This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62024CC0553
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 4 June 2026.###
Forslag til afgørelse fra generaladvokat T. Ćapeta fremsat den 4. juni 2026.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat T. Ćapeta fremsat den 4. juni 2026.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2026:454
Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 4. juni 2026 (1)
Sag C-553/24
Assemblée nationale de la République française
mod
Europa-Parlamentet
Rådet for Den Europæiske Union
» Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fælles asyl- og indvandringspolitik – forordning (EU) 2024/1351 – asylforvaltning og migrationsstyring – solidaritetsmekanismen – nærhedsprincippet – artikel 8, stk. 1, i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet – sag forelagt af en medlemsstat på vegne af dens nationale parlament – Domstolens kompetence – formaliteten – sondring – princippet om kompetencetildeling – proportionalitetsprincippet – proceduremæssig og materiel subsidiaritet – domstolsprøvelsens intensitet «
I. Indledning
1. I den foreliggende sag har et mindretal af medlemmerne af Assemblée nationale de la République française (Den Franske Republiks Nationalforsamling, herefter »Assemblée nationale«), som er et af kamrene i det franske parlament (2), anlagt sag ved Domstolen på grundlag af artikel 8 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (3).
2. De har nedlagt påstand om annullation af forordning (EU) 2024/1351 om asylforvaltning og migrationsstyring (4).
3. Det er første gang, at artikel 8 i protokol nr. 2 er blevet anvendt af et nationalt parlament, siden bestemmelsen blev indført ved Lissabontraktaten.
4. Et søgsmål, der anfægter lovligheden af en EU-retsakt på grundlag af denne bestemmelse, er begrænset til en tilsidesættelse af nærhedsprincippet som mulig annullationsgrund. Den foreliggende sag opfordrer derfor Domstolen til at afgrænse nærhedsprincippet i forhold til andre principper i traktaterne vedrørende kompetencefordelingen mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne, nemlig princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet.
II. Retsforhandlingerne for Domstolen
5. Ved stævning indleveret den 14. august 2024 har Assemblée nationale anlagt denne sag ved Domstolen på grundlag af artikel 8, stk. 1, i protokol nr. 2 i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i den franske forfatning (5), hvorefter et mindretal på mindst 60 medlemmer kan gøre dette.
6. Stævningen blev fremsendt til Domstolen af den franske regering, som har understreget, at den alene er indgivet af Assemblée nationale og ikke af Frankrig som medlemsstat.
7. Assemblée nationale har nedlagt påstand om, at forordning 2024/1351 annulleres i sin helhed, eller subsidiært, at forordningens del IV om solidaritet annulleres.
8. Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union har i deres svarskrifter, der blev indleveret den 7. november 2024, nedlagt påstand om frifindelse og om, at Assemblée nationale tilpligtes at betale sagsomkostningerne, eller subsidiært, såfremt Domstolen giver sagsøgeren medhold, om at opretholde virkningerne af den annullerede forordning eller de annullerede bestemmelser, indtil en ny forordning eller nye bestemmelser, der skal erstatte dem, træder i kraft inden for en rimelig frist.
9. Assemblée nationale har ligeledes indgivet en replik den 18. december 2024, og Parlamentet og Rådet har hver især indgivet en duplik den 30. januar 2025.
10. Ved Domstolens præsidents afgørelse af 17. december 2024 fik Ungarn tilladelse til at intervenere til støtte for Assemblée nationales påstande.
11. Ved afgørelser af 19. november og 12. og 17. december 2024 tillod Domstolens præsident Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien og Europa-Kommissionen at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
12. Domstolen har i medfør af artikel 76, stk. 2, i procesreglementet besluttet at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling.
III. Den anfægtede retsakt: forordning 2024/1351
13. Forordning 2024/1351, som påstås annulleret i det foreliggende søgsmål (6), er en del af den nye EU-pagt om migration og asyl (7).
14. Pagten er en pakke af EU-foranstaltninger om reform af EU’s retlige ramme for asyl og migration, der trådte i kraft i 2024, og som generelt finder anvendelse fra midten af 2026(8).
15. Kort sagt har forordning 2024/1351, som det klart fremgår af dens artikel 1, til tre ting som hovedformål. For det første fastsætter den en fælles ramme for asylforvaltning og migrationsstyring i Unionen for at sikre en samlet og integreret tilgang (9). For det andet fastsætter den regler, der skal erstatte forordning (EU) nr. 604/2013 (10), almindeligvis betegnet som »Dublin III-forordningen«, for så vidt angår kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse (11). For det tredje opretter den en obligatorisk solidaritetsmekanisme for at hjælpe medlemsstaterne med at håndtere situationer med migrationspres (12). Det er denne solidaritetsmekanisme, der er kernen i den foreliggende sag.
16. I denne henseende forklares følgende i 22. betragtning til forordning 2024/1351: »For at sikre en rimelig ansvarsfordeling, solidaritet som nedfældet i artikel 80 i TEUF og en ligelig fordeling af indsatsen mellem medlemsstaterne bør der oprettes en obligatorisk solidaritetsmekanisme, der yder effektiv støtte til de medlemsstater, der er udsat for migrationspres, og som sikrer hurtig adgang til fair og effektive procedurer for meddelelse af international beskyttelse.« Ifølge 40. betragtning hertil er denne mekanisme »sammen med et effektivt system til afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, en afgørende forudsætning for, at det fælles europæiske asylsystem kan fungere som et hele«.
17. Med henblik herpå fastsætter del IV i forordning 2024/1351 med overskriften »Solidaritet« nærmere regler vedrørende solidaritetsmekanismen. Denne forordnings artikel 56, der er relevant i den foreliggende sag, opretter den årlige solidaritetspulje, der omfatter de bidrag, som medlemsstaterne har givet tilsagn om, og som fungerer som det vigtigste solidaritetsredskab for medlemsstater, der er udsat for migrationspres (13). I henhold til artikel 56, stk. 2, omfatter puljen følgende former for solidaritetsforanstaltninger, som medlemsstaterne skal yde: a) omfordelinger (14) af ansøgere om international beskyttelse, b) finansielle bidrag og c) alternative solidaritetsforanstaltninger såsom operationel støtte, personale, faciliteter og udstyr. Medlemsstaterne har, når de giver tilsagn om deres bidrag, fuld skønsbeføjelse til at vælge mellem de typer solidaritetsforanstaltninger, der er anført i artikel 56, stk. 2, eller en kombination deraf (15).
18. Med hensyn til omfordelinger fastsætter artikel 67 i forordning (EU) nr. 2024/1351 proceduren forud for omfordeling. Den præciserer navnlig, at den solidaritetsmodtagende medlemsstat, før denne procedure anvendes, skal sikre sig, at der ikke er nogen rimelig grund til at antage, at personen udgør en trussel mod den indre sikkerhed, og skal fremsende alle relevante oplysninger til den medlemsstat, hvortil der sker omfordeling. Sidstnævnte stat kan derefter kontrollere, om der foreligger sådanne grunde, og bekræfte, om der kan finde en omfordeling sted, hvilket skal ske inden for en uge fra oplysningernes modtagelse eller inden for to uger i komplekse sager (16).
19. Artikel 68 i forordning (EU) nr. 2024/1351 indeholder nærmere bestemmelser om proceduren efter omfordeling. Den angiver bl.a., at når en ansøger er blevet omfordelt, overgår ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse til den medlemsstat, hvortil der sker omfordeling (17).
20. Desuden fastsættes det i artikel 63, stk. 5, i forordning (EU) nr. 2024/1351, at en bidragende medlemsstat, der ikke har gennemført sine tilsagn eller accepteret omfordelinger svarende til de omfordelinger, som den har givet tilsagn om, ved udgangen af et givet år, efter anmodning fra den solidaritetsmodtagende medlemsstat skal påtage sig ansvaret for de ansøgninger om international beskyttelse, som den solidaritetsmodtagende medlemsstat er ansvarlig for, op til det antal omfordelinger, der er givet tilsagn om, så hurtigt som muligt efter udgangen af det pågældende år.
IV. Partenes væsentligste argumenter
21. Assemblée nationale har, støttet af Ungarn, gjort gældende, at forordning 2024/1351 tilsidesætter nærhedsprincippet som defineret og sikret ved artikel 4 TEU og 5 TEU. Denne forordning indfører, navnlig i artikel 56, stk. 2, artikel 63, stk. 5, artikel 67 og artikel 68, en ordning for omfordeling af ansøgere om international beskyttelse til skade for suveræniteten, den nationale identitet, integriteten af de forfatningsmæssige strukturer og sikkerheden i de medlemsstater, som er forpligtet til at modtage tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af omfordelingsforanstaltningerne, på deres område.
22. Assemblée nationale har i det væsentlige støttet sig på fem klagepunkter.
23. For det første har Assemblée nationale gjort gældende, at forordning 2024/1351 er i strid med artikel 72 TEUF (18), som fra de kompetencer, der tilkommer medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU integrerer »det nationale sikkerhedsforbehold« i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Denne forordning fastlægger en procedure for omfordeling af tredjelandsstatsborgere, der er indrejst ulovligt på EU’s område med det formål at opnå opholdsret på medlemsstaternes område, hvilket i virkeligheden ikke er begrundet i, at der foreligger reel forfølgelse i deres hjemlande. Omfordelingsforanstaltningerne kan nemlig medføre en betydelig forstyrrelse af den bidragende stats nationale identitet og tvinge den til at anvende materielle og menneskelige ressourcer af et sådant omfang, at de påvirker dens forfatningsmæssige strukturer.
24. For det andet har Assemblée nationale gjort gældende, at omfordelingsordningen forhindrer medlemsstaterne i at udøve deres centrale statslige funktioner og navnlig opretholdelse af lov og orden og beskyttelsen af den nationale sikkerhed, idet disse kompetencer forbliver den enkelte medlemsstats eneansvar som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU (19). Bestemmelserne i artikel 67 i forordning (EU) nr. 2024/1351, som gør modtagelse af omfordelte personer betinget af samtykke fra den bidragende stat, og denne stats mulighed for at gøre indsigelse mod omfordeling af hensyn til den nationale sikkerhed, er illusoriske, da de forhindrer medlemsstaterne i effektivt at påberåbe sig den nationale sikkerhed. Som svar på Rådets indsigelse om, at Assemblée nationale ikke har angivet, hvordan målene med forordning 2024/1351 bedre kunne være blevet opfyldt af medlemsstaterne end af Unionen, har den gjort gældende, at det er selve målene, der bringer statens væsentlige funktioner i fare og derfor er i strid med nærhedsprincippet, idet de består i at udvikle en fælles asyl- og indvandringspolitik.
25. For det tredje har Assemblée nationale anført, at forordning 2024/1351 har skadelige finansielle konsekvenser. Medlemsstaternes deltagelse i omfordelingsordningen, når de ikke ønsker at modtage ansøgere på deres område, beregnes på grundlag af det samlede BNP og befolkningens størrelse og tager derfor ikke hensyn til modtagelseskapaciteten, socialpolitikken, identiteten og medlemsstatens sikkerhedssituation. De økonomiske konsekvenser af et efterfølgende afslag på omfordeling er heller ikke fastsat i denne forordning, hvilket resulterer i, at Kommissionen kan gennemføre finansielle ordninger, der straffer medlemsstater, der har handlet for at beskytte deres nationale interesser. Omfordelingsordningen underminerer derfor den socialpolitiske forpligtelse, der er omhandlet i artikel 151 TEUF, da den risikerer at skabe urimelige byrder for den bidragende stat med hensyn til dens sociale budgetter, og selv om denne forordning giver medlemsstaterne skønsbeføjelse med hensyn til den valgte type solidaritetsforanstaltning, er det en kendsgerning, at uanset hvilket valg der træffes, er det en byrde for staten.
26. For det fjerde har Assemblée nationale klaget over, at forordning 2024/1351 blev vedtaget, uden at det på nogen måde er godtgjort, at den er nyttig for så vidt angår omfordelingsordningen.
27. For det femte og sidste har Assemblée nationale gjort gældende, at der ikke er noget, der tyder på, at medlemsstaterne enten alene eller i samarbejde og mere effektivt end Unionen ikke ville have været i stand til at håndtere de problemer, der er forårsaget af massetilstrømningen af ansøgere om international beskyttelse.
28. Assemblée nationale konkluderer, at omfordelingsordningen, som ikke er fastsat i afsnit V i EUF-traktaten, overskrider EU-institutionernes beføjelser og tilsidesætter nærhedsprincippet.
29. Ungarn har tilføjet, at det påhviler EU-lovgiver at godtgøre, om det er på nationalt plan eller EU-plan, at gennemførelsen af en opgave eller foranstaltning, der henhører under en medlemsstats kompetence, er den mest effektive, herunder at godtgøre, at en given medlemsstats udførelse af en given opgave ikke er tilstrækkelig effektiv.
30. Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, har bestridt, at de fleste af Assemblée nationales klagepunkter kan antages til realitetsbehandling. De har gjort gældende, at en sag anlagt i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 kun kan vedrøre nærhedsprincippet. De er af den opfattelse, at klagepunkterne om en angivelig tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, TEU, artikel 72 TEUF og artikel 151 TEUF samt de angivelige skadelige konsekvenser for økonomien og den manglende påvisning af, at omfordelingsordningen er nyttig, ikke vedrører dette princip.
31. Rådet har understreget, at opfyldelsen af målene i forordning (EU) nr. 2024/1351 i forbindelse med udviklingen af en fælles asyl- og indvandringspolitik er fastsat i den primære EU-ret og ikke i sig selv kan udgøre en overtrædelse af nærhedsprincippet. Parlamentet har anført, at det ikke tilkommer medlemsstaterne, men Unionen at vurdere, hvordan målene for den påtænkte handling bedst kan nås. Kommissionen har tilføjet, at nærhedsprincippet ikke rejser tvivl om EU-lovgivers kompetence til at handle i henhold til et konkret retsgrundlag eller de mål, som EU-lovgiver har sat sig selv for en sådan handling, men alene afgørelsen om at nå disse mål ved den anfægtede retsakt.
32. Med hensyn til realiteten har Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, gjort gældende, at forordning (EU) nr. 2024/1351 er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. EU-lovgiver har med rette lagt til grund, at de solidaritetsmål, der forfølges med denne forordning, bedre kan nås på EU-plan, og Assemblée nationales argumenter om, at det ikke er blevet godtgjort, at de ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, kan ikke tiltrædes.
33. De har understreget, at Assemblée nationale ikke har fremført konkrete argumenter for, at målene med denne forordning bedre kunne være blevet opfyldt af medlemsstaterne end af Unionen.
34. Parlamentet har tilføjet, at både de materielle betingelser og de proceduremæssige garantier i forbindelse med subsidiaritet er blevet overholdt, da de mål, der forfølges med forordningen, har en grænseoverskridende dimension og kun kan nås på EU-plan, og der foreligger en tilstrækkelig begrundelse, der viser fordelene ved en EU-indsats. Rådet har anført, at det ville være yderst vanskeligt, hvis ikke umuligt, at udforme et passende solidaritetssystem udelukkende på grundlag af medlemsstaternes handlinger.
35. Ifølge Grækenland er de redskaber, som hver enkelt medlemsstat har til rådighed alene, ikke tilstrækkelige til at håndtere fænomenet i hele Unionen, og den tidligere EU-lovgivning indeholdt ikke redskaber til at håndtere de situationer med migrationspres, som medlemsstaterne står over for. Ifølge Spanien er forordning (EU) nr. 2024/1351 en udmærket anvendelse af nærhedsprincippet i betragtning af behovet for at opfylde mål på EU-plan, som ikke kan opfyldes af medlemsstaterne hver for sig, navnlig med hensyn til solidaritet.
36. Kommissionen har understreget, at den omstændighed, at medlemsstaterne kan samarbejde på anden måde end inden for rammerne af EU-rettens instrumenter, er uden betydning, og at denne forordning indeholder mange elementer fra Kommissionens forslag, hvilket klart viser, at de foranstaltninger, der er truffet på medlemsstatsplan, var utilstrækkelige, og at der var behov for handling på EU-plan.
V. Bedømmelse
37. Som anført i indledningen er den foreliggende sag det første søgsmål, der er anlagt af et nationalt parlament på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2.
38. De nationale parlamenters mulighed for at indlede domstolskontrol på grund af en angivelige overtrædelse af nærhedsprincippet er en del af den bredere indsats, som Lissabontraktaten har indført for at styrke dette princips virkning som en begrænsning af udøvelsen af lovgivningsbeføjelser på EU-plan (20). I denne forbindelse har de nationale parlamenter fået ret til at blive informeret om EU-lovgivningsforslag (21) og har fået beføjelse til at afgive en begrundet udtalelse, hvis de mener, at et sådant forslag ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet (22), inden for rammerne af en procedure, der ofte kaldes den tidlige varslingsmekanisme.
39. Selv om en sådan politisk kontrol af nærhedsprincippet fra de nationale parlamenters side er mulig på forhånd, dvs. inden vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt, kan domstolsprøvelsen på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2 iværksættes efterfølgende efter vedtagelsen af en sådan retsakt. Disse to procedurer er ikke indbyrdes afhængige, dvs., at et nationalt parlament kan anlægge sag i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2, selv om det ikke har afgivet en begrundet udtalelse inden for rammerne af den tidlige varslingsmekanisme (23). Selv om Assemblée nationale ikke fremsatte en begrundet udtalelse vedrørende forslaget til forordning 2024/1351 (24), er dette således ikke til hinder for, at den kan anfægte denne retsakt for Domstolen.
40. Et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 kan imidlertid på grundlag af selve denne bestemmelses ordlyd kun anlægges »vedrørende lovgivningsmæssige retsakters overtrædelse af nærhedsprincippet«. Som anført ovenfor (punkt 30 i dette forslag til afgørelse) har Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, gjort gældende, at størstedelen af Assemblée nationales klagepunkter ikke vedrører dette princip. Inden Domstolen behandler disse klagepunkter, bør den derfor afgøre, hvilke af dem der kan antages til realitetsbehandling. Med henblik herpå er det nødvendigt at skelne mellem de klagepunkter, der vedrører nærhedsprincippet, og dem, der vedrører andre principper, som har betydning for EU’s kompetence og udøvelsen heraf, nemlig henholdsvis princippet om kompetencefordeling og proportionalitetsprincippet.
41. I betragtning af det ovenstående er min analyse opbygget på følgende måde. Af hensyn til nyhedselementet vil jeg først undersøge spørgsmålet om, hvorvidt Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse i det foreliggende søgsmål (A). Jeg vil derefter behandle spørgsmålet om, hvorvidt Assemblée nationales klagepunkter kan antages til realitetsbehandling, hvilket kræver, at Domstolen afgør, hvordan nærhedsprincippet skal afgrænses i forhold til princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet (B). Endelig vil jeg undersøge de af Assemblée nationales fremsatte klagepunkter, der kan antages til realitetsbehandling (C).
A. Kompetencen
42. Indledningsvis skal det nævnes, at spørgsmålet om Domstolens kompetence til at træffe afgørelse i en sag anlagt på grundlag af artikel 8, stk. 1, i protokol nr. 2 ikke er blevet bestridt i den foreliggende sag.
43. Imidlertid er det fast retspraksis, at spørgsmålet om Domstolens kompetence til at påkende en tvist vedrører en ufravigelig procesforudsætning, som Domstolen til enhver tid under sagen, også af egen drift, kan træffe afgørelse om (25).
44. I den foreliggende sag finder jeg det nødvendigt at behandle dette spørgsmål, da det er første gang, Domstolen skal tage stilling til et sådant søgsmål.
45. Artikel 8, stk. 1, i protokol nr. 2 er sålydende:
»Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at træffe afgørelse i sager vedrørende lovgivningsmæssige retsakters overtrædelse af nærhedsprincippet, der anlægges i henhold til de nærmere bestemmelser i artikel 263 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde af en medlemsstat eller forelægges af denne i overensstemmelse med dens interne retssystem på vegne af dens nationale parlament eller et kammer i dette parlament« (26).
46. Denne ordlyd henviser til »Den Europæiske Unions Domstol« og omfatter således Domstolen som institution, herunder Domstolen og Retten. Det er derfor tvivlsomt, om Retten har kompetence til at træffe afgørelse i den foreliggende sag i første instans.
47. Efter min opfattelse taler flere grunde for, at det er Domstolen og ikke Retten, der har kompetence til at træffe afgørelse i et søgsmål anlagt af et nationalt parlament på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2.
48. For det første er den metode, hvormed traktaterne tillægger Unionens to retsinstanser kompetence, at indbringe en sag for Den Europæiske Unions Domstol som institution (27). De søgsmål, der kan indbringes for Retten i første instans, er derefter udtrykkeligt opregnet i artikel 256 TEUF (28) eller præciseret i statutten for Den Europæiske Unions Domstol (herefter »statutten«) (29).
49. Henvisningen til Den Europæiske Unions Domstol i artikel 8 i protokol nr. 2 er således den sædvanlige metode, der anvendes i traktaterne til at tildele Unionens retsinstanser kompetence. For at give Retten kompetence er det nødvendigt med en udtrykkelig bestemmelse i traktaterne eller i statutten. Der findes imidlertid ikke en sådan bestemmelse, der tillægger Retten kompetence i første instans til at påkende søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2.
50. For det andet kunne det overvejes, om et søgsmål, der er støttet på denne bestemmelse, blot er en variant af annullationssøgsmålet, der er reguleret ved artikel 263 TEUF, og som Retten i henhold til artikel 256, stk. 1, TEUF i princippet har kompetence til at behandle, medmindre statutten forbeholder Domstolen dette. Statuttens artikel 51 forbeholder bl.a. Domstolen kompetencen til at træffe afgørelse i annullationssøgsmål anlagt af en medlemsstat til prøvelse af en lovgivningsmæssig retsakt.
51. Det følger af ordlyden af artikel 8 i protokol nr. 2, at søgsmålet kan anlægges af et nationalt parlament til forskel fra medlemsstaten (»anlægges […] af en medlemsstat eller forelægges af denne i overensstemmelse med dens interne retssystem på vegne af dens nationale parlament eller et kammer i dette parlament«). Det er således et kammer i et nationalt parlament, der selv beslutter at anlægge sag, mens den pågældende medlemsstats regering blot skal fremsende en sådan sag, således som det er sket i den foreliggende sag.
52. Det forhold, at en medlemsstat som repræsenteret ved sin regering indrømmes en ret til at anlægge sag ved Domstolen på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2 ændrer ikke medlemsstaternes rettigheder, idet de allerede kan anlægge annullationssøgsmål for Domstolen på grund af tilsidesættelse af nærhedsprincippet ud fra en kombineret fortolkning af artikel 263, stk. 2, TEUF, artikel 256, stk. 1, TEUF og statuttens artikel 51. Begrundelsen for at medtage medlemsstaterne i artikel 8 i protokol nr. 2 kan således blot være et ønske om at understrege, at nærhedsprincippet kan håndhæves. Tildelingen af rettigheden til medlemsstaternes parlamenter er imidlertid en nyskabelse, der blev indført med denne bestemmelse. Sammenkædningen af en medlemsstat som regering med den samme medlemsstat som parlament i samme bestemmelse tyder på, at det søgsmål, der er omhandlet i artikel 8 i protokol nr. 2, skal indbringes for den samme domstol i begge tilfælde. Da medlemsstaten som regering skal indbringe et sådant søgsmål for Domstolen, taler dette for, at det nationale parlament også skal indbringe søgsmålet i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 for Domstolen.
53. For det tredje er søgsmålet i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 ikke det samme som det, der anlægges på grundlag af artikel 263 TEUF, selv om genstanden for de to søgsmål er den samme, nemlig annullation af en EU-retsakt. Det første søgsmål er imidlertid en særlig form eller en sui generis-form for annullationssøgsmål (30).
54. Der er flere argumenter, der taler for, at dette søgsmål skal kvalificeres som et sui generis-søgsmål.
55. For det første afhænger et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 ikke af de betingelser for søgsmålskompetence, der er fastsat i artikel 263 TEUF. De nationale parlamenter skal således ikke opfylde nogen betingelser for at få adgang til Domstolen for at anfægte en EU-retsakt på grund af en overtrædelse af nærhedsprincippet.
56. Det har i denne henseende betydning, at artikel 8, stk. 2, i protokol nr. 2 giver Regionsudvalget mulighed for at anlægge sag »vedrørende lovgivningsmæssige retsakter, hvis vedtagelse det ifølge traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal høres om«. Dette organ skal således ikke godtgøre, at den anlægger sag med henblik på at beskytte sine prærogativer, hvilket er en betingelse, som den skal opfylde i henhold til artikel 263, stk. 3, TEUF.
57. For det andet består en anden væsentlig forskel i rækkevidden af de to søgsmål – til forskel fra et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, som kan anlægges af flere grunde, der er anført i bestemmelsens stk. 2, kan et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 kun støttes på klagepunktet om tilsidesættelse af nærhedsprincippet.
58. For det tredje kan et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 til forskel fra et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kun anlægges af medlemsstaterne, deres nationale parlamenter eller et kammer heri samt Regionsudvalget.
59. Da der er tale om et sui generis-søgsmål, kan et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 anses for at henhøre under »de øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne« med henblik på artikel 19, stk. 3, litra c), TEU.
60. I denne henseende omfatter den kompetence, som Retten er tillagt i henhold til artikel 256, stk. 1, TEUF, sammenholdt med statuttens artikel 51, til i første instans at påkende visse annullationssøgsmål, ikke søgsmålet i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2. Retten er ikke udtrykkeligt blevet tillagt kompetence til at påkende denne form for særlige søgsmål.
61. For det fjerde og sidste konstaterer jeg, at artikel 8 i protokol nr. 2 henviser til reglerne i artikel 263 TEUF (»anlægges i henhold til de nærmere bestemmelser i artikel 263 [TEUF]«). Med denne henvisning sidestilles dette nye søgsmål imidlertid ikke med det annullationssøgsmål, der er omhandlet i artikel 263 TEUF; tværtimod behandles dette nye søgsmål som et særskilt søgsmål, der tager sigte på visse aspekter af artikel 263 TEUF. Som jeg allerede har forklaret, vedrører denne henvisning hverken de potentielle sagsøgere, betingelserne for søgsmålskompetence eller annullationsanbringenderne. Det kan derfor lægges til grund, at henvisningen til reglerne i artikel 263 TEUF vedrører de processuelle aspekter af søgsmålet, såsom frister og de heraf følgende virkninger, hvis Domstolen fastslår, at annullationspåstanden er begrundet. Henvisningen til artikel 263 TEUF ændrer derfor på ingen måde den tidligere konstatering af, at søgsmålet i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 har sui generis-karakter.
62. Som konklusion er det min opfattelse, og som anført af Parlamentet samt den franske regering i sin følgeskrivelse (31), at et søgsmål, der er anlagt på grundlag af artikel 8, stk. 1, i protokol nr. 2, udgør et specifikt retsmiddel, der skal gøre det muligt for et nationalt parlament eller et af dets kamre, henset til deres rolle med hensyn til at sikre overholdelse af nærhedsprincippet som fastsat i den primære EU-ret, at indbringe et søgsmål for Domstolen for tilsidesættelse af dette princip.
63. Det er derfor min opfattelse, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse i det foreliggende søgsmål.
B. Antagelighed
64. Som forklaret har Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, bestridt, at størstedelen af Assemblée nationales klagepunkter kan antages til realitetsbehandling.
1. Søgsmål begrænset til klagepunkter om angivelige tilsidesættelser af nærhedsprincippet
65. I modsætning til et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, som kan anlægges af flere grunde, herunder nærhedsprincippet (32), er et søgsmål, der er anlagt på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2, begrænset til argumenter om tilsidesættelse af dette princip.
66. For det første fremgår dette klart af ordlyden af artikel 8, stk. 1, i protokol nr. 2 (»overtrædelse af nærhedsprincippet«).
67. Hvad for det andet angår sammenhængen er det, selv om princippet om kompetencetildeling, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er fastsat side om side i bestemmelserne i artikel 5 TEU (33), kun artikel 5, stk. 3, andet afsnit, TEU, der bestemmer følgende: »De nationale parlamenter sikrer, at dette princip overholdes efter proceduren i denne protokol.« Der mangler en tilsvarende bestemmelse i artikel 5, stk. 4, andet afsnit, TEU om proportionalitetsprincippet, selv om protokol nr. 2 vedrører både nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Der henvises heller ikke til de nationale parlamenter for så vidt angår princippet om kompetencetildeling i artikel 5, stk. 2, TEU (34).
68. Hvad for det tredje angår tilblivelseshistorien for artikel 8 i protokol nr. 2 synes en sådan fortolkning at understøttes af dokumenter, der er udvekslet inden for rammerne af den europæiske konvention. For så vidt angår den tidlige varslingsmekanisme blev det drøftet, hvilke principper vedrørende EU’s kompetencer, som skal kontrolleres af de nationale parlamenter, og forslag om at medtage princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet blev afvist, idet denne kontrol kun blev indført i forhold til nærhedsprincippet (35). En eventuel anvendelse af en retslig procedure blev kun overvejet med hensyn til nærhedsprincippet (36). Det ser således ud til, at hensigten om at inddrage de nationale parlamenter alene var at inddrage dem i den politiske og retslige kontrol af nærhedsprincippet.
69. Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at rækkevidden af et søgsmål anlagt af et nationalt parlament på grundlag af artikel 8, stk. 2, i protokol nr. 2 er begrænset til nærhedsprincippet. De fremsatte klagepunkter skal derfor vedrøre dette princip eller afvises.
70. Når dette er sagt, er det problem, som den foreliggende sag rejser, hvad der forstås ved subsidiaritet og navnlig den måde, hvorpå dette princip afgrænses i forhold til princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet. Parterne i den foreliggende sag synes faktisk at være enige om, at den foreliggende sag er begrænset til nærhedsprincippet. De er imidlertid uenige om, hvorvidt visse af Assemblée nationales klagepunkter kan anses for at vedrøre dette princip.
71. I denne forbindelse viser undersøgelser, at de nationale parlamenter inden for rammerne af den tidlige varslingsmekanisme, som også er begrænset til kontrol af nærhedsprincippet, har forskellige opfattelse af dette princip (37). De kan f.eks. inddrage argumenter vedrørende indholdet af et lovgivningsforslag, såsom kritik af egnetheden eller nødvendigheden af de foreslåede foranstaltninger eller spørgsmål om manglen på et passende retsgrundlag for handling på EU-plan. Dette viser, at skillelinjen mellem disse principper, som alle er udtrykt i artikel 5 TEU, er flydende.
72. For så vidt angår domstolsprøvelsen af nærhedsprincippet er klagepunkter i retspraksis vedrørende dette princip, der er blevet fremsat på grundlag af annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, generelt blevet fremsat sideløbende med klagepunkter, der anfægter Unionens kompetence eller EU-foranstaltningens forholdsmæssighed (38). I sådanne tilfælde var det ikke nødvendigt at sondre mellem disse principper, da Domstolen, når den træffer afgørelse i sådanne sager, har kompetence til at tage hensyn til alle tre principper med henblik på at tage stilling til foranstaltningens lovlighed (39).
73. Som forklaret er det søgsmål, som de nationale parlamenter kan anlægge på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2, imidlertid begrænset til nærhedsprincippet. For at afgøre om de klagepunkter, som Assemblée nationale har fremsat, kan antages til behandling, opfordres Domstolen derfor i den foreliggende sag til afgrænse subsidiaritetsprincippet i forhold til de to andre principper, der regulerer EU’s kompetencer: princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet. Hvis søgsmålet, som er anlagt på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2, vedrører de to sidstnævnte principper, kan det ikke antages til realitetsbehandling.
2. Afgrænsning af subsidiaritet i forhold til tildeling og proportionalitet
74. I lighed med andre føderale systemer har Unionen regler af forfatningsmæssig karakter, der regulerer det centrale forvaltningsniveaus ret til at handle.
75. I Unionen er disse regler fastsat i artikel 5 TEU, som sondrer mellem princippet om kompetencetildeling, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, idet de hver især har deres egen rolle i kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne.
76. Uden at benægte at der foreligger en væsentlig forbindelse mellem disse tre principper, skal hvert af dem med henblik på vurderingen af, om den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling, ikke desto mindre tillægges deres egen betydning og kunne behandles hver for sig.
77. Selv om der er en vis fortolkningsmargen for at tillægge nærhedsprincippet en bredere eller snævrere betydning, vil valget af den bredere betydning kræve en begrænsning af betydningen af de to andre principper (40). Et sådant valg kan have sine fordele, da det f.eks. i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 kan åbne adgangen til Domstolen for mindretal, der er repræsenteret i de nationale parlamenter, med henblik på at anfægte de lovgivningsmæssige EU-mål, som deres regeringer har vedtaget i EU’s beslutningsproces, og som de ikke kunne forhindre på nationalt plan (41). Ikke desto mindre skal fastsættelsen af passende grænser for nærhedsprincippet respektere den betydning, som Domstolen allerede har tillagt de to andre principper. Efter min opfattelse giver den nuværende fortolkning af anvendelsesområdet for princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet ikke megen plads til en bred fortolkning af nærhedsprincippet.
78. For det første er de tre principper, der er fastsat i artikel 5 TEU, efter min opfattelse føderale principper, der har til formål at opnå et optimalt beslutningsniveau. Den Europæiske Union blev oprettet på grund af medlemsstaternes ønske om og behov for at etablere et fælles forvaltningsniveau for at træffe afgørelse om spørgsmål, der vedrører dem alle og går ud over de nationale grænser. Dette nye forvaltningsniveau opstod ved, at medlemsstaterne tildelte Unionen visse beføjelser. Med andre ord har Unionen kun de beføjelser, der er tildelt den i traktaterne. I denne henseende regulerer princippet om kompetencetildeling, som er nedfældet i artikel 5, stk. 2, TEU, forekomsten af og grænserne for Unionens beføjelser.
79. Artikel 5, stk. 2, første punktum, TEUF bestemmer: »I medfør af princippet om kompetencetildeling handler Unionen kun inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri«(42).
80. De to andre principper, der er fastlagt i artikel 5 TEU, nemlig nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, vedrører udøvelsen, ikke forekomsten, af Unionens beføjelser (43). De finder først anvendelse, når Unionen har fået tildelt den nødvendige beføjelse.
81. Artikel 5, stk. 3, TEU har følgende ordlyd: »I medfør af nærhedsprincippet handler Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.«
82. Artikel 5, stk. 4, TEU bestemmer: »I medfør af proportionalitetsprincippet går indholdet og formen af Unionens handling ikke videre end nødvendigt for at nå målene i traktaterne.«
83. Med henblik på den foreliggende sag er det vigtigt at fastlægge nærhedsprincippets betydning, genstand og rækkevidde. Uanset hvilken inspirationskilde der ligger til grund for medtagelsen af dette princip i Unionens retsorden (44), følger det af beskrivelsen heraf i artikel 5, stk. 3, TEU, at det klart afspejler en præference for beslutningstagning på et lavere forvaltningsniveau, hvilket i den foreliggende sag betyder på medlemsstatsniveau i stedet for på EU-niveau (45). Nærhedsprincippet fremmer imidlertid ikke blot et lavere beslutningsniveau, men berettiger også beslutningstagning på EU-plan, når dette anses for bedre. Nærhedsprincippet kan således tjene som en begrænsning eller begrundelse for indgreb på EU-plan (46).
84. Med tanke herpå og henset til at artikel 5 TEU opregner alle tre principper, men giver dem forskellige betydninger, er det nødvendigt at afgrænse nærhedsprincippet dels fra princippet om kompetencetildeling, dels fra proportionalitetsprincippet.
a) Subsidiaritet i forhold til tildeling
85. På den ene side kan det hævdes, at nærhedsprincippet er et princip, der begrunder oprettelsen af et fælles forvaltningsniveau på visse områder. Som et sådant metaprincip begrundede subsidiaritet valget af de beføjelser, der er tildelt Unionen, idet antallet af disse beføjelser øges med hver traktatændring, og det er derfor uløseligt forbundet med princippet om kompetencetildeling.
86. Nærhedsprincippet, således som det kommer til udtryk i artikel 5, stk. 3, TEU, er imidlertid ikke et sådant metaprincip, men snarere et instrumentalt princip (47). Nærhedsprincippet vedrører derfor ikke spørgsmålet om, hvilket forvaltningsniveau, Unionen eller medlemsstaterne, har beføjelse til at træffe afgørelse om lovgivningsforanstaltningers konkrete mål – hvis Unionen er givet kompetence over en bestemt politik på grundlag af princippet om kompetencetildeling, kan den fastsætte et konkret mål for lovgivningsforanstaltninger inden for rammerne af denne politik (48). Når målet er fastlagt, er det nærhedsprincippet, der at afgør, om Unionen skal handle for at nå det.
87. Nærhedsprincippet kan således kun efterprøves i forhold til det konkrete mål, som EU-lovgiver har valgt, og det politiske valg af, hvad der skal reguleres, kan ikke drages i tvivl af dette princip. Det spørgsmål, som nærhedsprincippet som defineret i artikel 5, stk. 3, TEU vedrører, er således ikke hvilket niveau (Unionen eller medlemsstaten), der kan beslutte, at noget er et problem, der kræver lovgivning, men snarere om det er nødvendigt, at Unionen træffer foranstaltninger for at nå det lovgivningsmæssige mål, som den selv har anset for at kræve lovgivning.
88. Ud fra dette perspektiv forudsætter nærhedsprincippet, at selv om Unionen har fået overdraget muligheden for at lovgive inden for et politikområde, og selv om nødvendigheden af ved forordning at nå et bestemt konkret mål på dette område identificeres af EU-institutionerne, betyder dette stadig ikke, at der skal træffes lovgivningsmæssige foranstaltninger på EU-plan. EU-handlingen udløses kun, hvis det problem, der er identificeret som et problem, der nødvendiggør lovgivningsmæssig handling, ikke i tilstrækkelig grad kan løses af medlemsstaterne, og det lovgivningsmæssige mål bedre kan nås af EU.
89. Desuden finder nærhedsprincippet kun anvendelse på områder med delt kompetence, dvs. områder, hvor medlemsstaterne har bemyndiget Unionen til at handle, men ikke har givet afkald på deres egne kompetencer (49). Artikel 5, stk. 3, TEU begrænser således vurderingen i forhold til nærhedsprincippet til »områder, der ikke hører ind under [Unionens] enekompetence«. Dette valg er den logiske konsekvens af, at det ikke er muligt at foretage en sammenligning af hvilket niveau, der er »bedre«, idet medlemsstaterne har givet afkald på deres ret til at handle på områder med enekompetence til fordel for Unionen (50).
90. Det forhold, at nærhedsprincippet afhænger af, at der foreligger en EU-kompetence, betyder, at dette princip som fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU ikke i sig selv kan skabe en EU-kompetence.
91. Dette betyder også, og det er vigtigt for den foreliggende sag, at nærhedsprincippet kun finder anvendelse, hvis Unionen allerede har fået tildelt delt kompetence på området. Dette rejser det spørgsmål, der er relevant for afgørelsen om, hvorvidt klagepunkterne i den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling: Kan og skal Domstolen kontrollere, om Unionen har kompetence med hensyn til det regulerede spørgsmål, og om en sådan kompetence er delt med medlemsstaterne, selv om artikel 8 i protokol nr. 2 kun giver Domstolen kompetence til at kontrollere overholdelsen af nærhedsprincippet?
92. Assemblée nationale, der støttes af Ungarn, går ind for en fortolkning, hvorefter vurderingen af, om der foreligger en EU-kompetence, er en del af kontrollen med nærhedsprincippet. Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, er derimod af den opfattelse, at Domstolen ikke kan vurdere, om Unionen råder over eller har overskredet grænserne for sin kompetence i forbindelse med undersøgelsen af overholdelsen af nærhedsprincippet.
93. Efter min opfattelse har Domstolen, inden den kontrollerer overholdelsen af nærhedsprincippet, beføjelse til at fastslå, at det er åbenbart, at Unionen har kompetence med hensyn til det regulerede spørgsmål. Det er imidlertid kun det meget grundlæggende kontrolniveau, der kan udøves i en sådan situation, hvor Domstolen kan spørge sig selv, om retsgrundlaget, således som det er præciseret i den anfægtede retsakt, findes i traktaterne. Da et spørgsmål samtidig kan vedrøre flere politikområder, hvoraf nogle henhører under Unionens lovgivningskompetence, og andre, der ikke gør, er det tilstrækkeligt, at Domstolen fastslår, at den pågældende retsakt umiddelbart kan henhøre under et af disse politikområder, hvor Unionen har lovgivningskompetence. Enhver anden tvist om retsgrundlagets eksistens eller hensigtmæssighed falder uden for anvendelsesområdet for nærhedsprincippet og skal løses som et spørgsmål om princippet om kompetencetildeling. En sådan tvist kan ikke indbringes for Domstolen i forbindelse med et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2.
94. Ligeledes er klagepunktet om, at den anfægtede retsakt overskrider grænserne for en bestemt EU-kompetence, som den er tillagt ved traktaterne, også et spørgsmål om kompetencens eksistens og dermed et spørgsmål vedrørende princippet om kompetencetildeling og ikke nærhedsprincippet.
95. I retspraksis er sådanne spørgsmål allerede blevet behandlet som spørgsmål, der henhører under princippet om kompetencetildeling og ikke nærhedsprincippet. Som et klassisk eksempel fastslog Domstolen i dommen i sagen om tobaksreklamer (51) med hensyn til tildeling, at der er grænser for det indre markeds kompetence, nu artikel 114 TEUF, og at Unionen kan og endda skal tage hensyn til et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, som den ikke har lovgivningskompetence over, når den lovgiver inden for grænserne af denne kompetence. Valget om at harmonisere tobaksreklamer blev og kunne imidlertid ikke som sådan anfægtes, for så vidt som det falder inden for rammerne af det indre markeds kompetence. I denne henseende er denne retspraksis til hinder for at påberåbe sig nærhedsprincippet for at anfægte den omstændighed, at valget af den konkrete lovgivningsmæssige retsakt er blevet foretaget på EU-plan frem for på nationalt plan, forudsat at dette valg ligger inden for rammerne af en kompetence, der er tildelt Unionen.
96. Endelig kan Domstolen, når den står over for et klagepunkt om tilsidesættelse af nærhedsprincippet, kontrollere, om den pågældende retsakt på grundlag af det anførte retsgrundlag ikke vedrører et område, der henhører under EU’s enekompetence. Denne opgave lettes i dag af den udtrykkelige opregning af Unionens enekompetencer i artikel 3 TEUF, men den slags spørgsmål rejses ikke i den foreliggende sag.
b) Subsidiaritet i forhold til proportionalitet
97. Spørgsmål vedrørende nærhedsprincippet skal også afgrænses fra spørgsmål vedrørende proportionalitetsprincippet.
98. Som defineret i artikel 5, stk. 4, TEU, stiller proportionalitetsprincippet det spørgsmål, om de valgte konkrete foranstaltninger er egnede og nødvendige, når det er fastslået, at handling på EU-plan er berettiget, fordi medlemsstaterne ikke alene i tilstrækkelig grad kan nå det lovgivningsmæssige mål, som Unionen har fastsat. Proportionalitetskontrollen vedrører således indholdet af en EU-retsakt og ikke det passende beslutningsniveau (52). Som det fremgår af retspraksis, vurderes en foranstaltnings egnethed og nødvendighed i forhold til det konkrete lovgivningsmæssige formål, der er valgt på EU-plan (53).
99. Jeg er enig i argumenterne om, at det kan være i de nationale parlamenters interesse at anfægte EU-lovgivningen af proportionalitetshensyn. Praksis med den tidlige varslingsmekanisme viser, at de rent faktisk gør dette (jf. punkt 71 i dette forslag til afgørelse). Det er f.eks. i de nationale parlamenters interesse at have mindre indgribende eller slet ingen foranstaltninger på EU-plan, da dette giver større plads til den nationale politiske proces.
100. Nytten af argumenterne vedrørende EU-foranstaltningernes indhold kan faktisk forklare, hvorfor sådanne argumenter, selv om de ikke vedrører nærhedsprincippet, ikke desto mindre tages i betragtning af Kommissionen i forbindelse med den tidlig varslingsmekanisme.
101. Nærhedsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, anses imidlertid ikke i traktaterne for at omfatte spørgsmål vedrørende proportionalitetsprincippet som omhandlet i artikel 5, stk. 4, TEU.
102. Dette er indlysende, da artikel 8 i protokol nr. 2, selv om protokol nr. 2 vedrører både nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, begrænser de nationale parlamenters søgsmål til nærhedsprincippet og dermed udelukker spørgsmål, der vedrører proportionalitetsprincippet.
103. Klagepunkter, der anfægter de valgte EU-retsakters egnethed, anvendelighed, intensitet eller lignende aspekter, er klagepunkter, som vedrører proportionalitetsprincippet, og derfor ikke kan indbringes for Domstolen på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2.
104. Sammenfattende er en sag anlagt af et nationalt parlament i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2 begrænset til nærhedsprincippet. De eneste klagepunkter, der skal behandles i lyset af nærhedsprincippet, er dem, hvormed det gøres gældende, at en lovgivningsmæssig retsakts mål, som Unionen anser for vigtigt, ikke kræver lovgivningsmæssige indgreb på EU-plan, da medlemsstaterne i tilstrækkelig grad kan nå dette mål, når de handler alene, og Unionen ikke bedre kan nå det.
105. Domstolen bør behandle klagepunkter om, at Unionen ikke har kompetence i visse spørgsmål, eller at foranstaltningen har afløst anvendelsesområdet for en EU-kompetence, som et spørgsmål vedrørende princippet om kompetencetildeling (artikel 5, stk. 2, TEU), og klagepunkter om, at det erklærede mål for en lovgivningsmæssig retsakt ikke har brug for lovgivning, eller at de valgte foranstaltninger er utilstrækkelige eller pålægger medlemsstaterne eller borgerne unødvendige byrder som et spørgsmål vedrørende proportionalitetsprincippet (artikel 5, stk. 4, TEU). Sådanne klagepunkter vedrører ikke nærhedsprincippet. Assemblée nationale vil for at anfægte disse spørgsmål skulle benytte artikel 263, stk. 4, TEUF (54) og kan ikke støtte sig på et søgsmål i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2.
106. Det er på denne baggrund, at jeg nu vil undersøge, om Assemblée nationales klagepunkter kan antages til realitetsbehandling i den foreliggende sag.
3. Bedømmelse i den foreliggende sag
107. Med henblik på at vurdere, om de klagepunkter, som Assemblée nationale har fremsat i den foreliggende sag, kan antages til realitetsbehandling, skal det på grundlag af ovenstående betragtninger afgøres, hvilke af dem der vedrører nærhedsprincippet, og hvilke der ikke gør.
108. For det første finder nærhedsprincippet anvendelse i den foreliggende sag, da politikområdet asyl og indvandring er tildelt Den Europæiske Union som en af de delte kompetencer (55), og artikel 78, stk. 2, litra e), TEUF og artikel 79, stk. 2, litra a)-c), TEUF, der er angivet som retsgrundlag for forordning (EU) nr. 2024/1351, giver mulighed for EU-lovgivningsforanstaltninger. Enhver yderligere undersøgelse, der går ud over en sådan umiddelbar konklusion, vil overskride Domstolens kompetence i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2.
109. For det andet er det op til Unionen at beslutte, at der er behov for lovgivningforanstaltninger for at lette byrden for de medlemsstater, der er udsat for migrationspres. Dette valg kan ikke drages i tvivl af nærhedsprincippet. Dette princip er kun relevant for spørgsmålet om, hvorvidt dette lovgivningsmæssige mål i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne alene, eller om det bedre kan nås ved hjælp af EU-lovgivningsforanstaltninger.
110. For det tredje er jeg enig med Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, i, at Assemblée nationales første fire klagepunkter (jf. punkt 21-28 i dette forslag til afgørelse) ikke vedrører nærhedsprincippet.
111. Det første og det andet klagepunkt om, at henholdsvis artikel 72 TEUF og artikel 4, stk. 2, TEU forbeholder medlemsstaterne kompetencen til at opretholde den offentlige orden og sikre den nationale sikkerhed, vedrører princippet om kompetencetildeling og ikke nærhedsprincippet. Med disse klagepunkter har Assemblée nationale i det væsentlige gjort gældende, at Unionen ikke er blevet tildelt kompetence til at vedtage forordning 2024/1351. Sådanne klagepunkter kan ikke indbringes for Domstolen på grundlag af artikel 8 i protokol nr. 2.
112. Det tredje klagepunkt vedrører de angiveligt skadelige finansielle konsekvenser af den obligatoriske solidaritetsmekanisme, der blev indført ved forordning (EU) 2024/1351, og herved gøres der derfor, som Parlamentet og Kommissionen har anført, i det væsentlige gældende, at EU-foranstaltningen ikke er forholdsmæssig. Desuden synes det at gøres gældende med den angivelige tilsidesættelse af artikel 151 TEUF, at virkningerne af de foranstaltninger, der kræves i henhold til forordning 2024/1351, for de nationale budgetter vil gøre det umuligt for Frankrig at opfylde sine socialpolitiske forpligtelser i strid med artikel 151 TEUF. Dette argument sætter ikke spørgsmålstegn ved et passende beslutningsniveau og er derfor ikke omfattet af nærhedsprincippet.
113. Det fjerde klagepunkt vedrørende nytten af omfordelingsordningen vedrører ifølge Parlamentet og Kommissionen proportionalitetsprincippet. Efter min opfattelse kan dette klagepunkt forstås på to måder. Enten anfægter det, at omfordelingsordningen er egnet til at nå målet med forordning 2024/1351, som bl.a. er at yde effektiv støtte til medlemsstater, der er udsat for migrationspres (56), i hvilket tilfælde det er et argument om proportionalitet, eller også bestrider det selve målet med denne lovgivning, i hvilket tilfælde det kan anses for at vedrøre princippet om kompetencetildeling, idet det benægter, at Unionen har kompetence til at vælge et sådant mål. I begge tilfælde vedrører det ikke nærhedsprincippet.
114. Da Assemblée nationale afslutter med argumentet om, at omfordelingsordningen, der ikke er fastsat i afsnit V i TEUF, overskrider Unionens kompetencer, synes den under alle omstændigheder at fremføre et argument vedrørende princippet om kompetencetildeling og ikke nærhedsprincippet.
115. Jeg foreslår derfor, at Domstolen afviser disse fire klagepunkter fra realitetsbehandling i henhold til artikel 8 i protokol nr. 2.
116. Som Parlamentet og Rådet, støttet af Grækenland, Spanien og Kommissionen, har anført, vedrører Assemblée nationales femte klagepunkt derimod nærhedsprincippet og kan derfor antages til realitetsbehandling.
117. Jeg vil nu undersøge, om dette klagepunkt er begrundet.
C. Realiteten
118. Det mindes om, at Assemblée nationales med sit femte klagepunkt har gjort gældende, at der ikke er noget, der tyder på, at medlemsstaterne enten alene eller i samarbejde og mere effektivt end Unionen ikke ville have været i stand til at håndtere de problemer, der er forårsaget af massetilstrømningen af ansøgere om international beskyttelse.
1. Proceduremæssig og materiel subsidiaritet
119. Som Domstolen har forklaret, skal Unionens retsinstanser i forbindelse med den retlige prøvelse af en EU-retsakt for at vurdere, om nærhedsprincippet er overholdt, efterprøve »såvel overholdelsen af de materielle betingelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, som overholdelsen af de proceduremæssige garantier, der er foreskrevet i [protokol nr. 2]« (57).
120. For det første kræver proceduremæssig subsidiaritet, at EU-institutionerne giver en tilstrækkelig begrundelse for, at de har vurderet, at der er behov for handling på EU-plan. Domstolen har fokuseret på overholdelsen af formkravene og navnlig en begrundelse, idet den har henvist til fast retspraksis om, at spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsespligten er overholdt, ikke blot vurderes i forhold til den anfægtede retsakts ordlyd, men tillige i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, og sagens omstændigheder Domstolen har fastslået, at disse krav var opfyldt, når de relevante lovdokumenter indeholder tilstrækkelige elementer, der på klar og utvetydig vis redegør for de fordele, der er forbundet med en handling på EU-plan i stedet for på medlemsstatsplan (58). Dette er tilfældet, selv om der ikke er nogen udtrykkelig henvisning til nærhedsprincippet i den pågældende EU-retsakt (59).
121. For det andet vedrører materiel subsidiaritet det i artikel 5, stk. 3, TEU omhandlede spørgsmål om, hvorvidt EU-institutionerne var berettiget til at konkludere, at målet for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og på grund af dets omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan (60).
122. På grundlag af ordlyden af artikel 5, stk. 3, TEU er det generelt opfattelsen, at nærhedskriteriet har to komponenter: en negativ og en positiv, der imidlertid, som generaladvokat Kokott har anført, »i sidste ende [belyser] ét og samme spørgsmål ud fra to forskellige synsvinkler, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt der skal handles på EU-plan eller på medlemsstaternes plan med henblik på at nå de tilsigtede mål« (61).
123. I retspraksis, hvor mange, men ikke alle domme, har vedrørt harmonisering af det indre marked i henhold til artikel 114 TEUF, har Domstolen fastslået, at nærhedsprincippet er blevet overholdt, hovedsagelig fordi en sådan harmonisering forudsætter en indsats på EU-plan (62).
124. Ifølge retslitteraturen er en sådan vurdering af nærhedsprincippet ikke tilfredsstillende, da den fratager domstolsprøvelsen enhver reel betydning (63). Hvis det er tilstrækkeligt, at EU-lovgiver blot erklærer, at harmonisering bedre kan opnås på EU-plan, uden at forklare, hvad der i første række skal opnås ved harmonisering, vil nærhedskriteriet altid gøre det muligt at handle på EU-plan, da det er klart, at det ikke er sandsynligt, at medlemsstaterne alene vil nå frem til identiske løsninger.
125. Jeg er enig i denne kritik. Harmonisering skal nemlig ikke betragtes som lovgivningens mål, men snarere som et muligt redskab til at nå det ønskede mål. Inden for rammerne af politikken for det indre marked kan et mål være at fjerne hindringer for grænseoverskridende handel eller fjerne væsentlige konkurrencefordrejninger (64). Det bør derfor tilkomme EU-lovgiver at fastslå, om der foreligger hindringer, og derefter som et spørgsmål om subsidiaritet at påvise, at de bedst kan fjernes ved vedtagelse af harmoniseringsforanstaltninger.
126. Der findes også eksempler fra retspraksis, hvor EU-lovgiver har givet mere væsentlige begrundelser for at foretrække en indsats på EU-plan, hvilket Domstolen har anerkendt (65).
127. Når den pågældende EU-retsakt har til formål at løse problemer med en grænseoverskridende dimension, foreligger der under alle omstændigheder, således som generaladvokat Poiares Maduro har anført, »en stærk formodning for en merværdi af handlinger på EU-plan« (66).
128. Et beslægtet spørgsmål er, om der skal foretages en sammenligning mellem Unionens indsats i forhold til medlemsstater, der handler alene, eller, som foreslået af Assemblée nationale, i forhold til medlemsstater, der handler i et samarbejde.
129. I denne henseende er jeg enig med Kommissionen i, at en sammenligning med medlemsstaternes evne til i tilstrækkelig grad at opfylde foranstaltningens lovgivningsmæssige formål, når de samarbejder uden for EU’s rammer, ikke giver nogen mening. Det europæiske beslutningsniveau er netop blevet oprettet for at sætte medlemsstaterne i stand til at behandle fælles spørgsmål sammen gennem de beslutningsprocesser, der er fastsat i traktaterne. Hvis der er behov for fælles handling, skal den iværksættes på EU-plan. Samarbejde uden for EU-retten i en international sammenhæng er kun berettiget, når kompetencen til at behandle et spørgsmål, som ikke kan løses af medlemsstaterne alene, ikke er tillagt Unionen. Desuden er procedurer på EU-plan demokratisk legitime gennem Rådet og Europa-Parlamentet. De er derfor at foretrække frem for forskellige former for mellemstatsligt samarbejde mellem medlemsstaterne.
130. Det rette sammenligningsgrundlag for nærhedskriteriet er derfor medlemsstater, der handler alene (67), idet alle medlemsstater dog skal tages i betragtning. I denne henseende har Domstolen fastslået, at »[n]ærhedsprincippet har [...] ikke til formål at begrænse EU’s kompetence ud fra situationen for en given individuelt bedømt medlemsstat, men stiller alene krav om, at den påtænkte handling på grund af sit omfang eller sine virkninger bedre kan gennemføres på EU-niveau« (68). Det følger heraf, at nærhedsprincippet »ikke kan bevirke, at en EU-retsakt bliver ugyldig på grund af en medlemsstats særlige situation, uanset om denne indtager en mere fremskudt stilling end andre i forhold til et af EU-lovgiver forfulgt mål« (69).
131. Kort sagt præciserer den proceduremæssige og materielle subsidiaritet, hvad der kræves af de EU-institutioner, der deltager i beslutningsprocessen, for at begrunde handling på EU-plan i lyset af nærhedsprincippet. Dette løser imidlertid stadig ikke spørgsmålet om intensiteten af Domstolens prøvelse.
2. Intensiteten af domstolsprøvelsen af nærhedsprincippet
132. Som forklaret kræver nærhedsprincippet rent materielt, at EU-institutionerne vurderer, om indsatsen på medlemsstatsniveau rent faktisk er utilstrækkelig, og om indsatsen på EU-plan er bedre eller sagt på en enklere måde, om en sådan EU-indsats har klare fordele (70).
133. Efter min opfattelse skal den konklusion, som EU-institutionerne når frem til i denne henseende, principielt accepteres af Domstolen, hvis de kan godtgøre, at den er rationel. Med andre ord bør Domstolen spørge, om det er ret åbenlyst (åbenbart), at institutionerne ikke kunne nå frem til denne konklusion (71). Domstolen kan nemlig ikke sætte sin vurdering i stedet for institutionernes uden at bevæge sig ind på området for politiske valg.
134. Valget af intensiteten af domstolsprøvelsen henhører under retspolitikken. Som anerkendt i retslitteraturen: »Hvis Domstolen fortsætter sin lempelige kontrol, vil den være modtagelig over for kritik om, at den reelt tømmer forpligtelsen i artikel 5, stk. 3 og 4, for ethvert indhold. Hvis Domstolen derimod undersøger de beviser, der ligger til grund for Kommissionens anbringende, i detaljer, skal den udtale sig om, hvad der kan være en kompleks socioøkonomisk beregning vedrørende det mest effektive forvaltningsniveau for forskellige lovgivningsmæssige opgaver« (72).
135. Efter min opfattelse ville en let kontrol baseret på rationaliteten af de begrundelser, der er anført til fordel for handling på EU-plan, give Domstolen mulighed for at undgå at sætte sin afgørelse i stedet for lovgivers, men samtidig få lovgiveren til at tage nærhedsprincippet alvorligt (73).
136. For at nå disse to mål skal Domstolen insistere på, at institutionerne giver en behørig forklaring på deres vurdering. Denne forklaring skal ikke gives i standardformuleringer, men skal tilpasses de særlige forhold, der gør sig gældende for hver enkelt lovgivningsforanstaltning (74). En sådan »skræddersyet« begrundelse tvinger dels institutionerne til at foretage en meningsfuld vurdering af, om Unionen skal handle i en konkret situation, dels gør det muligt for Domstolen at afgøre, om EU-handlingen forekommer rimeligt påkrævet (75).
137. På grundlag af det ovenstående skal det undersøges, om indførelsen af den obligatoriske solidaritetsmekanisme ved forordning (EU) nr. 2024/1351 er i strid med nærhedsprincippet, således som Assemblée nationale har gjort gældende.
3. Bedømmelse i den foreliggende sag
138. Når en EU-retsakt videreudvikler eksisterende EU-lovgivning, som det er tilfældet med forordning (EU) nr. 2024/1351, med henblik på at løse de problemer, som denne lovgivning giver anledning til, synes dette at kræve handling på EU-plan. Dette er navnlig tilfældet, når disse problemer skyldes, at der ikke er truffet tilstrækkelige foranstaltninger på nationalt plan.
139. Da gældende EU-lovgivning ikke indeholdt bestemmelser om en rimelig ansvarsfordeling som krævet i artikel 80 TEUF, synes indførelsen af en obligatorisk solidaritetsmekanisme i denne henseende at være berettiget for at nå det lovgivningsmæssige mål om at bistå medlemsstater, der er udsat for migrationspres. En sådan forpligtelse kan kun indføres på EU-plan.
140. Forordning (EU) nr. 2024/1351 samt forskellige dokumenter, der går forud for og vedrører forordningen, indeholder sådanne begrundelser, som gør det muligt for Domstolen at konkludere, at denne forordning er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
141. For det første fremgår følgende af den relevante del af 88. betragtning til forordning (EU) nr. 2024/1351: »Målene for denne forordning, nemlig fastsættelsen af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der registreres af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, og oprettelsen af en solidaritetsmekanisme til støtte for medlemsstaterne til at håndter situationer med migrationspres, kan ikke i tilstrækkelig grad nås af medlemsstaterne, men kan på grund af omfanget og virkningerne bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 [TEU].«
142. Selv om denne betragtning i vid udstrækning er udtryk for nærhedsprincippet, præciseres den i Kommissionens forslag til denne forordning (76). I et særligt afsnit om nærhedsprincippet i dette forslag anfører Kommissionen følgende: »Dette forslag strømliner de nuværende regler i forordning (EU) nr. 604/2013 og har til formål at sikre en korrekt anvendelse af disse regler, hvilket vil begrænse tredjelandsstatsborgeres ulovlige bevægelser mellem medlemsstaterne, som i sagens natur er grænseoverskridende. Reglerne suppleres med en ny solidaritetsmekanisme med henblik på at indføre et system til håndtering af situationer, hvor medlemsstaterne står over for et migrationspres. […] Det kræver en indsats på EU-plan at nå disse mål, da de i sagens natur er grænseoverskridende. Det er klart, at den enkelte medlemsstats indsats ikke i tilfredsstillende grad kan opfylde behovet for en fælles EU-tilgang til et fælles problem« (77).
143. Forslaget omfatter desuden en drøftelse af den dokumentation, som Kommissionen har indsamlet om de aktuelle problemer i forbindelse med EU’s asyl- og migrationssystem, herunder mangler på medlemsstatsniveau. Heraf fremgår bl.a., at: »De udfordringer, der følger af migrationsstyring, herunder at sikre en ligelig fordeling af ansvaret for behandling af asylansøgninger og at sørge for en hurtig identifikation af personer med behov for international beskyttelse eller en effektiv tilbagesendelse af dem, der ikke har behov for beskyttelse, bør ikke være de enkelte medlemsstaters ansvar alene, men bør håndteres af EU som helhed. Desuden lægger presset på medlemsstaternes asylsystemer fortsat en tung byrde på de medlemsstater, hvortil migranterne først ankommer, og som følge af ulovlige bevægelser også på asylsystemerne i andre medlemsstater. Det nuværende migrationssystem kan ikke i tilstrækkelig grad afhjælpe disse problemer. Navnlig findes der i øjeblikket ikke nogen effektiv solidaritetsmekanisme og ingen effektive regler om ansvar. Der er derfor behov for en europæisk ramme til håndtering af den indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaternes politikker og beslutninger. I denne ramme skal der tages hensyn til de konstant foranderlige vilkår i forbindelse med migration, som har betydet øget kompleksitet og et større behov for koordinering« (78).
144. Kommissionen ikke foretog nogen konsekvensanalyse, men det gjorde Parlamentet (79), hvori det konkluderes, at nærhedsprincippet var overholdt i forbindelse med forslaget til forordning 2024/1351, og at der tale om »en fælles tilgang til et fælles europæisk problem«. Nærmere bestemt fremgik følgende af undersøgelsen: »Den nuværende ulige byrde for medlemsstaterne, utilstrækkelige og dårligt anerkendte fordelingsmekanismer for ansøgere om international beskyttelse og utilstrækkelig kontrol med sekundære bevægelser er i sagens natur grænseoverskridende problemer. Medlemsstaterne kan derfor ikke løse disse udfordringer alene, og EU har ret til at handle« (80).
145. Det kan tilføjes, at fremkomsten og udviklingen af en fælles EU-asyl- og indvandringspolitik længe før forordning (EU) nr. 2024/1351 er blevet begrundet i henhold til nærhedsprincippet. Ældre og nyere politiske dokumenter synes yderligere at støtte nødvendigheden af at vedtage denne forordning.
146. For blot at nævne nogle få:
– Ifølge Europa-Parlamentets beslutning fra 1986 om udformning af en fælles europæisk flygtningepolitik er: »det naturligt og hensigtsmæssigt, at akutte problemer, hvor enkelte medlemsstater har vanskeligt ved at modtage det relativt store antal flygtninge, som melder sig, søges løst på en solidarisk måde, hvor man undgår »eksport« af problemerne fra ét medlemsland til et andet, idet en sådan »kastebold«-situation er nedværdigende såvel for den enkelte flygtning, som for vore åbne, demokratiske samfund« (81).
– I Kommissionens meddelelse fra 1991 om indvandring hedder det: »Hvert land reagerer på den måde, som det med udgangspunkt i dets historie, dets traditioner og dets geografiske beliggenhed finder mest hensigtsmæssig. Men det enkelte lands politik er imidlertid ikke længere uden betydning for situationen i de andre medlemsstater«; og: »Det er Fællesskabets pligt at søge at forhindre sådanne negative virkninger, som vil kunne forhindre gennemførelsen af et af målene i Den Europæiske Fælles Akt. Dette har fået medlemsstaterne til at erkende nødvendigheden af en fælles optræden på dette område og til at overveje forskellige former for samarbejde. Den indbyrdes sammenhæng mellem situationen i de forskellige lande og de mere åbne grænser tilskynder til en fælles indsats, om ikke af andre grunde så for at opnå større effektivitet« (82).
– I Kommissionens meddelelse fra 1994 om indvandrings- og asylpolitikken hedder det: »Der er en voksende erkendelse af, at problemerne på disse to områder må løses ved en fælles indsats. Det er kommet til udtryk i bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Union, som formelt betegner disse to emner som værende spørgsmål af fælles interesse, der skal behandles inden for rammerne af en fælles institutionel ramme. Det kan man ikke være uenig i. Uddybningen af den europæiske integrationsproces kræver en integreret og sammenhængende strategi, baseret på en realistisk vurdering kombineret med en solidarisk holdning, hvis Unionen skal klare de udfordringer, som migrationspres og integrering af de legale indvandrere indebærer for Unionen som helhed. Lykkes det ikke at få løst disse problemer, bliver det langt vanskeligere at fremme samhørigheden og solidariteten inden for Unionen, og det kan bringe den fremtidige stabilitet i selve Unionen i fare« (83).
– I Kommissionens meddelelse fra 2011 om styrket solidaritet i EU på asylområdet hedder det: »Solidaritet er lige siden starten blevet anerkendt som en væsentlig del af det fælles europæiske asylsystem. Behovet for at omsætte denne solidaritet i konkrete foranstaltninger skyldes praktiske forhold, da medlemsstaternes asylsystemer er indbyrdes forbundne. Et system, der i en medlemsstat er overbebyrdet eller fungerer dårligt, har tydeligvis en virkning på alle andre medlemsstater, herunder i forbindelse med sekundære bevægelser« (84).
– I Kommissionens europæiske strategi for asylforvaltning og migrationsstyring fra 2026 forklares følgende: »Med pagten indfører EU et effektivt system baseret på solidaritet og ansvar for kollektiv forvaltning af migration, hvor ingen medlemsstat står alene under pres« (85).
147. Efter min opfattelse opfylder konstateringerne og bemærkningerne i selve forordning 2024/1351 og i andre citerede dokumenter i tilstrækkelig grad den proceduremæssige og materielle subsidiaritet. Begrundelserne for at handle på EU-plan synes ikke at være urimelige, og Assemblée nationale har ikke fremført argumenter, der kan afkræfte en sådan konklusion.
148. Jeg foreslår derfor, at Domstolen forkaster Assemblée nationales klagepunkt vedrørende nærhedsprincippet som ugrundet.
VI. Sagsomkostninger
149. Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om, at Assemblée nationale tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale de af Parlamentet og Rådet afholdte omkostninger.
150. I henhold til dette procesreglements artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater og EU-institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Følgelig skal Grækenland, Spanien, Ungarn og Kommissionen bære hver deres egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
151. Under henvisning til det ovenstående foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Frifindelse, idet sagen delvis ikke kan antages til realitetsbehandling, delvis er ugrundet.
2) Assemblée nationale bærer sine egne omkostninger og betaler de af Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet afholdte omkostninger.
3) Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Ungarn og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.«
1 – Originalsprog: engelsk.
2 – Nationalforsamlingen er det franske parlaments underhus bestående af 577 medlemmer, mens overhuset, Sénat (senatet), har 328 senatorer. I den foreliggende sag blev anmodningen indgivet af Assemblée nationale efter anmodning fra Marine Le Pen og 87 medlemmer.
3 – (EUT 2016, C 202, s. 206, herefter »protokol nr. 2«). Protokollen er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten.
4 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 14.5.2024 om ændring af forordning (EU) 2021/1147 og (EU) 2021/1060 og om ophævelse af forordning (EU) nr. 604/2013 (EUT L, 2024/1351).
5 – Jf. artikel 88-6, stk. 2 og 3, i forfatningen af 4.10.1958 som ændret ved forfatningslov nr. 2008-724 af 23.7.2008 om modernisering af institutionerne under den femte republik (JORF af 24.7.2008, s. 11890).
6 – Som anført i punkt 7 i dette forslag til afgørelse har Assemblée nationale nedlagt påstand om annullation af forordning 2024/1351 i sin helhed og kun subsidiært om delvis annullation heraf. Alle parter i denne sag, herunder Assemblée nationale, er imidlertid enige om, at del IV i denne forordning ikke kan udskilles fra resten af forordningen. Påstanden om delvis annullation kan derfor uden videre afvises, og nærværende søgsmål kan forstås således, at der er nedlagt påstand om annullation af hele denne forordning.
7 – Jf. meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om en ny pagt om migration og asyl (COM(2020) 609 final af 23.9.2020). Jf. for en liste over foranstaltningerne Kommissionens websted, som er tilgængelig via følgende link: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_da
8 – Jf. for en generel kommentar f.eks. S. Peers, »The New Asylum Pact: Brave New World eller Dystopian Hellscape?«, European Journal of Migration and Law, bind 26, 2024, s. 381.
9 – Jf. artikel 3-15 i forordning 2024/1351 samt 1.-21. betragtning hertil.
10 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31).
11 – Jf. artikel 16-55 i forordning 2024/1351 samt 36.-76. betragtning hertil.
12 – Jf. artikel 56-71 i forordning 2024/1351 samt 22.-35. betragtning hertil. Begrebet »migrationspres« er fastlagt i forordningens artikel 2, nr. 24).
13 – Jf. artikel 56, stk. 1, i og 29. betragtning til forordning 2024/1351.
14 – I henhold til artikel 2, nr. 22), i forordning 2024/1351 skal der ved »omfordeling« forstås »overførsel af en ansøger eller en person med international beskyttelse fra en solidaritetsmodtagende medlemsstats område til en bidragende medlemsstats område«. I nævnte forordning artikel 2, nr. 19) og 20), defineres den »solidaritetsmodtagende medlemsstat« som den, der drager fordel af solidaritetsbidrag, mens den »bidragende medlemsstat« er den, »der yder eller er forpligtet til at yde solidaritetsbidrag til fordel for en modtagende medlemsstat« som fastsat i del IV heri.
15 – Jf. artikel 57, stk. 4, i forordning 2024/1351.
16 – Jf. artikel 67, stk. 2, 3 og 7-9, i forordning 2024/1351.
17 – Jf. artikel 68, stk. 3, i forordning 2024/1351.
18 – Artikel 72 TEUF har følgende ordlyd: »Dette afsnit [afsnit V om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed] er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.«
19 – Artikel 4, stk. 2, TEU har følgende ordlyd: »Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Den respekterer deres centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar.«
20 – Jf. for en detaljeret drøftelse f.eks. P. Kiiver, The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, London, 2012, og K. Granat, The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order: The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.
21 – Jf. i denne forbindelse protokol (nr. 1) om de nationale parlamenters rolle i Den Europæiske Union, der er knyttet som bilag til EU-traktaten, EUF-traktaten og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2016, C 202, s. 203), samt artikel 4 i protokol nr. 2.
22 – En sådan begrundet udtalelse skal forelægges senest otte uger efter fremsendelsen af et lovgivningsforslag til det nationale parlament og dermed inden vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter på EU-plan. Jf. navnlig artikel 6 og 7 i protokol nr. 2.
23 – Dette synes ikke blot at følge af ordlyden af bestemmelserne i protokol nr. 2, som ikke forbinder de to procedurer, men også af arbejdsdokumenterne, der går tilbage fra konventionen om Europas fremtid (herefter »den europæiske konvention«), hvori forslag om at forbinde de to procedurer synes at være blevet stillet og afvist. Jf. f.eks. CONV 286/02, 23.9.2002, s. 7 og 8, CONV 331/02, 11.10.2002, s. 8, CONV 353/02, 22.10.2002, s. 11 og CONV 579/03, 27.2.2003, s. 3.
24 – Det er værd at nævne, at tre nationale parlamenter i Italien, Ungarn og Slovakiet som anført af Kommissionen afgav begrundede udtalelser om, at forslaget til forordning 2024/1351 ikke var i overensstemmelse med nærhedsprincippet, mens seks nationale parlamenter i Tyskland, Grækenland, Spanien, Malta, Portugal og Rumænien indsendte bidrag til dette forslag, hvoraf det i flere af dem var angivet, at dette princip var blevet overholdt. En liste over dokumenter findes på webstedet for IPEX.eu (som er platformen for den interparlamentariske EU-informationsudveksling mellem de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet), som er tilgængelig via følgende link: https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020-0610, og for Europa-Parlamentets Lovgivningsobservatorium, som er tilgængelig via følgende link:: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?refernece=2020/0279(COD)
25 – Jf. f.eks. dom af 12.11.2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, præmis 37), af 6.10.2020, Bank Refah Kargaran mod Rådet (C-134/19 P, EU:C:2020:793, præmis 25), og af 6.7.2023, EIB og Kommissionen mod ClientEarth (C-212/21 P og C-223/21 P, EU:C:2023:546, præmis 48).
26 – Artikel 8, stk. 2, i protokol nr. 2, der vedrører Regionsudvalget, har følgende ordlyd: »I overensstemmelse med nævnte artikel kan Regionsudvalget også anlægge sådanne sager vedrørende europæiske lovgivningsmæssige retsakter, hvis vedtagelse det ifølge [TEUF] skal høres om.«
27 – Jf. i denne retning artikel 19, stk. 3, TEU og artikel 258 TEUF – 272 TEUF, som tillægger Den Europæiske Unions Domstol som institution kompetence til at påkende forskellige typer direkte søgsmål og til at træffe præjudiciel afgørelse. Det er kun artikel 269 TEUF og artikel 273 TEUF, der henviser til Domstolen med hensyn til henholdsvis søgsmål vedrørende retsakter vedtaget i henhold til artikel 7 TEU og tvister mellem medlemsstater inden for rammerne af særlige aftaler.
28 – Artikel 256, stk. 1, TEUF bestemmer: »Retten har kompetence til som første instans at træffe afgørelse i de sager, der er omhandlet i artikel 263, 265, 268, 270 og 272, bortset fra sager, der henvises til en specialret oprettet i medfør af artikel 257, og sager, der i henhold til statutten er forbeholdt Domstolen. Det kan fastsættes i statutten, at Retten har kompetence i andre arter af sager.«
29 – Jf. i denne henseende statuttens artikel 50a, der tillægger Retten kompetence til som første instans at påkende tvister mellem Unionen og dens ansatte (personalesager), samt vedtægtens artikel 50b, hvorved kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser på visse særlige områder overføres til Retten.
30 – Jf. i denne henseende P. Kiiver, som er nævnt i fodnote 20 i dette forslag til afgørelse, s. 46, hvorefter artikel 8 i protokol nr. 2 »ganske enkelt er en lex specialis i forhold til artikel 263 TEUF«.
31 – I sin følgeskrivelse anførte den franske regering bl.a., at artikel 8 i protokol nr. 2 fastsætter et specifikt retsmiddel, hvorefter et nationalt parlament eller et kammer heri kan indbringe en sag for Domstolen vedrørende en lovgivningsmæssig retsakts tilsidesættelse af nærhedsprincippet, hvilket udgør et af de »øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne« som omhandlet i artikel 19, stk. 3, litra c), TEU, hvor Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse. Ifølge denne regering fremgår det således udtrykkeligt af artikel 8 i protokol nr. 2, at parlamentet eller kammeret anlægger søgsmålet i eget navn, hvilket ligeledes understøttes af denne bestemmelses sammenhæng og tilblivelseshistorie.
32 – Som anført i artikel 263, stk. 2, TEUF er disse grunde »inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af traktaterne eller af retsregler vedrørende deres gennemførelse samt magtfordrejning«.
33 – Jf. artikel 5, stk. 2-4, TEU, der definerer princippet om kompetencefordeling, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet som principper, der, som forklaret i artikel 5, stk. 1, TEU, regulerer afgrænsningen og udøvelsen af EU’s kompetencer.
34 – Det er værd at notere, at andre bestemmelser i traktaterne også nævner de nationale parlamenter som havende en rolle kun i forbindelse med nærhedsprincippet. Jf. f.eks. artikel 12, litra b), TEUF, 69 TEUF og artikel 352, stk. 2, TEUF.
35 – Jf. f.eks. CONV 286/02, 23.9.2002, s. 6, og CONV 724/01/03, 28.5.2003, s. 142.
36 – Jf. f.eks. CONV 286/02, 23.9.2002, s. 7-9, CONV 331/02, 11.10.2002, s. 9, CONV 579/02, 27.2.2023, s. 2 og 3, og CONV 797/03, 10.6.2003, s. 51.
37 – Jf. i denne forbindelse K. Baraník, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, European Parliamentary Research Service, PE 775 868, juli 2025, s. 20.
38 – Jf. f.eks. dom af 9.10.2001, Nederlandene mod Parlamentet og Rådet (C-377/98, »Bioteknologi«, EU:C:2001:523) (klagepunkter vedrørende retsgrundlaget og nærhedsprincippet), af 18.6.2015, Estland mod Parlamentet og Rådet (C-508/13, EU:C:2015:403) (klagepunkter vedrørende nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet), og af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323) (klagepunkter vedrørende retsgrundlaget, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet). Det samme gælder, når gyldigheden af en EU-retsakt anfægtes inden for rammerne af den præjudicielle procedure. Jf. f.eks. dom af 8.6.2010, Vodafone m.fl. (C-58/08, EU:C:2010:321) (klagepunkter vedrørende retsgrundlaget, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet), og af 22.11.2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938 (klagepunkter vedrørende nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet).
39 – F.eks. kunne Domstolen således have udvisket sondringen mellem nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet i præmis 184 i dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741), uden at overskride grænserne for sin kompetence i denne sag.
40 – Jf. f.eks. R. Schütze, »Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism«, Cambridge Law Journal, bind 68, 2009, s. 525, navnlig s. 533, der foreslår, at nærhedsprincippet skal behandles som føderal proportionalitet, og derfor anvendes til at undersøge, om EU-retsakten uforholdsmæssigt begrænser den nationale autonomi. Dette kræver imidlertid en streng fortolkning af proportionalitetsprincippet, således at det begrænser sig til at undersøge, om en EU-retsakt uforholdsmæssigt begrænser individuelle rettigheder.
41 – Det kan hævdes, at dette endog kan betragtes som en af begrundelserne for Den Europæiske Unions føderale organisation. Jf. i denne forbindelse M. Moussa, Federal Impartiality: Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.
42 – Desuden præciseres det i artikel 5, stk. 2, andet punktum, TEU og artikel 4, stk. 1, TEU, at beføjelser, der ikke er tildelt Unionen, forbliver hos medlemsstaterne.
43 – Artikel 5, stk. 1, TEU har følgende ordlyd: »Afgrænsningen af Unionens beføjelser er underlagt princippet om kompetencetildeling. Udøvelsen af Unionens beføjelser er underlagt nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.«
44 – Jf. for en drøftelse af nærhedsprincippets oprindelse og dette princips tilblivelse i traktaternes ordlyd f.eks., R. Schütze, From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 243-256, K. Granat, der er nævnt i fodnote 20 i dette forslag til afgørelse, s. 9-43, og F. Fabbrini, »The Principle of Subsidiarity«, i R. Schütze og T. Tridimas (red.), Oxford Principles of European Union Law, bind I, The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 221.
45 – Jeg påpeger, at artikel 5, stk. 3, TEU til sammenligning med den tidligere artikel 5, stk. 2, EF i forbindelse med de ændringer, der blev indført ved Lissabontraktaten, henviser til »på centralt, regionalt eller lokalt plan« i forhold til medlemsstaterne og således også anerkender de subnationale beslutningsniveauer.
46 – Jf. i denne henseende D. Halberstam, »Comparative Federalism and the Role of the Judiciary«, i G.A. Caldeira, D. Kelemen og K.E. Whittington (red.), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, s. 142, navnlig s. 152.
47 – D. Halberstam skelner i denne retning mellem instrumental og materiel subsidiaritet. Jf. D. Halberstam, der er nævnt i fodnote 46 i dette forslag til afgørelse, navnlig s. 152-154.
48 – Hvis retsgrundlaget for lovgivningsforanstaltninger inden for rammerne af en given politik selv indeholder mål, som Den Europæiske Union kan handle med henblik på at nå, skal et konkret lovgivningsforslag respektere disse grænser; i modsat fald tilsidesætter det princippet om kompetencetildeling.
49 – EU har fået tildelt visse kompetencer som enekompetencer, hvilket betyder, at medlemsstaterne ikke længere kan lovgive på disse områder, selv om EU ikke har lovgivet. Jf. i denne henseende artikel 2 stk. 1, TEUF. Enekompetencen er udtømmende opregnet i artikel 3 TEUF. Unionen og medlemsstaterne deler andre kompetencer, og som det præciseres i artikel 2, stk. 2, TEUF, kan medlemsstaterne på disse områder udøve deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin. De politikker, hvor Unionen og medlemsstaterne deler kompetencer, er opregnet, om end ikke udtømmende, i artikel 4, stk. 2, TEUF.
50 – Dette betyder stadig ikke, at Unionen skal regulere spørgsmål, der henhører under enekompetencer. Spørgsmålet om, hvorvidt der skal lovgives, er imidlertid et politisk valg, som ikke er begrænset af nærhedsprincippet.
51 – Jf. dom af 5.10.2000, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-376/98, herefter »dommen i sagen om tobaksreklamer«, EU:C:2000:544, navnlig præmis 84 og 85). Jf. ligeledes generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2015:848, punkt 143 og 144) (hvori der sondres mellem kravet om retsgrundlag, som i det foreliggende tilfælde er harmoniseringen af det indre marked i henhold til artikel 114 TEUF, og nærhedsprincippet).
52 – Jf. f.eks. generaladvokat Légers forslag til afgørelse Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-84/94, »Arbejdstid«, EU:C:1996:93, punkt 125-127) (hvori der sondres mellem nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, således at de finder anvendelse på forskellige niveauer for Unionens virke).
53 – Jf. dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, ECLI:EU:C:2002:741, præmis 122): »[P]roportionalitetsprincippet, der hører til [EU-]rettens almindelige grundsætninger, indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en [EU-retlig bestemmelse], skal være egnede til at nå det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det.« Jf. endvidere f.eks. dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 78).
54 – I så fald skal søgsmålet i første instans imidlertid skulle anlægges ved Retten.
55 – Jf. i denne henseende kapitel 2 med overskriften »Politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«, der er en del af TEUF’s afsnit V om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Artikel 4, stk. 2, litra j), TEUF opregner området med frihed, sikkerhed og retfærdighed som delt kompetence.
56 – Jf. 22. og 88. betragtning til forordning 2024/1351.
57 – Dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 113).
58 – Jf. f.eks. dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 122 og 123).
59 – Jf. dom af 13.5.1997, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-233/94, EU:C:1997:231, navnlig præmis 28) og Bioteknologi-dommen, præmis 33).
60 – Jf. f.eks. dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 114).
61 – Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Polen mod Parlamentets og Rådet (C-358/14, EU:C:2015:848, punkt 142).
62 – Jf. f.eks. dom af 12.11.1996, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-84/94, »Arbejdstider«, EU:C:1996:431, præmis 47 og 55) (harmonisering »forudsætter« handling på EU-plan), Bioteknologi-dommen , præmis 32) (henset til virkningerne på samhandelen inden for EU er det klart, at dette mål bedre nås af EU), af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, præmis 180-183) (harmonisering, der kræver handling på EU-plan) og af 22.5.2003, Kommissionen mod Tyskland (C-103/01, EU:C:2003:301, præmis 47) (harmonisering af afvigende bestemmelser kan kun foretages af EU-lovgiver).
63 – Jf. f.eks. S. Weatherill, The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, s. 176, G. Davies, »The Working Time Case and the Death of Subsidiarity«, i P. Craig og R. Schütze (red.), Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, s. 145.
64 – Jf. f.eks. dom af 5.10.2000, dommen i sagen om tobaksreklamer (navnlig præmis 95).
65 – Jf. f.eks. dom af 8.6.2010, Vodafone m.fl. (C-58/08, EU:C:2010:321, præmis 76-79) (henset til den indbyrdes afhængighed af afgifter, opnås en fælles tilgang bedre på EU-plan), og af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 116-118) (henset til den indbyrdes afhængighed mellem målene for det indre marked og folkesundheden, opnås de bedst på EU-plan).
66 – Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2015:848, punkt 164). Jf. ligeledes generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse Vodaone m.fl. (C-58/08, EU:C:2009:596, punkt 164). Siden Edinburgh-retningslinjerne er de tværnationale aspekter af det undersøgte spørgsmål blevet betragtet som en vigtig indikator for, at tiltag på EU-plan er berettiget. Jf. Det Europæiske Råd, formandskabets konklusioner vedtaget i Edinburgh den 11.-12.12.1992, bilag 1 til del A: Samlet tilgang til Rådets anvendelse af nærhedsprincippet og artikel 3b i traktaten om Den Europæiske Union, s. 19.
67 – Jf. Bioteknologi-dommen, præmis 32), hvori Domstolen henviser til »indgreb i blot én medlemsstat«. Jf. også f.eks. K. Gutman, The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 302-303 og 351.
68 – Dom af 18.6.2015, Estland mod Parlamentet og Rådet (C-508/13, EU:C:2015:403, præmis 53). Jf. endvidere f.eks. dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 119).
69 – Dom af 18.6.2015, Estland mod Parlamentet og Rådet (C-508/13, EU:C:2015:403, præmis 54).
70 – Jf. i denne henseende D. Wyatt, »Could a »yellow card« for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of Subsidiarity?«, Croatian Yearbook of European Law & Policy, bind 2, 2006, s. 1, navnlig s. 10.
71 – Generaladvokat Kokott anførte tilsvarende i sit forslag til afgørelse Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2015:848, punkt 146 og 147), at Domstolen kun kan foretage en begrænset domstolsprøvelse. Domstolen kan reelt kun kontrollere, om EU-institutionerne har holdt sig inden for grænserne af deres skønsbeføjelse ved udøvelsen af deres kompetencer, ved at undersøge, om de har begået åbenbare fejl.
72 – P. Craig og G. De Búrca, EU Law: Text, Cases and Materials, 8. udgave, Oxford University Press, Oxford, 2024, s. 130.
73 – Som også foreslået i generaladvokat Maduros forslag til afgørelse Vodaone m.fl. (C-58/08, EU:C:2009:596, punkt 30).
74 – Jf. i denne henseende generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2015:848, punkt 177-188), hvori hun anførte, at dokumentbeviserne i denne sag på trods af anvendelsen af en standardformulering var tilstrækkelige, men advarede EU-institutionerne om at undgå generiske formuleringer og styrke præamblen med tilstrækkeligt væsentlige bemærkninger vedrørende nærhedsprincippet, der er tilpasset den pågældende foranstaltning.
75 – Jf. i denne henseende J. Öberg, »Subsidiarity as a Limit to the Exercice of EU Investices«, Yearbook of European Law, bind 36, nr. 1, 2017, s. 391.
76 – Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om asylforvaltning og migrationsstyring og om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF og forslaget til forordning (EU) XXX/XXX [Asyl- og Migrationsfonden] (COM(2020) 610 final af 23.9.2020, herefter »forslaget«). Jf. ligeledes i denne henseende Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse (EUT 2021, C 175, s. 32, punkt 26) og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse (EUT 2021, C 155, s. 58, punkt 1.1).
77 – Forslaget, der er nævnt i fodnote 76 i dette forslag til afgørelse, begrundelse, punkt 2.4.
78 – Forslaget, der er nævnt i fodnote 76 i dette forslag til afgørelse, begrundelse, punkt 1.1 (min fremhævelse).
79 – Europa-Parlamentets Forskningstjeneste, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment, PE 694 210, august 2021 (herefter »Parlamentets konsekvensanalyse«), punkt 4.3, navnlig punkt 4.3.2.
80 – Parlamentets konsekvensanalyse, nævnt i punkt 79 i dette forslag til afgørelse, s. 50.
81 – Europa-Parlamentets beslutning af 9.10.1986 om initiativ til fælles drøftelser i Rådets regi om udformning af en fælles europæisk flygtningepolitik (EFT 1986, C 283, s. 74, punkt 3).
82 – Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om indvandring (SEK(91) 1855 endelig af 23.10.1991, s. 2 og 8).
83 – Kommissionens meddelelse om indvandrings- og asylpolitikken (KOM(94) 23 endelig af 23.1.1994, s. 1).
84 – Jf. meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om styrket solidaritet i EU på asylområdet: En EU-dagsorden for bedre ansvarsfordeling og øget gensidig tillid (KOM(2011) 835 endelig af 2.12.2011, s. 1.
85 – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om den europæiske strategi for asylforvaltning og migrationsstyring (COM(2026) 45 final af 29.1.2026, s. 12) (min fremhævelse).