–

Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino ved abogado J.M. Rodríguez Cárcamo og abogada N. Olmos Castro,

–

den spanske regering ved M.A. Sampol Pucurull, som befuldmægtiget,

–

den tyske regering ved T. Henze, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved M. Patakia og I. Galindo Martín, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 34 TEUF og 35 TEUF samt artikel 3, stk. 1, litra a), og artikel 12 i Rådets direktiv 2008/120/EF af 18. december 2008 om fastsættelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin (EUT 2009, L 47, s. 5).

2

Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino (herefter »sammenslutningen«) og Administración del Estado (den statslige administration, Spanien) vedrørende et kongeligt dekret vedtaget af den spanske regering om godkendelse af kvalitetsstandard for iberisk kød, skinke, bov og kam.

3

Følgende fremgår af syvende og ottende betragtning til direktiv 2008/120:

4

Direktivets artikel 1 er affattet som følger:

»I dette direktiv fastsættes mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin, der holdes indelukket med henblik på avl og opfedning.«

5

Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:

»Medlemsstaterne sikrer, at alle bedrifter opfylder følgende krav:

[…]«

6

Direktivets artikel 12 bestemmer:

»Medlemsstaterne kan for så vidt angår beskyttelse af svin og under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser på deres område opretholde eller indføre strengere bestemmelser end dette direktivs bestemmelser. De underretter Kommissionen om enhver sådan foranstaltning.«

7

Artikel 1 i Real Decreto 4/2014 por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico (kongeligt dekret nr. 4/2014 om godkendelse af en kvalitetsstandard for iberisk kød, skinke, bov og kam) af 10. januar 2014 (BOE nr. 10 af 11.1.2014, s. 1569) har følgende ordlyd:

»Dette kongelige dekret har til formål at fastlægge de kvalitative karakteristika, som produkter, der hidrører fra opskårede kroppe af iberiske svin, som forarbejdes eller markedsføres i fersk tilstand, samt iberisk skinke, bov og kam, der forarbejdes eller markedsføres i Spanien, skal opfylde for at kunne anvende de varebetegnelser, der er fastsat i denne retsakt, uden at dette berører pligten til at overholde de almindelige bestemmelser, der finder anvendelse på disse produkter.

Endvidere godkendes produkter, der er forarbejdet i Portugal, på grundlag af de aftaler, der er indgået mellem myndighederne i Spanien og i Portugal om fremstilling, forarbejdning og markedsføring af samt kontrol med iberiske produkter.

Desuden skal visse produkter med et kvalitetsmærke, der er anerkendt på EU-niveau (oprindelsesbetegnelse eller beskyttet geografisk betegnelse), på hvilke det påtænkes at anvende varebetegnelserne i nærværende retsakt eller et hvilket som helst udtryk, der er indeholdt heri, overholde det i nærværende dekret fastsatte.«

8

Artikel 3, stk. 1, i dekret nr. 4/2014 bestemmer:

»Varebetegnelsen for de produkter, der er omfattet af dette kongelige dekret, skal obligatorisk omfatte tre betegnelser, der skal fremgå i den rækkefølge, der er angivet nedenfor:

1.   »de cebo de campo« (opfodret med græs fra landbrugsbedrifter): hvad angår dyr, der, selv om de har kunnet fodres med naturlige ressourcer fra græsningsskove eller marker, er blevet fordret med foder, der i det væsentlige består af korn og bælgplanter, og hvis opdræt finder steder på ekstensive eller intensive bedrifter i det fri, hvoraf en del af arealet kan være overdækket; […]

2.   »de cebo« (opfodret med foder): i tilfælde af dyr, der fodres med foder, der i det væsentlige består af korn og bælgplanter, og hvis opdræt finder steder i intensive bedrifter i overensstemmelse med det i artikel 8 anførte.

[…]«

9

Dekretets artikel 8, stk. 1 og 2, med overskriften »Opdrætsbetingelser for dyr, som danner grundlag for varer med betegnelsen »de cebo««, bestemmer:

»1.   Med forbehold for de opdrætsbetingelser, der er fastsat i [Real Decreto no 1135/2002, relativo a las normas mínimas para la protección de cerdos (kongeligt dekret nr. 1135/2002 om fastsættelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin) af 31. oktober 2002 (BOE nr. 278, af 20.11.2002], skal produktionsdyr på mere end 110 kg i levende vægt, hvoraf fremstilles produkter med betegnelsen »de cebo«, råde over et samlet minimalt frit gulvareal pr. dyr på 2 m2 i opfedningsfasen.

2.   Slagtealderen er minimum ti måneder.«

10

Dekretets tredje tillægsbestemmelse har følgende ordlyd:

»Kravene i den vedtagne kvalitetsstandard finder hverken anvendelse på produkter, der er lovligt fremstillet og markedsført i henhold til specifikationer i andre medlemsstater i Den Europæiske Union, eller på produkter med oprindelse i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA) eller på parter til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) eller på stater, der har indgået en aftale om toldsamarbejde med Den Europæiske Union.«

11

Kongeligt dekret nr. 4/2014 blev genstand for en almindelig administrativ rekurs iværksat af sammenslutningen ved den forelæggende ret Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien).

12

Til støtte for denne rekurs har sammenslutningen gjort gældende, at det omhandlede dekret skaber en konkurrencedrejning på EU-plan ved at pålægge en forøgelse af produktionsomkostninger for iberiske svin i Spanien. Sammenslutningen er således af den opfattelse, at denne lovgivning udgør en kvantitativ udførselsrestriktion, der er i strid med artikel 35 TEUF, eftersom de konkurrerende producenter, der er etableret i andre medlemsstater, ikke skal bære de omkostninger, der er affødt af en foranstaltning såsom den, der er pålagt af den spanske regering.

13

Sammenslutningen har for den forelæggende ret endvidere gjort gældende, at kongeligt dekret nr. 4/2014 er i strid med artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2008/120, sammenholdt med direktivets artikel 12, eftersom de foranstaltninger, der blev indført ved dette dekret, ikke har til formål at beskytte svin, men at hæve prisen på iberiske svine.

14

Sammenslutningen har endvidere gjort gældende, at det formål om en forbedring af produkternes kvalitet, der udtrykkeligt er nævnt i kongeligt dekret nr. 4/2014, ikke kan nås gennem de foranstaltninger, der er omhandlet i dekretet, for så vidt som det for det første ikke er godtgjort, at en fordobling af det samlede minimumsgulvareal for hvert dyr forbedrer kvaliteten af svinene, og for det andet, at fastsættelsen af en minimumsalder for slagtning på ti måneder, til trods for, at den optimale vægt for slagtning af svin opnås, når svinet er omkring otte måneder, har til følge, at der udbydes produkter til salg, der vejer for meget, som ikke kan afsættes på markedet, og for hvilke der ikke kan opnås en højere pris, der svarer til den højere vægt.

15

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de spanske producenter af produkter med betegnelsen »ibérico de cebo« stilles ringere end andre producenter i EU, for så vidt som disse skal bære højere produktionsomkostninger end de sidstnævnte producenter. Endvidere vil EU-producenterne afholde sig fra at eksportere deres produkter til Spanien, eftersom de ikke kan benytte den pågældende betegnelse for deres produkter, da de ikke stammer fra svin, der er opdrættet i henhold til betingelserne i kongeligt dekret nr. 4/2014. Retten har imidlertid medgivet, at Spanien i henhold til dekretets tredje tillægsbestemmelse er forpligtet til at tillade markedsføring på sit område af produkter, der bærer tilsvarende, lignende eller identiske betegnelser fra andre medlemsstater, også selv om de ikke er udfærdiget i overensstemmelse med kravene i det pågældende dekret, forudsat, at de overholder de krav, der gælder i disse øvrige medlemsstater.

16

Endvidere er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt direktiv 2008/120 udgør et gyldigt retsgrundlag for kongeligt dekret nr. 4/2014, for så vidt som direktivets artikel 12 udelukkende gør det muligt at vedtage strengere nationale foranstaltninger, såfremt de tilsigter en bedre beskyttelse af dyr, mens det pågældende dekret ikke har til formål at beskytte svin, men at forbedre kvaliteten af produkterne. Den forelæggende ret er under alle omstændigheder i tvivl om, hvorvidt det pågældende dekret er foreneligt med artikel 12 i direktiv 2008/120, eftersom denne sidstnævnte artikel tillader mere restriktive nationale foranstaltninger, der kun kan finde anvendelse på nationalt område.

17

Under disse omstændigheder har Tribunal Supremo (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

18

Med det første og det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 34 TEUF og 35 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede, der foreskriver, at varebetegnelsen »ibérico de cebo« kun kan tildeles produkter, der opfylder visse betingelser, som er fastsat i den pågældende lovgivning.

19

Indledningsvis bemærkes, at Europa-Kommissionen har anfægtet relevansen af det præjudicielle spørgsmål vedrørende foreneligheden af kongeligt dekret nr. 4/2014 med direktivet, for så vidt som for det første sagsøgeren i hovedsagen ikke har fremsat dette annullationsanbringende for Tribunal Supremo (øverste domstol), og, for det andet, at alle hovedsagens relevante elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat.

20

I denne forbindelse bemærkes for det første, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere såvel nødvendigheden som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (jf. dom af 21.6.2016, New Valmar, C-15/15, EU:C:2016:464, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

21

For det andet bemærkes, at enhver national foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Unionen, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i henhold til artikel 34 TEUF (jf. i denne retning dom af 18.10.2012, Elenca, C-385/10, EU:C:2012:634, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.10.2015, Capoda Import-Export, C-354/14, EU:C:2015:658, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

22

Det følger af Domstolens faste praksis, at denne bestemmelse kan finde anvendelse ikke alene på en regulerings aktuelle virkninger, men også på dens potentielle virkninger. Der kan ikke ses bort fra bestemmelsen med den begrundelse, at der endnu ikke foreligger noget konkret tilfælde, der udviser en forbindelse med en anden medlemsstat (dom af 22.10.1998, Kommissionen mod FrankrigC-184/96, EU:C:1998:495, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).

23

Det skal derfor fastslås, at spørgsmålet, om artikel 34 TEUF er til hinder for en national lovgivning såsom kongeligt dekret nr. 4/2014, er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, således at spørgsmålet skal besvares.

24

I denne forbindelse følger det af Domstolens faste praksis, at en national lovgivning, der pålægger varer fra andre medlemsstater, hvor de lovligt er fremstillet og bragt på markedet, visse betingelser for at kunne benytte den fællesbetegnelse, der sædvanligvis anvendes for dette produkt, og dermed i givet fald pålægger producenterne at anvende ukendte betegnelser eller betegnelser, der er mindre anerkendt af forbrugeren, ganske vist ikke er en absolut hindring for import til medlemsstaten af produkter med oprindelse i andre medlemsstater. De kan dog vanskeliggøre deres afsætning og dermed hindre samhandelen mellem medlemsstaterne (dom af 5.12.2000, Guimont, C-448/98, EU:C:2000:663, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

25

I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid af de sagsakter, der er forelagt for Domstolen for det første, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke vedrører en fællesbetegnelse, der sædvanligvis anvendes på EU’s område, og, for det andet, at denne lovgivning ikke indeholder forbud mod import eller salg af produkter, der hidrører fra iberiske svin under andre betegnelser end dem, der er fastsat i den pågældende lovgivning.

26

Den i hovedsagen omhandlede lovgivning indeholder nemlig en bestemmelse, der af den forelæggende ret er blevet fortolket således, at produkter af iberiske svin, der forarbejdes i overensstemmelse med de regler, som gælder i andre af EU’s medlemsstater under betegnelser, der er tilsvarende, lignende eller identiske i forhold til de betegnelser, som er indeholdt i kongeligt dekret nr. 4/2014, kan importeres til og markedsføres på det spanske marked under sådanne betegnelser, selv om de ikke opfylder kravene i dekretet fuldt ud. Den således fortolkede bestemmelse sikrer, at lovgivningen ikke udgør en hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. modsætningsvist dom af 22.10.1998, Kommissionen mod Frankrig (C-184/96, EU:C:1998:495).

27

Endvidere, og som anført af Kommissionen, er der i EU-lovgivningen en generel tendens til at fremme produkters kvalitet som led i den fælles landbrugspolitik med det formål at forbedre deres omdømme (jf. i denne retning dom af 16.5.2000, Belgien mod Spanien, C-388/95, EU:C:2000:244, præmis 53, og af 8.9.2009, Budějovický Budvar, C-478/07, EU:C:2009:521, præmis 109).

28

På denne baggrund kan det ikke lægges til grund, at artikel 34 TEUF er til hinder for en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede, der foreskriver, at varebetegnelsen »ibérico de cebo« kun kan tildeles produkter, der opfylder visse betingelser, som er fastsat i denne nationale lovgivning, eftersom denne lovgivning tillader import og markedsføring af produkter fra andre medlemsstater end den, der har vedtaget den pågældende nationale lovgivning, under de betegnelser, de bærer i henhold til lovgivningen i deres oprindelsesmedlemsstat, selv såfremt de er tilsvarende, lignende eller identiske i forhold til de betegnelser, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning.

29

Det er ubestridt, at en national foranstaltning, der finder anvendelse på alle erhvervsdrivende, som driver virksomhed på det nationale område, som i højere grad påvirker varer, som forlader udførselsmedlemsstatens marked, end markedsføringen af varerne på denne medlemsstats indenlandske marked, henhører under forbuddet i artikel 35 TEUF (dom af 21.6.2016, New Valmar, C-15/15, EU:C:2016:464, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

30

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke sondrer mellem de produkter, der skal sælges på det nationale marked og de varer, der skal sælges på EU-markedet. Alle spanske producenter, der ønsker at sælge deres produkter af iberiske svin under de varebetegnelser, der er fastsat i kongeligt dekret nr. 4/2014, er nemlig forpligtet til at overholde kravene i det pågældende dekret, uanset det marked, hvorpå de ønsker at sælge deres produkter.

31

Det skal derfor fastslås, at artikel 35 TEUF ikke er til hinder for en national lovgivning såsom kongeligt dekret nr. 4/2014.

32

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2008/120, sammenholdt med direktivets artikel 12, er til hinder for en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede, der undergiver anvendelsen af visse varebetegnelser for produkter af iberiske svin, som forarbejdes eller markedsføres i Spanien, et krav om, at producenterne skal overholde betingelser for opdræt af iberiske svin, der er strengere end dem, der er fastsat i denne artikel 3, stk. 1, litra a), og en minimumsalder for slagtning på ti måneder.

33

Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål bemærkes, at formålet med direktiv 2008/120, som det fremgår af direktivets artikel 1, er fastsættelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin, der holdes indelukket med henblik på avl og opfedning. Disse krav har ifølge syvende betragtning til direktivet til formål at sikre beskyttelse af avls- og fedesvin for at sikre en rationel produktionsudvikling. Med henblik herpå, og som det fremgår af ottende betragtning til samme direktiv, skal der fastsættes regler, der bl.a. sikrer, at svin holdes i et miljø, der opfylder deres motions- og rodebehov.

34

Det bemærkes imidlertid, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke har til formål at beskytte svin, men at forbedre kvaliteten af produkterne, således at den ikke falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 2008/120.

35

Denne lovgivning kan imidlertid ved at forøge minimumsstandarderne for såvel det gulvareal, som svinene har til rådighed, som for slagtealderen ikke skade dyrevelfærden og er således ikke uforenelig med det pågældende direktiv.

36

På denne baggrund skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2008/120, sammenholdt med direktivets artikel 12, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som undergiver anvendelsen af visse varebetegnelser for produkter af iberiske svin, der forarbejdes eller markedsføres i Spanien, et krav om, at producenterne skal overholde betingelser for opdræt af iberiske svin, der er strengere end dem, der er fastsat i denne artikel 3, stk. 1, litra a), og en minimumsalder for slagtning på ti måneder.

37

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret: