1.

Et almennyttigt boligselskab og en kommune i Belgien besluttede at indgå en rammeaftale om indgåelse af kontrakter. I henhold til rammeaftalen skulle en kontrakt vedrørende teknisk bistand i forbindelse med opførelse af boliger og en tjenesteydelseskontrakt om udarbejdelse af asbestfortegnelse ikke sendes i udbud, men skulle derimod tildeles direkte til en tredje enhed, som ligeledes var offentlig.

2.

Den myndighed, der af den vallonske regering var udpeget til at føre tilsyn med de almennyttige boligselskaber, annullerede den ovennævnte rammeaftale, idet den fandt, at betingelserne for at tildele kontrakten direkte ikke var opfyldt i det konkrete tilfælde.

3.

Begge kontraherende parter anfægtede annullationen, eftersom den direkte tildeling efter deres opfattelse var forenelig med direktiv 2014/24/EU ( 2 ). Tvisten er nået til den højeste forvaltningsretlige instans i Belgien, som har indgivet to anmodninger om præjudiciel afgørelse til Domstolen.

4.

Følgende fremgår af 31. betragtning:

»Der hersker betydelig juridisk usikkerhed med hensyn til, i hvor vid udstrækning kontrakter indgået mellem enheder inden for den offentlige sektor bør være dækket af regler om offentlige udbud. Den Europæiske Unions Domstols relevante retspraksis fortolkes forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat og endog mellem ordregivende myndigheder. Det er derfor nødvendigt at præcisere, i hvilke tilfælde kontrakter indgået inden for den offentlige sektor ikke er underlagt anvendelsen af reglerne om offentlige udbud.

Præciseringen bør afstemmes med de principper, der er fastlagt i Den Europæiske Unions Domstols relevante retspraksis. Den kendsgerning, at begge aftaleparter selv er offentlige myndigheder, udelukker ikke i sig selv anvendelsen af reglerne om udbud. Anvendelsen af reglerne om offentlige udbud bør dog ikke indvirke på offentlige myndigheders frihed til at udføre de offentlige tjenesteydelsesopgaver, som de har fået pålagt, under anvendelse af deres egne ressourcer, hvilket omfatter muligheden for samarbejde med andre offentlige myndigheder.

[…]«

5.

33. betragtning har følgende affattelse:

»Ordregivende myndigheder bør kunne vælge at levere deres offentlige tjenesteydelser i fællesskab i et samarbejde, der ikke forpligter dem til at anvende nogen bestemt retlig form. Et sådant samarbejde kan omfatte alle typer af aktiviteter i forbindelse med gennemførelsen af tjenesteydelser og ansvar, som de deltagende myndigheder har fået tildelt eller har påtaget sig, f.eks. lokale eller regionale myndigheders obligatoriske eller frivillige opgaver, eller tjenesteydelser, som i henhold til offentlig ret er pålagt bestemte organer. De forskellige deltagende myndigheders tjenesteydelser behøver ikke nødvendigvis at være identiske. De kan også være komplementære.

Kontrakter om fælles levering af sådanne offentlige tjenesteydelser bør ikke være underlagt anvendelse af reglerne i dette direktiv, hvis de udelukkende er indgået mellem ordregivende myndigheder, hvis gennemførelsen af det pågældende samarbejde udelukkende er underlagt hensyn af almen interesse, og hvis ingen privat tjenesteyder bliver stillet i en fordelagtig situation i forhold til sine konkurrenter.

For at opfylde disse betingelser bør samarbejdet baseres på en samarbejdsmetode. Et sådant samarbejde kræver ikke, at alle de deltagende myndigheder påtager sig udførelse af kontraktmæssige hovedforpligtelser, så længe der er forpligtelser, der bidrager til den fælles gennemførelse af den pågældende offentlige tjenesteydelse. Desuden bør gennemførelsen af samarbejdet, herunder enhver finansiel overførsel mellem de deltagende ordregivende myndigheder, udelukkende være underlagt hensyn af almen interesse.«

6.

Artikel 12 i direktiv 2014/24 (»Offentlige kontrakter mellem enheder i den offentlige sektor«) bestemmer:

»1.   En offentlig kontrakt, som en ordregivende myndighed tildeler en privatretlig eller offentligretlig juridisk person, falder uden for direktivets anvendelsesområde, når samtlige følgende betingelser er opfyldt:

[…]

3.   En ordregivende myndighed, der ikke udøver kontrol over en privatretlig eller offentligretlig juridisk person som omhandlet i stk. 1, kan alligevel uden at anvende dette direktiv tildele en offentlig kontrakt til den pågældende juridiske person, når samtlige følgende betingelser er opfyldt:

4.   En kontrakt, der udelukkende er indgået mellem to eller flere ordregivende myndigheder, falder uden for dette direktivs anvendelsesområde, når samtlige følgende betingelser er opfyldt:

[…]«

7.

Société de logement de service public Sambre & Biesme ( 3 ) er en offentlig enhed, som har retlig form af et andelsselskab med begrænset ansvar. Enhedens hovedandelshavere er kommunerne Farciennes og Aiseau-Presles. Den udgør en del af netværket af almennyttige boligselskaber i Vallonien (Belgien).

8.

I 2015 besluttede SLSP Sambre et Biesme og Farciennes kommune at opføre et »økokvarter« i Farciennes bestående af ca. 150 offentlige og private boliger. Grundet projektets størrelse gjorde parterne brug af bistand fra Intercommunale pour la gestion et la réalisation d’études techniques et économiques ( 4 ), som er en enhed, der ligeledes har retlig form af et andelsselskab med begrænset ansvar.

9.

IGRETEC består udelukkende af offentligretlige juridiske personer. I 2016 talte det mere end 70 kommuner blandt sine selskabsdeltagere (herunder Farciennes kommune) og mere end 50 »offentlige myndigheder« af anden art. Kommunerne rådede over 5054351 kapitalandele med stemmeret, mens de øvrige offentlige myndigheder rådede over 17126 tilsvarende kapitalandele.

10.

IGRETEC’s vedtægter giver kommunerne stemmeflertal og formandskabet for de forskellige driftsorganer. Disse organer træffer deres beslutninger med et flertal af de kommunale deltageres stemmer.

11.

På tidspunktet for de faktiske omstændigheder talte IGRETEC’s bestyrelse et medlem af kommunalbestyrelsen i Farciennes kommune, som ligeledes var bestyrelsesmedlem i SLSP Sambre et Biesme.

12.

Den 29. oktober 2015 besluttede SLSP Sambre et Biesme at erhverve en enkelt andel i IGRETEC, til en værdi af 6,20 EUR, for at kunne gøre brug af selskabets ydelser. Således opnåede det status af deltager i det interkommunale selskab, om end dets deltagelse var rent symbolsk ( 5 ).

13.

I januar 2017 udarbejdede Farciennes kommunes og SLSP Sambre et Biesmes et udkast til rammeaftale med henblik på at fastlægge deres respektive rettigheder og forpligtelser i forbindelse med projekteringen og opførelsen af økokvarteret i Farciennes. Rammeaftalen indeholdt følgende vilkår:

14.

Den 9. februar 2017 besluttede SLSP Sambre et Biesmes bestyrelse: a) »at godkende indgåelsen af en rammeaftale om fælles kontrakter med Farciennes kommune« og b) »ikke at afholde en udbudsprocedure vedrørende den offentlige tjenesteydelseskontrakt om udarbejdelse af asbestfortegnelse«, hvis særlige udbudsmateriale den tidligere havde godkendt, »på baggrund af in house-forholdet mellem [SLSP Sambre et Biesme] og IGRETEC«. Udbudsmaterialet beskrives som den første fase i gennemførelsen af økokvarterprojektet i Farciennes.

15.

Den 10. februar 2017 indgav revisoren ved det SWL, der fører tilsyn med SLSP Sambre et Biesme, en klage til samme SWL vedrørende de to nævnte beslutninger (herefter »de omtvistede beslutninger«). SWL handler på vegne af den vallonske regering som tilsynsmyndighed for de almennyttige boligselskaber.

16.

Den 25. februar 2017 annullerede SWL de to omtvistede beslutninger, hvorved IGRETEC var blevet tildelt kontrakten vedrørende teknisk bistand (rammeaftalens artikel 5) og tjenesteydelseskontrakten vedrørende udarbejdelse af asbestfortegnelse, uden at der var afholdt en offentlig udbudsprocedure.

17.

SWL fastslog følgende:

18.

Eftersom SWL’s afgørelser kan indbringes for den forvaltningsretlige instans, iværksatte SLSP Sambre et Biesme og Farciennes kommune hver deres søgsmål med påstand om annullation af de omtvistede beslutninger.

19.

Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien), som skal træffe afgørelse i disse søgsmål, har forelagt Domstolen to anmodninger om præjudiciel afgørelse.

20.

For så vidt angår den første anmodning (sag C-383/21) har den forelagt følgende spørgsmål:

21.

I den anden anmodning om præjudiciel afgørelse (sag C-384/21) har den forelæggende ret forelagt følgende spørgsmål ud over de ovenstående:

22.

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 24. juni 2021. De blev forenet med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling samt dommen.

23.

Der er indgivet skriftlige indlæg af SLSP Sambre et Biesme, Farciennes kommune, den belgiske regering samt Europa-Kommissionen. De deltog alle i retsmødet, der blev afholdt den 30. marts 2022.

24.

Dette forslag til afgørelse vil på Domstolens opfordring omhandle det første spørgsmål i begge sager samt det fjerde og femte spørgsmål i den anden sag.

25.

Den forelæggende ret har forklaret, at den belgiske lov, som gennemfører direktiv 2014/24 i national ret, endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, om end gennemførelsesfristen var udløbet på det pågældende tidspunkt ( 8 ).

26.

Sagsøgerne i de to søgsmål har anført, at artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 har direkte virkning, eftersom de indeholder ubetingede og tilstrækkeligt præcise bestemmelser, der fastsætter rettigheder for de retsundergivne, som disse kan gøre gældende over for staten og dens forvaltningsorganer ( 9 ).

27.

Den belgiske regering og Kommissionen ( 10 ) er af den modsatte opfattelse. De har anført, at artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 ikke opfylder betingelserne for at opnå direkte virkning, hvilket de sammenfattende har begrundet på følgende vis:

28.

Den løsning, som jeg vil foreslå nedenfor (anvendelse af artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 på den foreliggende sag), kan i praksis nås såvel ved at godtage, at den mulige direkte virkning af de pågældende stykker er til fordel for de omtvistede offentlige enheder, som ville kunne påberåbe sig disse over for staten, som ved ganske enkelt at gøre gældende, at de pågældende enheder var bundet af de nævnte bestemmelser som følge af den manglende rettidige gennemførelse af direktivet. Det er min opfattelse, at den sidstnævnte antagelse er den korrekte.

29.

Efter min opfattelse er formuleringen af disse præjudicielle spørgsmål ikke den mest hensigtsmæssige. Havde den været det, skulle besvarelsen have fulgt den linje, der blev foreslået af SWL i hovedsagen, og som den belgiske regering og Kommissionen har støttet i den foreliggende sag.

30.

Til støtte herfor skal jeg erindre om, at retspraksis vedrørende den såkaldte »direkte virkning«, som er udviklet af Domstolen i forbindelse med direktiver, har som sit overordnede formål at beskytte borgerne. Det giver dem mulighed for at udøve rettigheder, som tildeles dem i direktiver, og som de ikke ville kunne gøre gældende på andre måder på grund af manglen på nødvendige gennemførelsesforanstaltninger på nationalt plan.

31.

Det følger af Domstolens faste praksis vedrørende direktivers direkte virkning – navnlig dem, der ikke er gennemført rettidigt eller korrekt – hvem der kan gøre en sådan direkte virkning gældende, samt under hvilke forudsætninger.

32.

Domstolen fastslog i sin nylige dom af 8. marts 2022:

33.

Ud fra disse forudsætninger er det således min opfattelse, at offentlige enheder som Farciennes kommune og SLSP Sambre et Biesme, der blot udgør statslige enheder i vid forstand, ikke kan gøre gældende over for staten, at artikel 12 i direktiv 2014/24 (hypotetisk set) har direkte virkning.

34.

Dels kan det vanskeligt fastslås, at bestemmelsen har en »ubetinget« karakter og pålægger medlemsstaterne en utvetydig forpligtelse, heller ikke selv om det medgives, at stk. 3 og 4 indeholder en »tilstrækkelig præcis« formulering. Tværtimod giver den de pågældende medlemsstater tilladelse til at udelukke aftaler indgået mellem enheder i den offentlige sektor fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, såfremt de finder det hensigtsmæssigt.

35.

Domstolen har forklaret, hvordan artikel 12, stk. 1, i direktiv 2014/24, »som […] blot præciserer de betingelser, som den ordregivende myndighed skal overholde, når den ønsker at indgå en in house-aftale, bevirker […], at medlemsstaterne tillægges beføjelser til at udelukke en sådan aftale fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24« ( 14 ).

36.

Domstolen har i tråd hermed fastslået, at direktiv 2014/24 »ikke forpligter medlemsstaterne til at anvende en offentlig udbudsprocedure«, og »heller ikke [kan] forpligte dem til at indgå en in house-aftale, når de betingelser, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, er opfyldt« ( 15 ). Det samme gør sig gældende for artikel 12, stk. 3 og 4.

37.

Denne betragtning stemmer overens med medlemsstaternes valgfrihed »med hensyn til metoden til levering af de tjenesteydelser, med hvilke de ordregivende myndigheder vil opfylde deres egne behov« ( 16 ).

38.

Dels er det – som jeg allerede har bemærket – ikke muligt for de kommunale enheder og de offentligretlige organer (selv om de har form af erhvervsdrivende selskaber) at gøre den formodede »direkte virkning« af artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 gældende over for staten. I deres indbyrdes forhold til de statslige organer, som kontrollerer deres beslutninger, er de kommunale enheder ikke »borgere«, som kan påberåbe sig den pågældende virkning.

39.

Af disse grunde, og på trods af, at jeg finder det unødvendigt at tage stilling til den direkte virkning af artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 i den foreliggende sag, er min opfattelse, såfremt Domstolen skulle beslutte sig for at behandle dette spørgsmål, der blev grundigt debatteret i retsmødet, sammenfaldende med den, som i forbindelse hermed blev tilkendegivet af den belgiske regering og Kommissionen.

40.

Artikel 12 i direktiv 2014/24 fastsætter mindstekravene til en beføjelse, hvis udøvelse medlemsstaterne som nævnt kan udelukke fuldstændigt. Vælges det ikke at gøre brug af denne udelukkelse, vil det eneste tænkelige tilfælde, hvor artikel 12 kan have direkte virkning (hvilket alene vil kunne påberåbes af en økonomisk aktør, som mener at have lidt skade), være det tilfælde, hvor en ordregivende myndighed påtænker at omgå udbudsreglerne og indgå en in house-aftale eller et horisontalt samarbejde, hvor de i den nævnte bestemmelse fastsatte mindstekrav ikke er opfyldt.

41.

Det ovenfor anførte betyder imidlertid ikke, at artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 ikke kan finde anvendelse i den foreliggende sag.

42.

For offentlige myndigheder udspringer kravet om iagttagelse af artikel 12, stk. 3 og 4, forud for direktivets gennemførelse, ikke af den mulige direkte virkning, som disse bestemmelser kan have, men derimod af »forpligtelsen for alle statslige myndigheder til at overholde bestemmelserne i direktiver (artikel 288, tredje afsnit, TEUF) og til at samarbejde loyalt og sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne (artikel 4, stk. 3, TEU)« ( 17 ).

43.

Besvarelsen af det første spørgsmål i begge anmodninger om præjudiciel afgørelse bør således først og fremmest være centreret omkring de offentlige myndigheders pligt til at iagttage direktiv 2014/24 (eller dets obligatoriske virkning, som det blev betegnet af Kommissionen i retsmødet), når direktivet endnu ikke var gennemført, på trods af at fristen herfor var udløbet.

44.

Domstolen har bekræftet denne forpligtelse ( 18 ).

45.

For så vidt angår de i de to foreliggende sager involverede ordregivende myndigheder, hvis offentlige karakter er ubestridt, indebærer dette, at de var bundet af direktiv 2014/24 fra den dato, hvor direktivet skulle have været gennemført ( 19 ).

46.

Henset til den manglende gennemførelse, og uanset om artikel 12, stk. 3 og 4, i direktiv 2014/24 måtte have direkte virkning, således at borgere har kunnet gøre bestemmelsen gældende over for offentlige myndigheder eller enheder, der henhører under disse, var de sidstnævnte enheder – for så vidt som de handlede som ordregivende myndigheder – forpligtede til at overholde de i den pågældende bestemmelse fastsatte krav.

47.

Såfremt Farciennes kommune og SLSP Sambre et Biesme i forbindelse med deres køb af de nødvendige tjenesteydelser til gennemførelsen af deres respektive projekter foretrak ikke at henvende sig til markedet og ønskede at undgå de sædvanlige udbudsprocedurer, var de på tidspunktet for de faktiske omstændigheder underlagt betingelserne i artikel 12 i direktiv 2014/24.

48.

Efter gennemførelsen af direktivet behøver samarbejdet mellem offentlige enheder – hvad enten der er tale om et vertikalt (in house) eller et horisontalt samarbejde – ikke at være underlagt de offentlige udbudsprocedurer, såfremt medlemsstaten har udnyttet den mulighed for fritagelse fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, som tilbydes i artikel 12, således som fortolket af Domstolen ( 20 ).

49.

Det vil under disse omstændigheder sige, at såfremt en medlemsstat har valgt at tillade ordninger for administrativt samarbejde, som er undtaget fra de i direktiv 2014/24 fastsatte procedurer, skal dens ordregivende myndigheder overholde kravene i direktivets artikel 12, stk. 3 og 4, såfremt de påtænker ikke at henvende sig til markedet for at opnå bestemte tjenesteydelser eller forsyninger.

50.

Det femte spørgsmål i sag C-384/21 omhandler fritagelsen fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, således som det er fastsat i dets artikel 12, stk. 4.

51.

Til forskel fra den i artikel 12, stk. 2 og 3, i direktiv 2014/24 omhandlede fritagelse, hvorefter en eller flere ordregivende myndigheder skal udøve kontrol over den valgte tilbudsgiver, er fritagelsen i stk. 4 baseret på et samarbejde mellem ordregivende myndigheder, mellem hvilke der ikke foreligger et sådan kontrolforhold.

52.

Det præjudicielle spørgsmål udspringer af de anbringender, som Farciennes kommune har fremsat subsidiært for det tilfælde, at det fastslås, at betingelserne i direktivets artikel 12, stk. 3, ikke er opfyldt, set i lyset af forholdet mellem SLSP Sambre et Biesme og IGRETEC ( 21 ).

53.

Farciennes kommune har gjort gældende, at det i mangel af den fælles kontrol, som er foreskrevet i den pågældende bestemmelse, fortsat er muligt at påberåbe sig et horisontalt samarbejde mellem ordregivende offentlige myndigheder i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 2014/24. Samarbejdet mellem kommunen, SLSP Sambre et Biesme og IGRETEC er således af denne art.

54.

Ud fra en læsning af Farciennes kommunes skriftlige indlæg taler kommunen efter min opfattelse for, at forholdene mellem de omtvistede offentlige enheder kan anskues på to måder:

55.

I begge tilfælde vil forholdene være omfattet af artikel 12, stk. 4, i direktiv 2014/24. Følgelig er et offentligt udbud ikke nødvendigt.

56.

I henhold til direktivets artikel 12, stk. 4, er en offentlig kontrakt ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, såfremt de tre betingelser, der er opregnet i bestemmelsens litra a), b) og c), er opfyldt samtidig ( 24 ).

57.

Den forelæggende rets tvivl vedrører begrebet »samarbejde« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i den pågældende bestemmelse, idet dette skal underlægges en selvstændig fortolkning ( 25 ).

58.

Jeg har ved en tidligere lejlighed ( 26 ) bemærket, at bestemmelsen sammenfatter Domstolens praksis forud for kodificeringen, men den rækker videre end det: Den præciserer den og gør den mere fleksibel, og den tilnærmer til en vis grad sine krav til kravene i de øvrige ordninger, som tillader en fritagelse af bestemte kontrakter fra direktiv 2014/24 for enheder i den offentlige sektor ( 27 ).

59.

Således forklares de følgende kendetegn ved det horisontale samarbejde, der ikke er underlagt de fastsatte procedurer for indgåelse af offentlige kontrakter i direktiv 2014/24:

60.

Det er til gengæld et ufravigeligt krav, at samarbejdet mellem parterne skal sigte mod opfyldelsen af målsætninger, som er fælles for dem alle. Der er tale om et grundlæggende element af det horisontale samarbejde, som udgør en forskel i forhold til den direkte tildeling til enheder, der er kontrolleret af den ordregivende myndighed.

61.

Dette fastslog Domstolen i Remondis II-dommen, hvori den henviste til den »iboende samarbejdsorienterede dimension« af samarbejdet i artikel 12, stk. 4, i direktiv 2014/24. Denne dimension konkretiseres bl.a. i forbindelse med forberedelsen af samarbejdsaftalen gennem en fastlæggelse af fælles behov og af, hvordan disse kan opfyldes ( 33 ).

62.

Endvidere beror det horisontale samarbejde på en samarbejdsmetode, dvs. at det indebærer gensidige forpligtelser for deltagerne. Disse forpligtelser rækker videre end udførelsen af en bestemt tjenesteydelse og betalingen af en modydelse herfor, således som det blev præciseret i Remondis II-dommen ( 34 ).

63.

Udtrykket »samarbejdsmetode«, som udtrykkeligt anvendes i 33. betragtning til direktiv 2014/24, stemmer overens med forslagene om at kræve et »ægte samarbejde«, og dette indebærer »gensidige rettigheder og forpligtelser« mellem parterne ( 35 ). Der kan ikke være tale om, at en af de ordregivende myndigheder »blot er en »køber«« ( 36 ) af de pågældende bygge- og anlægsarbejder, tjenesteydelser eller forsyninger.

64.

Samarbejdets ægte karakter har afgørende betydning i enhver aftale, der påtænkes indgået i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 2014/24. Dette kendetegn gør det muligt at adskille det horisontale samarbejde fra det vertikale samarbejde (in house) og ligeledes fra de kontrakter, der er underlagt offentlige udbudsprocedurer, hvor den ene part udfører en opgave i henhold til de specifikationer, der er fastsat af den anden part, som for sin del blot betaler et vederlag herfor ( 37 ).

65.

Farciennes kommune har fremlagt et første scenarium til støtte for, at der foreligger et horisontalt samarbejde mellem kommunen, SLSP Sambre et Biesme og IGRETEC.

66.

Jeg skal sammenfattende erindre om følgende:

67.

Dette trilaterale forhold er efter min opfattelse ikke omfattet af artikel 12, stk. 4, i direktiv 2014/24. Jeg er i denne henseende enig med den forelæggende ret i, at »[d]en omstændighed alene, at [IGRETEC] udfører disse opgaver inden for rammerne af den aftale, der er indgået mellem Farciennes kommune og SLSP Sambre et Biesme med henblik på opførelsen af et økokvarterprojekt i Farciennes, [ikke] betyder […], at IGRETEC selv tager del i projektet eller forfølger et mål, som det har til fælles med de kontraherende parter« ( 38 ).

68.

Der er flere grunde til, at jeg er tilbøjelig til at dele den forelæggende rets antagelse – som ligeledes støttes af Kommissionen – set i lyset af den forelæggende rets beskrivelse af de faktiske omstændigheder. Jeg skal fremhæve, at det alene tilkommer den forelæggende ret at fastlægge de faktiske omstændigheder i sagen, hvilket indebærer en vurdering af de omtvistede parters deltagelse og af de mål, som de hver især forfølger.

69.

Som den forelæggende ret har bemærket på den ovenfor gengivne måde, findes der for det første ikke et fælles mål, som kan begrunde et samarbejde mellem de tre enheder i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 2014/24 ( 39 ).

70.

Undersøgelsen af IGRETEC’s vedtægter og dets deltagelse i de omtvistede projekter har fået Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) til at fremhæve, at de opgaver, som IGRETEC har udført i denne sag, svarer til »sektion I« i selskabets formål, dvs. aktiviteter, som udføres på markedet af virksomheder inden for undersøgelser og ledelse, som er specialiserede i iværksættelse af projekter, og ikke til »sektion II«, som omhandler økonomisk, social og turismerelateret udvikling i regionen, herunder navnlig opførelse, finansiering og anvendelse af bestemte typer fast ejendom ( 40 ).

71.

For det andet mangler der ligeledes en samarbejdsorienteret dimension, som i første omgang indebærer en fastlæggelse af fælles behov og løsninger for de parter, der påtænker at indlede et samarbejde. I denne fase kan IGRETEC’s faglige medvirken bidrage til, at Farciennes kommune og SLSP Sambre et Biesme kan fastlægge og forstå, hvilke behov der foreligger i forbindelse med det økokvarterprojekt, som de begge ønsker at gennemføre. For IGRETEC’s vedkommende er der derimod tale om andre behov.

72.

For det tredje er strategien for, hvordan parternes ressourcer bedst deles og anvendes i fællesskab, efter min opfattelse begrænset til Farciennes kommune og SLSP Sambre et Biesme, også selv om de handler ud fra løsningsmuligheder, som IGRETEC har foreslået ( 41 ). Den sidstnævnte leverer reelt set ingen offentlig tjeneste i fællesskab med den pågældende kommune og SLSP Sambre et Biesme.

73.

For det fjerde opfylder indlemmelsen af IGRETEC i forholdet mellem de to ordregivende myndigheder ( 42 ) via aftalen om bistand til projektstyring og juridiske og miljøtekniske ydelser ikke kravene til et ægte samarbejde. Gennem denne aftale forpligter Farciennes kommune og SLSP Sambre et Biesme sig ikke til andet for så vidt angår IGRETEC end, hvad de ville have forpligtet sig til i forbindelse med et offentligt udbud: De efterspørger tjenesteydelser, som IGRETEC tilbyder, og påtager sig som deres eneste forpligtelse at erlægge en modydelse i form af en betaling.

74.

Det andet scenarium omfatter en kombination af horisontalt og vertikalt samarbejde, hvor IGRETEC, som er kontrolleret af en af de to deltagere i det horisontale samarbejde (Farciennes kommune), ligeledes udfører en tjeneste for den anden (SLSP Sambre et Biesme) og modtager betaling fra dem begge.

75.

Efter Farciennes kommunes opfattelse anvender kommunen sine egne ressourcer, når den overlader opgaven med at yde bistand til projektstyring og juridiske og miljøtekniske ydelser til IGRETEC. Denne omstændighed bør ligeledes tages i betragtning i forbindelse med samarbejdet mellem kommunen og SLSP Sambre et Biesme.

76.

Det er mig ikke muligt at tiltræde dette argument, som Farciennes kommune selv har fremlagt som sekundært (i forbindelse med et anbringende, som er subsidiært i forhold til hovedpåstanden), og som den – muligvis af samme grund – ikke har uddybet nærmere.

77.

Såfremt jeg har forstået Farciennes kommunes standpunkt korrekt, slår den til lyd for, at de to deltagende enheder i det vertikale samarbejde (IGRETEC og kommunen) som følge af dette forhold alene udgør én enhed for så vidt angår det horisontale samarbejde med en tredje enhed ( 43 ). Følgelig var det ikke nødvendigt, at begge parter underskrev rammeaftalen med SLSP Sambre et Biesme.

78.

Jeg er ikke enig i denne argumentation. Ved et vertikalt samarbejde (in house) udgør den ordregivende myndighed og det operationelle organ, over hvilket myndigheden udøver en kontrol svarende til den, som den udøver over sine egne tjenestegrene, enheder, som formelt set er forskellige, såvel før som efter indgåelsen af en offentlig kontrakt.

79.

Eksistensen af et in house-forhold mellem Farciennes kommune og IGRETEC er således ikke tilstrækkelig til at anse betingelserne for et horisontalt samarbejde med SLSP Sambre et Biesme for opfyldt.

80.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) forelagte spørgsmål på følgende måde: