5.4.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 82/48

(1)

Den 14. marts 2006 gennemgik Rådet Polens opdaterede konvergensprogram, der dækker perioden 2005-2008.

(2)

Polens reale BNP lå i gennemsnit på 4,5 % om året mellem 1994 og 2004 og mere end to procentpoint over EU-25-gennemsnittet på 2,4 %. Efter en periode med en markant økonomisk ekspansion faldt væksten i det reale BNP til 1,0 % i 2001, hvilket afspejlede både indenlandske og eksterne konjunkturbetingede faktorer. Der er senere kommet et opsving i væksten, som nåede op på 5,3 % i 2004. Indkomsten pr. indbygger udtrykt i købekraftstandarder nåede op på 46,5 % af EU-25-gennemsnittet i 2004. HICP-inflationen har fortsat ligget på et højt niveau, 7,0 % i gennemsnit over de sidste ti år, men den faldt betydeligt i 2005, til ca. 2 %. Arbejdsmarkedssituationen er fortsat Polens største problem med en arbejdsløshed på 18,8 % i 2004 og den laveste beskæftigelsesprocent i EU (51,7 % i 2004). I de sidste ti år har den offentlige saldo hvert år været negativ i Polen. Den svingede mellem – 1,4 % og – 4,8 % (2) af BNP indtil 2003, hvorefter der indtrådte en forbedring, så den i 2004 androg – 3,8 % og i 2005 -2,9 %.

(3)

Den 5. juli 2004 besluttede Rådet, at Polen har et uforholdsmæssigt stort underskud. Ifølge Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, af samme dato skal dette uforholdsmæssigt store underskud korrigeres senest i 2007. I sin udtalelse af 17. februar 2005 om den foregående opdatering af konvergensprogrammet, der dækker perioden 2004-2007, og som blev foretaget inden ændringen af stabilitets- og vækstpagten, opfordrede Rådet Polen til »(i) at styrke den finanspolitiske tilpasning ud over 2005 og sænke målet for underskuddet i 2007; (ii) at sikre, at Hausner-planens strukturelle foranstaltninger gennemføres fuldt ud, og at gøre en ekstra indsats for at introducere alternative foranstaltninger, hvis de risici, der knytter sig til implementeringen af foranstaltningerne, manifesterer sig i virkeligheden«.

(4)

Med hensyn til budgetgennemførelsen i 2005 skønnes det offentlige underskud for 2005 at andrage 3,6 % af BNP i Kommissionens tjenestegrenes prognose fra efteråret 2005 over for et underskudsmål på 3,9 % af BNP i den foregående opdatering af konvergensprogrammet og det underskud på 2,9 % af BNP, der opereres med i det nuværende program. Sammenligningen med det foregående konvergensprogram kompliceres af de betydelige datarevisioner, der er knyttet til de metodologiske ændringer. Dette resultat, som var bedre end forventet, skyldtes hovedsagelig centralregeringens budgetmæssige resultater, især statsbudgettet, som (på kontantbasis) kunne registrere et direkte skatteprovenu, der var bedre end planlagt, og færre udgifter, hvilket mindskede underskuddet med omkring 0,7 procentpoint sammenlignet med budgetplanen for 2005.

(5)

Programmet følger i store træk modelstrukturen og oplysningskravene for stabilitets- og konvergensprogrammer i den nye adfærdskodeks (3). Polen forelagde sit konvergensprogram den 19. januar, 7 uger efter den 1. december, som er den frist, der er fastsat i adfærdskodeksen. Forsinkelsen skyldtes dannelsen af en ny regering i november 2005 efter parlamentsvalget og udskiftningen af finansministeren i begyndelsen af januar 2006.

(6)

Ifølge programmets makroøkonomiske scenario forventes der en årlig stigning i det reale BNP fra 3,3 % i 2005 til 4,3 % i 2006 for at nå op på 5,0 % i 2008. De vækstantagelser, der ligger til grund for programmet, kan betragtes som plausible med en tendens til det optimistiske i det sidste år. Programmets inflationsfremskrivninger forekommer også realistiske, undtagen for 2006, hvor de forekommer at være for højt sat, når der tages hensyn til den seneste udvikling i forbrugerprisindekset.

(7)

Den aktuelle opdatering af konvergensprogrammet peger i retning af en gradvis formindskelse af det offentlige underskud (beregnet under hensyn til Eurostats afgørelse af 2. marts 2004), så konvergenskriterierne skulle være opfyldt ved udgangen af valgperioden, dvs. implicit ved udgangen af 2009. Underskudsmålet for 2007 er uændret 2,2 % af BNP med de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle inkluderet i den offentlige sektor. Hvis pensionsordningerne holdes ude fra den offentlige sektor, stiger underskudsmålet sammenlignet med den foregående opdatering, fra 3,9 % af BNP til 4,1 % af BNP, fordi den skønnede balance i pensionsordningen nu når op på 1,9 % af BNP. Hvis der skulle tages hensyn til den regressive reduktion i nettoomkostningerne i forbindelse med pensionsreformen, ville Polens samlede offentlige underskud være på under 3 % af BNP i hele perioden. Den primære saldo (de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle i den offentlige sektor) forventes at forbedres fra – 0,3 % af BNP i 2005 til 0,6 % i 2008. Denne langsomme justering skyldes hovedsagelig en positiv indtægtsudvikling i 2006 og nogle beskæringer af udgifterne i 2007 og 2008. Sammenlignet med den tidligere opdatering fastsættes der i den aktuelle opdatering mere ambitiøse underskudsmål i 2006 takket være den fremførte virkning af en positiv indtægtsudvikling i 2005, men derefter er justeringsindsatsen lavere, og udgiftsreformerne er udsat til 2007 og 2008.

(8)

I programperioden er det planlagt, at struktursaldoen (dvs. den konjunkturkorrigerede budgetsaldo ekskl. engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger), beregnet af Kommissionens tjenestegrene i overensstemmelse med den i fællesskab aftalte metodologi, skal forbedres med gennemsnitligt 0,25 % af BNP om året. I programmet opstilles den mellemfristede målsætning for budgetstillingen med et strukturelt underskud på – 1,0 % af BNP, hvilket ikke søges opnået inden for programperioden. Da programmets mellemfristede budgetmålsætning er mere krævende end minimumsreferenceværdien (et anslået underskud på omkring – 1,5 % af BNP), skulle opfyldelsen af målsætningen give en sikkerhedsmargen mod et uforholdsmæssigt stort underskud. Programmets mellemfristede budgetmålsætning afspejler gældskvoten og den gennemsnitlige potentielle outputvækst på lang sigt.

(9)

Budgetresultatet kunne blive værre end forventet i programmet. Selv om budgetmålene i de tidligere programmer til overmål blev nået, hvilket får budgetfremskrivningerne til at forekomme forsigtige, er der adskillige faktorer, der kan påvirke den planlagte justering. Efter den positive udvikling i skatteindtægterne i 2004 og 2005, er antagelserne om skatteelasticiteten temmelig optimistiske, især i 2006. Endvidere forekommer vækstantagelserne i det sidste programår (2008) at være gunstige. I det nuværende politiske klima har minearbejderne fået særlige pensionsrettigheder, hvilket har fået andre grupper på arbejdsmarkedet til også at kræve særordninger med en underminering af pensionsreformen fra 1999 til følge. Det fireårige nominelle anker på 30 mia. PLN for statsbudgettet, der blev indført i konvergensprogrammet, tager sigte på at løse problemet med det uforholdsmæssigt store underskud. En alternativ eller supplerende finanspolitisk regel, der tager sigte på at kontrollere stigningerne i de offentlige udgifter, ville imidlertid have en gunstig effekt.

(10)

Programmet følger ikke den kurs for 2007 med hensyn til nedbringelse af underskuddet, der er udstukket af Rådet i dets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, og den finanspolitiske kurs i opdateringen forekommer uforenelig med en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud inden for den frist, som Rådet har fastsat. Den konklusion underbygges, når man tager afvejningen af risici i betragtning. Underskudsmålene for 2005 og 2006 er lavere end i den foregående opdatering og opfylder de nominelle mål, der er fastlagt i Rådets henstilling af 5. juli 2004 takket være en bedre end planlagt gennemførelse af budgettet for 2005 med fremførte virkninger til 2006. En sammenligning af mål bør tage hensyn til de ændringer i nationalregnskabsmetodologien, som Eurostat kræver. For det kritiske år 2007 forudser programmet en nedbringelse af underskuddet til 2,2 % af BNP. Når man imidlertid undlader at medtage de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle i den offentlige sektor i overensstemmelse med Eurostats beslutning af 2. marts 2004, ligger det planlagte underskud i 2007 på 4,1 % af BNP. Hvis der skulle tages hensyn til den regressive reduktion i nettoomkostningerne i forbindelse med pensionsreformen, ville Polens samlede offentlige underskud være på under 3 % af BNP. Der ville være behov for en yderligere justeringsindsats for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud inden for den fastsatte frist.

(11)

Fra 2005 til 2008 forventes den offentlige gæld at stige med 3,25 procentpoint af BNP til 45,5 % af BNP i 2008, altså langt under referenceværdien på 60 % af BNP. Dette er også omkring to procentpoint lavere end i den foregående opdatering af konvergensprogrammet. Betydelige gældsforøgende stock-flow-tilpasninger forventes at modsvare virkningen af overskud på den primære saldo og en gunstig sneboldeffekt (dvs. det negative bidrag fra den implicitte rente opvejes af en fortsat høj nominel vækst i BNP).

(12)

De påtænkte foranstaltninger inden for de offentlige finanser er i store træk i overensstemmelse med de generelle økonomiske retningslinjer, der indgår i de integrerede retningslinjer for perioden 2005-2008. De foreslåede foranstaltninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til hurtigt at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud.

(13)

Polens nationale reformprogram, som blev forelagt den 5. januar 2006 som led i den fornyede Lissabon-strategi for vækst og beskæftigelse, peger på følgende udfordringer med betydelige indvirkninger på de offentlige finanser: budgetkonsolidering i betragtning af de store underskud, opgradering af den underudviklede infrastruktur og begrænsning af de byrder, der pålægges arbejdsmarkedet, med henblik på at nedbringe arbejdsløsheden i Polen. Budgetvirkningerne af de foranstaltninger, der er skitseret i det nationale reformprogram, fremgår imidlertid ikke af budgetfremskrivningerne i konvergensprogrammet. Blandt de foranstaltninger med hensyn til de offentlige finanser, der er medtaget i det nationale reformprogram, nævner konvergensprogrammet »underskudsankeret« og den flerårige budgetplanlægning.

(14)

Hvad angår de offentlige finansers holdbarhed, ser Polen ud til at stå over for en lav risiko med hensyn til de forventede budgetudgifter til den aldrende befolkning. Gældsbyrden ligger for tiden under referenceværdien på 60 % og skulle forblive herunder, forudsat at besparelserne i tilknytning til gennemførelsen af 1999-pensionsreformen bliver til virkelighed. Reformen er ambitiøs og bidrager til at løse problemet med den aldrende befolkning, men en række foranstaltninger, som for nylig blev vedtaget af regeringen, og som skal udelukke særlige beskæftigelsesgrupper fra pensionsreformen, vil kunne svække reformens langsigtede resultat, især hvis der indrømmes yderligere undtagelser fra pensionsordningerne. Realiseringen af eventualforpligtelser og det aktuelt høje strukturelle underskud kan øge gældskvoten hurtigere end planlagt på mellemlang sigt. En konsekvent gennemførelse af den planlagte konsolidering af de offentlige finanser på mellemlang sigt ville mindske risiciene for holdbarheden på mellemlang sigt (4).

(i)

styrke justeringen især i 2006 ved at afsætte højere indtægter end budgetteret eller operere med lavere udgifter end budgetteret med henblik på at få nedbragt underskuddet

(ii)

sikre resultaterne af pensionsreformen

(iii)

styrke de institutionelle rammer for de offentlige finanser ved at supplere det nominelle anker med andre foranstaltninger, f.eks. en regel for udgifterne på mellemlang sigt.