1.

Kan en tysk administrativ myndighed ( 2 ), der i henhold til national ret er bemyndiget til at udøve anklagemyndighedens rettigheder og forpligtelser i forhold til visse lovovertrædelser, udstede en europæisk efterforskningskendelse (herefter »den europæiske efterforskningskendelse«) uden hensyntagen til den godkendelse, der kræves i henhold til artikel 2, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/41/EU ( 3 )?

2.

Dette er i det væsentlige det tvivlsspørgsmål, som en italiensk anklagemyndighed ( 4 ) har forelagt Domstolen efter modtagelsen af en europæisk efterforskningskendelse udstedt af en sådan tysk myndighed, og hvis anerkendelse og fuldbyrdelse den skal træffe afgørelse om. Inden denne tvivl afgøres, skal der først tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt distriktsanklagemyndigheden i Trento har ret til at anvende den mekanisme for retsligt samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF.

3.

Domstolen står således atter over for spørgsmålet om den offentlige anklagemyndigheds »judicielle« karakter ( 5 ), denne gang fra et hidtil uset perspektiv. Det skal derfor afgøres: a) om denne myndighed har beføjelse til at forelægge det præjudicielle spørgsmål inden for rammerne af den europæiske efterforskningskendelse ( 6 ), og b) om et administrativt organ, som i henhold til national ret har fået tillagt anklagemyndighedens beføjelser til at retsforfølge visse lovovertrædelser, kan sidestilles med denne, på ny inden for rammerne af europæiske efterforskningskendelser.

4.

12. og 15. betragtning til dette direktiv har følgende ordlyd:

[…]

5.

Artikel 1 (med overskriften »Pligten til at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse«) bestemmer:

»1.   En europæisk efterforskningskendelse er en retsafgørelse, som er udstedt eller godkendt af en judiciel myndighed i en medlemsstat (»udstedelsesstaten«) for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i en anden medlemsstat (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på at bevismateriale i overensstemmelse med dette direktiv.

Den europæiske efterforskningskendelse kan også udstedes for at fremskaffe bevismateriale, som de kompetente myndigheder i fuldbyrdelsesstaten allerede er i besiddelse af.

2.   Medlemsstaterne fuldbyrder en europæisk efterforskningskendelse på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med dette direktiv.

[…]«

6.

Artikel 2, litra c), definerer »udstedelsesmyndighed[en]« således:

7.

Artikel 6 (med overskriften »Betingelser for udstedelse og fremsendelse af en europæisk efterforskningskendelse«) bestemmer:

»1.   Udstedelsesmyndigheden kan kun udstede en europæisk efterforskningskendelse, når den anser det for godtgjort, at følgende betingelser er opfyldt:

2.   Udstedelsesmyndigheden vurderer de i stk. 1 omhandlede betingelser i hver enkelt sag.

3.   Når fuldbyrdelsesmyndigheden har grund til at tro, at de i stk. 1 omhandlede betingelser ikke er opfyldt, kan den høre udstedelsesmyndigheden om betydningen af at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse. Efter en sådan høring kan udstedelsesmyndigheden beslutte at trække den europæiske efterforskningskendelse tilbage.«

8.

Artikel 9 (med overskriften »Anerkendelse og fuldbyrdelse«) foreskriver:

»1.   Fuldbyrdelsesmyndigheden skal anerkende en europæisk efterforskningskendelse, der er fremsendt i overensstemmelse med dette direktiv, uden yderligere formaliteter og sikre fuldbyrdelsen på samme måde og på de samme betingelser, som hvis en myndighed i fuldbyrdelsesstaten havde anmodet om den pågældende efterforskningsforanstaltning, medmindre myndigheden beslutter at påberåbe sig en af de i dette direktiv omhandlede grunde til at afslå anerkendelse eller fuldbyrdelse eller en af de i dette direktiv omhandlede grunde til udsættelse.

2.   Fuldbyrdelsesmyndigheden skal opfylde de formkrav og procedurer, som udstedelsesmyndigheden udtrykkeligt har angivet, medmindre andet er fastsat i dette direktiv, forudsat at sådanne formkrav og procedurer ikke er i modstrid med de grundlæggende retsprincipper i fuldbyrdelsesstaten.

3.   Når en fuldbyrdelsesmyndighed modtager en europæisk efterforskningskendelse, som ikke er blevet udstedt af en udstedelsesmyndighed som omhandlet i artikel 2, litra c), tilbagesender fuldbyrdelsesmyndigheden den europæiske efterforskningskendelse til udstedelsesstaten.

[…]«

9.

Artikel 11 opregner »[g]runde til at afslå anerkendelse eller fuldbyrdelse«.

10.

§ 386 bestemmer:

»1.   I tilfælde af mistanke om skattesvig påhviler det skatte- og afgiftsmyndigheden at foretage forundersøgelsen. Ved en myndighed i dette afsnit forstås »Hauptzollamt« [(hovedtoldkontoret)], »Finanzamt«, »Bundeszentralamt für Steuern« [(forbundsskatte- og afgiftsmyndigheden)] og »Familienkasse« [(afdelingen for familieydelser)].

2.   Skattemyndigheden foretager en uafhængig undersøgelse inden for rammerne af § 399, stk. 1, og §§ 400 og 401, når de faktiske omstændigheder

3.   Stk. 2 finder ikke anvendelse, så snart der er udstedt en arrestordre eller en ordre om frihedsberøvelse mod den tiltalte på grundlag af de faktiske omstændigheder.

4.   Skattemyndigheden kan til enhver tid henvise sagen til anklagemyndigheden. Anklagemyndigheden kan til enhver tid overtage sagen. I begge tilfælde kan anklagemyndigheden efter aftale med skattemyndigheden tilbagesende sagen til denne myndighed«.

11.

§ 399, stk. 1, bestemmer:

»Hvis skattemyndigheden handler uafhængigt i henhold til § 386, stk. 2, udøver denne den offentlige anklagemyndigheds rettigheder og forpligtelser under forundersøgelsesfasen.«

12.

Den 14. marts 2017 afgav Forbundsrepublikken Tysklands faste repræsentation ved Den Europæiske Union følgende erklæring om europæiske efterforskningskendelser udstedt af tyske administrative myndigheder:

»I overensstemmelse med […] artikel 2, litra c), [i direktiv 2014/41] skal anmodningerne fra de tyske administrative myndigheder sædvanligvis godkendes af den offentlige anklager ved den regionale ret i det distrikt, hvor den administrative myndighed er placeret. Delstaterne kan dog frit vælge at give en domstol beføjelse til at godkende eller indføre lokale bestemmelser, ifølge hvilke efterforskningskendelsen skal godkendes af den offentlige anklager efter en anden procedure. Anmodningerne fra de tyske skattemyndigheder, som er udpeget til at forestå en uafhængig strafferetlig efterforskning i henhold til skattelovens § 386, stk. 2, kræver ingen godkendelse fra en judiciel myndighed eller en domstol. I dette tilfælde har skattemyndighederne samme rettigheder og forpligtelser som den offentlige anklager i henhold til skattelovens § 399, stk. 1, […] og skattemyndighederne handler som judiciel myndighed som omhandlet i artikel 2, litra c), direktiv [2014/41].«

13.

Artikel 4, stk. 1, bestemmer, at »[d]en offentlige anklager ved retten i hovedbyen i det distrikt, hvor de anmodede foranstaltninger skal fuldbyrdes, ved begrundet afgørelse godkender efterforskningskendelsen inden 30 dage efter modtagelsen heraf eller inden udløbet af en af udstedelsesmyndigheden fastsat frist, dog ikke senere end 60 dage.«

14.

Artikel 5, stk. 1, tilføjer, at »[s]åfremt udstedelsesmyndigheden anmoder om, at foranstaltningen fuldbyrdes af dommeren, eller såfremt den anmodede foranstaltning i henhold til italiensk lovgivning skal fuldbyrdes af dommeren, godkender den offentlige anklager efterforskningskendelsen og anmoder forundersøgelsesdommeren om fuldbyrdelse«.

15.

Det fremgår af artikel 10, stk. 3, at »[e]n efterforskningskendelse udstedt af en anden myndighed end en judiciel myndighed, eller som ikke er godkendt af en judiciel myndighed, tilbagesendes til udstedelsesmyndigheden«.

16.

Den 14. november 2019 modtog distriktsanklagemyndigheden i Trento en europæisk efterforskningskendelse, som var blevet udstedt samme dag af Finanzamt Münster, og som hjemlede ransagning af forretningslokaler i forbindelse med efterforskning af unddragelse af indkomstskat i henhold til §§ 369 og 370 i den tyske skattelov.

17.

Den europæiske efterforskningskendelse var underskrevet af generaldirektøren for Finanzamt Münster og var ikke godkendt af en judiciel myndighed.

18.

Den 20. december 2019 sendte distriktsanklagemyndigheden i Trento kvitteringen for modtagelse af efterforskningskendelsen til Finanzamt Münster sammen med en skrivelse, hvori der blev anmodet om at oversende en genpart af den europæiske efterforskningskendelse godkendt af en judiciel myndighed. Godkendelsen var efter distriktsanklagemyndigheden i Trentos opfattelse nødvendig på grund af udstedelsesmyndighedens administrative natur.

19.

Den 8. januar 2020 meddelte Finanzamt Münster distriktsanklagemyndigheden i Trento, at den europæiske efterforskningskendelse ikke skulle godkendes af en judiciel myndighed, idet Finanzamt i henhold til skattelovens § 399, stk. 1, handler som offentlig anklagemyndighed i sager om skatte- og afgiftsovertrædelser og skal antages at være en judiciel myndighed som omhandlet i artikel 2 i direktiv 2014/41.

20.

Distriktsanklagemyndigheden i Trento har på denne baggrund forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 2, stk. 1, litra c), nr. ii), i […] direktiv 2014/41[…] for så vidt angår den del, hvori det fastsættes, at som udstedelsesmyndighed kan også anses »enhver anden kompetent myndighed som defineret af udstedelsesstaten, der i den pågældende sag handler i sin egenskab af efterforskningsmyndighed i straffesager med kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret«, idet efterforskningskendelsen dog i dette tilfælde, »før den overføres til fuldbyrdelsesmyndigheden, efter en undersøgelse af dens overensstemmelse med betingelserne i henhold til dette direktiv for udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse, navnlig betingelserne i artikel 6, stk. 1, [skal] godkendes af en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager i udstedelsesstaten«, fortolkes således, at en medlemsstat kan bestemme, at en administrativ myndighed undtages fra kravet om at få den europæiske efterforskningskendelse godkendt af en judiciel myndighed, idet den førstnævnte myndighed kvalificeres som »judiciel myndighed som omhandlet i direktivets artikel 2««?

21.

Ifølge distriktsanklagemyndigheden i Trento har den i henhold til artikel 9 i direktiv 2014/41 og artikel 4 og 10 i lovdekret nr. 108/17 til opgave »uafhængigt at afgøre en retssag« i den passive procedure for godkendelse af en europæisk efterforskningskendelse. Den kan derfor fremsætte en anmodning i henhold til artikel 267 TEUF.

22.

Med hensyn til realiteten har distriktsanklagemyndigheden i Trento anført, at en europæisk efterforskningskendelse skal udstedes eller godkendes af en judiciel myndighed. Dette fremgår af analogien mellem de europæiske efterforskningskendelser og de europæiske arrestordrer ( 11 ) i dom af 10. november 2016, Özçelik ( 12 ).

23.

Det skal derfor afgøres, om en administrativ myndighed som Finanzamt, der i henhold til national ret er bemyndiget til i visse tilfælde at udøve anklagemyndighedens funktioner, kan udstede en europæisk efterforskningskendelse uden godkendelse af en judiciel myndighed.

24.

Ifølge distriktsanklagemyndigheden i Trento skal løsningen findes ved at ekstrapolere fra Domstolens praksis om europæiske arrestordrer, nemlig på det grundlag, at a) begrebet »judiciel myndighed« er ensartet i hele Unionen og ikke må afhænge af de enkelte medlemsstater, og b) dette begreb omfatter kun organer, der ikke er underlagt eksterne ordrer eller instrukser, navnlig fra den udøvende magt.

25.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev registreret ved Domstolen den 24. januar 2020.

26.

Der er indgivet skriftlige indlæg af den tyske, den italienske og den portugisiske regering samt af Europa-Kommissionen.

27.

Domstolen fandt det ikke nødvendigt at afholde et offentligt retsmøde, men opfordrede parterne til at besvare to spørgsmål om domstolsprøvelsen af europæiske efterforskningskendelser ( 13 ) og om den anvendelige italienske lovgivning ( 14 ).

28.

I henhold til artikel 267 TEUF kan – eller skal – alene »retter« forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål »om fortolkningen af traktaterne« eller »om gyldigheden og fortolkningen« af den afledte EU-ret.

29.

Hvad der i denne sammenhæng skal forstås ved »retter«, er et spørgsmål, der alene skal afgøres på grundlag af EU-retten: Kravene om enhed og ensartethed i anvendelsen af sidstnævnte gør det til et selvstændigt begreb, uafhængigt af de forskellige nationale love ( 15 ).

30.

Ved fastlæggelsen af konceptets konturer har Domstolen traditionelt taget hensyn til en række faktorer, der begyndte at dukke op i Vaassen-Göbbels-dommen ( 16 ). Status som »ret« er forbeholdt de organer, der har permanent karakter og er oprettet ved lov, træffer afgørelse på grundlag af retsregler ved at anvende en kontradiktorisk sagsbehandling, virker som obligatorisk retsinstans og er uafhængige ( 17 ).

31.

I princippet opfyldes de betingelser, der netop er opregnet, kun på samme tid af de dommere og domstole, der udgør den dømmende magt i hver medlemsstat. Domstolen har imidlertid været relativt fleksibel i sin vurdering af, om de er overholdt, hvilket har gjort det muligt for den at anerkende, at organer uden for den dømmende magt har karakter af en »ret«, såsom et ankenævn for en faglig organisation ( 18 ) eller et kommunalt klageorgan ( 19 ).

32.

Domstolens anti-formalisme på dette område er blevet kritiseret, idet den er blevet bebrejdet, at kravene i Vaassen-Göbbels-dommen i sidste ende er blevet »forvrænget« ( 20 ). Domstolen har for nylig imidlertid taget sin tidligere holdning – som var overmåde lempelig – op til fornyet overvejelse ( 21 ).

33.

I realiteten understøtter Domstolens praksis det formål, der er rodfæstet i mekanismen for det retslige samarbejde i artikel 267 TEUF: »at sikre [Unionens] retsordens særlige karakteristika og autonomi« ( 22 ).

34.

Dette formål opfyldes af et domstolssystem, hvor »kernen i det således udformede domstolssystem [udgøres] af den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, der ved at indføre en dommerdialog mellem netop Domstolen og medlemsstaternes domstole har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten« ( 23 ).

35.

Når proceduren i artikel 267 TEUF fremstår som en »dommerdialog«, skyldes dette, at det er dommerne i fællesskab, der udtaler det sidste ord om de regler, der udgør medlemsstaternes retsordener. Når EU-rettens regler påvirker disse retsordener – og de efterfølgende retstvister – tilsigter forelæggelsen for Domstolen at undgå, at der opstår uhensigtsmæssige endelige løsninger i forhold til selve EU-retten ( 24 ).

36.

Dette forklarer, hvorfor de nationale retter henvender sig til Domstolen for at få besvaret de spørgsmål, som de EU-retlige regler, der har betydning for en retstvist, giver anledning til.

37.

De forskellige fortolkninger af den nationale retsorden, der er foretaget af de ikke-judicielle retsanvendende myndigheder (herunder de administrative myndigheder), reduceres således ved de nationale dommere – gennem forelæggelsesmekanismen – til en ensartet fortolkning. I sidste ende gælder kun de fortolkninger, der er sanktioneret af domstolene, og det er derfor logisk, at artikel 267 TEUF gør disse til Domstolens naturlige (og eksklusive) partnere.

38.

Det er dog ikke alt. Som jeg netop har påpeget, er målet at sikre »en ensartet fortolkning af EU-retten« ( 25 ). Artikel 267 TEUF tjener naturligvis til at gøre det lettere for de nationale dommere at fortolke de bestemmelser i EU-retten, der skal anvendes, når de bilægger tvister, de har fået forelagt. Den tjener ligeledes til at sikre, at alle EU-retlige bestemmelser omfattes af Domstolens autoritative fortolkning.

39.

Det drejer sig med artikel 267 TEUF om at undgå, at der ikke rodfæstes fortolkninger af EU-retten i de nationale retsordener, som ikke har kunnet forelægges for Domstolen. I modsat fald ville risikoen for en fejlfortolkning blive forværret af den næsten uundgåelige flerhed af fortolkninger af de EU-retlige forskrifter i de forskellige medlemsstater til skade for EU-rettens enhed. Derfor giver artikel 267 TEUF ikke blot de nationale retter i sidste instans beføjelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål, men forpligter dem hertil.

40.

Selv om Domstolen i sin praksis har anlagt et funktionelt perspektiv ved at tillade forelæggelser fra institutioner, som ikke er strengt retslige, er det min opfattelse, at dette udspringer af samme hensigt. Når disse institutioners forvaltningsakter ikke kan gøres til genstand for domstolsprøvelse, risikerer de på nationalt plan at konsolidere endelige fortolkninger af EU-retten uden Domstolens mellemkomst.

41.

Som jeg tidligere har nævnt, er det faktisk dommerne, der som regel har det sidste ord i medlemsstaternes retsorden ( 26 ). Derfor henviser artikel 267 TEUF, gentager jeg, til dem som Domstolens naturlige partnere.

42.

I særlige tilfælde, hvor en egentlig judiciel indgriben ikke er mulig som følge af særegenheder i national ret, kan denne regel imidlertid nuanceres for at afværge risikoen for forskellige fortolkninger af EU-retten.

43.

Dette påpegede generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer: »Domstolssystemet i et Europa bestående af 27 medlemsstater svarer til meget heterogene parametre og udformninger«, som gør det »vanskeligt at forestille sig et mønster, som giver en fælles beskrivelse af så mange landes dømmende myndighed«. Kriterierne i Vaassen-Göbbels-dommen er således blevet fortolket »så generisk og bredt« ( 27 ).

44.

Domstolen har derfor opereret på grundlag af et ideelt mønster, der er defineret af de karakteristika, der typisk kendetegner domstolene (kort sagt dem, der er beskrevet i Vaassen-Göbbels-dommen) ( 28 ). I årenes løb er der imidlertid blevet forelagt sager for Domstolen, der har ført den til at modificere betydningen af kriterierne i denne dom, når det var nødvendigt at tilpasse begrebet »judiciel myndighed« til institutioner, der, selv om de ikke er en del af den dømmende magt, ikke desto mindre udøver jurisdiktion ( 29 ).

45.

Hvad der dog aldrig er gået på kompromis med, er kravet om, at den, der forelægger et præjudicielt spørgsmål, skal udøve kompetencen materielt, dvs. at denne endegyldigt kan afgøre det retslige spørgsmål i en konkret tvist.

46.

Som jeg allerede har anført, har Domstolen ikke haft betænkeligheder ved at kvalificere et ankenævn for en faglig organisation som en »ret«, selv om foreningens afgørelser kunne indbringes ved domstolene. Sidstnævnte omstændighed burde have været tilstrækkelig til at fastslå, at disse retter i givet fald ville være den instans, der ville forelægge et eventuelt præjudicielt spørgsmål. Den omstændighed, at nævnets afgørelser i praksis ikke har været genstand for domstolsprøvelse, har imidlertid været tilstrækkelig til, at Domstolen har fastslået, at disse afgørelser de facto har domstolslignende karakter ( 30 ).

47.

Det, der derfor er vigtigt i forbindelse med artikel 267 TEUF, er, at de organer, der har det sidste ord i henhold til national ret, får adgang til Domstolen, når fortolkningen af EU-reglerne står på spil. Dette gælder såvel for domstolene i snæver forstand som for andre, der i mangel af en sådan kompetence undtagelsesvis de facto udøver den endelige kompetence i en tvist. Begge skal gives mulighed for at overdrage ordet til Domstolen, for at denne kan give den autoriserede fortolkning af EU-retten.

48.

Det fremgår således, at udtrykket »afsiger sin dom« i artikel 267 TEUF er undergivet en vid fortolkning for at undgå, »at en række processuelle spørgsmål må anses for ikke at kunne antages til realitetsbehandling og ikke kunne fortolkes af Domstolen, og at sidstnævnte ikke kan tage stilling til fortolkningen af alle de EU-retlige processuelle bestemmelser, som den forelæggende ret har pligt til at anvende« ( 31 ).

49.

Domstolens ønske om at være den sidste stemme, der fortolker al EU-lovgivning, har derfor ført til vedtagelsen af de to undtagelser, som generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer påpegede på daværende tidspunkt: i) manglende mulighed for appel ved domstolene og ii) tildeling af retslige funktioner til domstolslignende organer ved en formelt eller materielt forfatningsmæssig regel ( 32 ).

50.

Det er på grundlag af disse præmisser, at indsigelserne mod, at den af distriktsanklagemyndigheden i Trento fremsatte anmodning kan antages til realitetsbehandling, skal behandles. Institutionen opfylder betingelserne om, at den er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, og at den skal anvende retsregler.

51.

Selv i tilfælde, hvor proceduren for anerkendelse og fuldbyrdelse af en europæisk efterforskningskendelse ikke måtte være kontradiktorisk – hvilket er tvivlsomt – har Domstolen allerede nedjusteret dette krav ved at afvise, at det udgør et »absolut kriterium« ( 33 ).

52.

Alt tyder således på, at den første af de ovennævnte undtagelser er opfyldt, idet der ifølge de oplysninger, der er fremlagt af distriktsanklagemyndigheden i Trento og den italienske regering ( 34 ) – selv om anklagemyndighedens afgørelse om at anerkende den europæiske efterforskningskendelse kan gøres til genstand for domstolsprøvelse – ikke kan anlægges sag ved domstolene for at anfægte afgørelsen om at nægte den anerkendelse af en europæisk efterforskningskendelse, der er nødvendig for dens fuldbyrdelse.

53.

Under disse omstændigheder mener jeg, at distriktsanklagemyndigheden i Trento bør have mulighed for at anmode om en præjudiciel afgørelse.

54.

Det kunne imidlertid indvendes, at hvis anklagemyndigheden anerkender den europæiske efterforskningskendelses gyldighed, kunne dens afgørelse anfægtes ved en domstol, der således ville have det sidste ord, og med den konsekvens, at retten til at anmode om en præjudiciel afgørelse ville være forbeholdt denne domstol.

55.

På det nuværende trin i den sag, der ligger til grund for forelæggelsen, har distriktsanklagemyndigheden i Trento endnu ikke kunnet træffe afgørelse om den europæiske efterforskningskendelses fuldbyrdelse, som den skal tage stilling til. Den har netop ikke kunnet gøre dette, da den er i tvivl om, hvorvidt betingelserne for anerkendelse af den omtvistede europæiske efterforskningskendelse var opfyldt i henhold til direktiv 2014/41.

56.

Distriktsanklagemyndigheden i Trento kunne således kun få en domstol til at behandle sagen, hvis den valgte at anerkende den europæiske efterforskningskendelse, selv om der efter dens opfattelse er tale om en europæisk efterforskningskendelse, der er udstedt af et ikke-kompetent organ (Finanzamt Münster). Den er kort sagt tvunget til at træffe en afgørelse med fuldt kendskab til, at den muligvis ikke er korrekt, og i tillid til en retslig intervention, som i øvrigt ikke er garanteret.

57.

Distriktsanklagemyndigheden i Trento kunne kun træffe afgørelse i overensstemmelse med sin bedste overbevisning, hvis den havde sikkerhed for, at dens afgørelse om afslag på anerkendelse af en europæisk efterforskningskendelse ligeledes kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse. Det ville være uden betydning for formålet med artikel 267 TEUF, at en sådan prøvelse blev foretaget af en ret i oprindelsesstaten for den europæiske efterforskningskendelse (Tyskland), som altid har mulighed for at indbringe sagen for Domstolen ( 35 ).

58.

Den her omhandlede europæiske efterforskningskendelse blev imidlertid ikke afsagt af en retsinstans, men af et forvaltningsorgan, som heller ikke har adgang til Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF.

59.

Med hensyn til den sammenhæng, hvori forelæggelsen indgår, er distriktsanklagemyndigheden i Trento af den opfattelse, at den europæiske efterforskningskendelse ved Finanzamt Münster kræver den omtvistede godkendelse. På denne baggrund har den anmodet Domstolen om at bekræfte sin fortolkning af direktiv 2014/41.

60.

Hvis det præjudicielle spørgsmål anses for ikke at kunne antages til realitetsbehandling, vil distriktsanklagemyndigheden i Trento kunne handle i overensstemmelse med sin egen fortolkning af direktiv 2014/41 og afslå den anerkendelse, som Finanzamt Münster har anmodet om. Da sidstnævnte som tidligere nævnt heller ikke kunne foretage en præjudiciel forelæggelse, og det ikke er sikkert, at udstedelsen af den europæiske efterforskningskendelse er blevet godkendt af en judiciel myndighed ( 36 ), følger det heraf, at ingen ret kan overlade ordet til Domstolen, så den kan træffe afgørelse om fortolkningen af dette direktiv.

61.

Hvis denne løsning blev almindeligt udbredt, og det blev konkluderet, at distriktsanklagemyndigheden i Trento ikke kan anmode om en præjudiciel afgørelse under de foreliggende omstændigheder, ville der blive skabt en blind vinkel ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse. Det er netop dette, der skal undgås for at sikre denne retsordens ensartethed, således som det blev fremhævet i Gradbeništvo Korana-dommen.

62.

I øvrigt er den omstændighed, at Domstolen på daværende tidspunkt afviste, at anklagemyndigheden i Torino havde kompetence til at forelægge det præjudicielle spørgsmål (X-dommen), ikke afgørende for dens afgørelse i nærværende sag.

63.

Doktrinen i X-dommen forbliver ganske vist fuldt ud gyldig. Den skal imidlertid anvendes under hensyntagen til, at det ikke er anklagemyndighedens institutionelle karakter, der er den eneste relevante oplysning, men derimod den rolle, som anklagemyndigheden spiller i sin egenskab af fuldbyrdende myndighed inden for rammerne af proceduren i direktiv 2014/41.

64.

I modsætning til X-dommen, hvor anklagemyndigheden i Torino optrådte som part i en straffesag ved en domstol, agerer distriktsanklagemyndigheden i Trento som et endeligt nationalt fyldbyrdelsesorgan for et europæisk retsmiddel. Funktionelt handler den på samme måde som en judiciel myndighed, og dens afslag på anerkendelsen af en europæisk efterforskningskendelse kan ikke indbringes for domstolene. Når den handler på dette grundlag, er der efter min opfattelse ikke noget til hinder for at anse den for en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

65.

Der er en sidste betragtning, der forekommer mig relevant.

66.

Den omstændighed, at distriktsanklagemyndigheden i Trento materielt eller funktionelt fungerer som en retsinstans, kan vidne om en vis dysfunktionalitet i national ret, idet alle offentlige handlinger i princippet skal kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse ( 37 ).

67.

Dette er imidlertid ikke et problem, som Domstolen nu skal tage stilling til, da det ikke har noget at gøre med genstanden for forelæggelsen. Selv om national ret rent hypotetisk skulle foreskrive adgang til domstolsprøvelse af afgørelsen fra distriktsanklagemyndigheden i Trento om ikke at anerkende en europæisk efterforskningskendelse (et spørgsmål, der ikke har noget at gøre med den foreliggende sag, og som ifølge Kommissionen og den italienske regering fortjener et negativt svar) ( 38 ), vil den vanskelighed, som den manglende adgang til Domstolen indebærer i det konkrete tilfælde, der har givet anledning til denne anmodning om forelæggelse, ikke blive løst.

68.

Sammenfattende, idet distriktsanklagemyndigheden i Trento er ophøjet til en »ret« med henblik på, i sidste instans, at træffe afgørelse om afvisning af den europæiske efterforskningskendelse, således som der er redegjort for ovenfor, kan den forelægge Domstolen dette præjudicielle spørgsmål.

69.

I henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2014/41 er en europæisk efterforskningskendelse en »retsafgørelse« ( 39 ). I henhold til samme direktivs artikel 2, litra c), kan en sådan afgørelse vedtages og udstedes af en dommer eller en anklager ( 40 ) og desuden af en person, der »handler i sin egenskab af efterforskningsmyndighed i straffesager med kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret« ( 41 ).

70.

I det sidstnævnte tilfælde skal europæiske efterforskningskendelser, der udstedes af disse »efterforskningsmyndigheder«, »godkendes af en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager« ( 42 ), dvs. af dem, der selv kan udstede en europæisk efterforskningskendelse.

71.

Ordlyden af artikel 2, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/41 forekommer mig at være afgørende for, at det forelagte spørgsmål skal besvares benægtende. Jeg deler derfor den opfattelse, som den italienske og den portugisiske regering samt Kommissionen har givet udtryk for.

72.

De grunde, som den tyske regering har anført som begrundelse for, at Finanzamt er tillagt undersøgelsesbeføjelser i skattemæssig henseende i henhold til national ret, forekommer mig ikke at være uforenelige med EU-retten.

73.

Denne tildeling af beføjelser er navnlig i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/41, der henviser til »enhver anden kompetent myndighed som defineret af udstedelsesstaten«, der »handler i sin egenskab af efterforskningsmyndighed i straffesager med kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret« ( 43 ).

74.

Det er imidlertid ikke problemet her.

75.

Problemet er, at selv om medlemsstaterne i henhold til artikel 2, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/41 har beføjelse til at udpege de myndigheder, der har beføjelse til at foretage efterforskning i straffesager, tillægger direktivet ikke de således udpegede myndigheder en anden funktion end den, der er begrænset til at vedtage udstedelsen af en europæisk efterforskningskendelse, som »før den overføres til fuldbyrdelsesmyndigheden« […] »skal godkendes«. Og det skal specifikt være af en domstol, en dommer eller en offentlig anklager.

76.

Finanzamt Münster er en institution, der umiskendeligt er administrativ, således at den i henhold til direktiv 2014/41 ikke er bemyndiget til selv at udstede en europæisk efterforskningskendelse. Mere præcist er den ikke bemyndiget til at »fremsende den« til den fuldbyrdende myndighed uden forudgående godkendelse af en judiciel myndighed, hvorved forstås en domstol, en dommer eller en anklager i henhold til artikel 2, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/41.

77.

Den tyske regering har gjort gældende, at den inden for rammerne af sin procesautonomi inden for skatte- og afgiftsområdet har overladt det til Finanzamt at udøve de typiske funktioner for anklagemyndigheden og overdraget den de rettigheder og forpligtelser, der er karakteristiske for sidstnævnte. Det er en undtagelse fastsat i loven, som ophæver anklagemyndighedens monopol på strafferetlig efterforskning.

78.

Er Finanzamt herefter en »anklagemyndighed« som omhandlet i direktiv 2014/41? Ikke efter min opfattelse.

79.

Den omstændighed, at den nationale lovgivning på området for retsforfølgning af skattelovovertrædelser tillægger Finanzamt en undersøgelsesbeføjelse, der svarer til den, der tilkommer anklagemyndigheden, er ikke tilstrækkelig til at sidestille de to institutioner i henhold til ordningen i direktiv 2014/41.

80.

Som Kommissionen har fremhævet, er Finanzamt en administrativ myndighed, der har ansvaret for forvaltningen af skatteanliggender, og som henhører under den udøvende magt. Selv om den tyske lovgivning tildeler den begrænsede beføjelser til at undersøge visse lovovertrædelser, er der en klar sondring mellem skatteforvaltningen og anklagemyndigheden. Finanzamt har ikke den fulde kompetence, som anklagemyndigheden råder over, og kan derfor ikke sidestilles med sidstnævnte som udstedende myndighed for europæiske efterforskningskendelser.

81.

Formålet med artikel 2 i direktiv 2014/41 er, at de administrative myndigheder, uanset deres kompetence i henhold til national ret, skal opnå de judicielle myndigheders godkendelse (herunder anklagemyndighedens) for at kunne fremsende en europæisk efterforskningskendelse.

82.

Dette formål ville blive udvandet, hvis medlemsstaterne uden videre kunne tillade de myndigheder, der hører under den udøvende magt, at fremsende europæiske efterforskningskendelser, som ikke er godkendt af de judicielle myndigheder (herunder anklagemyndigheden), ved hjælp af en mekanisme til at sidestille de førstnævnte med de sidstnævnte.

83.

Hertil kommer et andet argument vedrørende den rolle, som de egentlige judicielle myndigheder (herunder anklagemyndigheden) spiller i forhold til de europæiske efterforskningskendelser.

84.

Ifølge 12. betragtning til direktiv 2014/41 er udstedelsesmyndigheden forpligtet til at lægge særlig vægt på sikringen af de grundlæggende rettigheder, eftersom »[u]skyldsformodningen og retten til et forsvar i straffesager er en grundpille i de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i chartret på det strafferetlige område«.

85.

Derfor har EU-lovgiver insisteret på, at »[e]nhver begrænsning af sådanne rettigheder ved en efterforskningsforanstaltning, der træffes i overensstemmelse med dette direktiv, bør fuldt ud passe til de krav, der er fastlagt i artikel 52 i chartret med hensyn til nødvendighed, proportionalitet og mål, som den bør stræbe efter, navnlig beskyttelsen af andres rettigheder og friheder« ( 44 ).

86.

I tråd hermed giver artikel 6, stk. 1, i direktiv 2014/41 kun mulighed for at udstede en efterforskningskendelse, hvis den er »nødvendig og står i et rimeligt forhold […] under hensyn til den mistænktes eller tiltaltes rettigheder«. Hertil kommer, at udstedelsesmyndigheden i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, skal tage hensyn til en række direktiver om processuelle rettigheder i straffesager ( 45 ).

87.

Udstedelsesmyndigheden for en europæisk efterforskningskendelse er således forpligtet til – for at tilgodese sikringen af en passende afvejning mellem den almene interesse og de eventuelt berørte grundlæggende rettigheder – at foretage en vurdering af nødvendighed og proportionalitet, og dertil er det nødvendigt med en anden institutionel forankring end ved de administrative myndigheder.

88.

Selv om et forvaltningsorgan som Finanzamt har beføjelser, der er typiske for anklagemyndigheden, forvandler tildelingen heraf ikke det pågældende forvaltningsorgan til en »judiciel myndighed« som omhandlet i direktiv 2014/41, der kan foretage afvejningen om nødvendighed og proportionalitet.

89.

Den kvalificerede saglige kompetence, som foranledigede den tyske lovgiver til at overlade Finanzamt beføjelser til at behandle sager om skatteovertrædelser, viser, at de er højt specialiserede organer på dette særlige område. Denne specialisering er imidlertid ikke tilstrækkelig til, henset til opbygningen i direktiv 2014/41, at indrømme dem hverken det perspektiv eller, mere generelt, den kompetence, der kræves ved afvejningen af rettigheder og interesser forud for afgørelsen om at udstede en europæisk efterforskningskendelse.

90.

Domstolen har fastslået, at begrebet »judiciel myndighed« ikke er begrænset til »at henvise til domstolene i en medlemsstat, men skal forstås således, at det mere bredt henviser til de myndigheder, som deltager i forvaltningen af denne medlemsstats strafferetspleje« ( 46 ), men altid udelukker de administrative myndigheder, der henhører under den udøvende magt ( 47 ).

91.

Selv om anklagemyndigheden ikke nødvendigvis har domstolenes karakteristiske uafhængighed, er den ikke underlagt den udøvende magt for så vidt angår de administrative myndigheders sædvanlige underlæggelse og underordnelsesforhold. Det er korrekt, at anklagemyndighederne i visse retssystemer kan modtage individuelle instruktioner fra den udøvende magt, men de har ikke desto mindre en autonom status, som adskiller dem fra den udøvende magt ( 48 ).

92.

Den offentlige anklagemyndigheds institutionelle stilling som garant for lovligheden ved domstolene gør denne til en egentlig deltager i retsplejen, idet den ikke udelukkende eller hovedsageligt varetager hensynet til den offentlige forvaltnings interesser, men det generelle princip om overholdelse af loven. Artikel 2 i direktiv 2014/41 placerer således anklagemyndigheden i samme kategori som dommere ( 49 ).

93.

Den lejlighedsvise udøvelse af instruktionsbeføjelser, der svarer til den offentlige anklagemyndigheds, medfører ikke i sig selv, at Finanzamt ophører med at være et administrativt organ og, som sådan, strukturelt og funktionelt ikke indgår i den offentlige administrations hierarki, herunder særligt ikke er berøvet den nødvendige kompetence til at foretage den afvejning af nødvendighed og overvejelse, der kræves i direktiv 2014/41. Denne bedømmelse går videre end hensynet til skatteforvaltningens særlige interesse og omfatter statens almindelige interesser som helhed og garantien for borgernes grundlæggende rettigheder.

94.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det af Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (distriktsanklagemyndigheden ved retten i Trento, Italien) forelagte spørgsmål således:

»Artikel 2, litra c), nr. ii), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/41/EU af 3. april 2014 om den europæiske efterforskningskendelse på det strafferetlige område skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke tillader en medlemsstat at fritage de kompetente nationale administrative myndigheder på skatteområdet, herunder når de har beføjelse til at føre visse straffesager, fra forpligtelsen til at kræve godkendelse af en dommer, domstol, offentlig anklager eller undersøgelsesdommer i udstedelsesstaten forud for fremsendelsen af en europæisk efterforskningskendelse til den fuldbyrdende myndighed«.