1.

Klokken er 5:42 den 14. juli 2012. Flaminia er et containerskib, der er på vej fra Charleston (USA) til Antwerpen (Belgien), da der midt på Atlanterhavet udbryder en kemisk brand og eksplosioner. Der forvoldes betydelig skade, og skibet er forurenet med farlige og giftige rester. Adskillige besætningsmedlemmer omkommer. Branden og eksplosionerne fortsætter i flere dage. Den nærmeste havn er flere hundrede sømil væk. Efter flere ugers redningsarbejde og afslag fra adskillige omkringliggende havne, bliver skibet til sidst bugseret til Wilhelmshaven (Tyskland).

2.

De kompetente tyske myndigheder i delstaten Niedersachsen (herefter »delstaten«) kræver, at anmeldelses- og godkendelsesproceduren i henhold til forordning (EF) nr. 1013/2006 ( 2 ) påbegyndes, inden Flaminia kan bugseres videre til Mangalia (Rumænien) med henblik på bortskaffelsen af (noget af) det farlige og giftige affald og reparation af skibet.

3.

Conti, sagsøgeren i hovedsagen, har fortolket Domstolens dom af 2017 i sagen Conti 11. Container Schiffahrt ( 3 ), således at denne procedure ikke er påkrævet og har nedlagt påstand om, at delstaten skal betale erstatning for de hermed forbundne omkostninger.

4.

Delstaten har for sit vedkommende i det væsentlige gjort gældende, at det ud fra et miljøbeskyttelsessynspunkt ikke ville have været muligt at tillade et skib, der er lastet med ca. 30000 ton giftigt spildevand og andre materialer, at afsejle fra Wilhelmshaven til Mangalia, uden at have været underlagt den omhandlede anmeldelses- og samtykkeprocedure. Delstaten er af den opfattelse, at en af de forpligtelser, der følger af Baselkonventionen ( 4 ), som Den Europæiske Union og dets medlemsstater er parter i, er at fastsætte en sådan procedure netop for disse overførsler af sådant farligt affald. Hvis forordningen om overførsel af affald ikke stillede krav om, at en sådan type transport skal anmeldes, som retten i første instans forstod dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt, er det delstatens opfattelse, at Unionen ville overtræde sine forpligtelser i henhold til Baselkonventionen.

5.

Det overordnede spørgsmål for Domstolen er således en fortolkning af dens dom i sagen Conti 11. Container Schiffahrt: Medfører denne dom, at forordningen om overførsel af affald muligvis ikke er forenelig med Unionens forpligtelser i henhold til Baselkonventionen? Og hvis ikke, var det så korrekt, at delstaten pålagde Conti at gennemføre den anmeldelses- og samtykkeprocedure, der er fastsat i forordningen om overførsel af affald?

6.

Conti er et tysk selskab med hjemsted i Hamburg (Tyskland). På det pågældende tidspunkt ejede dette selskab et containerskib, der var organiseret som et specialfartøj med særlig engangsanvendelse og sejlede under navnet Flaminia.

7.

I november 2000 chartrede Conti Flaminia til MSC, et schweizisk selskab med hjemsted i Genève (Schweiz).

8.

Fra omkring november 2000 til juni 2012 transporterede Flaminia tusindvis af fragtcontainere til og fra havne rundt om i verden, herunder havnen i New Orleans (USA).

9.

I juni 2012 anmodede en amerikansk kemikalieproducent om at få fragtet tre tankcontainere med 80% divinylbenzen (herefter »DVB«) ud af New Orleans. DVB er en kemisk forbindelse, der anvendes til rensning af vand.

10.

DVB skal holdes under en vis temperatur for at undgå en kemisk proces kaldet »autopolymisering«, hvilket medfører hurtige temperaturstigninger og udledning af brandfarlige dampe ( 5 ).

11.

Den 14. juli 2012, mens Flaminia befandt sig midt på Atlanterhavet på vej fra Charleston (USA) til Antwerpen (Belgien), skete der en eksplosion i containerne med DVB, hvilket førte til en stor brand om bord.

12.

Tre besætningsmedlemmer omkom. Hundredvis af containere blev ødelagt, og der blev forvoldt betydelig skade på skibet.

13.

Det står ikke klart, hvad der præcis var årsagen til branden og eksplosionerne ( 6 ).

14.

Da besætningen og passagererne havde forladt skibet, blev Flaminia efterladt drivende midt i Atlanterhavet. Brandene fortsatte ( 7 ). Endnu en eksplosion fulgte ( 8 ).

15.

Conti hyrede bjærgere. For at få branden under kontrol og bjærge skibet og lasten sprøjtede bjærgerne havvand på skibet. En konsekvens af denne proces var, at omkring 30000 ton brandslukningsvand, som var forurenet med farlige og giftige rester, forblev i Flaminias lastrum, efter at branden var kommet under kontrol.

16.

Det skulle senere vise sig, at der selv efter udtømningen af størstedelen af brandslukningsvandet fortsat var 30500 ton affaldsmateriale om bord på skibet ( 9 ), som bl.a. bestod af slam, brandskadet fast last, forurenet vand og metalskrot.

17.

På tidspunktet for eksplosionen befandt Flaminia sig mellem Canada og Det Forenede Kongerige, ca. 650 sømil fra den nærmeste havn (San Miguel, Azorerne, Portugal), på en østgående kurs ( 10 ).

18.

Efter fremlæggelsen af en passageplan bugserede bjærgerne Flaminia igennem Den Engelske Kanal til Wilhelmshaven, der var den eneste tilgængelige nødhavn ( 11 ), som det også fremgår af følgende kort ( 12 ), der er udarbejdet af det tyske forbundskontor for undersøgelse af havarier:

19.

Skibet ankom til havnen i Wilhelmshaven den 9. september 2012 ( 13 ).

20.

Ved skrivelse af 30. november 2012 meddelte Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (ministeriet for miljø, energi og klimabeskyttelse, Tyskland) Conti, at det vand, der blev brugt til at slukke branden om bord, samt slammet og metalskrottet på skibet, skulle klassificeres som »affald« i henhold til forordningen om overførsel af affald. En anmeldelses- og samtykkeprocedure som fastsat i denne forordning skulle derfor være afsluttet, inden fartøjet kunne afsejle mod Rumænien.

21.

På trods af Contis indsigelser krævede Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (handelstilsynsmyndigheden i Oldenburg, Tyskland) den 4. december 2012, at anmeldelses- og samtykkeproceduren for transporten til Rumænien skulle afsluttes. Den udstedte derudover et forbud mod at flytte skibet, inden denne procedure var afsluttet, og inden der forelå en godkendt strategi for bortskaffelse af affald.

22.

Sagsøgeren skulle gennemføre to anmeldelsesprocedurer.

23.

Den første anmeldelsesprocedure vedrørte transporten af noget af brandslukningsvandet ombord på Flaminia fra Wilhelmshaven til Odense (Danmark) ( 14 ).

24.

Den anden anmeldelsesprocedure vedrørte Flaminias transport af resten af affaldet fra Wilhelmshaven til Mangalia ( 15 ).

25.

Det er denne anden procedure, der ligger til grund for Contis krav ved den forelæggende ret.

26.

Selv om det ikke fremgik af forelæggelsesafgørelsen, bekræftede parterne i retsmødet, at ikke alt resterende affaldsmateriale blev bortskaffet i Mangalia. I stedet blev der foretaget en yderligere rejse til Aarhus og derefter Odense (begge Danmark), hvor i alt ca. 28400 ton affald blev fjernet ( 16 ).

27.

Som det blev bekræftet i retsmødet, afsluttede Conti anmeldelsesproceduren med de rumænske myndigheder for denne rejse.

28.

Da affaldet var blevet fjernet i Danmark, forlod Flaminia Odense igen for at sejle til Mangalia, hvor der blev udført reparationer.

29.

Branden og eksplosionerne om bord på Flaminia resulterede i adskillige sager ved domstolene i forskellige jurisdiktioner.

30.

For det første blev der anlagt en række sager ved United States District Court for the Southern District of New York (USA). I juli 2018 gav denne domstol producenten af tankene og producenten af DVB skylden for branden om bord på Flaminia. I juni 2023 blev denne afgørelse »i det væsentlige« stadfæstet af United States Court of Appeal for the Second Circuit ( 17 ).

31.

For det andet indeholdt certepartiet mellem Conti og MSC en voldgiftsklausul, i henhold til hvilken alle tvister, der opstod som følge af aftalen, skulle afgøres ved voldgift i London (Det Forenede Kongerige). Mens sagen verserede i New York, forfulgte Conti ligeledes krav ved voldgift i henhold til certepartiet. Ved kendelsen dateret 30. juli 2021 og korrigeret 1. september 2021 fastslog voldgiftsretten, der var nedsat i henhold til certepartiet, at MSC havde misligholdt aftalen og var erstatningsansvarlig for et beløb på ca. 200 mio. amerikanske dollars (USD) (184 mio. EUR) (herefter »voldgiftskendelsen«). Der verserer en sag om stadfæstelse af denne kendelse i henhold til konventionen om anerkendelse og fuldbyrdelse af udenlandske voldgiftskendelser ( 18 ) (også kaldet »New York-konventionen«) ved United States District Court for the Eastern District of Louisiana (USA) ( 19 ). Et separat søgsmål fra MSC om at begrænse sit ansvar til ca. 28,2 mio. britiske pund (GBP) (32,9 mio. EUR) blev afvist ved retten i første instans (England og Wales) og appeldomstolen (England og Wales) ( 20 ). Der blev givet tilladelse til at appellere til Det Forenede Kongeriges øverste domstol den 19. december 2023 ( 21 ), og denne sag verserer på tidspunktet for færdiggørelsen af mit forslag til afgørelse.

32.

Endelig udløste den administrative afgørelse, der beordrede en anmeldelses- og samtykkeprocedure, inden Conti kunne flytte Flaminia til Rumænien, nærværende søgsmål ved de tyske domstole. I første instans anmodede Landgericht München I (den regionale ret i første instans i München I, Tyskland) Domstolen om at fortolke forordningen om overførsel af affald. Efter at have modtaget svaret på sit spørgsmål i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt tilkendte denne ret Conti erstatning, idet retten fandt, at anmeldelses- og samtykkeproceduren ikke var påkrævet i henhold til forordningen om overførsel af affald. Denne dom fra retten i første instans blev appelleret til den forelæggende ret i nærværende sag.

33.

I mellemtiden er Flaminia taget i brug igen. Hun sejler i øjeblikket som »CMA CGM San Francisco« under Liberias flag.

34.

På den ovenfor beskrevne baggrund besluttede Oberlandesgericht München (den regionale ret i første instans i München, Tyskland) i appelsagen, der udsprang af Contis erstatningskrav som følge af den pågældende angiveligt unødvendige anmeldelsesprocedure, at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

35.

Den 7. februar 2024 meddelte den forelæggende ret Domstolen, at den havde besluttet at udsætte den for retten verserende sag på baggrund af en samstemmende anmodning fra både Conti og delstaten. I en senere meddelelse til Domstolens Justitskontor præciserede denne ret dog også, at sagen for retten til enhver tid kan genoptages, således at den foreliggende præjudicielle forelæggelse ikke er blevet formålsløs, og den ønskede fortolkning fortsat er nødvendig.

36.

Conti, delstaten, Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Disse parter og den franske regering fremlagde mundtlige argumenter i retsmødet, der blev afholdt den 27. februar 2024.

37.

Den vigtigste udløsende faktor for nærværende præjudicielle forelæggelse er Domstolens dom i sagen Conti 11. Container Schiffahrt, eller snarere hvordan denne afgørelse blev forstået og anvendt af Landgericht München I (den regionale ret i første instans i München I), da den traf afgørelse i den foreliggende sag i første instans.

38.

Den præjudicielle anmodning, der lå til grund for dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt, sigtede mod en fortolkning af udtrykket »affald opstået om bord på skibe« som omhandlet i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald. Denne bestemmelse udelukker fra forordningens anvendelsesområde »overførsel af affald opstået om bord på køretøjer, tog, flyvemaskiner og skibe, indtil dette affald losses med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse«.

39.

Domstolen fandt, at dette udtryk skal fortolkes således, at det også omfatter affald, der er opstået ved havari ombord på et skib, der sejlede på åbent hav ( 22 ). Derfor vil affald af den type, der opstod som følge af brand og eksplosioner om bord på Flaminia, indtil det er losset for at blive nyttiggjort eller bortskaffet, være udelukket fra forordningen om overførsel af affalds anvendelsesområde ( 23 ).

40.

Konsekvensen af at klassificere en situation som værende omfattet af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald er, at anmeldelses- og samtykkeproceduren, der ligger til grund for denne regulering, ikke finder anvendelse. I et sådant tilfælde er den i forordningen fastsatte anmeldelses- og samtykkeprocedure for overførsel af affald mellem bl.a. to medlemsstater således først obligatorisk, når affaldet er blevet losset med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse. Ud fra denne tankegang fastslog Landgericht München I (den regionale ret i første instans i München I), at Contis erstatningssøgsmål mod delstaten kunne tages til følge.

41.

Den forelæggende ret stiller imidlertid spørgsmålstegn ved, om den deraf følgende manglende anvendelse af anmeldelses- og samtykkeproceduren for overførsler af affald fra en tysk til en rumænsk havn vil være i strid med Baselkonventionen.

42.

Med sit første spørgsmål har denne ret derfor i det væsentlige anmodet Domstolen om at fastslå, at artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald, er ugyldig, for så vidt som den giver mulighed for at fravige det system, der er indført ved Baselkonventionen. Den mener, at selv om Domstolen ikke tog stilling til dette spørgsmål i sin dom i sagen Conti 11. Container Schiffahrt, vil et svar herpå være relevant for at løse den for retten verserende sag, da Conti alene vil være berettiget til at nedlægge påstand om erstatning, hvis den udelukkelse, der er fastsat i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald, fandt anvendelse til fordel for sagsøger.

43.

Den forelæggende ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at læse artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald i overensstemmelse med Baselkonventionen med henblik på at bringe førstnævnte i overensstemmelse med EU’s forpligtelser i henhold til sidstnævnte.

44.

Begge spørgsmål har således til formål at få fastslået, at den anmeldelses- og samtykkeprocedure, som delstaten indførte, var berettiget for så vidt angår Flaminia.

45.

Det er efter min opfattelse netop det krav, som forordningen om overførsel af affald stiller under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag. Min holdning er dog ikke baseret på en angivelig ugyldighed af forordningens artikel 1, stk. 3, litra b), men derimod den pågældende bestemmelses uanvendelighed i den foreliggende sag. Som jeg vil påvise, fører dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt ikke til en anden konklusion.

46.

Mit forslag til afgørelse er struktureret på følgende måde. Jeg vil først redegøre for, at Baselkonventionen finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag og kræver, at den pågældende anmeldelses- og samtykkeprocedure påbegyndes. Forordningen om overførsel af affald blev vedtaget med det formål at tilrettelægge overførslen af affald inden for EU på en sådan måde, at den bl.a. er i overensstemmelse med Baselkonventionen. Domstolen bør derfor fortolke reglerne i forordningen om overførsel af affald i overensstemmelse med Baselkonventionen (A).

47.

Dernæst vil jeg redegøre for, at fortolkningen i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt ikke fører til, at artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald bliver uoverensstemmende med kravene i Baselkonventionen. Efter min mening vedrørte Domstolens svar i den nævnte sag den første del af Flaminias rejse efter den affaldsproducerende ulykke, dvs. rejsen fra åbent hav til Tyskland. Som Domstolen har anført i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt, er udelukkelsen af denne rejse fra anmeldelses- og samtykkeproceduren i forordningen om overførsel af affald forenelig med miljømålene i nævnte forordning, hvilke igen stemmer overens med målene i Baselkonventionen (B).

48.

For det tredje vedrører den foreliggende sag ikke Flaminias rejse fra det åbne hav til Tyskland. Den vedrører snarere den anden del af hendes rejse, nemlig fra den tyske havn i Wilhelmshaven til den rumænske havn i Mangalia. Jeg vil redegøre for, at artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald ikke finder anvendelse på denne overførsel af affald, selv når affaldet er »opstået om bord på […] skibe«. Derfor finder anmeldelses- og samtykkeproceduren i forordningen om overførsel af affald anvendelse (C).

49.

Endelig, og inden jeg går videre, er det relevant at understrege, at det er ubestridt, at bestemmelserne i forordningen om overførsel af affald og Baselkonventionen omfatter den type affald, der er blevet fragtet fra Tyskland til Rumænien med Flaminia. dvs. rester i form af metalskrot og brandslukningsvand blandet med slam og lastrester ( 24 ). Med henblik på min bedømmelse vil jeg derfor fremadrettet antage, at disse instrumenter finder materiel anvendelse.

50.

Hvorfor er Domstolens fortolkning af Baselkonventionen nødvendig for den foreliggende sag?

51.

EU-retten om overførsel af farligt affald mellem medlemsstaterne har eksisteret siden 1984 ( 25 ).

52.

Da Unionen undertegnede Baselkonventionen i 1989 ( 26 ), var formålet at tilpasse den eksisterende EU-ret til denne konvention ved hjælp af forordning nr. 259/93 ( 27 ).

53.

Forordningen om overførsel af affald, hvis fortolkning er omtvistet i den foreliggende sag, ophævede og erstattede forordning nr. 259/93 i 2006 ( 28 ). Dette afskaffede dog ikke intentionen om at tilpasse EU-retten til Baselkonventionen.

54.

Det fremgår af tredje betragtning til forordningen om overførsel af affald, at forordningen har til formål »bl.a. at bringe den gældende fællesskabsordning for overvågning af og kontrol med overførsel af affald i overensstemmelse med kravene i Basel-konventionen« ( 29 ).

55.

Med denne betragtning ønskede EU-lovgiver at præcisere, at Unionen havde til hensigt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Baselkonventionen ( 30 ), og at Unionen accepterede de grundlæggende principper, der er fastsat heri såsom forpligtelsen til at minimere overførsler af farligt affald ( 31 ), og retten for hvert medlem af Baselkonventionens ret til at forbyde import af farligt affald til deres område ( 32 ).

56.

Både forordningen om overførsel af affald og Baselkonventionen har det samme formå, nemlig at beskytte menneskers sundhed og miljøet.

57.

Det fremgår således af første betragtning til forordningen om overførsel af affald, at dennes »vigtigste og overordnede målsætning og komponent er miljøbeskyttelse«, og at dens eventuelle indvirkning »på den internationale handel er helt utilsigtet« ( 33 ).

58.

På samme måde redegør første betragtning i præamblen til Baselkonventionen for, at de deltagende parter, som vedtog konventionen, »er bevidste om de skader, som farligt affald og andet affald samt grænseoverskridende transport heraf risikerer at forvolde på menneskers sundhed og for miljøet« ( 34 ).

59.

Baselkonventionen har således til formål at fastsætte en global ramme for kontrol med overførslen af farligt affald eller andet affald med udgangspunkt i at reducere produktionen af dette affald til et minimum og fremme en miljømæssigt forsvarlig håndtering heraf, navnlig hvis det pågældende affald transporteres på tværs af grænserne. På det internationale miljøretlige plan er denne konvention således udtryk for tanken om, at det er producenten af affaldet, der har det endelige ansvar for dette affald, fra den oprindelige opståen og indtil det bortskaffes, med henblik på at gennemføre en »vugge til grav«-håndtering af handel med affald ( 35 ).

60.

Det presserende behov for at bevæge sig hen imod en global harmonisering af visse regler om overførsel af affald skyldes utvivlsomt hændelsen med Khian Sea. I 1986 lastede skibet giftig aske i Philadelphia (USA), hvorefter det blev afvist på Bahamas, dumpede 4000 ton aske på stranden i Gonaives (Haiti), krydsede verdenshavene i yderligere 16 måneder for til sidst at dumpe de resterende 10000 ton i Atlanterhavet og Det Indiske Ocean ( 36 ).

61.

Med denne hændelse i frisk erindring blev Baselkonventionen vedtaget for at regulere den »grænseoverskridende transport« af »farligt affald« ( 37 ).

62.

Baselkonventionens artikel 2, stk. 3, definerer begrebet »grænseoverskridende transport« som »enhver transport af farligt affald eller andet affald fra et område under en stats nationale kompetence til eller gennem et område under en anden stats nationale kompetence eller til eller gennem et område, som ikke hører under nogen stats nationale kompetence, forudsat at mindst to stater er berørt af transporten« ( 38 ).

63.

Læst i god tro og i overensstemmelse med dens almindelige betydning ( 39 ) er det klart, at Baselkonventionen i kraft af denne definition, og især ved hjælp af ordet »enhver«, søgte at dække den bredest mulige vifte af rejser fra, til, mellem og igennem signatarstaterne.

64.

Transporten af farligt affald og andet affald fra Tyskland til Rumænien, som den i den foreliggende sag omhandlede, er som følge heraf omfattet af Baselkonventionens territoriale anvendelsesområde.

65.

Når det er sagt, udelukker Baselkonventionens artikel 1 ikke desto mindre to typer grænseoverskridende transport af farligt affald og andet affald fra dens anvendelsesområde og dermed også fra den deraf følgende anmeldelses- og samtykkeprocedure. Den første af disse omhandler transport af radioaktivt affald, der er omfattet af andre internationale konventioner (jf. konventionens artikel 1, stk. 3). Den anden type er transport af affald, der genereres ved et skibs »normale« drift, hvor et andet internationalt instrument omfatter udledningen af sådant affald (konventionens artikel 1, stk. 4) ( 40 ).

66.

Det er, med forbehold af bekræftelse, ubestridt, at det affald, der er tale om i denne sag, hverken er radioaktivt affald, eller at det blev genereret ved Flaminias »normale« drift ( 41 ). Som følge heraf er overførslen af dette affald omfattet af Baselkonventionens anvendelsesområde.

67.

Da det pågældende affald falder inden for konventionens anvendelsesområde, kan det ikke flyttes fra en stat til en anden uden forudgående informeret samtykke fra importstaten.

68.

Baselkonventionens artikel 6, stk. 1, der regulerer grænseoverskridende transport af affald mellem parterne i denne konvention, kræver i denne henseende, at enten eksportstaten eller producenten eller eksportøren via den kompetente myndighed i eksportstaten underretter den kompetente myndighed i de pågældende stater om en sådan transport af affald. Denne anmeldelse skal således gives til importstaten og de stater, hvorigennem skibet sejler.

69.

Baselkonventionens artikel 6, stk. 3, forbyder endvidere eksportstaten at tillade, at den grænseoverskridende transport af sådant affald påbegyndes, inden den har modtaget en skriftlig bekræftelse på, at importstaten har givet sit samtykke til transporten, samt en bekræftelse på, at der foreligger en kontrakt med bortskafferen af affaldet, som angiver den miljømæssige forsvarlige håndtering af dette.

70.

Kort sagt kræver Baselkonventionen, at anmeldelses- og samtykkeproceduren skal være afsluttet, før der kan ske grænseoverskridende overførsel af den type affald, der ikke er udelukket fra konventionens anvendelsesområde.

71.

Dette omfatter overførslen af den type affald, der er tale om i den foreliggende sag, fra Tyskland til Rumænien.

72.

For overførsler af sådant affald fra, inden for og igennem EU og dets medlemsstater reguleres anmeldelses- og samtykkeproceduren af forordningen om overførsel af affald ( 42 ).

73.

EU anmeldte forordningen om overførsel af affald til Baselkonventionens sekretariat som en regional »ordning« i henhold til Baselkonventionens artikel 11, stk. 1. I den relevante del af denne bestemmelse hedder det, at »parterne kan indgå bilaterale, multilaterale eller regionale aftaler eller ordninger med parter eller ikke-parter om grænseoverskridende overførsel af farligt affald eller andet affald, forudsat at sådanne aftaler eller ordninger ikke fraviger den miljømæssigt forsvarlige håndtering af farligt affald og andet affald i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention«.

74.

Forordningen om overførsel af affald finder territorial anvendelse på fire typer overførsel af affald: i) overførsler mellem medlemsstater med eller uden transit igennem et tredjeland, ii) import af affald til Den Europæiske Union fra et tredjeland, iii) eksport af affald fra Den Europæiske Union til et tredjeland og iv) transit af affald igennem Den Europæiske Union i form af en overførsel mellem tredjelande ( 43 ).

75.

Ved at opdele overførsler i forskellige kategorier og således tilpasse »procedurer og kontrolordninger for overførsel af affald«, afhængigt af bl.a. overførslens »bestemmelsessted og rute«, giver forordningen om overførsel af affald mulighed for at behandle hver enkel del af en rejse med et skib, som transporterer affald, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, forskelligt ( 44 ).

76.

Set i lyset af forordningen om overførsel af affald udgør transporten af det affald, der er tale om i den foreliggende sag, fra Wilhelmshaven til Mangalia en overførsel inden for EU, som beskrevet i forordningens artikel 1, stk. 2, litra a), og er reguleret af forordningens afsnit II.

77.

Artikel 4-17 i forordningen om overførsel af affald regulerer detaljeret proceduren for forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, som skal følges, når affaldet overføres med henblik på enten bortskaffelse eller nyttiggørelse.

78.

I henhold til denne procedure skal »anmelderen« – en fysisk eller juridisk person ( 45 ), hvilket kan omfatte »indehaveren«, såsom producenten af affald, eller den person, der er i besiddelse af det ( 46 ) – indlede en anmeldelses- og samtykkeprocedure om den planlagte overførsel via den kompetente afsendelses- og transitmyndighed ( 47 ). Den pågældende person skal ligeledes indhente samtykke, ubetinget eller betinget, fra myndighederne på bestemmelsesstedet for overførslen ( 48 ).

79.

Før Conti indledte sin rejse fra Wilhelmshaven til Mangalia, var Conti som »anmelder« således i henhold til forordningen om overførsel af affald forpligtet til at indlede anmeldelses- og samtykkeproceduren via de kompetente tyske myndigheder og indhente det nødvendige samtykke fra de rumænske myndigheder.

80.

Conti har dog gjort gældende, at anvendelsen af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald på den situation, der er tale om i den foreliggende sag, udelukker Contis anmeldelsesforpligtelse, da det omtvistede affald skal klassificeres som »affald opstået om bord på køretøjer, tog, flyvemaskiner og skibe, indtil dette affald losses med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse«.

81.

Som jeg har redegjort for i dette forslag til afgørelses punkt 71, udelukker Baselkonventionen ikke, at overførslen af det omhandlede affald fra Tyskland til Rumænien er omfattet af anmeldelses- og samtykkeproceduren.

82.

Fortolkning af forordningen om overførsel af affald i overensstemmelse med Baselkonventionen, hvis nødvendighed følger af Unionens internationale forpligtelser i henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF, der afspejler det almindelige folkeretlige princip om overholdelse af traktatmæssige forpligtelser (pacta sunt servanda) ( 49 ), vil derfor kræve en fortolkning, hvorefter artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald skal fortolkes således, at den omtvistede overførsel ikke er udelukket fra forordningens anvendelsesområde.

83.

Da der ikke er noget, som kan føre til, at Domstolen konkluderer, at Unionen i forbindelse med vedtagelsen af forordningen om overførsel af affald ønskede at afvige fra forpligtelserne i Baselkonventionen ( 50 ), bør Domstolen fortolke bestemmelserne i den pågældende forordning i overensstemmelse med den internationale aftale ( 51 ).

84.

Med henblik på den foreliggende sag betyder dette, at overensstemmende fortolkning af forordningen om overførsel af affald vil kræve en fortolkning, hvorefter forordningens artikel 1, stk. 3, litra b), ikke udelukker overførslen fra Tyskland til Rumænien fra denne forordnings anvendelsesområde.

85.

Dette synspunkt kræver, at jeg vender mig mod dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt for at forklare, hvorfor denne dom efter min opfattelse ikke er til hinder for en sådan fortolkning, når den anvendes på den i den foreliggende sag omtvistede situation.

86.

I lyset af dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt har den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen forklaret, at Landgericht München I (den regionale ret i første instans i München I) var af den opfattelse, at delstaten ikke burde have beordret, at anmeldelses- og samtykkeproceduren i henhold til forordningen om overførsel af affald blev gennemført. Sidstnævnte ret havde fortolket dommen således, at den udelukkede affald og rester fra branden og eksplosionerne om bord på Flaminia fra forordningen om overførsel af affalds anvendelsesområde. Conti kunne derfor kræve erstatning fra delstaten for de omkostninger, der var opstået som følge af den fejlagtige anvendelse af forordningen om overførsel af affald.

87.

Efter min mening er det en forkert fortolkning af Domstolens dom.

88.

Dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt blev formuleret med henblik på at besvare det forelagte spørgsmål i den pågældende sag, hvor Domstolen blev anmodet om at præcisere, om »reststoffer i form af metalskrot og slukningsvand iblandet slam og lastrester som det i hovedsagen omhandlede, der er opstået ved et havari ombord på et skib«, skal klassificeres som »affald opstået om bord på skibe« inden for anvendelsesområdet af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald.

89.

Som det er formuleret, søgte Landgericht München I (den regionale ret i første instans i München I) derfor ikke at fastslå, om den i forordningen om overførsel af affald fastsatte anmeldelses- og samtykkeprocedure var udelukket, og den præciserede heller ikke, hvilken del af Flaminias rejse den anmodede præcisering skulle anvendes på.

90.

På baggrund af den beskrevne situation og den måde, hvorpå spørgsmålet blev formuleret, svarede Domstolen, at affald som det, der var tale om i den foreliggende sag, skulle fortolkes således, at det var omfattet af anvendelsesområdet for begrebet »affald opstået om bord på skibe«, hvorfor det var udelukket fra forordningen om overførsel af affalds anvendelsesområde, indtil det blev losset med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse ( 52 ).

91.

Som det fremgår af de begrundelser, der er fremført til støtte for dens konklusion ( 53 ), har Domstolen dog fortolket denne forordning i relation til første del af Flaminias rejse, dvs. fra det åbne hav til den første havn, som skibet nåede frem til efter ulykken, hvilket var den tyske havn i Wilhelmshaven. Domstolen understregede f.eks., at den ansvarlige for et skib efter al sandsynlighed »ikke« i tilfælde af affald, der er opstået ved et havari på åbent hav, »inden denne lægger til i havnen ( 54 ), vil være i stand til« at få kendskab til alle de oplysninger, der er nødvendige for, at anmeldelses- og godkendelsesproceduren kan gennemføres. Dette, fortsatte Domstolen med henvisning til generaladvokatens forslag til afgørelse, »kunne føre til, at skibets indsejling til en sikker havn blev forsinket, hvilket ville øge risikoen for forurening af havene« ( 55 ).

92.

Den fortolkning af dommen fremgår også af generaladvokatens forslag til afgørelse. Han forklarede f.eks., at »[d]er hersker følgelig ikke tvivl om, at retten med denne præjudicielle forelæggelse udelukkende spørger Domstolen om det materielle anvendelsesområde for artikel 1, stk. 3, litra b), i [forordningen om overførsel af affald] i relation til vurderingen af, hvorvidt forordningen finder anvendelse mellem havaristedet og Tyskland« ( 56 ).

93.

Som det tydeligt fremgår af dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt, nåede Domstolen frem til den konklusion, at anmeldelses- og samtykkeproceduren ikke ville være berettiget for rejsen fra det åbne hav til en havn i en medlemsstat baseret på en fortolkning af ordlyden og konteksten af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald, selv om den ene dog var kraftigt påvirket af en teleologisk fortolkning af den pågældende forordning. I lyset af forordningens formål, som er at beskytte miljøet, vil det med hensyn til denne type rejse stride mod forordningen at stille krav om, at proceduren skal være afsluttet, inden et fartøj som Flaminia kan bugseres til en medlemsstats havn.

94.

Artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald skal derfor alene for denne rejse fortolkes således, at den heri fastsatte anmeldelses- og samtykkeprocedure ikke finder anvendelse.

95.

Denne fortolkning strider ikke mod Baselkonventionens formål, der, som jeg har forklaret, ligeledes stræber efter at beskytte miljøet og menneskers sundhed. Baselkonventionen regulerer endvidere ikke udtrykkeligt omstændigheder som i nærværende sag, hvor affald genereres som følge af et havari.

96.

Da Baselkonventionen endvidere giver de kontraherende stater et vist spillerum til at sikre, at grænseoverskridende overførsel og bortskaffelse af affald sker under forhold, der ikke bringer menneskers sundhed og miljøet i fare ( 57 ), havde Domstolen ingen grund til at vurdere foreneligheden af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald med Baselkonventionen under de omstændigheder, som den blev forelagt.

97.

Som følge heraf tog Domstolen i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt ikke stilling til, og berørte derfor ikke, en fortolkning, som krævede, at Flaminias videre rejse var omfattet af anmeldelse og samtykke, når først skibet var nået frem til den første sikre havn i Tyskland.

98.

Domstolen har med andre ord endnu ikke taget stilling til, om den i forordningen om overførsel af affald fastsatte anmeldelses- og samtykkeprocedure finder anvendelse på overførsel af affald mellem havne i to medlemsstater såsom mellem Wilhelmshaven og Mangalia, når det transporterede affald er opstået som følge af et havari på åbent hav ( 58 ).

99.

Som svar på den forelæggende rets første spørgsmål mener jeg derfor ikke, at den af Domstolen i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt anvendte fortolkning af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald fører til, at bestemmelsen er i strid med Baselkonventionen.

100.

Som jeg vil redegøre for i det følgende afsnit, er jeg nemlig af den opfattelse, at denne bestemmelse slet ikke finder anvendelse på Flaminias rejse fra Tyskland til Rumænien.

101.

Som nævnt ovenfor i punkt ( 59 ) behandler forordningen om overførsel af affald rejsen fra Tyskland til Rumænien separat og særskilt fra den rejse, der dannede grundlag for vurderingen i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt ( 60 ).

102.

Uenigheden mellem parterne i hovedsagen og det spørgsmål, som Domstolen er blevet anmodet om at besvare i den foreliggende sag, er, om artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald kan anvendes til at udelukke overførslen mellem havnen i Wilhelmshaven og havnen i Mangalia fra den anmeldelses- og samtykkeprocedure, der er fastsat i forordningens afsnit II.

103.

Efter min mening er det ikke tilfældet.

104.

Mens Domstolen i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt fortolkede artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald som værende ikke-obligatorisk med hensyn til affaldets oprindelse eller den måde, hvorpå det var opstået ( 61 ), synes denne bestemmelse at fastsætte et tidsmæssigt element for udelukkelsen af affald, der er omfattet heraf.

105.

Som det fremgår af ordlyden af den pågældende bestemmelse, udvides udelukkelsen fra anvendelsesområdet for forordningen om overførsel af affald i henhold til dennes artikel 1, stk. 3, litra b), til enhver periode, »indtil dette affald losses med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse« ( 62 ).

106.

Det er korrekt, at Conti i det væsentlige har anført, at denne ordlyd ganske vist kan fortolkes således, at den angiver et tidspunkt, efter at et skib er ankommet til en havn i en medlemsstat. Dette vil til gengæld betyde, at skibets blotte (midlertidige) anløb af en havn i en medlemsstat ikke nødvendigvis bør betragtes som slutpunktet for suspensionen af anmeldelses- og godkendelsesproceduren for overførsler af farligt affald.

107.

Henset til lovgivningshistorien og formålene med forordningen om overførsel af affald er jeg dog ikke overbevist af dette argument.

108.

Hvis man ser på forarbejderne til forordningen om overførsel af affald, foreslog Kommissionen i sit oprindelige lovgivningsforslag fra 2003 at begrænse anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 3, litra b), til »overførsel af affald fremkommet om bord på civile fly, mens de er i luften og indtil landing« ( 63 ).

109.

Under trepartsforhandlingerne blev denne bestemmelse efterfølgende ændret for først at omfatte affald opstået om bord på flyvemaskiner, »indtil dette affald losses med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse«, og den blev efterfølgende udvidet til bl.a. at omfatte affald opstået om bord på skibe ( 64 ).

110.

Selv om vi ikke er bekendte med årsagerne til denne omformulering, fremgår det af ordførerens forklaringen ( 65 ), som også blev accepteret af Kommissionen ( 66 ), at begrundelsen i henstillingen til andenbehandlingen var, at det ville være »uforholdsmæssigt« at inkludere affald, der opstår, mens et fly er i luften, et skib er til søs, eller et tog kører på skinner, i forordningen om overførsel af affalds anvendelsesområde.

111.

De andre scenarier i artikel 1, stk. 3, i forordningen om overførsel af affald omhandler uomtvisteligt situationer, hvor en eller anden form for procedure er garanteret af et andet retligt instrument. Det var derfor ikke nødvendigt at tilføje endnu et lag af forpligtelser for disse typer situationer. Artikel 1, stk. 3, bør derfor ikke forstås som en intention fra EU-lovgiverens side om at udelukke enhver form for kontrol med overførsler af affald inden for EU i de situationer, der fremgår af bestemmelsen.

112.

Artikel 1, stk. 3, litra b), sigtede ligeledes ikke mod at udelukke enhver form for kontrol med overførsler af affald. Som Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen i det væsentlige har forklaret, blev artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald derimod indsat som en »tilbagefaldsregel« for affald, der er opstået om bord på køretøjer, tog, fly og skibe, i de tilfælde, hvor artikel 1, stk. 3, litra a), ikke finder anvendelse, og hvor det ville være »uforholdsmæssigt« at indgive an anmeldelse, inden køretøjet, toget, flyet eller skibet foretager sit første stop.

113.

Når affaldet, der er opstået om bord på et skib, når frem til en sikker havn, vil det derimod blive enten losset eller videretransporteret, hvilket i begge tilfælde fører til, at begrundelserne for at give afkald på anmeldelses- og samtykkeproceduren ikke længere er til stede. Sådant affald bør fra dette tidspunkt ikke længere anses for at være »affald opstået om bord på […] skibe« som defineret i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald.

114.

Disse betragtninger stemmer overens med Domstolens fortolkning af artikel 1, stk. 3, litra b), i dommen i sagen Conti 11. Container Schiffahrt. Som Domstolen redegjorde for deri, er det ikke altid muligt, når affald opstår om bord på et skib, at gøre sig bekendt med og fremlægge alle de oplysninger, der kræves for at opfylde den i forordningen om overførsel af affald fastsatte anmeldelses- og samtykkeprocedure ( 67 ).

115.

Samtidig skal anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald bringes i overensstemmelse med det generelle anvendelsesområde for artikel 1, stk. 2, som omfatter den bredest mulige vifte af overførsler af affald til, fra og inden for EU ( 68 ). Den periode, hvor anmeldelses- og godkendelsesproceduren ikke finder anvendelse, dvs. indtil »losningen« af affald, der er transporteret mellem EU-havne, hvilket udgør en undtagelse fra det generelle anvendelsesområde for forordningen om overførsel af affald, skal derfor fortolkes strengt ( 69 ).

116.

Fortolket på denne måde bør suspensionen af forpligtelsen til at indlede den anmeldelses- og samtykkeprocedure, der følger af denne bestemmelse, begrænses til den kortest mulige praktiske periode efter et skibs ankomst til en havn i en medlemsstat for at reducere enhver potentiel risiko for miljøet, der måtte opstå som følge af denne overførsel, mest mulig.

117.

Denne form for fortolkning er mulig, eftersom det på ingen måde fremgår af forarbejderne til denne bestemmelse, dens ordlyd eller sammenhæng, at udelukkelsen af forpligtelsen til at indlede anmeldelses- og samtykkeproceduren bør udvides til et tidspunkt, der ligger efter flyets, skibets eller togets ankomst i en medlemsstat.

118.

Teleologisk set vil denne fortolkning også være mest overensstemmende med det overordnede mål om at beskytte miljøet, når overførsler af farligt affald finder sted, da det er med henblik på dette hovedformål, at der findes en overvågnings- og kontrolordning i forordningen om overførsel af affald ( 70 ).

119.

I lyset af dette overordnede mål bør det være ligegyldigt, om det farlige affald faktisk losses efter skibets ankomst til en havn i en medlemsstat ( 71 ).

120.

Som den franske regering har anført i retsmødet, kunne det modsatte tvinge til losning af farligt affald i en havn i EU, selv i en situation, hvor det i virkeligheden af infrastrukturelle eller praktiske årsager eller på grund af affaldets tilstand eller placering (f.eks. hvis det er smeltet sammen med skibets skrog eller fanget inde i skibet) ikke ville være miljømæssigt sikkert at losse det.

121.

Ifølge Conti var det netop, fordi infrastrukturen i havnen i Wilhelmshaven i praksis ikke tillod losning af alt det farlige affald om bord på skibet, at man valgte at flytte Flaminia til havnen i Mangalia med henblik på nyttiggørelse og bortskaffelse af (en del af) det pågældende affald.

122.

Endelig og lige så vigtigt er det, at en fortolkning, hvorefter artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald ikke ville finde anvendelse på den omtvistede situation i nærværende sag, vil være overensstemmende med de for EU pålagte forpligtelser i henhold til Baselkonventionen.

123.

Det, at Baselkonventionen ikke indeholder en undtagelse svarende til artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald, fører ikke i sig selv til en konklusion om, at forordningen er uforenelig med Baselkonventionen. Samtidig kan denne bestemmelse dog ikke undtage anvendelsen af anmeldelses- og samtykkeproceduren i situationer, hvor Baselkonventionen klart finder anvendelse.

124.

På baggrund af alle de ovenfor nævnte grunde bør artikel 1, stk. 3, litra b), i forordningen om overførsel af affald fortolkes således, at den suspenderer forpligtelsen til at indlede den anmeldelses- og samtykkeprocedure, der er fastsat i denne forordning, for affald, der er opstået om bord på et skib som følge af en ulykke, frem til det tidspunkt, hvor skibet ankommer til en havn i en medlemsstat. For så vidt angår efterfølgende overførsler anses sådant affald ikke længere for at være »affald opstået om bord på […] skibe« som defineret i artikel 1, stk. 3, litra b).

125.

Det følger derfor heraf, at delstaten ikke begik en fejl, da den konkluderede, at rejsen mellem havnen i Wilhelmshaven og havnen i Mangalia skulle være omfattet af den anmeldelses- og godkendelsesprocedure, der er fastsat i forordningen om overførsel af affald.

126.

Jeg foreslår, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Oberlandesgericht München (den regionale ret i første instans i München, Tyskland) som følger: