–

E ved advocaten A. Durmus og E. Köse,

–

C ved advocaten A. Agayev og Š. Petković,

–

S ved advocaat N. van Bremen,

–

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og A. Hanje, som befuldmægtigede,

–

den danske regering ved M. Brochner Jespersen, J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen, M. Søndahl Wolff og Y. Thyregod Kollberg, som befuldmægtigede,

–

den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved D. Martin og H. van Vliet, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, 7, 13 og 14 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet (herefter »afgørelse nr. 1/80«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem dels Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretær for justits- og sikkerhedsanliggender, Nederlandene) (herefter »statssekretæren«) og S, dels henholdsvis E og C på den ene side og statssekretæren på den anden side vedrørende sidstnævntes vedtagelse af afgørelser om inddragelse af S’, E’s og C’s opholdsret (herefter samlet »de berørte parter«) og udvisning af disse sidstnævnte fra det nederlandske område.

3

Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 (Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 543, herefter »associeringsaftalen«), at denne har til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem de kontraherende parter under fuldt hensyn til nødvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Republikken Tyrkiets økonomi og en højnelse af beskæftigelsesniveauet og livsvilkårene for det tyrkiske folk.

4

Associeringsaftalen omfatter således en indledende fase, der gør det muligt for Republikken Tyrkiet med støtte fra Fællesskabet at styrke sin økonomi (aftalens artikel 3), en overgangsperiode, i løbet af hvilken de kontraherende parter skal sikre den gradvise oprettelse af en toldunion og tilnærmelse af den økonomiske politik (aftalens artikel 4), og en endelig fase, som bygger på toldunionen og indebærer styrkelse af samordningen af de kontraherende parters økonomiske politik (samme aftales artikel 5).

5

Associeringsaftalens artikel 6 fastsætter:

»For at sikre gennemførelsen og den gradvise udvikling af associeringsordningen mødes de kontraherende parter i et [a]ssocieringsråd, som handler inden for grænserne af de beføjelser, som er blevet det tillagt ved [associerings]aftalen.«

6

Tillægsprotokollen, undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 (Samling af aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 583, herefter »tillægsprotokollen«), der ifølge sin artikel 62 udgør en integrerende del af associeringsaftalen, fastsætter i artikel 1 vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelse af den overgangsperiode, der er omhandlet i aftalens artikel 4.

7

Tillægsprotokollen indeholder et afsnit II med overskriften »Bevægelighed for personer og tjenesteydelser«, hvis kapitel I omhandler »Arbejdskraften«, og hvis kapitel II har overskriften »Etableringsret, tjenesteydelser og transport«.

8

Tillægsprotokollens artikel 59 fastsætter:

»Inden for de af denne protokol dækkede områder må der ikke gives [Republikken] Tyrkiet gunstigere betingelser end dem, som medlemsstaterne indrømmer hinanden på grundlag af [EF-]traktaten […]«

9

Kapitel II i afgørelse nr. 1/80 med overskriften »Bestemmelser på det sociale område« indeholder et afsnit 1, der selv har overskriften »Beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed«, og som indeholder afgørelsens artikel 6-16.

10

Afgørelsens artikel 6 fastsætter:

»1.   Med forbehold af artikel 7 vedrørende familiemedlemmers fri adgang til beskæftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:

[…]

3.   Gennemførelsesbestemmelserne til stk. 1 og 2 fastsættes ved nationale bestemmelser.«

11

Samme afgørelses artikel 7 bestemmer:

»Når tyrkiske arbejdstagere har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, har deres familiemedlemmer, såfremt de har fået tilladelse til at flytte til den pågældende medlemsstat,

Tyrkiske arbejdstageres børn, der har gennemført en erhvervsuddannelse i værtslandet, kan uafhængigt af varigheden af deres ophold i medlemsstaten modtage ethvert tilbud om beskæftigelse i den pågældende medlemsstat, forudsat at en af forældrene har været lovligt beskæftiget i denne stat i mindst tre år.«

12

Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 bestemmer:

»Fællesskabets medlemsstater og [Republikken] Tyrkiet må ikke indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.«

13

Afgørelsens artikel 14 har følgende ordlyd:

»1.   Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.

2.   De berører ikke sådanne rettigheder og forpligtelser, som følger af nationale lovgivninger eller bilaterale aftaler mellem [Republikken] Tyrkiet og Fællesskabets medlemsstater, for så vidt disse fastsætter en gunstigere ordning for deres statsborgere.«

14

I henhold til afgørelsens artikel 16 finder bestemmelserne i afgørelsens afsnit 1 under kapitel II heri anvendelse fra den 1. december 1980.

15

Artikel 12 i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44) med overskriften »Beskyttelse mod udvisning« bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne kan kun træffe afgørelse om at udvise en fastboende udlænding, hvis vedkommende udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

2.   Det i stk. 1 omhandlede afslag må ikke begrundes i økonomiske forhold.

3.   Før der træffes afgørelse om udvisning af en fastboende udlænding, skal medlemsstaterne tage hensyn til følgende forhold:

[…]«

16

Artikel 22 i Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (lov om udlændinge af 2000) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 495) i den affattelse, der finder anvendelse på hovedsagerne (herefter »udlændingeloven«), fastsætter:

»[…]

2.   Tilladelse til ophold af tidsubegrænset varighed som omhandlet i artikel 20 kan afslås, når

[…]

3.   De nærmere bestemmelser for de grunde, der er omhandlet i stk. 2, kan fastsættes ved eller i medfør af bekendtgørelse.«

17

Artikel 3.86 i Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (bekendtgørelse om udlændinge af 2000) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 497) i den affattelse, som var gældende frem til den 1. juli 2012 (herefter »udlændingebekendtgørelsen«), havde følgende ordlyd:

»[…]

4.   Ansøgning [om forlængelse af almindelig tidsbegrænset opholdstilladelse] kan ligeledes afslås på grundlag af [udlændingelovens] artikel 18, stk. 1, litra e), […], når den udenlandske statsborger ved endelig retsafgørelse for mindst fem lovovertrædelser, eller hvis dennes ophold er af mindre end to års varighed for mindst tre lovovertrædelser, er blevet idømt en fængselsstraf eller ungdomsfængselsstraf, samfundstjeneste eller en foranstaltning som omhandlet i straffelovens artikel 37a, artikel 38m eller artikel 77h, stk. 4, litra a) eller b), eller ved endelig strafferetlig afgørelse fra anklagemyndigheden (»strafbeschikking«), til samfundstjeneste eller en i udlandet tilsvarende straf eller foranstaltning, og den samlede varighed af disse straffe eller foranstaltninger, der er umiddelbart eksigible, er af mindst samme varighed, som den i stk. 5 angivne.

5.   Varigheden, jf. stk. 4, er:

[…]

[når opholdets varighed er] mindst 15 år, men mindre end 20 år: 14 måneder.

[…]

11.   Uanset de foregående stykker gives der ikke afslag på en ansøgning [om forlængelse af almindelig tidsbegrænset opholdstilladelse],

[…]

[…]«

18

Bekendtgørelsens artikel 3.98 fastsætter:

»1.   I medfør af [udlændingelovens] artikel 22, stk. 2, litra c), […] kan den almindelige tidsubegrænsede opholdstilladelse inddrages, når den pågældende udenlandske statsborger ved endelig retsafgørelse er blevet dømt for en lovovertrædelse, der kan straffes med fængsel i tre år eller mere, straffes med fængsel, samfundstjeneste eller en foranstaltning som omhandlet i straffelovens artikel 37a eller en i udlandet tilsvarende straf eller foranstaltning, og den samlede varighed af disse straffe eller foranstaltninger er af mindst samme varighed, som den i artikel 3.86, stk. 2, 3 eller 5 angivne.

2.   Artikel 3.86 og 3.87 finder tilsvarende anvendelse.«

19

Bekendtgørelsens artikel 8.7 har følgende ordlyd:

»1.   Dette punkt finder anvendelse på udenlandske statsborgere, der er statsborgere i en stat, der er part i EU-traktaten eller i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller er statsborger i Schweiz, og som rejser til eller tager ophold i Nederlandene.

[…]«

20

Samme bekendtgørelses artikel 8.22 bestemmer:

»1.   Ministeren kan give afslag på eller bringe et lovligt ophold til ophør af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, når den pågældende udenlandske statsborgers personlige adfærd udgør en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. Inden der træffes afgørelse tager ministeren hensyn til varigheden af den pågældende persons ophold i Nederlandene, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, sociale og kulturelle integration i Nederlandene og tilknytningen til hjemlandet.

[…]

3.   Medmindre tvingende hensyn til den offentlige sikkerhed tilsiger andet, kan et lovligt ophold ikke bringes til ophør, når den udenlandske statsborger

[…]«

21

Artikel I i Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om udlændinge med henblik på skærpelse af den glidende skala) af 26. marts 2012 (Stb. 2012, nr. 158) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »bekendtgørelse af 26. marts 2012«), ændrede udlændingebekendtgørelsen som følger.

22

Ordlyden af udlændingebekendtgørelsens artikel 3.86, stk. 5, blev erstattet af følgende tekst:

»Varigheden, jf. stk. 4, er: […]

[når opholdets varigheds er] mindst 15 år: 14 måneder.«

23

Ordlyden af udlændingebekendtgørelsens artikel 3.86, stk. 11, som er blevet omnummereret til stk. 10, blev erstattet af følgende tekst:

»Uanset de foregående stykker gives der ikke afslag på en ansøgning, når opholdets er af to års varighed, medmindre der foreligger:

24

Artikel II i bekendtgørelse af 26. marts 2012 bestemmer:

»Denne bekendtgørelse finder ikke anvendelse på en udenlandsk statsborger, hvis opholdsret ikke har kunnet bringes til ophør i medfør af den gældende lovgivning inden ikrafttrædelsen af denne bekendtgørelse.«

25

Punkt B10/2.3 i Vreemdelingencirculaire 2000 (udlændingecirkulæret af 2000) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, fastsætter:

»[…]

Den offentlige orden og den offentlige sikkerhed

I henhold til udlændingebekendtgørelsens artikel 8.22, stk. 1, giver [den kompetente myndighed] afslag på eller bringer et lovligt ophold til ophør, når den personlige adfærd, som en unionsborger eller et familiemedlem har udvist, udgør en aktuel, reel og alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, medmindre en anvendelse ved analogi af udlændingebekendtgørelsens artikel 3.77 eller artikel 3.86 medfører, at opholdet ikke kan bringes til ophør.

[…]«

26

Cirkulærets punkt B12/2.8 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, bestemmer:

»[Den kompetente myndighed] inddrager den almindelige tidsubegrænsede opholdstilladelse, når en begivenhed, jf. udlændingelovens artikel 22, stk. 2, indtræder, og når udlændingebekendtgørelsens artikel 3.97 og 3.98 ikke fastsætter en undtagelse hertil.«

27

S, som er tyrkisk statsborger, har siden den 15. februar 1983 haft lovligt ophold i Nederlandene og har siden den 9. marts 1992 haft en almindelig tidsubegrænset opholdstilladelse.

28

Ved afgørelse af 5. oktober 2017 inddrog statssekretæren over for S og på grundlag af udlændingebekendtgørelsens artikel 3.98 og artikel 3.86, således som denne er ændret ved bekendtgørelse af 26. marts 2012 (herefter »den skærpede glidende skala«), hans opholdstilladelse og pålagde ham straks at forlade det nederlandske område samt udstedte et forbud mod at indrejse til dette område over for ham.

29

Denne afgørelse var begrundet i det forhold, at S siden november 1994 er blevet idømt 39 straffedomme for lovovertrædelser, der kan straffes med fængsel i tre år eller mere, og at varigheden af de samlede ubetingede fængselsstraffe, som han er blevet idømt, dvs. 66 måneder, i forhold til hans lovlige ophold i Nederlandene, opfyldte kravene om den skærpede glidende skala. Afgørelsen var ligeledes begrundet i det forhold, at S’ personlige adfærd udgjorde en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, dels for så vidt som han havde begået alvorlige lovovertrædelser, herunder røveri, indbrudstyveri og handel med hårde stoffer, dels for så vidt som den pågældendes recidivrisiko var forhøjet, idet S fortsatte med at begå lovovertrædelser efter i to år at have været anbragt på en særlig institution for vaneforbrydere.

30

Ved afgørelse af 27. marts 2018 gav statssekretæren afslag på den klage, som S havde indgivet over afgørelsen af 5. oktober 2017.

31

I sagen anlagt til prøvelse af denne afgørelse annullerede rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene), tingstedet Rotterdam (Nederlandene), ved dom af 18. oktober 2018 afgørelsen af 27. marts 2018 og afgørelsen af 5. oktober 2017 med den begrundelse, at den skærpede glidende skala udgjorde en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

32

Statssekretæren har appelleret denne dom til Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), den forelæggende ret, idet det navnlig er blevet gjort gældende, at en undladelse af at anvende denne nationale lovgivning på S stiller sidstnævnte i en gunstigere situation end unionsborgere, hvilket er i strid med tillægsprotokollens artikel 59.

33

C, som er tyrkisk statsborger, har siden den 3. maj 1976 haft lovligt ophold i Nederlandene og har siden den 25. marts 1983 haft en almindelig tidsubegrænset opholdstilladelse.

34

Ved afgørelse af 22. april 2018 inddrog statssekretæren over for C og på grundlag af den skærpede glidende skala, hans opholdstilladelse og pålagde ham straks at forlade det nederlandske område samt udstedte et forbud mod at indrejse til dette område over for ham. Denne afgørelse var begrundet i det forhold, at C siden 1988 er blevet idømt 22 straffedomme, bl.a. efter 2012, for lovovertrædelser som indbrudstyveri, overfald og handel med hårde stoffer, og at varigheden af de samlede ubetingede fængselsstraffe, som han er blevet idømt, dvs. 56 måneder, i forhold til hans lovlige ophold i Nederlandene, opfyldte kravene om den skærpede glidende skala. Statssekretæren fandt ligeledes, at det forhold, at C i perioden fra den 1. september 1990 til den 31. december 2000, seksuelt havde misbrugt sin mindreårige datter, skærpede statssekretærens vurdering, hvorefter den pågældendes personlige adfærd udgjorde en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse.

35

Ved afgørelse af 3. oktober 2018 gav statssekretæren afslag på den klage, som C havde indgivet over denne afgørelse.

36

Ved dom af 24. juli 2019 fandt rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene), tingstedet Middelbourg (Nederlandene), at det søgsmål, som C havde anlagt til prøvelse af afgørelsen af 3. oktober 2018, var ugrundet. Denne ret fastslog, at artikel 14 i afgørelse nr. 1/80 fandt anvendelse, idet C’s personlige adfærd udgjorde en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, og at C i en sådan situation ikke kunne påberåbe sig sidstnævnte afgørelses artikel 13.

37

C har appelleret denne dom til den forelæggende ret, idet han har gjort gældende, at hans personlige adfærd ikke udgør en aktuel trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, og at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.

38

E, som er tyrkisk statsborger, har siden 1981 haft lovligt ophold i Nederlandene og har siden den 16. marts 1995 haft en almindelig tidsubegrænset opholdstilladelse.

39

Ved afgørelse af 30. maj 2018 inddrog statssekretæren over for E og på grundlag af den skærpede glidende skala, hans opholdstilladelse og pålagde ham straks at forlade det nederlandske område samt udstedte et forbud mod at indrejse til dette område over for ham. Denne afgørelse var begrundet i det forhold, at E siden 1990 er blevet idømt 13 straffedomme, herunder efter 2012, og at varigheden af de samlede ubetingede fængselsstraffe, som han er blevet idømt, dvs. 25 måneder, i forhold til hans lovlige ophold på dette område, opfyldte kravene om den skærpede glidende skala. Statssekretæren fandt endvidere, at E’s personlige adfærd udgjorde en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse.

40

Ved afgørelse af 24. september 2018 fik E afslag på den klage, som han havde indgivet over afgørelsen af 30. maj 2018.

41

Ved dom af 2. maj 2019 gav rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene), tingstedet Amsterdam (Nederlandene), ikke E medhold i søgsmålet til prøvelse af afgørelse af 24. september 2018, idet den for det første fandt, at selv om den skærpede glidende skala udgjorde en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, var rækkevidden af denne artikel begrænset af afgørelsens artikel 14, og, for det andet, at det var i strid med tillægsprotokollens artikel 59 ikke over for E at anvende den nationale lovgivning, da dette ville stille E i en gunstigere situation end unionsborgere.

42

E har appelleret denne dom til den forelæggende ret, idet han har gjort gældende, at anvendelsen af den skærpede glidende skala er i strid med artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, og at han ikke vil befinde sig i en gunstigere situation end den unionsborgere befinder sig i, såfremt den nævnte nationale lovgivning ikke anvendes på ham.

43

Den forelæggende ret har ved behandlingen af de appeller, der er iværksat til prøvelse af de domme, der er afsagt i første instans over for S, C og E, fundet det nødvendigt for at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne at fortolke artikel 13 og 14 i afgørelse nr. 1/80.

44

Denne ret udelukker ikke, at den pågældende nationale lovgivning, dvs. bekendtgørelse af 26. marts 2012, som fastsætter den skærpede glidende skala, kan kvalificeres som en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, eftersom den, i modsætning til den nationale lovgivning, der fandt anvendelse inden denne bekendtgørelses ikrafttræden, ikke længere indeholder et forbud mod at inddrage opholdstilladelsen for udlændinge, der har haft lovligt ophold på det nederlandske område i mindst 20 år, og således gør brugen, for tyrkiske statsborgere, af deres ret til fri bevægelighed på dette område vanskeligere.

45

Den forelæggende ret har dog rejst spørgsmål om, hvorvidt en tyrkisk statsborger, som, i lighed med de berørte parter, har en opholdsret, som udspringer af de rettigheder, der følger af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 for så vidt angår C, eller artikel 7 heri for så vidt angår S og E, kan påberåbe sig afgørelsens artikel 13 for at modsætte sig, at en sådan national lovgivning anvendes over for den pågældende, idet Domstolens praksis ikke ifølge denne ret klart har taget stilling hertil.

46

Den forelæggende ret har anført, at de berørte parters personlige adfærd udgør en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. Det fremgår af Domstolens praksis, bl.a. dom af 18. juli 2007, Derin (C-325/05, EU:C:2007:442, præmis 74), og af 8. december 2011, Ziebell (C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 82), at en medlemsstat, på grundlag af en bedømmelse af den pågældende tyrkiske statsborgers personlige adfærd, hvilken bedømmelse overholder proportionalitetsprincippet og vedkommendes grundlæggende rettigheder, i medfør af artikel 14 i afgørelse nr. 1/80 kan inddrage dennes rettigheder i henhold til afgørelsens artikel 6 og 7, hvis den pågældende udgør en sådan trussel. Det følger endvidere af ordlyden af afgørelsens artikel 14, at samme afgørelses artikel 13 finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til bl.a. den offentlige orden.

47

Den forelæggende ret har fremhævet, at det i det foreliggende tilfælde fremgår af forarbejderne til bekendtgørelse af 26. marts 2012, at vedtagelsen af den pågældende nationale lovgivning er begrundet i udviklingen i opfattelsen af den offentlige orden i det nederlandske samfund. Den har i denne henseende taget udgangspunkt i den forudsætning, at den personlige adfærd udvist af udlændingene S, C og E udgør en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, således at deres opholdsret i princippet kan bringes til ophør i henhold til artikel 14 i afgørelse nr. 1/80. Denne ret ønsker imidlertid oplyst, om artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse, når en udlænding allerede har rettigheder i henhold til afgørelsens artikel 6 eller artikel 7, og i bekræftende fald, hvordan afgørelsens artikel 13 og artikel 14 skal fortolkes.

48

På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

49

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at den kan påberåbes af tyrkiske statsborgere, der har rettigheder som omhandlet i denne afgørelses artikel 6 eller artikel 7.

50

Det fremgår i denne henseende af ordlyden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, at denne bestemmelse opstiller en stand still-klausul, som forbyder medlemsstaterne at indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på deres områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.

51

Som det fremgår af fast retspraksis har denne stand still-klausul direkte virkning (dom af 21.10.2003, Abatay m.fl., C-317/01 og C-369/01, EU:C:2003:572, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis) og kan finde anvendelse på tyrkiske statsborgere, som endnu ikke nyder rettigheder med hensyn til beskæftigelse og tilsvarende ophold i henhold til afgørelsens artikel 6, stk. 1 (dom af 29.4.2010, Kommissionen mod Nederlandene, C-92/07, EU:C:2010:228, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis). Denne stand still-klausul er således begrundet i den omstændighed, at medlemsstaterne har bevaret kompetencen til at udstede forskrifter om tyrkiske statsborgeres indrejse til deres område og om dér at udøve deres første beskæftigelse, og har til formål at sikre, at de nationale myndigheder afstår fra at træffe foranstaltninger, der kan hindre virkeliggørelsen af formålet med afgørelse nr. 1/80, som består i at skabe fri bevægelighed for arbejdskraften, selv om allerede eksisterende nationale begrænsninger vedrørende adgangen til beskæftigelse kan opretholdes under en første etape ud fra målet om en gradvis iværksættelse af denne grundlæggende frihed (jf. i denne retning dom af 21.10.2003, Abatay m.fl., C-317/01 og C-369/01, EU:C:2003:572, præmis 80 og 81).

52

Det fremgår imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at stand still-klausulen generelt forbyder indførelse af enhver ny national foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på den pågældende, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i den pågældende medlemsstat (dom af 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 25, og af 2.9.2021, Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

53

En sådan bred fortolkning af rækkevidden af den pågældende standstill-klausul er begrundet i formålet med afgørelse nr. 1/80 om at gennemføre den frie bevægelighed for arbejdstagere. Såvel en ny begrænsning, som strammer vilkårene for adgang til den første erhvervsmæssige beskæftigelse for en tyrkisk arbejdstager eller dennes familiemedlemmer, som en ny begrænsning, der, når først denne arbejdstager eller dennes familiemedlemmer omfattes af rettighederne inden for beskæftigelse i medfør af afgørelsens artikel 6 eller artikel 7, begrænser vedkommendes adgang til en lønnet beskæftigelse sikret ved disse rettigheder, ville således stride mod formålet med denne afgørelse om at gennemføre den frie bevægelighed for disse arbejdstagere.

54

Ganske vist, og således som den forelæggende ret har anført, har Domstolen i præmis 81 i dom af 21. oktober 2003, Abatay m.fl. (C-317/01 og C-369/01, EU:C:2003:572), fundet, at en tyrkisk statsborger, som allerede har lovlig beskæftigelse i en medlemsstat, ikke længere har behov for at være beskyttet af en »standstill-klausul« vedrørende adgang til beskæftigelse, fordi en sådan adgang netop allerede er opnået, og den pågældende person i resten af sit arbejdsliv i værtsmedlemsstaten er tillagt de rettigheder, der direkte følger af afgørelses artikel 6.

55

Denne konstatering indebærer dog ikke, at anvendelsen af denne standstill-klausul er udelukket i et sådant tilfælde. Selv om en tyrkisk statsborger og dennes familiemedlemmer, der omfattes af henholdsvis artikel 6 og 7 i afgørelse nr. 1/80, således kan påberåbe sig de rettigheder, som de har i henhold til disse bestemmelser, for at gøre indsigelse mod begrænsninger i deres udøvelse af den frie bevægelighed, uden at de i øvrigt skal påvise, at disse begrænsninger er nye og derfor i strid med standstill-klausulen, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse tilfælde kan overlappe hinanden.

56

Domstolen har endvidere i præmis 84 i dom af 21. oktober 2003, Abatay m.fl. (C-317/01 og C-369/01, EU:C:2003:572), præciseret, at rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke er begrænset til tyrkiske statsborgere, der allerede er integreret på arbejdsmarkedet i en medlemsstat. Disse sidstnævnte skal derfor anses for at være omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.

57

I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at tvisterne i hovedsagerne udspringer af de kompetente nederlandske myndigheders inddragelse af de berørte parters opholdsret i henhold til en national lovgivning vedtaget ud fra hensyn til den offentlige orden. Denne nationale lovgivning, der er indført efter ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80 på det nederlandske område, gør det muligt for de kompetente myndigheder at inddrage opholdsretten og udvise en tyrkisk arbejdstager, der har haft lovligt ophold på dette område i mere end 20 år, og som dermed har rettigheder i henhold til afgørelsens artikel 6, stk. 1, tredje led, eller artikel 7, andet afsnit, når vedkommende udgør en aktuel, reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse.

58

Det følger i denne henseende af retspraksis, at en medlemsstats foranstaltninger, der tilsigter at fastlægge kriterierne for tyrkiske statsborgeres lovlige ophold ved at vedtage eller ændre bl.a. betingelserne for disse statsborgeres ophold på området, kan udgøre nye begrænsninger som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (jf. i denne retning dom af 7.11.2013, Demir, C-225/12, EU:C:2013:725, præmis 38 og 39).

59

En national lovgivning, der tillader inddragelse af de berørte parters opholdsret, som de har i medfør af artikel 6, stk. 1, tredje led, og artikel 7, andet afsnit, i afgørelse nr. 1/80, begrænser følgelig deres ret til fri bevægelighed i forhold til den ret til fri bevægelighed, som de omfattes af ved denne afgørelses ikrafttræden, og udgør derfor en ny begrænsning som omhandlet i afgørelsens artikel 13.

60

Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at den kan påberåbes af tyrkiske statsborgere, der har rettigheder som omhandlet i denne afgørelses artikel 6 eller artikel 7.

61

Med det andet og det tredje spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at tyrkiske statsborgere kan påberåbe sig artikel 13 i denne afgørelse for at modsætte sig, at der over for dem anvendes en »ny begrænsning« i denne bestemmelses forstand, der gør det muligt for de kompetente nationale myndigheder i en medlemsstat at bringe de pågældende tyrkiske statsborgeres opholdsret til ophør med den begrundelse, at de udgør en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. I bekræftende fald ønsker den forelæggende ret oplyst, om og på hvilke betingelser en sådan begrænsning kan være begrundet i henhold til afgørelsens artikel 14.

62

Det bemærkes i denne henseende, at artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 giver medlemsstaterne mulighed for at fravige anvendelsen af bestemmelser i denne afgørelse, der giver tyrkiske statsborgere visse rettigheder.

63

I henhold til denne artikel 14 kan anvendelsen af bestemmelserne i det afsnit i afgørelse nr. 1/80, der vedrører beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed, således være genstand for begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.

64

Det følger heraf, at en foranstaltning, der er i strid med forbuddet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 om vedtagelse af enhver ny national foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på den pågældende, da denne afgørelse trådte i kraft i den pågældende medlemsstat, kan begrundes i hensynet til den offentlige orden som omhandlet i afgørelsens artikel 14, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 22 og 23 og den deri nævnte retspraksis).

65

Det skal i øvrigt bemærkes, at en tyrkisk statsborger, der har opholdsret i værtsmedlemsstaten i henhold til afgørelse nr. 1/80, og som pålægges en sådan begrænsning af hensyn til den offentlige orden, kan anfægte denne ved de nationale retter under henvisning til forbuddet mod at vedtage »nye begrænsninger« i afgørelsens artikel 13 og til den urigtige anvendelse af nævnte afgørelses artikel 14. Det fremgår således af Domstolens faste praksis, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 gyldigt kan påberåbes for medlemsstaternes retter af tyrkiske statsborgere, på hvilke den finder anvendelse, for at udelukke anvendelsen af regler i national ret, der er i strid med denne bestemmelse (dom af 17.9.2009, Sahin, C-242/06, EU:C:2009:554, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har endvidere anerkendt, at en tyrkisk statsborger, der har opholdsret i værtsmedlemsstaten i henhold til afgørelse nr. 1/80, gyldigt kan påberåbe sig denne afgørelses artikel 14, stk. 1, for denne medlemsstats retter med henblik på at undlade at anvende en national foranstaltning, der er i strid med denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 51).

66

Idet undtagelsen i artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 udgør en fravigelse af den grundlæggende frihed, som arbejdskraftens frie bevægelighed udgør, skal den imidlertid fortolkes strengt, og dens rækkevidde kan ikke bestemmes ensidigt af medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 81).

67

I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret oplyst, på hvilke betingelser en ny begrænsning, som er i strid med standstill-klausulen såsom den i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltning, kan anses for at være begrundet i hensynet til den offentlige orden. Navnlig ønsker den oplyst, om skærpelsen af den glidende skala, som den nationale foranstaltning fastsætter på grund af udviklingen i den almindelige opfattelse i samfundet, i tilstrækkelig grad tager hensyn til den strenge fortolkning, som begrebet »den offentlige orden« skal undergives, og om den henhører under den pågældende medlemsstats skønsmargen.

68

Det skal i denne henseende bemærkes, at selv om medlemsstaterne har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden kræver, særligt i det omfang, det skal begrunde en fravigelse af det grundlæggende princip om fri bevægelighed for personer (jf. i denne retning dom af 22.5.2012, I, C-348/09, EU:C:2012:300, præmis 23), er udøvelsen af denne skønsbeføjelse afgrænset i flere henseender.

69

Det fremgår således af nærværende doms præmis 66, at hensynene til den offentlige orden skal fortolkes strengt.

70

Det fremgår endvidere af retspraksis, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne har vedtaget, og som omfattes af disse hensyn og omhandlet i artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål om beskyttelse af den offentlige orden og ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Udlændingenævnet, C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

71

Hvad angår situationen for en tyrkisk statsborger, som, i lighed med de berørte parter, har opholdt sig i mere end ti år i værtsmedlemsstaten, har Domstolen i øvrigt fastslået, at referencerammen med henblik på anvendelsen af artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 er artikel 12 i direktiv 2003/109. Det følger for det første af denne referenceramme, at den pågældende fastboende udlænding kun må udvises, hvis vedkommende udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, for det andet, at udsendelsesafgørelsen ikke må være begrundet i økonomiske forhold, og for det tredje, at de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten, før de træffer en sådan afgørelse, skal tage hensyn til varigheden af opholdet på denne stats område, den pågældendes alder, konsekvenserne for den pågældende og dennes familiemedlemmer ved en udsendelse samt vedkommendes tilknytning til opholdsstaten eller manglende tilknytning til oprindelsesstaten (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 79 og 80).

72

Domstolen har således fastslået, at foranstaltninger begrundet i den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed kun kan træffes, såfremt det efter de kompetente myndigheders konkrete vurdering i det enkelte tilfælde, som overholder såvel proportionalitetsprincippet som den pågældende persons grundlæggende rettigheder, herunder navnlig retten til respekt for privatliv og familieliv, viser sig, at den pågældendes personlige adfærd udgør en aktuel, reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse (dom af 8.12.2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 82).

73

Domstolen har præciseret, at der ved fastlæggelsen af, om denne trussel er aktuel, skal tages hensyn til de faktiske omstændigheder, der er indtrådt efter de kompetente myndigheders seneste afgørelse, og som kan bevirke, at den trussel mod den omhandlede grundlæggende samfundsinteresse, som er forbundet med den pågældendes personlige forhold, bortfalder eller mindskes i ikke ubetydelig grad (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 84).

74

Henset til disse forhold må det i det foreliggende tilfælde fastslås, at skærpelsen af den glidende skala, som den i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltning fastsætter i henhold til den offentlige orden, henhører under de kompetente nederlandske myndigheders skønsmargen, som følger af artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80. Henvisningen til, at udviklingen i den almindelige opfattelse i samfundet har ført til denne nye begrænsning, og det forhold, at denne nye begrænsning tjener hensynet til den offentlige orden, kan endvidere bidrage til begrundelsen heraf.

75

Henvisningen til udviklingen i den almindelige opfattelse i samfundet og begrundelsen baseret på den offentlige orden er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelige til at legitimere den i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltning truffet i henhold til artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80. Disse foranstaltninger skal nemlig ligeledes være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål om beskyttelse af den offentlige orden og må ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at bedømme. Ved denne bedømmelse skal den forelæggende ret tage hensyn til de rettigheder, der følger af afgørelse nr. 1/80, og navnlig dem, der er omhandlet i afgørelsens artikel 6, 7 og 13 heri. Det påhviler endvidere den forelæggende ret at bedømme, om disse foranstaltninger indebærer en forudgående og individuel vurdering af den pågældende tyrkiske arbejdstagers aktuelle situation, hvilken vurdering overholder såvel proportionalitetsprincippet som sidstnævntes grundlæggende rettigheder, således som dette er fastslået i nærværende doms præmis 71-73.

76

For i den foreliggende sag at afgøre, om den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning overholder disse krav, kan de følgende forhold, med forbehold af den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, udgøre relevante forhold. For det første den manglende automatik mellem idømmelse af en straf og inddragelsen af den opholdsret, som den pågældende person har i medfør af afgørelse nr. 1/80, og udvisningen af denne person fra det nederlandske område. For det andet det forhold, at de kompetente myndigheder, som påtænker at vedtage en sådan afgørelse om inddragelse, skal tage hensyn til varigheden af den pågældende persons ophold i Nederlandene, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation samt sociale og kulturelle integration i denne medlemsstat og tilknytning til hjemlandet, og i sidste ende skal foretage en afvejning mellem på den ene side strengheden af den straf, som den pågældende person er blevet idømt som straf for en lovovertrædelse, som denne person har begået, og på den anden side varigheden af sidstnævntes ophold. For det tredje det forhold, at disse myndigheder med henblik på vedtagelsen af en sådan afgørelse ikke alene skal tage hensyn til den omstændighed, om denne person i en årrække har begået gentagne lovovertrædelser eller ej, men også øvrige forhold såsom den omstændighed, at den pågældende person har ændret sin adfærd i positiv retning efter sin domfældelse, bl.a. ved at give udtryk for anger, stoppe sin brug af narkotika, påbegynde studier, eller omvendt, at samme person benægter de forhold, for hvilke vedkommende er blevet dømt eller relativiserer disse.

77

Følgelig skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at tyrkiske statsborgere, der ifølge de kompetente nationale myndigheder i den pågældende medlemsstat udgør en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, kan påberåbe sig artikel 13 i denne afgørelse for at modsætte sig, at der over for dem anvendes en »ny begrænsning« i denne bestemmelses forstand, der gør det muligt for disse myndigheder at bringe de pågældende tyrkiske statsborgeres opholdsret til ophør af hensyn til den offentlige orden. En sådan begrænsning kan begrundes i henhold til afgørelsens artikel 14, forudsat at den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål om beskyttelse af den offentlige orden, og at den ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå dette formål.

78

Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret: