indregnede driftstab, hvilket svarer til et tillæg på ca. 30 % af dyrenes værdi. I Det Forenede Kongerige anvendtes der nogle gange en ordning med en vurdering af dyrenes værdi udelukkende foretaget af vurderingsmænd og nogle gange en blandet ordning, hvor landbrugerne enten kunne vælge en vurdering baseret på en prisoversigt eller en vurdering foretaget af vurderingsmænd. Denne standardoversigt omfattede ikke referencepriser for alle kategorier af dyr, og der var intet loft. Efter en meget kraftig stigning i de vurderede beløb, gik man væk fra at bruge standardoversigten. Vurderingsmændene havde ikke fået præcise retningslinjer, og de ikke særlig klare instrukser vedrørende indregning af endnu ikke udbetalte dyrepræmier i godtgørelsen gav anledning til forskellige praksis. I Irland udarbejdede den kompetente myndighed en månedlig liste med nøjagtige priser for alle kategorier af kvæg, hvorimod den prisoversigt, som den kompetente myndighed udarbejdede for får, var ufuldstændig, og der var ikke angivet noget maksimumsbeløb. I Nederlandene havde den kompetente myndighed på forhånd udarbejdet en oversigt over referencepriser, og de procedurer, der skulle følges ved vurderingen, var allerede fastsat i beredskabsplanen. Det medvirkede til en mere nøjagtig og ensartet vurdering af dyrenes værdi. I Frankrig var der blevet beregnet en standardsats for får, men for de andre kategorier af dyr var de nationale regler utilstrækkelige, og det gav de enkelte præfekturer mulighed for at vælge forskellige ordninger.

66.

Da der ikke forelå præcise fællesskabsregler, medførte medlemsstaternes ordninger, at godtgørelserne til producenterne ikke blev ensartede. I Det Forenede Kongerige konstaterede både NAO og Kommissionen og Retten, at dyrenes værdi var blevet vurderet højt i forhold til deres værdi ved begyndelsen af krisen. Nogle producenter havde fået udbetalt et tillæg, i alt 4,2 millioner euro, i forhold til den oprindelige vurdering af deres dyr (Frankrig, Irland og Det Forenede Kongerige). I andre tilfælde var godtgørelserne blevet sat ned (Nederlandene). De gennemsnitlige godtgørelser udbetalt til producenterne af kvæg og får var betydeligt højere i Det Forenede Kongerige end i de andre medlemsstater, hvorimod godtgørelserne for svin var højere i Frankrig (jf. indrammet tekst nr. 6 og figur 3).

I Det Forenede Kongerige var godtgørelserne store: National Audit Office konstaterede, at den standardiserede prisoversigt, der under en del af krisen var blevet anvendt til vurdering af dyrene, var baseret på de højeste priser, der var gældende umiddelbart før krisen. I kontrakten med vurderingsmændene var disses vederlag kædet sammen med vurderingen af dyrenes værdi, og der var derfor en iboende risiko for, at vurderingsbeløbet og dermed den udbetalte godtgørelse ville stige uberettiget. Kommissionen har beregnet, at godtgørelserne for kvæg i gennemsnit udgjorde mere en det dobbelte af dyrenes værdi, godtgørelserne for får mere end to og en halv gange dyrenes værdi og godtgørelserne for svin næsten to gange deres værdi, hvilket resulterede i at den kompetente myndighed anmeldte et beløb, som var ansat 811,7 millioner euro for højt. For Frankrigs vedkommende har Kommissionen vurderet, at den anmeldte værdi af dyrene er ansat 1,1 million euro for højt, hvilket først og fremmest skyldes, at der i godtgørelserne var indregnet driftstab, og at svinenes værdi var vurderet for højt. I Irland (0,5 millioner euro) og i Det Forenede Kongerige (1,7 millioner euro) fik de landbrugere, som appellerede vurderingerne, udbetalt tillæg, men i de tilfælde, hvor den kompetente myndighed havde fundet vurderingerne meget høje, medførte dette ikke en reduktion i de beløb, der blev udbetalt. I Frankrig blev den faste sats for får hævet, hvilket sammen med erstatningen for destruktion af dyrekroppe medførte et tillæg på næsten 2 millioner euro. I Nederlandene besluttede ministeriet at nedsætte godtgørelsen for smittede dyr med 50 % af deres værdi. Det betød, at en producent på den samme bedrift for nogle af de smittede dyr fik udbetalt en godtgørelse på 50 % af dyrenes værdi, mens han for andre fik godtgjort 100 % af deres værdi. Der blev udarbejdet en oversigt med forudfastsatte priser, som blev anvendt som vejledning ved vurderingen.

67.

Fem måneder efter mund- og klovesygekrisens begyndelse, da medlemsstaterne allerede havde ydet kompensation, udarbejdede Kommissionen en undtagelsesforordning (79) vedrørende medlemsstaternes udbetaling af dyre- og slagtepræmier (80) under markedsstøtteforanstaltningerne. Denne forordning gav medlemsstaterne tilladelse til at udbetale disse præmier til producenterne oven i godtgørelsen i forbindelse med mund- og klovesyge, uden at disse behøvede at overholde betingelserne for, hvor længe dyrene under normale forhold skal holdes på bedrifterne af hensyn til kontrollen (identifikation og tælling af dyr).

68.

Under udarbejdelsen af undtagelsesforordningen havde Kommissionen imidlertid ikke taget højde for den salgspraksis, der gælder under normale forhold, særlig i Irland og Det Forenede Kongerige, og som består i, at beløbet for dyrepræmier, som endnu ikke er kommet til udbetaling, men som den nye ejer vil få udbetalt, indregnes i salgsprisen. Vurderingsmændene i Irland og Det Forenede Kongerige fulgte derfor den sædvanlige salgspraksis og mente, at »en passende godtgørelse« til dyreejerne burde tage hensyn til de præmier, producenterne endnu ikke havde fået udbetalt, og indregnede beløbet i vurderingen af dyrenes værdi, som kompensationen for mund- og klovesyge blev baseret på. Men da Kommissionen ikke havde taget denne praksis i betragtning, forbød den ikke, at medlemsstaterne efterfølgende udbetalte dyrepræmierne i de tilfælde, hvor de forinden var indregnet i kompensationen for mund- og klovesyge.

69.

Efter at medlemsstaterne havde ydet producenterne kompensation for mund- og klovesyge, udbetalte de derfor i medfør af undtagelsesforordningen de dyrepræmier, der endnu ikke var kommet til udbetaling. Eftersom Irland og Det Forenede Kongerige allerede havde indregnet beløbet for nogle af disse præmier i den godtgørelse for mund- og klovesyge, som producenterne tidligere havde fået udbetalt, betød det, at nogle af dem fik udbetalt præmiebeløbet to gange.

70.

I praksis var der på vurderingskortene kun anført et samlet beløb, og præmierne var ikke holdt uden for den specifikke værdi af dyrene. Når der blev foretaget kontrol, var det derfor vanskeligt at vurdere nøjagtigt, hvor mange præmier der var blevet udbetalt to gange. Men når man går ud fra, at vurderingsmændene var blevet instrueret om at indregne præmiebeløbet i vurderingen af dyrene, hvilket nogle af dem bekræftede direkte, anslår Retten, at der i Det Forenede Kongerige er udbetalt dyrepræmier (81), som allerede var indregnet i godtgørelsen for mund- og klovesyge, til et beløb på ca. 10 millioner pund sterling (mere end 16 millioner euro) (82).

71.

I Irland konstaterede Retten også tilfælde, hvor der i tillæg til godtgørelserne var udbetalt oksekødspræmier; dog var der tale om mindre beløb (83). I Frankrig havde nogle præfekturer indregnet oksekødspræmierne i godtgørelserne, andre ikke. Til gengæld gjorde det nederlandske landbrugsministerium Retten opmærksom på, at det ikke havde indregnet nogen præmier i godtgørelserne for mund- og klovesyge.

72.

Inden for rammerne af markedsstøtteforanstaltningerne er det også fastsat i en rådsforordning (84), at der kan udbetales slagtepræmier på betingelse af, at der foreligger en attest fra slagteriet, som bekræfter, at dyret er slagtet. Forordningen angiver imidlertid ikke nærmere, hvad der menes hermed, dvs. om der skal være tale om slagtning med henblik på konsum (EUGFL, Garantisektionen — markedsstøtte) eller nedslagning (EUGFL, Garantisektionen — veterinærspørgsmål). Ifølge fortolkningerne var det muligt at udbetale slagtepræmier som tillæg til kompensationen i forbindelse med mund- og klovesyge, men kun til den lille gruppe af producenter, hvis smittede dyr var blevet aflivet på et slagteri. Det medførte, at producenterne i medlemsstaterne blev forskelsbehandlet, da udbetalingen af præmien afhang af, hvor dyrene var blevet aflivet.

73.

Da en af medlemsstaterne spurgte Kommissionen herom, afgjorde den ikke sagen og gav ikke noget svar på, hvordan bestemmelsen skulle fortolkes, inden udløbet af fristen for, hvornår der skulle udbetales slagtepræmier for 2001, som var fastsat til den 30. juni 2002. Medlemsstaterne traf derfor ikke de samme beslutninger, og det medførte, at producenterne blev forskelsbehandlet. I Nederlandene, hvor en væsentlig del af dyrene var blevet aflivet på et slagteri, fik producenterne ikke udbetalt slagtepræmier i tillæg til godtgørelserne i forbindelse med mund- og klovesyge, hvilket betød en besparelse for fællesskabsbudgettet på ca. 3,5 millioner euro. I Irland, hvor en del af dyrene ligeledes var blevet aflivet på et slagteri, blev der derimod udbetalt slagtepræmier. Men de er dog blevet tilbagesøgt som følge af Rettens besøg. I Det Forenede Kongerige blev præmierne ikke udbetalt, da man ville undgå risikoen for, at de samme præmier blev udbetalt to gange, da de allerede kunne være indregnet i kompensationen for mund- og klovesyge. I Frankrig kom dette spørgsmål ikke på tale, da de smittede dyr ikke var blevet aflivet på et slagteri, og slagtepræmierne heller ikke var blevet udbetalt.

74.

I henhold til Rådets beslutning 90/424/EØF fastlægger Kommissionen med bistand fra Den Stående Veterinærkomité (85) de gennemførelsesbestemmelser, der skal anvendes i forbindelse med Fællesskabets tilskud til medlemsstaternes udgifter. Endvidere skal Kommissionen ligeledes med bistand fra denne komité definere arten af de supplerende foranstaltninger, der er nødvendige for at udrydde en epizooti, og Fællesskabets finansielle tilskud til disse foranstaltninger.

75.

Kommissionen havde ikke foreslået gennemførelsesbestemmelser for Fællesskabets finansielle tilskud inden krisen på trods af, at den tidligere i sit svar til opfølgningen af Rettens årsberetning for 1995 havde forpligtet sig til både at »give medlemsstaterne retningslinjer både for godtgørelsesprocedurerne og beregningen med henblik på EU's medfinansiering af veterinærforanstaltningerne« (jf. indrammet tekst nr. 4). Kommissionen har heller ikke over for medlemsstaterne præciseret arten af de oplysninger, de skal opbevare for at kunne bevise, at de har ret til at få deres udgifter refunderet af Fællesskabet, og har således givet afkald på et instrument, som den kunne have haft stor nytte af i forbindelse med sin egen kontrol.

76.

Seks måneder efter krisens udbrud informerede Kommissionen medlemsstaterne om (86), at den kun ville yde tilskud til erstatninger »svarende til den værdi, som dyrene havde, umiddelbart før de blev inficeret«. Men på det tidspunkt havde alle de berørte medlemsstater allerede udbetalt en stor del af erstatningerne til producenterne efter forskellige metoder (jf. punkt 62-66). Den anførte heller ikke, hvordan denne værdi skulle beregnes, og heller ikke på grundlag af hvilke dokumenter.

77.

På grund af de manglende instrukser fra Kommissionen har medlemsstaterne i deres anmodninger om tilskud da også medregnet de erstatninger, de havde udbetalt til producenter, som ikke havde overholdt de nationale gennemførelsesbestemmelser til fællesskabsdirektiverne for så vidt angår anmeldelse af sygdommen og restriktionerne med hensyn til flytning af dyr (ca. 972 876 euro i Det Forenede Kongerige og 58 769 euro i Frankrig — jf. punkt 56).

78.

Kommissionen havde ikke givet medlemsstaterne retningslinjer vedrørende de kontroller, de skulle foretage, og de bevisdokumenter, de skulle opbevare. De sagsmapper, Retten gennemgik på stedet, var derfor ufuldstændige: Der manglede i mange tilfælde en attest som bekræftelse af, at dyrene var blevet aflivet, og i de fleste af de kontrollerede medlemsstater var der enten ikke foretaget krydskontrol mellem kvæg identificeret i de nationale databaser og antallet af nedslagne dyr, eller kontrollen havde vist, at der var mange uoverensstemmelser. Selv om mange af disse funktionssvigt kan tilskrives krisens omfang, så ville de have fået mindre betydning, hvis beredskabsplanerne havde været mere dækkende (jf. punkt 30-32), og Kommissionen havde opstillet mere præcise kriterier. For så vidt angår de andre kategorier af dyr, som ikke var registreret, eftersom kravet om individuel identifikation i henhold til fællesskabsbestemmelserne kun gjaldt for kvæg (87), kunne Retten ikke skaffe sig sikkerhed for, at det antal dyr, der var anmeldt, var korrekt.

79.

Efter krisen præciserede Kommissionen kriterierne for støtteberettigelse, som er defineret i beslutning 90/424/EØF samt de dokumenter, der skal vedlægges, for at man kan få udbetalt fællesskabsgodtgørelse (jf. indrammet tekst nr. 7). Som Kommissionen selv anfører i sit svar til dette punkt, har den ikke ændret reglerne for støtteberettigelse i beslutning 90/424/EØF væsentligt siden 1990. Denne beslutning er ikke præcis nok og kan fortolkes på flere måder.

Forebyggende nedslagninger i de medlemsstater, der havde importeret får fra Det Forenede Kongerige i måneden forud for krisen; disse nedslagninger blev godtgjort i Frankrig, selv om Kommissionen ikke havde vedtaget en beslutning herom. Forebyggende nedslagninger af en del af dyrene omkring udbrudsstederne i Irland, Frankrig og Det Forenede Kongerige (inden for en zone på 3 km i Cumbria — udgifter til et samlet beløb af 112,3 millioner euro); Kommissionen traf beslutningen om godtgørelse til Frankrig i juli 2002, til Det Forenede Kongerige og Irland i december 2003, og beslutningen om godtgørelse til Nederlandene var under færdiggørelse, da denne rapport blev udarbejdet. Forebyggende nedslagninger i de medlemsstater, som ikke havde haft nogen udbrud (Belgien, Tyskland, Spanien og Portugal); Kommissionens beslutning blev først vedtaget i august 2003, eller næsten to år efter, at krisen var slut (88). Beslutningerne om finansiering af driftsomkostninger med præcisering af de oplysninger, der skal sendes til Kommissionen (udgifter til dyrlæge, destruktion og desinficering), disse beslutninger blev først vedtaget i 2003 (89).

80.

Fællesskabet yder tilskud til medlemsstaternes udgifter på betingelse af, at disse straks har truffet de foranstaltninger, der er fastsat af Fællesskabet, f.eks. at de, så snart mistanken om sygdommen er opstået, har isoleret bedriften, og efter den officielle bekræftelse af sygdommen har aflivet alle dyr og destrueret dem samt rengjort og desinficeret bedriften (90). De finansieringsoversigter, der i henhold til beslutningerne om finansielt tilskud til medlemsstaterne skal indsendes til Kommissionen, og som den skal bruge for at kunne afgøre, hvor stort et beløb de skal have udbetalt, omfatter kun en del af de elementer, der er nødvendige for at kunne vurdere, om deres udgifter er støtteberettigede, jf. Rådets beslutning 90/424/EØF (91).

81.

Medlemsstaterne foretog mange ændringer i anmodningerne om tilskud. Anmodningerne var uensartede, og der var fortsat mange fejl i dem, så Kommissionens tjenester blev nødt til at foretage flere kontroller og dermed forsinke udbetalingen af de endelige beløb.

82.

Da medlemsstaterne havde vedtaget forskellige godtgørelsesordninger (jf. punkt 62-73) og foretaget ændringer i anmodningerne om tilskud, blev det en kompliceret opgave for Kommissionen at finde frem til den støtteberettigede værdi for hvert dyr eller i det mindste for hver dyrekategori. Endvidere herskede der usikkerhed om det nøjagtige antal nedslagne dyr.

83.

Derfor havde hverken Irland, Nederlandene eller Det Forenede Kongerige fået udbetalt EF-tilskuddet pr. 1. oktober 2003, dvs. mere end to år efter, at epizootien var afsluttet, selv om producenterne generelt havde fået udbetalt godtgørelsen senest tre måneder efter de nedslagninger, der var foretaget i 2001.

84.

I Rådets beslutning 90/424/EØF er EF-tilskuddet defineret som værende lig med 60 % af medlemsstaternes støtteberettigede udgifter (jf. tabellen) til bekæmpelse af mund- og klovesyge.

85.

Forvaltningen og ansvaret for de specifikke regler for godtgørelsessatserne og de kompensationer, der skal udbetales til producenterne, er fortsat delt mellem Generaldirektoratet for Landbrug og Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse: Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse forvalter kompensationerne i forbindelse med de fleste dyresygdomme, undtagen kompensationerne for kvæg, der er aflivet på grund af transmissibel spongiform encephalopati (TSE), som fortsat forvaltes af Generaldirektoratet for Landbrug. Selv om Generaldirektoratet for Landbrug og Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse anvender samme godtgørelsessats i svinesektoren, så er dette ikke tilfældet, når der er tale om mund- og klovesyge og TSE. For mund- og klovesyge er satsen 60 %, mens den for TSE er 70 %. For de andre dyresygdomme, herunder svinepest, er satsen 50 %. Følgelig varierer godtgørelsessatserne for de samme dyrekategorier afhængigt af, hvilken sygdom der er årsag til nedslagningen. Retten har ikke kunnet finde nogen grund til, at der anvendes forskellige satser, hvilket har været tilfældet siden 1996.

86.

I sit svar til Rettens særberetning om svinepest (92) erkendte Kommissionen, at producenterne burde »have større ansvar for de finansielle aspekter af udryddelsen af dyresygdomme«, og gav udtryk for, at den havde »til hensigt at vurdere muligheden for at hjælpe medlemsstaterne med at oprette disse ordninger i forbindelse med revisionen af EF-retsforskrifterne vedrørende disse spørgsmål«. Kommissionen har ikke tilbudt en sådan hjælp, hverken for så vidt angår svinepest eller mund- og klovesyge.

87.

Erhvervet som helhed (producenterne, hvad enten de er berørt af epizootien eller ej) bidrager ikke til finansieringen af Fællesskabets omkostninger i forbindelse med udryddelsen af sygdommen, selv om en del af erhvervet, nemlig de producenter, som hverken var berørt af restriktionerne med hensyn til flytning af dyr eller af nedslagningerne, havde kunnet øge deres fortjeneste som følge af prisstigninger, som det fremgår af en universitetsundersøgelse foretaget på vegne af det irske landbrugsministerium (93). I denne undersøgelse anslås sektorens fortjeneste i Irland til ca. 107 millioner euro i 2001, først og fremmest som følge af øget eksport til Det Forenede Kongerige og højere priser for det eksporterede kød.

88.

I nogle medlemsstater blev der imidlertid, uafhængigt af Kommissionen, taget initiativer, enten af den offentlige sektor eller af erhvervet selv. Disse initiativer blev delvist taget for at mindske de nationale udgifter forbundet med udryddelsen eller som supplement hertil. Efter svinepestkrisen var der i Nederlandene blevet oprettet en dyresundhedsfond, som skulle betale godtgørelserne i tilfælde af en epidemi. Denne fond får tilført midler fra tre kilder: producenterne, EU-budgettet (hvis det er relevant) og det nederlandske landbrugsbudget. Det største bidrag kommer fra producenterne. I Det Forenede Kongerige er man for øjeblikket ved at undersøge mulighederne for at indføre en lignende ordning. I Frankrig opretter producenter, der er medlemmer af sammenslutninger for sundhedsbeskyttelse inden for husdyrbruget, på frivillig basis udligningskasser, som i tilfælde af en krise skal anvendes til udbetaling af kompensation til medlemmer, hvis tab som følge af restriktionerne med hensyn til handel med dyr ikke dækkes af EF-tilskuddet (94).

89.

Der er altså ved at blive taget interessante initiativer i medlemsstaterne, men de er helt forskellige, og der er derfor risiko for, at de vil føre til forskelsbehandling af producenterne. Hertil kommer, at selv om nogle af disse initiativer vil kunne reducere medlemsstaternes bidrag til bekæmpelsesordningen, er der ingen af dem, som garanterer, at udgifterne for Fællesskabet vil kunne mindskes.

90.

I december 2002 forelagde Kommissionen et nyt forslag til direktiv. Dette direktiv, som Rådet vedtog i september 2003 (95), betyder, at de ufuldstændige bestemmelser i direktiv 85/511/EØF ændres på en række vigtige punkter:

91.

Parallelt hermed er der vedtaget supplerende foranstaltninger, som skulle kunne styrke foranstaltningerne til forebyggelse og bekæmpelse af sygdommen:

92.

Men de bestemmelser, der er vedtaget indtil nu, har ikke i tilstrækkelig grad taget en række aspekter i betragtning, og med hensyn til disse aspekter er bestemmelserne fortsat minimale:

93.

Hertil kommer, at Kommissionen, som det også var tilfældet i forbindelse med svinepest (104), heller ikke på dette område har ajourført sin indledende undersøgelse, selv om flere af de data, der ikke forelå dengang, har været disponible siden krisen i 2001 (105). Cost-benefit-analysen af fællesskabsstrategien med anvendelse af nødvaccination og tilladelse til konsum af kød fra vaccinerede dyr på EU's område er ikke blevet ajourført på trods af, at Det Internationale Kontor for Epizootier (jf. punkt 3) har ændret fristerne for, hvornår de handelsmæssige aktiviteter kan genoptages efter en epizooti.

94.

I 2002 nedsatte Kontoret fristen for, hvornår handelsaktiviteterne kan genoptages, hvis der er anvendt vaccination, fra tolv til seks måneder, så de handelsmæssige konsekvenser af anvendelse af vaccination i forhold til nedslagning, hvor fristen er tre måneder, nu er mindre end før. Dette er et væsentligt element, eftersom ændringen af fællesskabspolitikken betyder, at nødvaccination fremover vil få større udbredning end før.

95.

Under revisionen konstaterede Retten, at mange lande, hvoraf nogle havde indgået veterinæraftaler med Fællesskabet, fortsatte med at blokere for eksport fra EU, efter at de ramte medlemsstater igen havde fået status som smittefrit område (106).

96.

Kommissionen har imidlertid ikke sat tal på, hvor meget eksportstoppet har kostet på fællesskabsniveau. Sådanne eksportstop risikerer at blive mere omfattende, når EU anvender nødvaccination, fordi man risikerer, at tredjelande, som ikke vaccinerer, vanskeligere vil kunne acceptere eksport fra områder, hvor der anvendes vaccination.

97.

Endvidere har Kommissionen stadig ikke ajourført sin undersøgelse af medlemsstaternes veterinærtjenester. På trods af Parlamentets forslag (107) om, at der indføres en ordning, hvorefter medlemsstaterne regelmæssigt foretager inspektion af husdyravlerne, og henstillingerne fra den internationale konference har Kommissionen til dato ikke fremsat forslag, som tilskynder medlemsstaterne til at iværksætte en sådan ordning.

98.

I et memorandum fra april 2002 (108) havde det spanske formandskab for Rådet argumenteret for, at landbrugsforsikringsordninger inden for husdyrbruget ville kunne udgøre en model til afløsning af de nuværende mekanismer, som finansieres af nødfonden. Foranlediget af dette memorandum og af Rettens og dechargemyndighedens tidligere anbefalinger og henstillinger (jf. punkt 59 og indrammet tekst nr. 4) sponsorerede Kommissionen i januar 2003 en undersøgelse af de forsikringer, der skal dække risici forbundet med dyresygdomme.

99.

Undersøgelsen, som peger på inkonsekvenserne i det nuværende system, går klart ind for, at der for at anspore producenterne til at deltage i bekæmpelsen af sygdommen overalt i medlemsstaterne oprettes finansieringsordninger, som producenterne selv administrerer, og som de bidrager finansielt til. Som kompensation for indirekte tab (driftstab) foreslår undersøgelsen, at der etableres en frivillig forsikringsordning mellem producenterne, en slags gensidig forsikring.

100.

Resultaterne af denne undersøgelse forelå først for nyligt (maj 2003), og Kommissionen har derfor endnu ikke foreslået at ændre den nuværende ordning og heller ikke udarbejdet bestemmelser for betaling af det finansielle tilskud til medlemsstaternes udgifter.

101.

Af hensyn til gennemførelsen af det indre marked bandlyste Kommissionen profylaktisk vaccination mod mund- og klovesyge. Forudsætningen for denne beslutning, som dengang blev begrundet med handelsmæssige hensyn, var, at man kunne trække på et system til forebyggelse og bekæmpelse af sygdommen, som gjorde det muligt hurtigt at genvinde status som smittefrit område. Kommissionen indførte derfor en række forebyggelses- og bekæmpelsesforanstaltninger, som effektivt tager højde for de risici, der er forbundet med den frie handel med dyr og animalske produkter, og hvis sigte både er at begrænse risikoen for indslæbning af virus og for, at den spredes på Fællesskabets område (jf. punkt 6).

102.

Sådanne foranstaltninger kan naturligvis ikke være 100 % effektive under alle forhold, men fordi Kommissionen ikke havde foretaget udtømmende evalueringer og kontrol i rette tid, kunne visse svagheder ved ordningen og mangler ved medlemsstaternes gennemførelse af den ikke korrigeres i tide. Før krisen i 2001 var manglerne i fællesskabsforskrifterne derfor ikke afhjulpet på trods af, at Kommissionen havde fremsat visse forslag inden krisen (jf. punkt 18-43). Under krisen i 2001, da Kommissionen skulle klare en større epizooti, påviste den hurtigt svaghederne ved forebyggelses- og bekæmpelsesordningen samt manglerne ved gennemførelsen af den i visse medlemsstater, herunder navnlig manglen på embedsdyrlæger og de systemer, der skulle anvendes til anmeldelse af sygdommen og i forbindelse med nedslagningerne. Det var imidlertid umuligt at afhjælpe dem straks (jf. punkt 48-58). Disse svagheder har naturligvis været med til at øge udgifterne forbundet med epizootien i 2001. I overensstemmelse med OIE's dyresundhedskodeks blev en medlemsstat endvidere officielt frataget sin status som smittefrit område i elleve måneder og Unionen i praksis i mere end et år, da tredjelande blokerede for eksport fra Fællesskabet.

103.

Revisionen viste klart, at bekæmpelsesordningens effektivitet i vid udstrækning afhang af, om producenterne hurtigt anmeldte sygdommen og overholdt restriktionerne med hensyn til flytning af dyr.

104.

Retten konstaterer endvidere, at finansieringssystemet fortsat kan blive bedre: Godtgørelsens og tilskuddets størrelse er ikke defineret ordentligt, nogle medlemsstater har stadig ikke fået deres udgifter refunderet, og producenterne forskelsbehandles afhængigt af, hvor deres bedrift er placeret, eller hvordan dyrene er blevet aflivet (jf. punkt 60-73). Gennemførelsesbestemmelserne for Fællesskabets tilskud til medlemsstaternes udgifter blev først udarbejdet sent og er fortsat ufuldstændige (jf. punkt 74-83). Som følge af Kommissionens kontrol er betalingerne til Det Forenede Kongerige og Frankrig blevet nedsat med henholdsvis 58,1 % og 2,7 %, eller 573,2 millioner euro og 0,1 million euro.

105.

Rådet og Kommissionen har siden afhjulpet mange af de lovgivningsmæssige mangler (jf. punkt 90 og 91). De vedtagne tekster viser, at Kommissionen har taget og stadig tager ved lære af krisen. Der er dog fortsat visse svagheder, som stadig risikerer at gøre Fællesskabets forebyggelse og bekæmpelse af sygdommen mindre effektiv. Det er navnlig tilfældet for så vidt angår programmerne for overvågning og anmeldelse af mund- og klovesyge og til sikring af, at dyrene aflives hurtigt (jf. punkt 92). Det er rigtigt, at det nu er fastsat i fællesskabslovgivningen, at medlemsstaterne skal indføre sanktioner i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der træffes for at gennemføre fællesskabsdirektiverne. Der er imidlertid ikke nogen bestemmelser, der kan tilskynde producenterne til at deltage aktivt i forebyggelsen og bekæmpelsen af sygdommen. Navnlig bidrager de ikke til Fællesskabets finansiering af forebyggelses- og bekæmpelsesordningen. Finansieringsordningen er endvidere aldrig blevet revideret. Men på trods af manglerne gør den nuværende ordning det muligt at udbetale tilskuddet til medlemsstaterne, og den er derfor fortsat forbundet med betydelig risiko for fællesskabsbudgettet.

106.

På grundlag af disse resultater anbefaler Retten:

—

Irland: beslutning 2001/646/EF

—

Frankrig: beslutning 2001/653/EF

—

Nederlandene: beslutning 2001/652/EF

—

Det Forenede Kongerige: beslutning 2001/654/EF.