1.

Domstolen har i en række nyere sager – nemlig ISU-sagen ( 2 ), Superleague-sagen ( 3 ), Royal Antwerp-sagen ( 4 ) og FIFA-sagen ( 5 ) – skullet efterprøve, om visse regelsæt, der er vedtaget af internationale eller nationale sportsforbund, er forenelige med EU-retlige konkurrenceregler og regler for det indre marked.

2.

Den foreliggende sag er en naturlig opfølgning på disse sager. Tvisten i hovedsagen vedrører et internationalt sportsforbunds regelsæt (herefter »det omtvistede regelsæt«), der regulerer spilleragenters (herefter »agenter«) virksomhed. Den forelæggende ret har med sine spørgsmål nærmere bestemt anmodet Domstolen om at give yderligere vejledning om forskellige fortolkningsspørgsmål, der følger af de EU-retlige bestemmelser om konkurrence, det indre marked og databeskyttelse.

3.

Stort set tilsvarende spørgsmål er også rejst i to andre præjudicielle sager – sag C-428/23, ROGON m.fl. ( 6 ), og sag C-133/24, CD Tondela m.fl. ( 7 ) – som jeg fremsætter mit forslag til afgørelse om i dag. Dette forslag til afgørelse skal derfor læses sammen med disse andre forslag til afgørelse. Af hensyn til procesøkonomi og for at hjælpe læserne vil jeg bestræbe mig på at undgå unødvendige gentagelser i de tre forslag til afgørelse og med henblik herpå foretage en række krydshenvisninger mellem dem.

4.

Artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (herefter »databeskyttelsesforordningen«) ( 8 ) med overskriften »Lovlig behandling« bestemmer:

»1.   Behandlingen er kun lovlig, hvis og i det omfang mindst ét af følgende forhold gør sig gældende:

[...]

[...]«

5.

Sagsøgerne i hovedsagen er FT, som er spilleragent og næstformand for spilleragentforeningen »Football Forum«, og RRC Sports, et selskab med hjemsted i Tyskland, der ligeledes driver virksomhed som spilleragent, og hvori FT er direktør. Sagsøgte, Fédération internationale de football association (Det Internationale Fodboldforbund, herefter »FIFA«), er en schweizisk almennyttig forening med hjemsted i Zürich (Schweiz). FIFA er ligeledes fodboldens styrende organ på verdensplan, som fører tilsyn med 211 nationale medlemsforbund, herunder Deutscher Fußball-Bund (det tyske fodboldforbund).

6.

I henhold til artikel 11, stk. 4, og artikel 14 i FIFA’s vedtægter skal medlemsforbundene overholde FIFA’s regelsæt og anerkende FIFA’s afgørelser.

7.

Den 16. december 2022 vedtog FIFA’s råd FIFA’s fodboldagentregulativ (FIFA Football Agent Regulations, herefter »FFAR«), som derefter blev offentliggjort den 6. januar 2023. FFAR indeholder den ramme, som bl.a. regulerer spilleragenters vederlag, aktiviteter og adfærd. FFAR’s artikel 1-10 og 22-27 trådte i kraft den 9. januar 2023. De øvrige bestemmelser skulle efter planen træde i kraft den 1. oktober 2023. Disse regler indeholder bl.a. grænser for spilleragenters vederlag og fastsætter yderligere regler om interessekonflikter og aftalevilkår.

8.

Sagsøgerne i hovedsagen har anlagt søgsmål med påstand om forbud ved Landgericht Mainz (den regionale ret i første instans i Mainz, Tyskland) med henblik på at forhindre anvendelsen af visse regler i FFAR ( 9 ) (herefter »de omtvistede regler«) med den begrundelse, at de er i strid med artikel 56 TEUF, 101 TEUF og 102 TEUF og databeskyttelsesforordningens artikel 6. FIFA har gjort gældende, at reglerne i FFAR både er lovlige og nødvendige for fodboldens integritet, idet de fremmer solidaritet mellem det professionelle niveau og græsrodsniveau og sikrer gennemsigtighed og etiske standarder.

9.

Da Landgericht Mainz (den regionale ret i første instans i Mainz) er i tvivl om den korrekte fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 101 [TEUF] (kartelforbud), artikel 102 TEUF (forbud mod misbrug af en dominerende stilling) og artikel 56 TEUF (fri udveksling af tjenesteydelser) samt artikel 6 i [databeskyttelsesforordningen] fortolkes således, at de er til hinder for regler, som vedtages af et internationalt sportsforbund (i den foreliggende sag FIFA), som 211 nationale forbund for den pågældende sport (i den her foreliggende sag, fodbold) er medlemmer af, og hvis regler derfor er bindende for i alt fald størstedelen af aktørerne i den pågældende sports respektive nationale professionelle ligaer (i den foreliggende sag: foreninger) (hvilket dermed også omfatter fodboldklubber, der er organiseret som aktieselskaber), spillere (der er medlemmer af klubberne) og spilleragenter), og som har følgende indhold:

10.

FT, FIFA, den græske, den franske og den ungarske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

11.

Ved skrivelse af 5. marts 2024 opfordrede Domstolen på grundlag af artikel 62, stk. 1, i Domstolens procesreglement de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger til ISU-dommens, Superleague-dommens og Royal Antwerp-dommens indvirkning på besvarelsen af de spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag. FT, FIFA, den græske, den franske og den ungarske regering samt Kommissionen efterkom denne anmodning.

12.

FT, FIFA, den ungarske regering og Europa-Kommissionen har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 12. februar 2025.

13.

Den forelæggende ret har med sit spørgsmål anmodet Domstolen om at vurdere, om et regelsæt som FFAR, der er vedtaget af et internationalt sportsforbund, og som vedrører den virksomhed, som udøves af spilleragenter, er foreneligt med EU-retten. Det præjudicielle spørgsmål vedrører den korrekte fortolkning af fire EU-retlige bestemmelser og foranlediger som sådan en lang række retlige spørgsmål, som skal behandles hver for sig.

14.

Inden jeg påbegynder min analyse af disse spørgsmål (C, D, E og F), vil jeg først fremsætte nogle indledende bemærkninger af systemisk (A) og metodisk karakter (B).

15.

Indledningsvis finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte tre indledende bemærkninger med henblik på at beskrive situationen for læserne af dette forslag til afgørelse (og som også kan være relevante for læserne af de to andre forslag til afgørelse, der er nævnt i punkt 3 ovenfor).

16.

For det første skal jeg erindre om, at det følger af fast retspraksis, at sportsudøvelse, for så vidt som der er tale om en økonomisk virksomhed, henhører under de EU-retlige bestemmelser, der gælder i forhold til en sådan aktivitet ( 10 ). Regler, som sportsforbund vedtager med henblik på at regulere hel- eller halvprofessionelle spilleres lønarbejde eller præstation af tjenesteydelser og mere generelt regler, som alt imens de ikke formelt regulerer det pågældende arbejde eller den pågældende præstation af tjenesteydelser, indirekte påvirker arbejdet eller præstationen af tjenesteydelser, kan følgelig være omfattet af de EU-retlige bestemmelser om fri bevægelighed. Desuden er disse regler og mere generelt den adfærd, som de forbund, der har vedtaget dem, udviser, omfattet af EU’s konkurrencebestemmelser, når betingelserne for anvendelse af disse bestemmelser er opfyldt, for så vidt som disse forbund kan kvalificeres som »sammenslutninger af virksomheder« og de omtvistede regler som »vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder« som omhandlet i artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF ( 11 ).

17.

Det følger imidlertid af Domstolens faste praksis, at visse specifikke regler, der dels udelukkende er vedtaget af ikke-økonomiske grunde, og som dels vedrører spørgsmål, der alene angår sporten som sådan, skal anses for ikke at have noget med økonomisk virksomhed at gøre. Dette er særligt tilfældet for regler, der vedrører udelukkelse af udenlandske spillere fra sammensætningen af hold, som deltager i turneringer mellem hold, der repræsenterer deres land, eller fastsættelse af klassifikationskriterier, som anvendes ved udtagelse af idrætsudøvere, der deltager individuelt i turneringer ( 12 ).

18.

Denne »sportsundtagelse«, som går tilbage til den betydningsfulde dom i Walrave-sagen ( 13 ) og ofte kritiseres i retslitteraturen ( 14 ), skal efter min opfattelse fortolkes indskrænkende ( 15 ). Domstolen har gentagne gange fastslået, at den omstændighed, at en regel er af rent sportslig karakter eller kun finder anvendelse på sport, ikke indebærer, at denne regel og så meget desto mere den aktivitet, den vedrører, uden videre er udelukket fra traktatens anvendelsesområde ( 16 ).

19.

»Sportsundtagelsen« er nemlig på ingen måde en egentlig undtagelse fra anvendelsen af de omhandlede EU-retlige bestemmelser, men blot en anvendelse af to veletablerede principper.

20.

Det første af disse principper er, at EU-bestemmelserne om fri bevægelighed og konkurrence i princippet vedrører økonomisk virksomhed og samhandel i Unionen ( 17 ). Det følger f.eks. af fast retspraksis, at aktiviteter, der er knyttet til udøvelsen af beføjelser vedrørende offentlige myndighed, ikke er af økonomisk karakter ( 18 ), eller som udøves inden for rammerne af solidaritet, og som ikke består i at udbyde varer eller tjenesteydelser på markedet mod betaling, kan falde uden for anvendelsesområdet for de EU-retlige konkurrenceregler ( 19 ). Dette gælder. på trods af at der heraf kan følge en vis accessorisk konkurrencebegrænsning ( 20 ). Ligeledes har Domstolen gjort det klart, at foranstaltninger, der kun påvirker ikke-økonomiske aspekter af EU-borgernes liv, som regel ikke er omfattet af bestemmelserne om det indre marked ( 21 ).

21.

Det andet princip er, at selv om en vis indirekte virkning på udøvelsen af en økonomisk aktivitet eller på samhandelen i Unionen ikke på forhånd kan udelukkes, er den irrelevant, så længe den kan anses for at være af mindre betydning. Domstolen har gentagne gange fastslået, at foranstaltninger, hvis virkninger på samhandelen i Unionen er for tilfældige, indirekte, vage, fjerne, spekulative eller hypotetiske, ikke kan anses for at udgøre »restriktioner« i henhold til EU’s bestemmelser om fri bevægelighed ( 22 ). Restriktionsbegrebet er ganske afgjort bredt, men det kan ikke strækkes til at omfatte enhver lille gene for den måde, hvorpå selskaberne driver virksomhed ( 23 ). Det følger ligeledes fast praksis, at virksomheders adfærd, der ikke har nogen mærkbar indvirkning på markedet ( 24 ), f.eks. fordi enhver indflydelse på de parametre, hvor der er konkurrence, er marginal og indirekte ( 25 ), falder uden for forbuddene i EU’s antitrustregler.

22.

»Sportsundtagelsen« omfatter efter min opfattelse i det store og hele de grundlæggende »spilleregler« og visse organisatoriske aspekter af ikke-økonomisk karakter: f.eks. hvordan kampene afholdes (antal spillere, kampens længde, tilladte eller forbudte former for adfærd på banen og krav til atleternes beklædning), og hvordan turneringer er struktureret (antal deltagende hold, antal kampe pr. turnering, kampprogram osv.) ( 26 ).

23.

Det er ubestrideligt, at anvendelsen af disse regler hypotetisk kan have en vis indvirkning på samhandelen og/eller konkurrencen mellem virksomheder på det indre marked ( 27 ).

24.

For blot for at give nogle åbenbart ekstreme eksempler: Den omstændighed, at fodboldholdene kun må spille med 11 spillere på hver side (og ikke f.eks. 12 eller 15), kan ikke anses for at have nogen indflydelse på arbejdskraftens frie bevægelighed. Et større antal spillere på banen vil – må man formode – øge fodboldspillernes mobilitet i Unionen ( 28 ). På samme måde kan man gå så vidt som til at hævde, at et forbud mod, at spillere har noget på, som er farligt (såsom smykker), eller at fodboldkampenes tilskuere kommer til fodboldkampe berusede og med fyrværkeri, som affyres, kan afholde visse personer fra at købe disse produkter og dermed påvirke importen fra andre medlemsstater negativt ( 29 ).

25.

På samme måde skaber beslutningen om at begrænse antallet af hold, der deltager i en fodboldliga, til et bestemt antal, som er fastsat på forhånd (f.eks. 18 hold i Bundesligaen), og at kun nogle få nye hold kan tilslutte sig første division i slutningen af sæsonen på grundlag af et system med oprykning fra og nedrykning til lavere divisioner, faktisk ekstremt høje adgangsbarrierer til de markeder, hvor disse hold er aktive. På sin side kan regler om det maksimale antal spillere, som et hold kan indgå kontrakter med (i øjeblikket 25 i Bundesligaen), potentielt straffe visse hold (f.eks. dem med større økonomiske ressourcer eller mere udviklede ungdomsakademier) og dermed begrænse deres evne til at konkurrere med andre hold. Det kan også hævdes, at en sådan foranstaltning kan udgøre en restriktion for de frie kapitalbevægelser.

26.

Dette er imidlertid ikke den type restriktioner, der er omfattet af EU’s bestemmelser om fri bevægelighed og konkurrence ( 30 ). Disse bestemmelser har hverken til formål at beskytte de erhvervsdrivendes frie udøvelse af handel eller en generel afregulering af markederne ( 31 ). De har snarere til formål at sikre, at det indre marked fungerer i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi, hvor den frie og ufordrejede strøm af produkter, tjenesteydelser og produktionsfaktorer sikrer en effektiv ressourceallokering ( 32 ) og dermed bidrager til velfærden for de mennesker, der bor i Unionen ( 33 ).

27.

Når der ikke foreligger nogen mærkbar indvirkning på spørgsmål, der er omfattet af EU-retten – i dette tilfælde samhandelen og/eller konkurrencen i Unionen – kan der ikke være begrundelse for, at EU-retten griber ind i de regler, der er fastsat af erhvervssammenslutninger eller sportsforbund ( 34 ) (ofte kaldet lex sportiva) ( 35 ), som bør nyde en vis grad af intern autonomi ( 36 ) og beskyttelse af deres aktiviteter i henhold til artikel 12, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), der fastsætter forsamlings- og foreningsfriheden ( 37 ).

28.

Når dette er sagt, er et simpelt argument om, at en regel er af rent sportslig karakter – dvs. at den er vedtaget af sportslige årsager og regulerer ikke-økonomiske aspekter af aktiviteten – som forklaret ovenfor ikke tilstrækkelig til at beskytte den mod prøvelse. En eventuel anvendelse af de relevante EU-bestemmelser om fri bevægelighed og konkurrence på disse regler skal derfor vurderes fra sag til sag.

29.

For det andet forstår jeg, at det for nogle iagttagere kan forekomme mærkeligt, at både EU’s bestemmelser om fri bevægelighed og konkurrencebestemmelserne finder anvendelse, eventuelt kumulativt, på de samme foranstaltninger. De førstnævnte bestemmelser finder i det mindste i princippet anvendelse på restriktioner på handel som følge af statslig indgriben, mens konkurrencereglerne tager sigte på markedsforvridninger som følge af private virksomheders adfærd ( 38 ).

30.

Denne usædvanlige situation skyldes imidlertid, at (Unionens og/eller nationale) myndigheder på visse områder kan beslutte at undlade at regulere visse aspekter af en given økonomisk aktivitet og overlade det til de berørte markedsaktører – der handler gennem uafhængige organer, brancheorganisationer eller repræsentative sammenslutninger – at fastsætte de nødvendige regler og i givet fald håndhæve dem og bilægge eventuelle tvister ( 39 ). Dette er nødvendigvis tilfældet inden for sport: Der skal være et selvregulerende organ, som bl.a. fastsætter de fælles regler for sporten, beslutter, hvornår der holdes turneringer og organiserer dem. Det er nemlig utænkeligt, at en stat eller et samarbejde som Den Europæiske Union kan bestemme de helt små detaljer inden for de forskellige sportsgrene, såsom detaljerne vedrørende offside-reglen i fodbold, basketballkurvens højde eller spørgsmålet om, hvorvidt pointgivningen i volleyball skal følge »side-out«-systemet eller »rally point«-systemet.

31.

Under disse omstændigheder kan markedsaktørerne derfor have en dobbeltrolle: som virksomhed (der konkurrerer med andre virksomheder, som er aktive på markedet) og som regulator (som udformer reglerne for konkurrencen). Hvis dette er tilfældet, kan spørgsmålet om, hvorvidt de foranstaltninger, som disse markedsaktører har truffet, er forenelige med EU-retten, i givet fald bedømmes ud fra både lovgivningen om det indre marked og konkurrenceretten ( 40 ).

32.

For det tredje præciserede Domstolen i Superleague-dommen, at artikel 165 TEUF, der vedrører Unionens indsats på sportsområdet, ikke udgør en bestemmelse, der kan påberåbes som begrundelse for foranstaltninger, som er i strid med EU-rettens bestemmelser om fri bevægelighed eller konkurrence. Domstolen tilføjede imidlertid også, at der »ved anvendelsen af [EU-bestemmelserne om fri bevægelighed og konkurrence] eventuelt – blandt andre forhold, og for så vidt som de er relevante – [kan] tages hensyn til« sportens specifikke forhold, som er anerkendt i artikel 165 TEUF ( 41 ).

33.

Dette betyder, at artikel 165 TEUF ikke i sig selv kan danne grundlag for at påberåbe sig en undtagelse fra disse EU-retlige bestemmelser. Ikke desto mindre kan de interesser, der er nedfældet i denne bestemmelse, naturligvis tages i betragtning, når betingelserne i andre EU-retlige bestemmelser, der fastsætter undtagelser eller fravigelser, er opfyldt: f.eks. dem, der vedrører begrundelser for restriktioner for den frie bevægelighed, de legitime mål af almen interesse i henhold til Meca-Medina-retspraksissen eller de situationer, hvor der indrømmes en fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF. Hvis det er disse værdier, som Unionens indsats på dette område skal fremme, ville det trods alt være absurd at anse dem for irrelevante i forhold til EU-retten, når sportsforbundene selv fremmer dem.

34.

Efter denne præcisering kan jeg nu forklare den metode, som jeg vil anvende til at foretage min retlige analyse af de problemer, som det præjudicielle spørgsmål rejser i den foreliggende sag. Jeg har tre bemærkninger hertil.

35.

For det første har den forelæggende ret i den foreliggende sag anmodet Domstolen om at give vejledning om fortolkningen af fire forskellige EU-retlige bestemmelser for så vidt angår et relativt detaljeret regelsæt vedtaget af et internationalt sportsforbund, hvoraf 14 specifikke regler er blevet udpeget.

36.

I betragtning af den relativt komplekse retlige og økonomiske sammenhæng, som disse regler indgår i, vil jeg være meget tilbageholdende med at foretage en entydig og endelig vurdering af disse foranstaltningers forenelighed med EU-retten. Det er min opfattelse, at en række retlige og faktiske omstændigheder skal afklares af parterne for den forelæggende ret for at få en fuldstændig forståelse af de retlige mekanismer, som FFAR har indført, og regelsættets indvirkning på de pågældende markedsaktørers (først og fremmest fodboldagenter og fodboldklubber) økonomiske aktiviteter.

37.

I denne forbindelse vil jeg gerne minde om, at inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, er sidstnævntes rolle i princippet begrænset til en fortolkning af de bestemmelser i EU-retten, som den er adspurgt om. Det tilkommer derfor generelt ikke Domstolen, men den forelæggende ret, at anvende disse bestemmelser på den tvist, der verserer for den.

38.

Når dette er sagt, kan Domstolen naturligvis, når den træffer afgørelse om en præjudiciel forelæggelse, på grundlag af oplysningerne i de sagsakter, som den råder over, give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens fortolkning, således at den kan afgøre tvisten. Selv om Domstolen i visse tilfælde er villig til at gå langt, når den udøver sin rolle i henhold til artikel 267 TEUF, for at bistå de forelæggende retter bedst muligt eller helt enkelt, fordi den ser et behov for at afsige en principiel dom og derfor vælger at give et svar, der er møntet på de faktiske omstændigheder i sagen, kan dette ikke anses som en indikation af, at Domstolen normalt vil, endsige skal, gøre dette ( 42 ). Domstolen kan, men behøver med andre ord ikke, give svar vedrørende bestemte sagers udfald. Som jeg har forklaret, er jeg af den opfattelse, at den foreliggende sag ikke egner sig som en såkaldt »outcome case« ( 43 ).

39.

For det andet forekommer det mig, at regler som dem, der er omhandlet i det præjudicielle spørgsmål, for at lette den retlige vurdering kan inddeles i følgende fem kategorier på grundlag af deres genstand og mål:

40.

For det tredje vil jeg af procesøkonomiske hensyn ikke beskæftige mig med spørgsmål, som på grundlag af fast retspraksis efter min opfattelse er ret ukomplicerede. Jeg er navnlig af den opfattelse, at et regelsæt som det i hovedsagen omhandlede, henset til dets indhold, mål og indvirkning på agenters, klubbers og spilleres økonomiske virksomhed, ikke kan anses for at være omfattet af ovennævnte »sportsundtagelse« ( 44 ), ii) udgør »vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder« som omhandlet i artikel 101, stk. 1, TEUF ( 45 ) og iii) kan påvirke samhandelen i Unionen i den forstand som er omhandlet i EU-bestemmelserne om fri bevægelighed og konkurrence ( 46 ).

41.

Desuden er der visse spørgsmål af temmelig kompleks karakter, som visse parter har rejst i deres indlæg, selv om de ikke er blevet rejst i anmodningen om præjudiciel afgørelse og/eller ikke synes at være af afgørende betydning for afgørelsen af den tvist, der verserer for den forelæggende ret. For så vidt angår disse spørgsmål vil jeg fremsætte nogle betragtninger, som efter min opfattelse kan være nyttige for den forelæggende ret, uden dog at indlede en indgående drøftelse, der går ud over rammerne for den foreliggende sag.

42.

Det er i lyset af ovenstående betragtninger, at jeg nu vil undersøge, om regelsæt som de omtvistede er forenelige med de EU-retlige bestemmelser, der er omhandlet i det præjudicielle spørgsmål.

43.

Den første bestemmelse, som den forelæggende ret behandler i forelæggelsesafgørelsen, er artikel 101 TEUF. Den forelæggende ret har anført, at nogle af FFAR-reglerne ved første øjekast synes at kunne begrænse konkurrencen mellem agenter eller fodboldklubber, og at de som sådan synes at være omfattet af anvendelsesområdet for denne traktatbestemmelse.

44.

Jeg er enig. Det er efter min opfattelse ganske klart, at en række af disse regler (f.eks. reglerne om vederlag eller licensbetingelserne) i princippet kan have visse restriktive virkninger på de relevante markeder, idet de forhindrer agenter og/eller fodboldklubber i at konkurrere frit i visse henseender.

45.

For at afgøre, om artikel 101 TEUF er til hinder for disse regler, skal den forelæggende ret derfor kort sagt behandle følgende spørgsmål.

46.

For det første skal den forelæggende ret efterprøve, om disse regler har et konkurrencebegrænsende formål. Såfremt den forelæggende ret konkluderer, at dette er tilfældet, er det ikke nødvendigt at undersøge disse reglers faktiske eller potentielle virkninger på markedet. Disse regler er nemlig forbudt, medmindre de er fritaget i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF.

47.

I punkt 23-45 i mit forslag til afgørelse i CD Tondela-sagen undersøgte jeg i detaljer begrebet konkurrencebegrænsende formål og den måde, hvorpå en sådan begrænsning bør fastlægges (dvs. de elementer, der er relevante ved bedømmelsen og den tilgang, der skal anvendes i denne henseende). Af procesøkonomiske hensyn henviser jeg læserne til disse passager.

48.

For det andet skal den forelæggende ret, hvis de omtvistede regler ikke har et konkurrencebegrænsende formål, undersøge, om de ikke desto mindre har konkurrencebegrænsende virkninger, og i bekræftende fald om disse virkninger kan begrundes på grundlag af Meca-Medina-retspraksissen.

49.

Det skal erindres om, at denne praksis fra Domstolen, der stammer fra Wouters-dommen, efterfølgende er blevet anvendt på sportsrelaterede aktiviteter, først i Meca-Medina-dommen, og derefter for nylig er blevet henvist til i ISU-dommen, Superleague-dommen og Royal Antwerp-dommen samt i nogle efterfølgende domme ( 47 ). I Meca-Medina-retspraksissen præciseres det nærmere bestemt, at aftaler, der begrænser de implicerede virksomheders handlefrihed, ikke er omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF, hvis i) de er begrundet i, at der forfølges ét eller flere legitime mål af almen interesse, som ikke i sig selv er konkurrencebegrænsende, ii) at de konkrete metoder, der anvendes til at forfølge disse mål, reelt er nødvendige i dette øjemed, og iii) at selv hvis det viser sig, at disse metoder naturligt har til følge, i det mindste potentielt, at begrænse eller fordreje konkurrencen, går denne naturlige følge ikke videre, end hvad der er nødvendigt, navnlig ved at eliminere enhver konkurrence.

50.

I punkt 21-53 i mit forslag til afgørelse i ROGON-sagen har jeg udførligt redegjort for oprindelsen, logikken og rækkevidden af denne retspraksis. Af procesøkonomiske hensyn vil jeg også i denne forbindelse henvise til disse passager.

51.

For det tredje skal den forelæggende ret, hvis de omtvistede regler har et konkurrencebegrænsende formål, eller subsidiært, hvis de ikke kan begrundes på grundlag af Meca-Medina-retspraksissen, afgøre, om disse regler kan være omfattet af en fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF. Ifølge denne bestemmelse kan forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF erklæres uanvendeligt, når der er tale om adfærd, som bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling, samtidig med at den sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelen herved, forudsat at visse betingelser er opfyldt.

52.

Som anført i punkt 35-37 i dette forslag til afgørelse tilkommer det den forelæggende ret at foretage disse bedømmelser. For at bistå den forelæggende ret vil jeg imidlertid behandle hvert af disse bedømmelsestrin i lyset af de omtvistede regler.

53.

De fem regler om agenters vederlag, der er omhandlet i forelæggelsesafgørelsen, fastsætter i det væsentlige en ordning, hvorved i) agenter for tjenesteydelser, der er forbundet med transfer af spillere, ikke må modtage vederlag, der overstiger et loft, som beregnes som en procentdel af transferbeløbet eller den årlige løn, der faktisk udbetales til spilleren, ii) agenter kun må modtage vederlag fra de spillere eller klubber, der kontraherer med dem, iii) klubberne ikke må betale mere end 50% af det samlede vederlag, som spilleren og klubben skal betale, når en agent handler på vegne af den erhvervende klub og den pågældende spiller og iv) det formodes (iuris tantum), at andre ydelser, der ydes af den samme agent eller en tilknyttet agent i løbet af de 24 måneder, der går forud for eller efter leveringen af hovedydelserne, udgør en del af hovedydelserne, og at vederlaget for de øvrige ydelser derfor udgør en del af vederlaget for agentens hovedydelser.

54.

Jeg skal indledningsvis påpege, at blandt de regler, der er nævnt i forelæggelsesafgørelsen, kan reglerne om agenters vederlag være dem, der kræver den mest omhyggelige og grundige analyse fra den forelæggende rets side. Jeg vil nu redegøre for grundene hertil.

55.

For det første vil jeg undersøge, om de omtvistede regler skal anses for at have et konkurrencebegrænsende formål som omhandlet i artikel 101 TEUF.

56.

Det er velkendt, at aftaler mellem konkurrenter ( 48 ), der vedrører priser, generelt betragtes som nogle af de mest skadelige ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt. Ud over den åbenlyse omstændighed – som f.eks. DLG-dommen, Budapest Bank-dommen og Super Bock-dommen klart illustrerer ( 49 ) – at selv når en aftale henhører under denne (temmelig brede) kategori, er det nødvendigt at foretage en konkret vurdering af aftalen i lyset af dens indhold, dens retlige og økonomiske sammenhæng og dens formål, for at den kan kvalificeres som konkurrencebegrænsende, findes der i den foreliggende sag yderligere omstændigheder, som skal tages i betragtning. Selv om de omtvistede regler kan have en dobbelt indvirkning på konkurrencen mellem agenter og på konkurrencen mellem fodboldklubber, er arten og omfanget af denne indvirkning i ingen af de to tilfælde indlysende. Der er flere grunde, der taler for dette synspunkt.

57.

Til at begynde med er det næppe nødvendigt at påpege, at prisaftaler mellem konkurrenter ikke kan anses for at være en tilstrækkeligt ensartet kategori som omhandlet i artikel 101, stk. 1, TEUF ( 50 ). En sådan kategorisering er alt for bred og omfatter forskellige aftaler, hvis virkninger på konkurrencen på ingen måde er ens. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at de omtvistede regler ikke fastsætter, anbefaler eller under alle omstændigheder ikke vedrører faste priser eller mindstepriser ( 51 ). De indfører nemlig en mekanisme, som har betydning for beregningen af det maksimale beløb, som agenterne kan opkræve for visse typer tjenesteydelser.

58.

Dette er et vigtigt aspekt. Navnlig er skaden for forbrugerne ikke så indlysende, da konkurrence mellem agenter ved at sænke priserne (ganske afgjort en af de mest effektive konkurrenceformer) stadig er fuldt ud mulig ( 52 ). Desuden kan et system, der gør det muligt at beregne det maksimale beløb for en given tjeneste, i visse tilfælde afhjælpe en situation, hvor der er en betydelig asymmetri mellem ekspertise og information mellem parterne i en kompleks serviceaftale ( 53 ). Jeg konstaterer, at der faktisk er blandede synspunkter i den administrative og retslige praksis ( 54 ) samt den juridiske og økonomiske litteratur ( 55 ) med hensyn til den iboende skadelige karakter af aftaler, der påvirker prislofter.

59.

Det kan ganske vist forekomme, at denne type aftaler får tjenesteyderen til at begrænse sin produktion og/eller sine investeringer i forskning, innovation eller kvalitetsforbedring. Desuden kan det ikke udelukkes, at aftaler om maksimumspriser faktisk kan føre til (udtrykkelig eller stiltiende) samordning om mindstepriser eller faste priser. Det kan imidlertid ikke antages, at disse situationer sandsynligvis vil forekomme i de fleste, endsige alle tilfælde. I den foreliggende sag ser jeg ingen oplysninger i sagsakterne, der på nuværende tidspunkt kan støtte en sådan konklusion med hensyn til agenter.

60.

For det andet ville jeg også være tilbageholdende med at tilslutte mig Kommissionens synspunkt om, at disse regler svarer til fodboldklubbers »køberkartel«. Jeg bestrider naturligvis ikke, at visse aftaler mellem konkurrenter, som har en betydelig markedsstyrke, og som beslutter at samarbejde for at udnytte deres (sædvanligvis mindre eller finansielt svagere) leverandører, kan have et konkurrencebegrænsende formål. Dette følger af selve ordlyden af artikel 101 TEUF og 102 TEUF ( 56 ). Fast praksis fra både Unionens retsinstanser ( 57 ) og udenlandske retter synes at støtte dette synspunkt ( 58 ).

61.

Dette er imidlertid endnu en gang ikke nødvendigvis situationen i de fleste tilfælde. Under visse omstændigheder har »antitrustfællesskabet« (hvis jeg må anvende dette udtryk) faktisk udtalt, at købsaftaler er »til gavn for samfundet, [f.eks. når] fælles indkøbsaftaler mellem mindre købere [giver dem mulighed] for at drage fordel af omkostningsbesparelser, som de vælter over på forbrugerne ved hjælp af lavere priser« ( 59 ). Mere generelt noteres i en nylig meddelelse fra OECD om dette emne »[en vis] skepsis [fra tilsynsmyndighederne] om, at [købekraft] påvirker forbrugerne eller den økonomiske effektivitet negativt«, at »det undertiden gøres gældende, at købekraft er konkurrencefremmende, navnlig i forbindelse med fusionskontrol«, og at »det passende niveau for håndhævelse mod købekraft i øjeblikket er under drøftelse« ( 60 ).

62.

Hvad der er vigtigere, er et typisk »køberkartel« – i det mindste den slags, som Kommissionen anser for at have et konkurrencebegrænsende formål – en aftale, der har til formål, at »presse« leverandører, som forhandler individuelt med de forskellige købere og generelt er uvidende om, at forhandlingerne ikke føres uafhængigt og i god tro, men som er blevet manipuleret ved samordning mellem køberne ( 61 ). I den foreliggende sag er de omtvistede regler offentlige og gennemsigtige og synes ikke at have til formål at skade de individuelle forhandlinger, der finder sted på markedet. Som sådan synes de omtvistede regler til en vis grad mere at minde om en typisk »fælles indkøbsordning«, som gør det »klart for leverandørerne, at forhandlingerne føres på vegne af medlemmerne, og at medlemmerne vil være bundet af de aftalte vilkår og betingelser for deres individuelle indkøb« ( 62 ). Så vidt jeg ved, blev en række agenter og agentsammenslutninger hørt af FIFA i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af FFAR. Afhængigt af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde kan fælles indkøbsordninger eventuelt være problematiske i forhold til konkurrenceretten ( 63 ).

63.

Desuden – og dette er efter min opfattelse af allerstørste betydning – fastsætter de omtvistede regler ikke et specifikt bindende maksimumsniveau for vederlag. Der er nemlig ikke fastsat noget bestemt loft, som agenternes vederlag ikke må overstige. De omtvistede regler kræver kun, at vederlaget er forbundet med transferomkostningerne eller lønnen for den spiller, der bistås af agenten, med et procentloft beregnet i forhold til nævnte omkostninger eller løn. For så vidt som der ikke findes et maksimum for disse to parametre, og fodboldklubberne kan og faktisk konkurrerer om at indgå kontrakt med nye spillere ved at tilbyde de sælgende klubber højere transferbeløb og løn til de pågældende spillere, kan agenternes vederlag som følge heraf ligeledes stige uden at være begrænset af en øvre grænse. Derfor har nogle parter i den foreliggende sag henvist til det loft, der er fastsat i FFAR, som en dynamisk maksimumspris.

64.

Jeg er derfor af den opfattelse, at de omtvistede regler ikke uden videre kan anses for at have et konkurrencebegrænsende formål ved at knytte den sammen med en bestemt kategori af aftaler, som erfaringsmæssigt generelt anses for at være til skade for konkurrencen. En sådan konstatering ville i givet fald kræve en mere indgående analyse af reglernes særlige kendetegn, af den retlige og økonomiske sammenhæng, hvori de indgår, og – sidst, men ikke mindst – af selve de mål, der forfølges med disse regler ( 64 ). Hvis relevante (offentlige eller interne) dokumenter fra FIFA eller FIFA’s medlemmer er tilgængelige, kan disse muligvis også afklare både det økonomiske motiv for de omtvistede regler og den subjektive hensigt bag dem ( 65 ). Navnlig ville et mål om at undgå vederlag, som FIFA eller dens medlemmer anser for uretfærdige eller urimelige ( 66 ), isoleret betragtet umiddelbart være problematisk. Derimod ville et egentligt mål om at undgå interessekonflikter eller misbrug fra agenters side udelukke et konkurrencebegrænsende formål.

65.

Hvad angår de faktiske eller potentielle virkninger af disse regler er jeg foreløbigt af den opfattelse, at visse virkninger på konkurrencen mellem klubber og/eller mellem agenter ikke kan udelukkes. Den forelæggende ret vil således skulle foretage en kontrafaktisk analyse for i det væsentlige at vurdere, om konkurrencen mellem agenter og/eller mellem fodboldklubber ville være mere intens uden de omtvistede regler. Begrænser disse regler med andre ord i væsentligt omfang disse markedsaktørers mulighed for og incitament til at konkurrere med hinanden?

66.

Hvad angår konkurrencen mellem agenter kan den forelæggende ret navnlig undersøge, om det er sandsynligt, at et betydeligt antal agenter på grund af de omhandlede bestemmelser kan tilskyndes til at begrænse deres tjenesteydelser (f.eks. at undgå at repræsentere spillere, der ikke er tilstrækkeligt rentable på grund af et lavere transferbeløb eller et lavere vederlag) eller til at reducere investeringerne i forsknings- og innovationsaktiviteter, der kan være relevante for deres erhverv. I denne sammenhæng finder jeg det vigtigt at holde sig for øje, at de omtvistede regler kun finder anvendelse på en enkelt type tjenesteydelse, der leveres af agenter. Vederlaget for tjenesteydelser i forbindelse med agenternes øvrige rådgivnings- og repræsentationsaktiviteter kan forhandles frit mellem de to parter, da det ikke er omfattet af FFAR’s anvendelsesområde. Formodningsreglen i FFAR’s artikel 15, stk. 3 og 4, forekommer mig ikke at udgøre en reel hindring i denne henseende, da den ifølge FIFA’s forklaringer synes let at kunne afkræftes.

67.

For så vidt angår konkurrencen mellem fodboldklubber kan den forelæggende ret overveje, om den omstændighed, at klubberne på grund af de omtvistede regler ikke er i stand til f.eks. i) at tilbyde spillerens agent et højere vederlag eller ii) tilbyde at betale en større del af vederlaget end 50%, hvis agenten handler på vegne af både klubben og spilleren, er forhold, der kan have en mærkbar indvirkning på konkurrencen ( 67 ).

68.

Såfremt den forelæggende ret finder, at disse regler kan have en vis faktisk eller potentiel begrænsende virkning på konkurrencen mellem klubber og/eller mellem agenter, skal den undersøge, om de kan begrundes på grundlag af Meca-Medina-retspraksissen. Af de grunde, jeg har forklaret i mit forslag til afgørelse i ROGON-sagen, er jeg af den opfattelse, at et nationalt eller internationalt sportsforbund (såsom FIFA) i princippet skal anses for at have ret til at vedtage regler, der kan påvirke agenternes aktiviteter, forudsat at de forfølger et mål af almen interesse ( 68 ). Når dette er sagt, skal den forelæggende ret naturligvis undersøge, om de betingelser, der er opstillet i denne retspraksis, er opfyldt i den foreliggende sag i forhold til hver enkelt regel eller regelsæt.

69.

Inden for rammerne af undersøgelsens første fase skal den forelæggende ret navnlig efterprøve, hvilke specifikke mål der forfølges med de omtvistede regler, og om disse mål er beskyttelsesværdige i henhold til EU-retten. Jeg skal i denne forbindelse anføre, at FIFA i den foreliggende sag har påberåbt sig utallige interesser som FFAR angiveligt beskytter. Det afgørende er imidlertid, at hver enkelt regel eller regelsæt reelt bidrager til beskyttelsen af en eller flere af de påberåbte specifikke interesser.

70.

Desuden er nogle af de påberåbte interesser klart omfattet af begrebet »legitime mål af almen interesse«, mens billedet for andre interesser efter min opfattelse ikke er lige så klart. En ren økonomisk interesse hos markedsaktørerne (selve forbundet, fodboldklubber, atleter eller agenter) kan ikke i sig selv begrunde eventuelle konkurrencebegrænsninger som omhandlet i Meca-Medina-retspraksissen. Der skal foreligge en vis almen ikke-økonomisk interesse, som enten er sammenfaldende med markedsaktørernes private økonomiske interesse eller er beskyttet i forbindelse hermed. F.eks. er det utvivlsomt et mål af almen interesse at beskytte atleters sundhed eller forebygge misbrug, svig eller uetisk praksis (herunder interessekonflikter) over for atleter (især unge atleter).

71.

For så vidt som de angiveligt beskyttede interesser gør det muligt for sportens »økosystem« at fungere i overensstemmelse med de principper, der er fastsat i artikel 165 TEUF, kan et mål af almen interesse desuden ligeledes anerkendes. F.eks. kan beskyttelse af aftalemæssig stabilitet under visse omstændigheder være et af disse mål ( 69 ). Jeg vil dog højst sandsynligt have brug for en detaljeret redegørelse for, hvorfor temmelig vagt formulerede mål (såsom »sikring af kvaliteten af de tjenesteydelser, som spilleragenterne leverer til deres kunder«), eller mål, som meget vel kan være problematiske i visse henseender (f.eks. »forbedring af den finansielle og administrative gennemsigtighed« ( 70 )), bør anerkendes som værende af almen interesse.

72.

I forbindelse med undersøgelsens anden fase skal den forelæggende ret navnlig efterprøve, om de omtvistede regler reelt var nødvendige for at beskytte den påberåbte almene interesse. Dette indebærer først og fremmest en undersøgelse af tre snævert forbundne aspekter, nemlig om de omtvistede regler i) blev vedtaget som svar på et objektivt behov for at forfølge visse mål, ii) reelt afspejler en interesse i at sikre, at disse mål nås på en sammenhængende måde og iii) er egnede til at nå disse mål, hvilket betyder, at de synes at kunne bidrage væsentligt til at nå dem.

73.

Efter min opfattelse vil de omtvistede regler være acceptable, hvis f.eks. de omtvistede regler med rette var nødvendige ( 71 ) for at sikre, at agenterne leverer deres tjenesteydelser i deres kunders bedste interesse (og derfor ikke unødigt påvirkes af tilbud, som er økonomisk attraktive for dem, men ikke nødvendigvis i deres kunders interesse), eller for at sikre en vis grad af lige konkurrencevilkår mellem holdene, når de indgår kontrakt med nye spillere (og derved undgår, at de rigeste hold har en overdreven »købekraft«). Dette er naturligvis ikke tilfældet, hvis disse regler først og fremmest har til formål at begrænse de omkostninger, som klubberne skal afholde i forbindelse med agenternes tjenesteydelser.

74.

Ved anvendelsen af Meca-Medina-kriteriets tredje og sidste led kan den forelæggende ret være nødt til navnlig at koncentrere sig om to aspekter, nemlig i) om der findes andre foranstaltninger, som, selv om de ligeledes er egnede til at nå det forfulgte mål, også er mindre konkurrencebegrænsende, og ii) om de omtvistede regler har en uforholdsmæssig stor indvirkning på agenternes økonomiske friheder.

75.

Såfremt den forelæggende ret måtte finde, at de omtvistede regler enten forfølger et konkurrencebegrænsende formål eller har restriktive virkninger og ikke opfylder Meca-Medina-kriteriet, opstår spørgsmålet, om der kan indrømmes en fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF for nogle eller alle reglerne. I henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF skal fire kumulative betingelser være opfyldt ( 72 ).

76.

For det første skal det med en tilstrækkelig grad af sandsynlighed godtgøres, at den omhandlede aftale gør det muligt at opnå effektivitetsgevinster ved enten at bidrage til at forbedre produktionen eller fordelingen af de pågældende varer eller tjenesteydelser eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling. For det andet skal det med samme grad af sandsynlighed godtgøres, at brugerne er sikret en rimelig andel af den fortjeneste, der følger af disse effektivitetsgevinster. For det tredje må den pågældende aftale ikke pålægge de deltagende virksomheder begrænsninger, som ikke er nødvendige for at opnå sådanne effektivitetsgevinster. For det fjerde må denne aftale ikke give de deltagende virksomheder mulighed for at udelukke enhver effektiv konkurrence for en væsentlig del af de pågældende varer eller tjenesteydelser.

77.

Da den forelæggende ret ikke har rejst noget specifikt spørgsmål i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF, vil jeg behandle denne bestemmelse kortfattet og kun fremsætte to bemærkninger.

78.

Min første bemærkning vedrører de forskellige betingelser, som en aftale skal opfylde i henhold til Meca-Medina-retspraksissen og artikel 101, stk. 3, TEUF. En udtømmende drøftelse af dette fascinerende, men komplekse emne ville kræve en lang drøftelse, som forekommer unødvendig i den foreliggende sag. Jeg vil derfor kun dele følgende betragtninger.

79.

Meca-Medina-retspraksissens anvendelsesområde er på den ene side snævrere end anvendelsesområdet for artikel 101, stk. 3, TEUF: Mens en aftale kun kan begrundes i henhold til førstnævnte, hvis den forfølger et legitimt mål af almen interesse og er aftalt inden for et erhvervssammenslutning eller et sportsforbund, hvis selvregulerende aktiviteter er anerkendt af offentlige myndigheder, angives disse krav ikke i artikel 101, stk. 3, TEUF. Denne bestemmelse finder således også anvendelse på aftaler mellem virksomheder, der udelukkende forfølger økonomiske og private mål ( 73 ).

80.

Dette forklarer, hvorfor der på den anden side findes strengere betingelser i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF, og hvorfor de dermed forbundne beviskrav i visse henseender er højere ( 74 ). Da der ikke er nogen almen interesse forbundet med den pågældende aftale, kan en svækkelse af konkurrencen på et marked kun begrundes, hvis de berørte virksomheder i tilstrækkelig grad navnlig godtgør, at der foreligger effektivitetsgevinster, og at en del af de således opnåede fordele overvæltes på brugerne.

81.

I den foreliggende sag betyder dette, at FIFA kan påberåbe sig artikel 101, stk. 3, TEUF over for FFAR’s regler, der – som forklaret i punkt 70 ovenfor – ikke er omfattet af Meca-Medina-undtagelsens anvendelsesområde, fordi de forfulgte mål udelukkende er i de berørte markedsaktørers interesse.

82.

Min anden bemærkning vedrører visse krav fastsat i artikel 101, stk. 3, TEUF, med hensyn til hvilke jeg ikke fuldt ud kan tilslutte mig Kommissionens synspunkter.

83.

For det første fremgår det af denne bestemmelse, at der kan indrømmes en fritagelse, når en aftale »bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling«. I den foreliggende sag betyder dette, at den forelæggende ret skal undersøge, om de omtvistede regler i) skaber effektivitetsgevinster på markedet, f.eks. ved at give fodboldklubber mulighed for at opnå synergier eller omkostningsbesparelser, hvoraf en rimelig andel efterfølgende overføres til brugerne, eller ii) sikrer en korrekt afvikling af turneringer og kampe til direkte fordel for forbrugere, der kan drage fordel af sportsbegivenheder af højere kvalitet ( 75 ).

84.

Kommissionen har imidlertid udtrykt tvivl om, hvorvidt visse effektivitetsgevinster, som de omtvistede regler kan medføre, kan tages i betragtning i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF, for så vidt som de næppe vil være »kvantificerbare«, således som det kræves i Superleague-dommens præmis 196. I denne henseende har Kommissionen ligeledes henvist til sine retningslinjer fra 2004, som markerer en vis ændring i dens fortolkning af de typer fordele, der kan begrunde en fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF. Selv om Kommissionen før »moderniseringen« af procedurereglerne på konkurrenceområdet hele tiden havde erkendt, at ikke-økonomiske fordele kunne være omfattet af denne bestemmelse ( 76 ), besluttede den i 2004, at dette ikke længere ville være muligt, og at – så vidt jeg forstår – kun direkte økonomiske fordele skal godtages.

85.

I denne henseende er jeg af den opfattelse, at i) Kommissionen har fejlfortolket Superleague-dommens præmis 196, og at ii) den tilgang, der anvendes i retningslinjerne fra 2004, kan være for streng.

86.

For det første forekommer det mig, at Kommissionen fortolker begrebet »kvantificerbar« uafhængigt af dets sammenhæng. Denne passage i dommen indebærer ikke, at virksomheder, der påberåber sig effektivitetsgevinster, skal kunne sætte et præcist tal på dem (f.eks. i form af en pengeværdi). Dette kan ofte være vanskeligt, hvis ikke umuligt. Et skøn over den fremtidige økonomiske værdi af en given forbedring af produktionen eller fordelingen af varer eller tjenesteydelser kan nemlig undertiden være vanskelig at forudsige og dermed spekulativ. Når effektivitetsgevinsterne skyldes foranstaltninger til fremme af den tekniske eller økonomiske udvikling, kan det så meget desto mere være umuligt at omsætte disse fremskridt til en præcis pengeværdi.

87.

Efter min opfattelse mente Domstolen i denne præmis i Superleague-dommen, at vage, uunderstøttede eller rent spekulative påstande om effektivitetsgevinster ikke kan godtages. Parterne skal identificere typen af gevinster med en tilstrækkelig grad af præcision, forklare, hvordan de vil forbedre markedet, og ved hjælp af en passende begrundelse og/eller bevis fastslå, at de er reelle og betydelige ( 77 ). Der findes faktisk fast retspraksis på dette punkt ( 78 ), og Kommissionen har selv i sine retningslinjer anført, at det påhviler de berørte virksomheder at påvise, at de påberåbte effektivitetsgevinster er »objektive, konkrete og kontrollerbare« ( 79 ). I modsat fald kan jeg ikke se, hvordan de kompetente myndigheder kan foretage den afvejning, der kræves i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF. Selv om denne afvejning ikke blot er matematisk eller regnskabsmæssig, kræver den ikke desto mindre en afvejning af forskellige fordele, som generelt har et vist økonomisk aspekt.

88.

Jeg er heller ikke overbevist af Kommissionens standpunkt med hensyn til, hvilken type fordele der kan accepteres i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF. Denne tilgang forekommer mig ikke blot at være i strid med dens tidligere praksis, men – hvilket er vigtigere – traktatens ordlyd og Domstolens faste praksis på området.

89.

Artikel 101, stk. 3, TEUF sondrer nemlig mellem »[forbedringer i] produktionen eller fordelingen af varerne«og»[fremme af] den tekniske eller økonomiske udvikling«. Udtrykket »økonomisk udvikling« i artikel 101, stk. 3, TEUF kan ikke fortolkes som et synonym for »økonomisk vækst« eller »velstand«. Artikel 3, stk. 3, TEU henviser til Unionens mål om at »oprette[...] et indre marked [der] arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og prisstabilitet, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt, og et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten. Den fremmer videnskabelige og teknologiske fremskridt« ( 80 ). Med anvendelse af en grundlæggende metafor vil jeg sige, at »fremskridt« – set ud fra et indre markeds og konkurrencemæssigt synspunkt – ikke kun indebærer, at kagens størrelse øges, men også at kagens kvalitet forbedres, at kagen deles mere ligeligt, eller at det sikres, at en lige så velsmagende kage kan bages inden for en overskuelig fremtid.

90.

Desuden synes Kommissionens tilgang ikke at være i overensstemmelse med den tilgang, som traktaternes ophavsmænd har anlagt med hensyn til fri bevægelighed ( 81 ), og med Domstolens fortolkning af disse bestemmelser ( 82 ). Da restriktioner for den frie bevægelighed, som i princippet er forbudt, kan være begrundet i ikke-økonomiske hensyn, ville det være absurd, hvis konkurrencebegrænsninger aldrig kunne begrundes i de samme hensyn. I denne forbindelse må det ikke glemmes, at det indre marked i henhold til definitionen i artikel 3 TEU, som det fremgår af protokol (nr. 27) om det indre marked og konkurrence, omfatter et system, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes. Selv om hver af disse to regelsæt har et selvstændigt mål og deres egne specifikke anvendelsesbetingelser ( 83 ), er der således tale om to dele af det samme juridiske projekt ( 84 ), og det er derfor logisk at have en sammenlignelig bedømmelsesramme, således at paradoksale resultater kan undgås i konkrete tilfælde ( 85 ).

91.

Jeg er helt enig med dem, der har gjort gældende, at konkurrenceretlige bedømmelser ikke bør manipuleres for at nå politiske mål (f.eks. industripolitiske mål) eller forurenes af ikke-økonomiske hensyn (f.eks. om virksomhedernes adfærd er retfærdig). Dette ville ignorere begrundelsen for denne lovgivning og gøre den retlige analyse uforudsigelig, uanvendelig og uigennemsigtig, hvis ikke fuldstændig partisk. Det er imidlertid noget helt andet at anerkende, at målet om at sikre en fri og ufordrejet konkurrence eksisterer sideløbende med og skal forenes med andre mål, der har samme værdi i EU’s retsorden. Når de strenge betingelser i artikel 101, stk. 3, TEUF er opfyldt – hvoraf den ene som forklaret kræver en vis positiv økonomisk indvirkning på det relevante marked (eller beslægtede markeder) – bør myndighederne kunne foretage afvejningen, uanset arten af den pågældende fordel.

92.

Kommissionens snævre tilgang synes også at være uforenelig med fast retspraksis. I den velkendte Metro-sag fastslog Domstolen ganske klart, at »[d]et fremgår af de beføjelser, som er indrømmet Kommissionen i [artikel 101, stk. 3, TEUF], at nødvendigheden af en bestandig effektiv konkurrence kan forenes med beskyttelsen af forskellige mål, og at visse restriktioner i konkurrencen kan godkendes af hensyn hertil [...]« ( 86 ). Jeg kan ikke se, hvor Domstolens nyere praksis skulle have afkræftet denne klare principielle udtalelse ( 87 ).

93.

Endnu en gang synes en detaljeret drøftelse af spørgsmålet ikke at være nødvendig med henblik på dette forslag til afgørelse. Ovenstående betragtninger har til formål at forklare, hvorfor jeg er af den opfattelse, at fordele af ikke-økonomisk art, forudsat at de har en mærkbar positiv indvirkning på de relevante markeder eller på markeder, der er tæt forbundet hermed ( 88 ), også kan være relevante i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF.

94.

Jeg er derfor af den opfattelse, at f.eks. undgåelse af svig, interessekonflikter eller misbrug af unge atleter er mål, der utvivlsomt bidrager til at forbedre den overordnede funktion af fodboldens økosystem med en positiv indvirkning på de relevante produkt- eller tjenestemarkeder. Det er ganske klart, at integritet og ansvarlighed på det seneste er blevet et stort problem for sportsindustrien ( 89 ), og at et stort antal skandaler har skadet sportsforbundenes image alvorligt ( 90 ). Det ville være naivt at tro, at disse begivenheder ikke har nogen indvirkning på forbrugernes, tilhængernes og radio- og TV-selskabernes interesse i og vilje til at finansiere sport ( 91 ).

95.

Hvad endelig angår forbrugerbegrebet, som det er anvendt i artikel 101, stk. 3, TEUF, skal dette begreb i det foreliggende tilfælde naturligvis først og fremmest vedrøre tilhængere: dem, der i sidste ende finansierer systemet ved især at købe kampbilletter, officielle varer eller andre tjenester, der leveres af fodboldklubber og radio- og TV-tjenester. Dette begreb kan imidlertid ikke fortolkes for snævert, således at det kun omfatter de endelige forbrugere ( 92 ). Domstolen har nemlig i sin praksis vedrørende artikel 101, stk. 3, TEUF ofte henvist til »brugere«, f.eks. når den har fremhævet behovet for, at de parter, der påberåber sig denne bestemmelse, påviser, at de omhandlede foranstaltninger udmønter sig i mærkbare objektive fordele for de forskellige kategorier af berørte brugere, hvorved de ulemper, der forårsages med hensyn til konkurrencen på de pågældende markeder, opvejes. I Superleague-dommen henviste Domstolen f.eks. til brugere, der »udgøres af navnlig nationale fodboldforbund, professionelle klubber eller amatørklubber, professionelle spillere eller amatørspillere, unge spillere og, i bredere forstand, forbrugere, hvad enten de er tilskuere eller TV-seere« ( 93 ). Med henblik herpå kan fordelene for de forskellige typer brugere vurderes samlet, når de afvejes i forhold til de forårsagede restriktive virkninger ( 94 ).

96.

Med hensyn til vurderingen af reglerne om licens som agent i forhold til artikel 101 TEUF er mine betragtninger som følger.

97.

For det første er det ubestridt, at mange forskellige erhverv i dagens samfund kræver, at tjenesteyderne indhenter en licens eller certificering (normalt) fra erhvervets selvregulerende organ (som kan være offentligt eller privat). Med henblik herpå skal ansøgeren dokumentere, at den pågældende opfylder visse kriterier og/eller skal gennemgå en ad hoc-uddannelse og/eller bestå en specifik eksamen eller prøve. Det er ligeledes helt normalt, at tjenesteyderen i denne sammenhæng forpligter sig til at overholde de regler, der er fastsat af organet, og pålægges visse sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse regler ( 95 ). Dette er tilfældet, forudsat at disse sanktioner er objektive, forholdsmæssige og ikke er udtryk for forskelsbehandling, og at pålæggelsen heraf kan gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse ( 96 ).

98.

I et nyligt policydokument fra OECD påpeges det, at rækken af erhverv, for hvilke der kræves licens, på det seneste er blevet udvidet og i nogle jurisdiktioner kan udgøre op til 30% af den samlede beskæftigelse. Licenskrav fastsættes ofte ved hjælp af lovgivning eller andre offentlige retsakter. Private sammenslutningers selvregulerende aktiviteter spiller imidlertid også en vigtig rolle på dette område. Årsagerne til disse systemer vedrører hovedsagelig informationsasymmetrier (dvs. at kunderne i de fleste tilfælde ikke er i stand til at vurdere kvaliteten af den tjeneste, de anmoder om fra tjenesteyderen), eksterne effekter (dvs. at leveringen af den pågældende tjenesteydelse kan skabe negative eksterne effekter for tredjeparter, som skal undgås eller minimeres) eller beskyttelse af offentlige goder (dvs. at tjenesterne skaber eller påvirker en bestemt almen interesse, som kræver, at der sikres et vist niveau af kvalitet og kvantitet af tjenesterne) ( 97 ).

99.

For så vidt som licenskravene følger af regler udstedt af private erhvervssammenslutninger eller sportsforbund (og derfor ikke kan tilskrives staten), forekommer det mig ret klart, at disse krav i visse tilfælde kan have konkurrencebegrænsende virkninger, fordi de begrænser adgangen til markedet. Dette er tilfældet, medmindre reglerne kræver minimal indsats og omkostninger for at opnå licensen og anvendes på en åben, gennemsigtig måde, der ikke er udtryk for forskelsbehandling. I sådanne tilfælde kan det nemlig hævdes, at indvirkningen på konkurrencen ikke er mærkbar.

100.

Når dette er sagt, kan lignende regler da også anses for at have et konkurrencebegrænsende formål? Dette spørgsmål er efter min opfattelse mere komplekst, hovedsagelig af to grunde: i) Som forklaret ovenfor er begrundelsen for disse bestemmelser ofte at rette op på visse markedssvigt med henblik på at beskytte forbrugerne, den offentlige sikkerhed eller visse fælles goder, og ii) deres evne til at have en mærkbar indvirkning på markedsadgangen (og i hvilken grad dette kan forekomme) varierer betydeligt, hovedsagelig afhængigt af hvad licenskravene er, og hvordan licensprocessen fungerer ( 98 ).

101.

I rapporten fra 2004 om konkurrencen inden for de liberale erhverv skrev Kommissionen bl.a. følgende: i) »Kvalitative adgangsbegrænsninger kombineret med eksklusive rettigheder sikrer, at bestemte opgaver kun kan udføres af personer med de rette kvalifikationer og den rette kompetence[, og] [d]e kan således yde et vigtigt bidrag til at sikre de liberale tjenesteydelsers kvaliteter«, ii) »[e]n alt for stor regulering af autorisationer vil dog sandsynligvis nedbringe antallet af tjenesteudbydere, hvilket vil få negative følger for konkurrencen og tjenesteydelsernes kvalitet«, iii) »[r]eguleringen af autorisationer [kan] i nogle tilfælde [...] være alt for restriktiv, og [...] forbrugerne vil kunne få gavn af en lempelse af de eksisterende regler«, og iv) »[d]et [kunne] være muligt at lempe adgangsbegrænsningerne i tilfælde, hvor de ikke står i forhold til kompleksiteten i erhvervets opgaver« ( 99 ).

102.

Jeg er af den opfattelse, at disse betragtninger – som forekommer ganske rimelige – i det store og hele svarer til de konklusioner, som Unionens retsinstanser er nået frem til, når de har skullet efterprøve private regler, som gennem licenskrav eller andre tilsvarende foranstaltninger kan begrænse adgangen til et tjenestemarked ( 100 ). Det fremgår af retspraksis, at sådanne ordningers konkurrencebegrænsende karakter hovedsageligt afhænger af deres specifikke formål og udformning. Er der en reel og objektiv grund (og ikke i sig selv konkurrencebegrænsende) til, hvorfor en licensordning er nødvendig for udøvelsen af et bestemt erhverv? Fungerer ordningen på en åben, gennemsigtig måde, der ikke er udtryk for forskelsbehandling? Går den klart ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte de interesser, der står på spil? Det er de spørgsmål, som Unionens retsinstanser har fokuseret mest på i disse sager. Det er klart, at der er behov for større forsigtighed i vurderingen, når sammenslutningen selv tilbyder produkter eller tjenester på det marked, hvor den fungerer som gatekeeper. I så fald kan sammenslutningernes regler bevirke, at en væsentlig del af markedet forbeholdes dem selv, eller at faktiske eller potentielle konkurrenter forskelsbehandles, hvorved deres faktiske monopol beskyttes ( 101 ).

103.

Jeg er derfor ikke af den opfattelse, at alle private regelsæt, der kræver licens til at udøve et bestemt erhverv, umiddelbart kan anses for at have et konkurrencebegrænsende formål. Alt afhænger af den indførte ordnings indhold, sammenhæng og formål. Jeg kan med andre ord ikke se nogen klar og veldefineret kategori af licensregler, hvis skadelige karakter er velkendt eller almindeligt accepteret. Under alle omstændigheder er jeg ikke i stand til at henføre de pågældende regler under en specifik og ensartet kategori af adfærd, som erfaringsmæssigt grundlæggende er konkurrencebegrænsende. Det er derfor min foreløbige opfattelse, at de omtvistede regler ikke har et konkurrencebegrænsende formål.

104.

Det ville imidlertid forholde sig anderledes, hvis den forelæggende ret måtte fastslå, at disse regler var åbenbart unødvendige, da der ikke var nogen almen interesse, der reelt krævede et sådant beskyttelsesniveau ( 102 ), og at vedtagelsen (udelukkende eller hovedsagelig) skyldtes de involverede markedsaktørers (fodboldklubbernes og/eller selve agenternes) ønske om at begrænse antallet af erhvervsdrivende, der var aktive på markedet for agenters tjenesteydelser.

105.

Såfremt den forelæggende ret når frem til den konklusion, at de omtvistede regler ikke har et konkurrencebegrænsende formål, men kan have visse konkurrencebegrænsende virkninger på et relevant marked, skal den på baggrund af det ovenstående efterprøve, om disse regler kan begrundes i henhold til Meca-Medina-retspraksissen. Under alle omstændigheder kan de omtvistede regler også gøres til genstand for en vurdering i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF.

106.

For så vidt angår disse to bedømmelsestrin har jeg ikke meget at tilføje til det, jeg har nævnt ovenfor. Jeg vil blot minde om, at en af de (dengang gældende) regler i FIFA’s regelsæt om spilleragenter, som Retten skulle efterprøve i Piau-sagen, krævede, at agenterne skulle have en licens udstedt af det kompetente nationale forbund. I denne forbindelse fastslog Retten i det væsentlige, at i) en sådan regel havde en »konkurrencebegrænsende virkning« i henhold til (hvad der nu er) artikel 101, stk. 1, TEUF, og ii) at Kommissionen ikke havde foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at reglen opfyldte betingelserne for at være omfattet af en fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF. Retten fandt navnlig, at konkurrencen på det pågældende marked ikke blev udelukket ved licensordningen. Med ordningen blev der indført en mekanisme, som ifølge Retten »snarere [medfører] en kvalitativ udvælgelse, der kan opfylde formålet om at gøre erhvervet som spilleragent mere professionelt, end at den udgør en kvantitativ begrænsning for adgangen hertil« ( 103 ). På grundlag af oplysningerne i sagsakterne udelukker jeg ikke, at lignende betragtninger mutatis mutandis også kan være gældende i den foreliggende sag.

107.

Reglerne om repræsentation af flere parter – som forhindrer agenter i at repræsentere tre parter (spilleren, den erhvervende klub og den sælgende klub) og i nogle tilfælde to parter (spilleren og den sælgende klub eller den sælgende klub og den erhvervende klub) i transaktioner – synes efter min opfattelse at have til formål at undgå interessekonflikter, der kan være til skade for de berørte parter, navnlig atleterne, som kan være mindre informerede og opmærksomme end fodboldklubberne. Dette tyder umiddelbart på, at de omtvistede regler ikke har et konkurrencebegrænsende formål og – hvis de har en konkurrencebegrænsende virkning, hvilket faktisk er muligt ( 104 ) – sandsynligvis vil være berettigede i henhold til Meca-Medina-retspraksissen eller fritaget i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF, hvis de respektive betingelser er opfyldt.

108.

Efter min opfattelse er det vigtigste i begge tilfælde, at den forelæggende ret undersøger, om der findes alternative, mindre konkurrencebegrænsende foranstaltninger (såsom en forpligtelse for agenterne til at være gennemsigtige og give oplysninger og indhente parternes skriftlige samtykke), samtidig med at de er lige så effektive. Dette spørgsmål synes at være genstand for en vis debat ( 105 ). Hvis begge siders argumenter i det store og hele blev tillagt samme vægt, ville jeg være tilbøjelig til at overlade sportsforbundene et vist spillerum af de grunde, der er anført i punkt 35-37 i mit forslag til afgørelse i ROGON-sagen (vedrørende Meca-Medina-retspraksissen) og punkt 83-94 ovenfor (vedrørende artikel 101, stk. 3, TEUF).

109.

Hvad angår reglen om at tage kontakt forekommer det mig – som både sagsøgerne i hovedsagen og Kommissionen har gjort gældende – at den i sagens natur er konkurrencebegrænsende. Den har faktisk til formål at forhindre agenter i at tilbyde deres tjenester til visse kategorier af potentielle nye kunder: dem, der allerede har en eksklusiv aftale med en anden agent, medmindre den nuværende aftale udløber inden for to måneder.

110.

Jeg mener ikke, at der kan herske stor tvivl om, hvorvidt en sådan regel har konkurrencebegrænsende formål eller virkning. Jeg har heller ikke hørt nogen overbevisende forklaring fra parterne om, hvorfor en sådan regel kunne være berettiget i henhold til Meca-Medina-retspraksissen eller fritaget i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF.

111.

Jeg kan under alle omstændigheder ikke se, at den omhandlede regel forfølger noget legitimt mål af almen interesse. FIFA har som begrundelse for denne regel påberåbt sig behovet for at styrke den kontraktmæssige stabilitet. Dette er imidlertid efter min opfattelse en interesse af økonomisk og rent privat karakter. Selv om en vis stabilitet i kontrakterne mellem spillere og klubber er afgørende for at sikre turneringernes regelmæssighed ( 106 ), tvivler jeg på, at den samme logik også kan anvendes på kontrakter mellem agenter og spillere eller klubber. Jeg kan heller ikke se, hvilke effektivitetsgevinster, som den omhandlede regel medfører på markedet, der kan opveje dens konkurrencebegrænsende virkninger.

112.

Reglerne om videregivelse og videregivelse af oplysninger synes ikke i sig selv at være særligt problematiske ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt, medmindre den forelæggende ret, som forklaret i punkt 171 og 187 nedenfor, konstaterer, at de på grund af arten af de kommercielle oplysninger, der deles mellem agenter, som er faktiske eller potentielle konkurrenter, kan føre til en vis form for samordning mellem agenterne ( 107 ).

113.

Som konklusion hvad angår artikel 101 TEUF følger det af det ovenstående, at spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede regler er forenelige med denne bestemmelse, hovedsageligt afhænger af, om eventuelle mærkbare konkurrencebegrænsende virkninger af de omtvistede regler kan begrundes i henhold til Meca-Medina-retspraksissen eller fritages i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF.

114.

Det andet problem, der rejses i det præjudicielle spørgsmål, vedrører spørgsmålet om, hvorvidt regelsæt som FFAR er forenelige med artikel 102 TEUF.

115.

I Superleague-dommen henviste Domstolen til fast praksis, hvorefter artikel 102 TEUF »finder anvendelse på enhver enhed, der udøver økonomisk virksomhed, og som i denne egenskab skal kvalificeres som virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde«. Denne bestemmelse finder således ligeledes anvendelse »på enheder, der er oprettet i form af forbund, hvis formål i henhold til vedtægterne er at organisere og kontrollere en bestemt sportsgren, for så vidt som disse enheder udøver økonomisk virksomhed i forbindelse med den pågældende sportsgren ved at udbyde varer og tjenesteydelser, og for så vidt som de af den grund skal kvalificeres som »virksomheder«« ( 108 ). Domstolen fastslog dernæst, at FIFA »indtager [en] dominerende stilling på markedet for afholdelse og kommerciel udnyttelse af klubturneringer i fodbold på EU’s område og for udnyttelse af de forskellige rettigheder, der er knyttet til disse turneringer« (herefter »de dominerede markeder«) ( 109 ).

116.

Det følger endvidere af Superleague-dommen og af fast retspraksis, at artikel 102 TEUF ikke alene forbyder virksomheder at misbruge deres markedsstyrke på de dominerede markeder eller på andre markeder, hvor de kan være aktive, men også på andre forbundne eller beslægtede markeder, hvor de ikke er aktive ( 110 ), såsom markeder i et tidligere eller efterfølgende led til de dominerede markeder ( 111 ).

117.

På den baggrund forekommer det mig ret klart, at FIFA ved at vedtage regler som FFAR synes at være i stand til at udnytte sin markedsstyrke på de dominerede markeder til at påvirke konkurrencen på to markeder, der er forbundet hermed: markedet for agentydelser (hvor agenter konkurrerer) og markedet for overførsel af spillere (hvor fodboldklubber konkurrerer) (herefter »de forbundne markeder«).

118.

FFAR fastsætter navnlig, hvem der kommer ind på markedet for agentydelser (gennem licensregler), og hvordan agenterne kan og ikke kan konkurrere med hinanden (f.eks. hvornår de kan tage kontakt for at rekruttere nye kunder). Desuden påvirker reguleringen af agenters virksomhed nødvendigvis det efterfølgende marked for spilleroverførsler, idet agenterne er en nøgleaktør på dette marked og kan udøve betydelig indflydelse på, om og hvordan spillerne flytter fra en klub til en anden.

119.

Når dette er sagt, giver de omtvistede regler da anledning til det påståede misbrug? Efter min opfattelse tilkommer det i princippet den forelæggende ret at besvare dette spørgsmål endeligt. For at bistå den forelæggende ret i dens vurdering vil jeg dog nu fremsætte nogle betragtninger herom.

120.

Jeg skal indledningsvis påpege, at jeg finder det noget vanskeligt at foretage en forholdsvis detaljeret bedømmelse af, om de forskellige omtvistede regler kan give anledning til misbrug af en dominerende stilling, da den skadeteori, der ligger til grund for det påståede misbrug, undertiden er uklar. De spørgsmål, der er rejst i henhold til artikel 102 TEUF i anmodningen om præjudiciel afgørelse, og de spørgsmål, som parterne har drøftet i deres skriftlige og mundtlige indlæg, svarer i det væsentlige til de spørgsmål, der er rejst og drøftet i henhold til artikel 101 TEUF. Dette får mig også til overveje merværdien af en bedømmelse af de omtvistede regler i henhold til artikel 102 TEUF.

121.

Under alle omstændigheder forekommer det mig, at sagsøgerne i hovedsagen er af den opfattelse, at de omtvistede regler både har visse udnyttende virkninger og visse udelukkelsesvirkninger. Hvis jeg forstår deres argumenter korrekt, har de omtvistede regler i relation til artikel 102 TEUF følgende påståede konkurrencebegrænsende virkninger.

122.

De udnyttende virkningerne skyldes, at nogle af de omtvistede regler (såsom reglerne om vederlag og om meddelelse og videregivelse af oplysninger) pålægger dem urimelige forretningsbetingelser. Hvis det blev overladt til normale konkurrencevilkår, ville de – har de gjort gældende – frit kunne opkræve højere vederlag af deres kunder eller beregne dem på grundlag af forskellige parametre. De omtvistede regler straffer efter deres opfattelse agenterne for meget, idet de ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til kvaliteten og betydningen af de ydelser, de leverer.

123.

Udelukkelsesvirkningerne skyldes i stedet konsekvensen af, at nogle af de omtvistede regler begrænser den måde, hvorpå agenterne kan få adgang til markedet for deres tjenester og derefter konkurrere med hinanden (f.eks. reglerne om licens, om repræsentation af flere parter og om tage kontakt), og andre regler begrænser den måde, hvorpå klubberne konkurrerer på transfermarkedet (f.eks. reglerne om agenters vederlag).

124.

Misbrug ved udnyttelse og ved fortrængning adskiller sig noget med hensyn til deres karakter og den måde, hvorpå de skader forbrugerne.

125.

Hvad angår misbrug ved udnyttelse skal jeg indledningsvis fremhæve, at dette kræver en særlig forsigtig bedømmelse ( 112 ). På frie og åbne markeder forekommer det nemlig meget usandsynligt, at et sådant misbrug vil finde sted, da sådanne markeder normalt vil korrigere sig selv. Situationen kan dog være en anden, hvis der er høje adgangsbarrierer, eller hvis den dominerende virksomhed har et retligt eller faktisk monopol ( 113 ).

126.

På grundlag af Domstolens hidtidige praksis er det min opfattelse, at det grundlæggende kriterium med hensyn til misbrug ved udnyttelse er, om den dominerende virksomhed pålægger sine kunder eller leverandører handelsvilkår, der ikke står i et rimeligt forhold til transaktionens art og/eller værdien af det handlede produkt eller den handlede tjenesteydelse ( 114 ). En sådan vurdering omfatter to bedømmelsestrin.

127.

For det første skal det kontrolleres, om der er en forskel mellem de handelsvilkår, som den dominerende virksomhed har pålagt, og dem, der ville være blevet anvendt, hvis der havde været en effektiv konkurrence på markedet. Denne forskel skal være af en vis betydning og have en negativ indvirkning på de berørte kunder eller leverandører ( 115 ).

128.

I bekræftende fald består det andet bedømmelsestrin i at afgøre, om de handelsvilkår, som de dominerende virksomheder anvender, er »urimelige« enten i sig selv eller i forhold til konkurrerende varer eller tjenester, der handles. Det er i denne anden fase af bedømmelsen, at nødvendigheden af at kontrollere, om der er et rimeligt økonomisk forhold mellem de pågældende handelsvilkår og den underliggende økonomiske transaktion, får sin fulde betydning. Var det nødvendigt (eller rimeligt) for den dominerende virksomhed at medtage dette vilkår for at forfølge en bestemt legitim kommerciel interesse? Var vilkåret rimeligt i den forstand, at dets indvirkning på den pågældende kundes eller leverandørs stilling står i rimeligt forhold til det mål, som den dominerende virksomhed forfølger? Dette er typisk nogle af de spørgsmål, der kan undersøges i denne sammenhæng ( 116 ). Ekstremt enkelt sagt: Når der ikke kan findes nogen legitim og rationel forklaring på anvendelsen af handelsvilkår, der forekommer urimelige eller uforholdsmæssigt byrdefulde for den dominerende virksomheds kunder eller leverandører, kan disse vilkår kvalificeres som »urimelige« og dermed som et misbrug som omhandlet i artikel 102 TEUF ( 117 ).

129.

For så vidt angår den foreliggende sag vil jeg fremsætte to bemærkninger.

130.

På den ene side kan det næppe bestrides, at den i hovedsagen omhandlede situation har to kendetegn, der, som jeg har anført ovenfor, generelt anses for at muliggøre udnyttelse ved misbrug ( 118 ). For det første er der særligt høje adgangsbarrierer på de markeder, hvor sportsforbund (såsom FIFA) virker ( 119 ). Desuden er deres stilling som faktisk monopol på disse markeder kun i begrænset omfang resultatet af større effektivitet, investeringer eller innovation. Den stammer hovedsagelig fra pyramidestrukturen hos sportsindustrien i Den Europæiske Union. Dette monopol styrkes yderligere af forbundenes rolle som faktisk regulator af hele økosystemet (som har de dominerede markeder i centrum ( 120 )), hvilket muliggøres af EU-myndighedernes og de nationale myndigheders udtrykkelige eller stiltiende accept ( 121 ).

131.

På den anden side bør grænsen imidlertid sættes relativt højt for at fastslå, at et kontraktvilkår, der er pålagt af en dominerende virksomhed er urimeligt som omhandlet i artikel 102 TEUF, henset til misbrug ved udnyttelse er ret sjældent. Et vilkår er ikke urimeligt, blot fordi de dominerende virksomheders kunder eller leverandører ikke ville have accepteret det, hvis de ikke havde kunnet pålægge det på grund af deres monopolstilling. Enhver begrænsning af aftalefriheden er endvidere ikke konkurrencebegrænsende. Som forklaret ovenfor kræves der noget mere. På grundlag af de (begrænsede) oplysninger i sagsakterne er jeg ikke sikker på, at nogen af de omtvistede regler er åbenbart urimelige eller urimeligt byrdefulde for agenterne i betragtning af deres bagvedliggende årsager. Der er under alle omstændigheder tale om et spørgsmål, som det tilkommer den forelæggende ret at afgøre.

132.

Superleague-dommen ( 122 ), sammenholdt med andre domme, der blev afsagt i samme periode (såsom bl.a. SEN-dommen, Unilever-dommen, Google Shopping-dommen og Alphabet-dommen ( 123 )), har også bragt større klarhed med hensyn til begrebet »misbrug ved fortrængning« som omhandlet i artikel 102 TEUF. Domstolen har navnlig lagt vægt på to elementer i bedømmelsen, der vedrører den dominerende virksomheds adfærd: om denne adfærd er i overensstemmelse med »konkurrence på ydelser« (eller »metoder, der adskiller sig fra dem, der regulerer konkurrence på ydelser mellem virksomheder«), og om den er egnet til at have fortrængende virkninger.

133.

En detaljeret drøftelse af den nøjagtige karakter af disse elementer og deres forhold ville gå ud over dette forslag til afgørelses rækkevidde. For så vidt angår den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at påpege, at sportsforbundenes beføjelse til at vedtage regler, der påvirker konkurrencen på visse relevante markeder, vanskeligt kan anses for at være udtryk for »konkurrence på ydelser«. Som forklaret ovenfor er denne beføjelse hovedsagelig en følge af sportsforbundenes faktiske monopolstilling på de dominerede markeder og deres rolle som faktisk regulator af hele økosystemet, som har de dominerede markeder i centrum.

134.

Dette betyder naturligvis ikke, at de regler, der vedtages af sportsforbund, skal anses for at være mistænkelige og endnu mindre for at være udtryk for misbrug. Dette betyder blot, at deres forenelighed med artikel 102 TEUF skal vurderes fra sag til sag i lighed med andre former for (ensidig) adfærd fra dominerende virksomheders side. I lighed med de former for multilateral adfærd, der er omfattet af artikel 101, stk. 1, TEUF, kan deres konkurrencebegrænsende karakter ligeledes for så vidt angår former for ensidig adfærd fastsættes ved at undersøge formålet med eller virkningerne af adfærden ( 124 ).

135.

I modsætning til Superleague-dommen handler sportsforbundet ganske vist ikke i en situation med potentiel interessekonflikt, når den regulerer de forbundne markeder. FFAR-regelsættet giver tydeligvis ikke FIFA nogen fordel i forhold til faktiske eller potentielle konkurrerende virksomheder.

136.

Den omstændighed, at FIFA ikke er (og ikke har til hensigt at være) aktiv på et af de forbundne markeder ( 125 ), og at FIFA er en enhed, der ikke søger at opnå en fortjeneste ( 126 ), er imidlertid uden relevans i det foreliggende tilfælde. Det er heller ikke korrekt at hævde, at FIFA ikke har nogen økonomisk interesse. FIFA kan nemlig have en indirekte interesse i at regulere konkurrencen på disse markeder, da FIFA er et forbund, hvis medlemmer er nationale fodboldforbund, der selv som medlemmer eller partnere har enheder som fodboldklubber ( 127 ). Fodboldklubber er som forklaret konkurrerende virksomheder på et af de forbundne markeder og købere på det andet forbundne marked.

137.

Når en virksomhed retligt eller faktisk kan udøve en regulerende rolle ved at fastlægge de betingelser, hvorunder virksomheder kan få adgang til et bestemt marked, og ved at udforme de betingelser, hvorunder disse virksomheder efterfølgende kan konkurrere, skal denne beføjelse efter min opfattelse afgrænses nøje og udøves omhyggeligt, uanset om denne virksomhed selv er aktiv på dette marked ( 128 ).

138.

Efter denne afklaring, og da – som anført i punkt 120 i dette forslag til afgørelse – de spørgsmål, der er rejst i henhold til artikel 102 TEUF i anmodningen om præjudiciel afgørelse, og de spørgsmål, som parterne har drøftet i deres skriftlige og mundtlige indlæg, i det væsentlige svarer til de spørgsmål, der er rejst og behandlet i henhold til artikel 101 TEUF, kan de betragtninger, der er fremsat i dette forslag til afgørelse vedrørende sidstnævnte bestemmelse, mutatis mutandis være relevante for vurderingen i henhold til førstnævnte bestemmelse.

139.

Som Domstolen bemærkede i Superleague-dommen, kan den samme adfærd give anledning til en tilsidesættelse af både artikel 101 TEUF og artikel 102 TEUF, selv om disse bestemmelser forfølger komplementære formål og har forskellige anvendelsesområder. Artikel 102 TEUF og 101 TEUF kan derfor anvendes samtidigt, når betingelserne for deres respektive anvendelse er opfyldt. Når dette er sagt, har Domstolen ligeledes fremhævet, at disse bestemmelser skal fortolkes og anvendes i sammenhæng, dog under overholdelse af de særlige kendetegn ved hver af disse artikler ( 129 ).

140.

I denne forbindelse vil jeg tilføje et vigtigt punkt: I Superleague-dommens præmis 182-209 og 231-240 præciserede Domstolen, at de forskellige begrundelser og fritagelser for forbuddene i artikel 101, stk. 1, TEUF og artikel 102 TEUF i videst muligt omfang skal fortolkes ensartet. Det modsatte ville nemlig ikke give nogen mening ud fra et juridisk og økonomisk synspunkt. Hvis den forelæggende ret følgelig fastslår, at visse af de omtvistede regler ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 101, stk. 1, TEUF (f.eks. fordi Meca-Meina-retspraksissen finder anvendelse), eller at de kan fritages i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF, skal den derfor tage hensyn hertil og drage passende konklusioner heraf, når den vurderer, om den samme adfærd kan anses for at være berettiget i henhold til artikel 102 TEUF.

141.

Det følger nemlig af fast retspraksis, at en virksomhed, som har en dominerende stilling, kan begrunde adfærd, der kan falde ind under forbuddet i artikel 102 TEUF. Navnlig kan en sådan virksomhed i denne forbindelse godtgøre, enten at dens adfærd er objektivt nødvendig, eller at den udelukkelsesvirkning, som følger heraf, kan opvejes, endog overvindes, af effektivitetsgevinster, som ligeledes er til gavn for forbrugerne ( 130 ).

142.

Hvad angår de omtvistede reglers forenelighed med artikel 102 TEUF er et af de vigtigste spørgsmål i den bedømmelse, som den forelæggende ret skal foretage, således, om disse regler reelt forfølger et legitimt mål og er nødvendige og står i et rimeligt forhold til dette mål, eller om de konkurrencebegrænsende virkninger opvejes eller overvindes af effektivitetsfordele på de berørte markeder, som også gavner forbrugeren.

143.

Det tredje problem, der rejses i det præjudicielle spørgsmål vedrører, hvorvidt et regelsæt som FFAR er foreneligt med artikel 56 TEUF.

144.

Denne bestemmelse fastsætter den frie udveksling af tjenesteydelser til fordel for både tjenesteydere og tjenestemodtagere. Den er i denne henseende til hinder for enhver national foranstaltning, der, selv om den gælder uden forskel, kan hindre udøvelsen af denne frihed ved at udelukke, indebære ulemper for eller gøre den virksomhed mindre tiltrækkende, som udøves af disse tjenesteydere i andre medlemsstater end dem, hvor de er etableret ( 131 ).

145.

Domstolen har fastslået, at dette forbud ligeledes finder anvendelse, når en gruppe eller organisation har visse beføjelser over for private og kan pålægge dem vilkår, som skader udøvelsen af de grundlæggende friheder, der er sikret ved traktaten ( 132 ). I denne henseende finder forbuddet ikke kun anvendelse på nationale foranstaltninger, men også på privatretlige regler eller praksis, herunder dem, der er vedtaget af sportsforbundene ( 133 ).

146.

Privatretlige regler kan ikke desto mindre være tilladte, selv om de begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser, hvis det godtgøres, at vedtagelsen heraf er begrundet i et legitimt mål af almen interesse, som ikke er rent økonomisk, og at de overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at de skal være egnede til at sikre gennemførelsen af dette mål, og at de ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det. Det påhviler den part, der har indført foranstaltningen, at påvise, at disse betingelser er opfyldt ( 134 ).

147.

Det tilkommer i princippet den forelæggende ret at afgøre, om de i hovedsagen omtvistede regler begrænser samhandelen i Unionen, og i bekræftende fald, om de kan begrundes efter en gennemgang af de argumenter og beviser, som parterne har fremlagt ( 135 ). Når dette er sagt, vil jeg dog gerne nævne følgende.

148.

For det første er det korrekt, at de omtvistede regler i et vist omfang bevirker en harmonisering på EU-plan af betingelserne for at udøve virksomhed som agent. På en måde fremmer dette regelsæt den frie udveksling af tjenesteydelser, da agenter, der er etableret i én medlemsstat, næsten automatisk kan levere deres tjenesteydelser som agenter i en hvilken som helst anden medlemsstat ( 136 ). Selv om nogle medlemsstater har lovgivning, der afviger fra FFAR (og derfor forpligter de pågældende nationale fodboldforbund til at vedtage regler, der delvist supplerer eller har forrang frem for FFAR) ( 137 ), har jeg forstået, at de vigtigste regler i FFAR finder anvendelse i hele Unionen.

149.

Det kan imidlertid ikke benægtes, at da nogle af de omtvistede regler blev vedtaget, gjorde de det vanskeligere for agenter etableret i visse medlemsstater (hvor agentvirksomhed ikke eller kun i begrænset omfang var reguleret) at udøve virksomhed i udlandet. Disse agenter skal nemlig nu indhente en licens og overholde en række regler (som bl.a. regulerer, hvem de kan repræsentere, og hvordan de kan rekruttere nye kunder), idet de ellers kan pålægges sanktioner.

150.

Et sportsforbunds regler som de i hovedsagen omhandlede om licens, om repræsentation af flere parter og om at tage kontakt forekommer mig således at kunne udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF.

151.

Jeg er derimod ikke sikker på, at der kan drages en lignende konklusion for så vidt angår reglerne om agenters vederlag og om indgivelse og videregivelse af oplysninger. Hvad angår denne kategori forekommer Domstolens konstateringer vedrørende den italienske lovgivning om maksimumstariffer for advokater mig mutatis mutandis at finde anvendelse på tvisten i hovedsagen ( 138 ). Hvad angår reglerne om oplysninger er det min foreløbige opfattelse, at den eventuelle negative indvirkning, som disse regler kan have på agenternes evne og incitament til at udøve deres virksomhed på tværs af grænserne, er alt for usikker og indirekte til at udløse anvendelsen af artikel 56 TEUF ( 139 ).

152.

For så vidt angår de omtvistede reglers berettigelse har jeg allerede forklaret, hvorfor visse mål, som FIFA har påberåbt sig, i princippet kan anses for at være legitime og af almen interesse. Situationen er imidlertid ikke lige så klar med hensyn til de andre påberåbte mål. Mine betragtninger på dette punkt gør sig også gældende i den foreliggende sammenhæng.

153.

Den forelæggende ret skal imidlertid kontrollere, om de omtvistede regler er egnet til at nå de erklærede mål. Den skal navnlig vurdere, om disse regler reelt opfylder hensynet om at nå disse mål på en sammenhængende og systematisk måde ( 140 ).

154.

Dette er efter min opfattelse et særligt vigtigt bedømmelsestrin. Den forelæggende ret skal nemlig afgøre, om de omtvistede regler reelt har til formål at forfølge de mål, som FIFA har påberåbt sig, og at der derfor ikke ligger skjulte motiver bag deres vedtagelse. Som jeg anførte i punkt 50 i mit forslag til afgørelse i ROGON-sagen, har jeg mistanke om, at for næsten enhver foranstaltning, der træffes af et sportsforbund, kan en eller anden form almen interesse, der angiveligt forfølges, tilføjes efterfølgende, når behovet for begrunde foranstaltningen opstår. Det siger sig selv, at en foranstaltning næppe kan anses for reelt at forfølge en bestemt almen interesse, medmindre den på en meningsfuld måde bidrager til at fremme denne interesse.

155.

Endelig skal den forelæggende ret efterprøve, om de omtvistede regler går ud over, hvad der er nødvendigt for at forfølge de omhandlede mål. Dette indebærer først og fremmest en kontrol af, om det samme beskyttelsesniveau for den pågældende interesse kan opnås ved foranstaltninger, der i mindre grad begrænser agenternes økonomiske friheder. Den forelæggende ret skal ligeledes sikre, at de omtvistede regler er forholdsmæssige i snæver forstand, således at de skaber en rimelig balance mellem de interesser, som FIFA ønsker at beskytte, og interesserne for de agenter, som påvirkes negativt af dem. Dette er f.eks. ikke tilfældet, når en regel faktisk forfølger en legitim og gyldig interesse, men – uanset om der findes alternative foranstaltninger – den byrde, der pålægges agenterne til dette formål, under alle omstændigheder er urimelig og uforholdsmæssig.

156.

I henhold til artikel 56 TEUF skal den forelæggende ret således kontrollere, om de regler, der giver anledning til en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, er begrundet i et legitimt mål af almen interesse, der ikke er rent økonomisk, og at de overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at de skal være egnede til at sikre gennemførelsen af dette mål, og at de ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det.

157.

Den fjerde og sidste problemstilling, der rejses i det præjudicielle spørgsmål, vedrører spørgsmålet, om regelsæt som FFAR er forenelige med databeskyttelsesforordningens artikel 6. Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen nævnt den behandling af oplysninger, der er fastsat i FFAR’s artikel 16, stk. 2, litra j), nr. ii)-v), og artikel 16, stk. 2, litra k), nr. ii), samt i FFAR’s artikel 19.

158.

I henhold til FFAR’s artikel 16, stk. 2, litra j), nr. ii)-v), og artikel 16, stk. 2, litra k), nr. ii), skal agenterne inden for 14 dage uploade oplysninger om kundekontrakter, vederlag og samarbejde på en platform, der drives af FIFA. FFAR’s artikel 19 fastsætter endvidere, at agenter skal videregive personoplysninger til FIFA, herunder oplysninger om kunder, tjenester og transaktioner, som efterfølgende gøres tilgængelige for visse interessenter med henblik på at kontrollere overholdelsen af de materielle bestemmelser i FFAR.

159.

Databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, indeholder en udtømmende og fuldstændig liste over de tilfælde, hvor behandlingen af personoplysninger kan anses som lovlig. Selv om den forelæggende ret ikke har præciseret, hvilken behandling i henhold til denne bestemmelse den anser for relevant for hovedsagen, fremgår det af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen og af karakteren af de i FFAR omtvistede regler, at artikel 6, stk. 1, litra f), er relevant i denne sammenhæng.

160.

I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra f), er behandling af personoplysninger lovlig, hvis den er »nødvendig for, at den dataansvarlige eller en tredjemand kan forfølge en legitim interesse, medmindre den registreredes interesser eller grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der kræver beskyttelse af personoplysninger, går forud herfor [...]«.

161.

Ifølge fast retspraksis fastsætter denne bestemmelse tre kumulative betingelser for, at de heri omhandlede behandlinger af personoplysninger er lovlige. For det første skal den dataansvarlige eller en tredjepart forfølge en legitim interesse. For det andet skal behandlingen af personoplysninger være nødvendig for at opfylde denne interesse. For det tredje må den registreredes interesser eller grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder ikke gå forud for den dataansvarliges eller tredjemands legitime interesse ( 141 ).

162.

Selv om det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om de tre ovennævnte betingelser er opfyldt med hensyn til den i hovedsagen omhandlede behandling af personoplysninger, kan Domstolen, når den træffer afgørelse i en præjudiciel sag, give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den forelæggende ret i denne vurdering ( 142 ). I de følgende afsnit vil jeg derfor forsøge at give nogle retningslinjer for, hvordan den forelæggende ret skal kontrollere, om de tre kumulative betingelser, der er nævnt i det foregående punkt, kan anvendes på et regelsæt som FFAR.

163.

Inden jeg går videre, er det dog på sin plads med en advarsel: I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 1, stk. 1, giver denne forordning kun beskyttelse til behandling af oplysninger om fysiske personer. Som det fremgår af 14. betragtning til databeskyttelsesforordningen, finder denne forordning derfor ikke anvendelse på »behandling af personoplysninger, der vedrører juridiske personer, navnlig virksomheder, der er etableret som juridiske personer, herunder den juridiske persons navn, form og kontaktoplysninger«. Såfremt den forelæggende ret måtte fastslå, de omtvistede regler er uforenelige med databeskyttelsesforordningens artikel 6, vil denne konstatering derfor kun gælde for (person)oplysninger vedrørende agenter, der er fysiske personer, fodboldspillere eller, hvor det er relevant, andre personer (såsom ansatte i de involverede fodboldklubber eller i de agenturer, hvorigennem agenterne driver deres virksomhed).

164.

Med hensyn til den første betingelse vedrørende forfølgelse af en legitim interesse skal det erindres, at det i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 13, stk. 1, litra d), påhviler den dataansvarlige på det tidspunkt, hvor personoplysninger vedrørende en registreret indsamles fra denne person, at underrette denne om de legitime interesser, som forfølges, når behandlingen er baseret på forordningens artikel 6, stk. 1, litra f). Det tilkommer derfor den forelæggende ret først at efterprøve, om FIFA har opfyldt denne forpligtelse ved direkte at oplyse agenterne om den legitime interesse, som forfølges ved indsamlingen af oplysningerne.

165.

Hvis denne forpligtelse ikke er blevet overholdt, kan indsamlingen ikke begrundes i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra f).

166.

Når dette er sagt, skal det påpeges, at da begrebet »legitim interesse« ikke er defineret i databeskyttelsesforordningen, kan en bred vifte af interesser i princippet betragtes som legitime. Som det fremgår af 47. betragtning til databeskyttelsesforordningen, er dette begreb ikke begrænset til interesser, der er forankret og fastlagt ved lov, og økonomiske interesser også kan være legitime. Der kan f.eks. foreligge en legitim interesse, når der er et relevant eller passende forhold mellem den registrerede og den dataansvarlige, f.eks. hvis den registrerede er kunde hos eller gør tjeneste under den dataansvarlige eller endog i forbindelse med direkte markedsføring ( 143 ).

167.

I det foreliggende tilfælde ligner forholdet mellem FIFA og agenterne ikke det klassiske kunde/tjenesteforhold, der er omhandlet i 47. betragtning til databeskyttelsesforordningen. Ikke desto mindre er agenternes aktiviteter – som også forklaret i punkt 57, 58 og 65 i mit forslag til afgørelse i ROGON-sagen – tæt knyttet til FIFA’s regelsæt. Agenterne er således akkrediterede fagfolk, der er registreret hos FIFA, og som er autoriserede til at repræsentere og rådgive interessenter i fodboldindustriens økosystem i overensstemmelse med de regler, der er fastsat af dette styrende organ. Der synes således at være et relevant og passende nærhedsforhold mellem de to.

168.

Desuden og særligt relevant for den foreliggende sag, præciserer FFAR’s artikel 1, stk. 2, at dets regler er udformet til at sikre, at agenternes adfærd er i overensstemmelse med kernemålene for fodboldtransfersystemet og med andre mål, som omfatter – har FIFA gjort gældende – at opretholde kvaliteten af de tjenester, som agenterne leverer til kunderne til retfærdige og rimelige vederlag, at begrænse interessekonflikter, at forbedre finansiel og administrative gennemsigtighed og at forhindre misbrug. FIFA har endvidere i sit skriftlige indlæg forklaret, at FFAR’s artikel 16, stk. 2, litra j), nr. ii)-v), og artikel 16, stk. 2, litra k), nr. ii), og artikel 19 primært sikrer gennemsigtighed og sikrer kontrol med og overholdelse af de materielle bestemmelser i FFAR.

169.

Jeg har tre bemærkninger i denne forbindelse.

170.

For det første er begrænsning af interessekonflikter og forebyggelse af misbrug, som jeg ser det, helt klart interesser, der er legitime i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 6. Tilsvarende er det i princippet også et acceptabelt mål at sætte FIFA i stand til at overvåge og håndhæve overholdelsen af de materielle regler i FFAR, forudsat at – som jeg næppe behøver at tilføje – de pågældende materielle regler ikke er i modstrid med nogen bestemmelse i EU-retten.

171.

For det andet må jeg sige, at »gennemsigtighed« bestemt kan betragtes som en beskyttelsesværdig værdi i sig selv, når den vedrører offentlige myndigheders aktiviteter, da der er en klar forbindelse mellem demokrati og gennemsigtighed (eller åbenhed) i den offentlige forvaltning ( 144 ). Med hensyn til privatpersoners økonomiske aktiviteter er situationen imidlertid ikke så klar. Gennemsigtighed skal nemlig forenes med respekten for privatlivets fred. Desuden kan gennemsigtighed med hensyn til en persons økonomiske og finansielle oplysninger have uheldige konsekvenser – et punkt, som jeg vil vende tilbage til senere – f.eks. ved at tilskynde til samordning mellem konkurrenter eller muliggøre illoyal konkurrence. I denne henseende er jeg derfor af den opfattelse, at den forelæggende ret for hver type oplysninger, der skal indgives af (påståede) gennemsigtighedsgrunde, bør stille følgende spørgsmål: Hvad er formålet med at sikre gennemsigtigheden?

172.

For det tredje er jeg også ret forvirret med hensyn til målet om at »opretholde kvaliteten af de tjenester, som agenterne leverer til kunderne, til retfærdige og rimelige vederlag« ( 145 ). Begreberne »retfærdig« og »rimelig« er to adjektiver, som uundgåeligt kræver en subjektiv vurdering. Spørgsmålet om, hvorvidt visse vederlag er »retfærdige og rimelige«, afhænger naturligvis af hvilket perspektiv, der lægges til grund ved vurderingen af disse vederlag. Jeg er sikker på, at fodboldhold og agenter ofte kan være uenige i denne henseende. Jeg er endvidere i tvivl om, hvorvidt en sammenslutning af virksomheder (i dette tilfælde FIFA) med føje kan hævde, at den forfølger en legitim interesse, når den anmoder visse handelspartnere (i dette tilfælde agenter) om at videregive fortrolige økonomiske og finansielle oplysninger med henblik på at kunne »opnå en bedre aftale« (i dette tilfælde lavere vederlag) med dem, end hvis situationen var blevet overladt til normale konkurrencevilkår. Det kan imidlertid forholde sig anderledes, hvis en bestemt mekanisme til fastsættelse af vederlag, som forklaret ovenfor, anses for nødvendig for at sikre et minimum af konkurrenceevne og fairness i turneringer eller for at beskytte andre relevante markedsaktører (såsom atleter og navnlig unge atleter) mod interessekonflikter, misbrug eller svig.

173.

Hvad angår den anden betingelse om nødvendighed skal den forelæggende ret afgøre, om den legitime interesse, der forfølges med behandlingen af oplysninger, med rimelighed kan beskyttes lige så effektivt ved andre midler, som er mindre indgribende i de registreredes grundlæggende friheder og rettigheder, navnlig retten til respekt for privatlivet og beskyttelse af personoplysninger som sikret ved chartrets artikel 7 og 8 ( 146 ).

174.

Det skal ligeledes erindres, at betingelsen om behandlingens nødvendighed skal undersøges sammen med princippet om såkaldt »dataminimering« i databeskyttelsesforordningens 5, stk. 1, litra c), hvorefter personoplysningerne skal være »tilstrækkelige, relevante og begrænset til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles« ( 147 ).

175.

I lyset heraf kræver afgørelsen af, om en vis databehandling er »nødvendig« som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra f), navnlig en kontrol af, at de foranstaltninger, der giver mulighed for en sådan behandling i) reelt beskytter den påberåbte almene interesse (i den forstand, at der ikke er noget skjult motiv bag dem), ii) er truffet for at opfylde et objektivt behov for at forfølge det pågældende mål, iii) er egnede til at nå disse mål (dvs. at de synes at kunne bidrage væsentligt til at nå dem) og iv) kan erstattes af alternative foranstaltninger, som er mindre indgribende i de berørte fysiske personers privatliv.

176.

FIFA har i det foreliggende tilfælde gjort gældende, at disse bestemmelser kun kræver videregivelse af væsentlige oplysninger og sikrer, at de er tilgængelige for de parter, for hvem adgangen til sådanne data er absolut nødvendig for udøvelsen af deres økonomiske virksomhed.

177.

Jeg henleder imidlertid opmærksomheden på, at de omhandlede bestemmelser i FFAR pålægger agenterne at indsende en ganske stor mængde data (både med hensyn til type og mængde ( 148 )) til FIFA. Dette omfatter ikke kun personoplysninger vedrørende en agents profil, kundeliste og leverede tjenesteydelser, men også nærmere oplysninger om kontrakter, finansielle transaktioner og vederlag. Disse bestemmelser fastsætter ligeledes, at en del af disse oplysninger potentielt skal gøres tilgængelige for en betydelig gruppe af fysiske og juridiske personer: andre klubber, spillere og spilleragenter.

178.

Hvis dette er tilfældet, er et af de centrale spørgsmål, som den forelæggende ret skal besvare, efter min opfattelse, om omfanget af de oplysninger, der skal indsendes til FIFA, og omfanget af de oplysninger, der skal videregives til tredjemand, rimeligvis kan begrænses, og/eller om der findes lige så effektive og mindre indgribende alternativer.

179.

Med henblik herpå er jeg af den opfattelse, at FIFA for den forelæggende ret skal forklare for hver enkelt type oplysninger, hvorfor agenternes fremsendelse af disse oplysninger og i givet fald deres videregivelse til interessenterne ikke kan undlades, da dette ville gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for FIFA at beskytte de legitime interesser, der står på spil.

180.

Hvad endelig angår den tredje betingelse skal det afgøres, om den registreredes interesser eller grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder går forud for den dataansvarliges eller tredjemands legitime interesser. I denne henseende har Domstolen fastslået, at denne betingelse indebærer en afvejning af de foreliggende modstridende rettigheder og interesser, som principielt afhænger af de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde.

181.

Selv om det tilkommer den forelæggende ret at foretage denne afvejning, som kræver et relativt indgående kendskab til de konkurrerende interesser ( 149 ), vil jeg for at bistå den med dens vurdering, fremsætte følgende bemærkninger.

182.

Denne betingelse kræver i det væsentlige en kontrol af følgende: Hvis det antages, at databehandlingen reelt forfølger en interesse, der er legitim og nødvendig til dette formål, går behandlingen da ikke alligevel for vidt, idet den pålægger de registrerede en uacceptabel byrde? Er det med andre ord simpelthen for vidtgående at ofre de registreredes interesser i betragtning af årsagerne til databehandlingen og den måde, hvorpå den udføres?

183.

I denne henseende har Domstolen fastslået, at der ved afvejningen af de omhandlede modstridende rettigheder skal lægges særlig vægt på den registreredes rimelige forventninger, behandlingens omfang og dens indvirkning på den registrerede ( 150 ). Det følger af 47. betragtning til databeskyttelsesforordningen, at den registreredes interesser og grundlæggende rettigheder navnlig kan gå forud for den dataansvarliges interesser, hvis personoplysninger behandles under omstændigheder, hvor den registrerede ikke med rimelighed kan forvente en sådan behandling.

184.

Under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag, hvor agenterne virker inden for et regelsæt som FFAR, forekommer det rimeligt at forvente, at det tilsynsorgan, der har oprettet denne ramme, behandler deres oplysninger. Navnlig er en effektiv overvågning og kontrol af overholdelse ikke mulig, hvis FIFA ikke har adgang til de relevante oplysninger om agenterne og deres tjenester.

185.

I denne sammenhæng kan der imidlertid også opstå spørgsmål om, hvorvidt agenterne med rimelighed kan forvente, at alle eller visse aspekter af disse oplysninger vil blive videregivet til andre parter end det organ, som regulerer fodbold. Det fremgår nemlig ikke klart, hvordan videregivelsen af agenters oplysninger til klubber, spillere og andre agenter stemmer overens med den legitime interesse, som FIFA behandler oplysningerne for – nemlig at udøve sin tilsynsmyndighed i forbindelse med forfølgelsen af FFAR’s mål.

186.

Agenterne virker på et meget konkurrencepræget marked, hvor oplysninger om deres kundebase og kontrakter er værdifulde forretningsoplysninger. Hvis sådanne oplysninger bliver tilgængelige for konkurrenter (konkurrerende agenter) eller potentielle kunder (spillere og klubber), kan dette på den ene side påvirke konkurrencestrukturen på markedet og på den anden side også påføre agenterne alvorlig økonomisk skade.

187.

Som nævnt i punkt 171 i dette forslag til afgørelse kan videregivelse af agenternes økonomiske og finansielle oplysninger til konkurrenterne fremme samordning på markedet. Det kan også føre til urimelig konkurrence, hvis konkurrerende agenter får lov til at blande sig i fremtidige forhandlinger. Desuden kan det undergrave tilliden mellem agenter og kunder, da risikoen for, at følsomme kontraktlige og finansielle detaljer afsløres, kan hæmme gennemsigtige forhandlinger og i sidste ende undergrave tilliden til regelsættet. For så vidt som FIFA udøver reguleringsbeføjelser over for agenterne, bør disse have en vis tillid til, at dette organ kan tage hensyn til deres legitime interesser i forbindelse med privatlivets fred og fortrolighed. Reglerne må ikke udelukkende være rettet mod klubbers og spilleres interesser, uanset hvor legitime disse interesser måtte være.

188.

En vidtgående forpligtelse til at indsende oplysninger og muligheden for, at tredjemand får adgang til disse oplysninger, kan således ikke blot gribe ind i agenternes ret til respekt for privatlivet og beskyttelse af personoplysninger (chartrets artikel 7 og 8), men muligvis også i agenternes frihed til at udøve deres virksomhed (chartrets artikel 16).

189.

Henset til ovenstående betragtninger kan det ikke udelukkes, at behandlingen af de i hovedsagen omhandlede personoplysninger i det mindste delvist ikke kan begrundes med, at den er nødvendig af hensyn til legitime interesser som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra f), for så vidt som navnlig visse oplysninger af økonomisk og finansiel karakter stilles til rådighed for andre end FIFA og dennes organer.

190.

I lyset heraf skal det forelagte spørgsmåls fjerde del besvares således, at regelsæt udstedt af sportsforbund, der vedrører indsendelse af personoplysninger om fysiske personer og videregivelse heraf til tredjemand, er i overensstemmelse med databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, navnlig når de i) reelt forfølger en beskyttelsesværdig interesse, ii) er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt til dette formål, og iii) ikke pålægger de registrerede en uacceptabel byrde for så vidt angår deres ret til privatlivets fred og deres finansielle interesser.

191.

Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Landgericht Mainz (den regionale ret i første instans i Mainz, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»Reglerne i et regelsæt udstedt af sportsforbund vedrørende spilleragenters virksomhed hindres ikke