1.

Den juridiske uenighed vedrørende Den Europæiske Unions eksterne kompetencer har mange facetter. Den foreliggende retstvist mellem Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union angår spørgsmålet om, hvorvidt fastlæggelse af, hvilken holdning der skal indtages på Unionens vegne i et internationalt organ, skal vedtages af Rådet med kvalificeret flertal eller med enstemmighed i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF.

2.

Spørgsmålet er opstået på baggrund af den udvidede partnerskabs- og samarbejdsaftale med Republikken Kasakhstan (herefter »partnerskabsaftalen« eller »aftalen«) ( 2 ). Det samarbejdsråd, der blev nedsat i henhold til aftalen, ville i 2017 vedtage en forretningsorden og nedsætte en række specialiserede underudvalg. Unionens holdning til samarbejdsrådets afgørelse vedrørende disse spørgsmål blev enstemmigt vedtaget af Rådet med henvisning til artikel 218, stk. 9, TEUF, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU, idet den efter Rådets opfattelse tillige vedrørte områder inden for den fælles sikkerheds- og udenrigspolitik (herefter »FUSP«). I modsætning hertil finder Kommissionen, at alene artikel 218, stk. 9, TEUF skulle have været bragt i anvendelse, og at Rådet skulle have truffet afgørelse med kvalificeret flertal, uanset om FUSP-relevante emner berørtes eller ej.

3.

Den materielle afgrænsning mellem FUSP på den ene side og Unionens optræden udadtil på de øvrige politikområder, der er »gjort til fællesskabsanliggender« ( 3 ), på den anden side, er således endnu engang centrum for opmærksomhed. I formel henseende skal det afklares, om fastlæggelse af Unionens holdninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 218, stk. 9, TEUF, altid og uden undtagelse kræver kvalificeret flertal, eller om flertalskravene skal fastlægges konkret i hvert enkelt tilfælde på grundlag af artikel 16, stk. 3, TEU og artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU, samt i givet fald på grundlag af artikel 218, stk. 8, TEUF.

4.

Til forskel fra sagen vedrørende beskyttede havområder i Antarktis (forenede sager C-626/15 og C-659/16), i hvilken jeg ligeledes fremsætter forslag til afgørelse i dag, er det imidlertid ikke i den foreliggende sag nødvendigt at diskutere, om Unionen alene kan tage initiativ på internationalt plan, eller om det tillige kræver medlemsstaternes medvirken (henholdsvis »blandet optræden« og »blandet aftale«).

5.

De retlige rammer for denne sag omfatter primærretlige bestemmelser i EU-traktaten og i EUF-traktaten. Supplerende henvises til bestemmelserne i partnerskabsaftalen med Kasakhstan.

6.

Artikel 16, stk. 3, EUT i EU-traktatens afsnit III (»bestemmelser om institutionerne«) har siden Lissabontraktatens ikrafttræden omfattet følgende generelle regel om flertalskravene til afgørelser, der træffes i Rådet:

»Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre andet er fastsat i traktaterne.«

7.

EU-traktatens afsnit V, kapitel 1, indeholder »almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil«, herunder navnlig artikel 21, stk. 1, TEU, der har følgende ordlyd:

»Unionens optræden på den internationale scene bygger på de principper, der har ligget til grund for dens egen oprettelse, udvikling og udvidelse, og som den tilstræber at fremme i den øvrige verden: demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten.

Unionen bestræber sig på at udvikle forbindelser og skabe partnerskaber med tredjelande samt internationale, regionale eller globale organisationer, der er enige i de i første afsnit nævnte principper. Den vil fremme multilaterale løsninger på fælles problemer, især inden for De Forenede Nationers rammer.«

8.

EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, der bl.a. omfatter artikel 24 TEU, 31 TEU, 37 TEU og 40 TEU, indeholder »særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«.

9.

Det hedder i artikel 24, stk. 1, andet afsnit:

»Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er underlagt særlige regler og procedurer. Den fastlægges og gennemføres af Det Europæiske Råd og Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter er udelukket. Denne politik gennemføres af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne. Europa-Parlamentets og Kommissionens specifikke rolle på dette område er fastlagt i traktaterne. Den Europæiske Unions Domstol har ingen kompetence med hensyn til disse bestemmelser, bortset fra dens kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i denne traktat og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. artikel 275, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.«

10.

I tilknytning hertil indeholder artikel 31 TEU bl.a. følgende bestemmelse om afgørelser, der vedtages af Rådet på FUSP-området:

»1.   Afgørelser i henhold til dette kapitel vedtages af Det Europæiske Råd og Rådet med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i dette kapitel. Der kan ikke vedtages lovgivningsmæssige retsakter.

[…]

2.   Uanset stk. 1 træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal,

[…]

[…]«

11.

Artikel 37 TEU regulerer Unionens kompetence til at indgå internationale aftaler på FUSP-området:

»Unionen kan indgå aftaler med en eller flere stater eller internationale organisationer på de områder, der hører under dette kapitel.«

12.

Artikel 40 TEU regulerer endelig forholdet mellem FUSP og de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender, som følger:

»Gennemførelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik berører ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i artikel 3-6 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

På samme måde berører gennemførelsen af politikkerne i disse artikler ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til dette kapitel.«

13.

Afsnit V i EUF-traktatens femte del (»Unionens optræden udadtil«) omhandler Unionens internationale aftaler. I dette afsnit indgår artikel 218 TEUF, hvori bl.a. følgende bestemmes:

»1.   Med forbehold af de særlige bestemmelser i artikel 207 forhandles og indgås aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer efter nedenstående procedure.

[…]

8.   Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal under hele proceduren.

Det træffer dog afgørelse med enstemmighed, når aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed ved vedtagelse af en EU-retsakt, samt for så vidt angår associeringsaftaler og de i artikel 212 nævnte aftaler med stater, der er kandidater til tiltrædelse af Unionen. Rådet træffer ligeledes afgørelse med enstemmighed om aftalen om tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder; afgørelsen om indgåelse af denne aftale træder i kraft efter medlemsstaternes godkendelse heraf i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

9.   Rådet vedtager på forslag af Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik en afgørelse om suspension af anvendelsen af en aftale og om fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger, bortset fra retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen.

10.   […]«

14.

Den udvidede partnerskabs- og samarbejdsaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Kasakhstan på den anden side blev undertegnet i Astana (Kasakhstan) den 21. december 2015 og er blevet anvendt midlertidigt siden den 1. maj 2016. Rådet havde forinden ved afgørelse (EU) 2016/123 givet bemyndigelse til undertegnelse og midlertidig anvendelse af aftalen på vegne af Den Europæiske Union ( 4 ) under henvisning til artikel 37 TEU og artikel 31, stk. 1, TEU samt artikel 91 TEUF, artikel 100, stk. 2, TEUF, artikel 207 TEUF og artikel 209 TEUF som retsgrundlag.

15.

I henhold til partnerskabsaftalens artikel 268 nedsættes der et samarbejdsråd. Samarbejdsrådet bistås i henhold til aftalens artikel 269, stk. 1, af et samarbejdsudvalg. Ifølge samarbejdsaftalens artikel 269, stk. 6, kan der endvidere nedsættes specialiserede underudvalg eller andre organer.

16.

I henhold til partnerskabsaftalens artikel 268, stk. 7, fastsætter samarbejdsrådet sin forretningsorden, hvori samarbejdsudvalgets samt de af samarbejdsudvalget nedsatte underudvalg eller organers opgaver og virkemåde i henhold til aftalens artikel 269, stk. 7, tillige fastsættes.

17.

I henhold til partnerskabsaftalen med Kasakhstan var det i 2017 hensigten, at der skulle vedtages en forretningsorden for samarbejdsrådet samt en forretningsorden for samarbejdsudvalget, de specialiserede underudvalg og eventuelle andre organer. Der skulle endvidere nedsættes tre specialiserede underudvalg.

18.

Med henblik herpå vedtog Rådet ved afgørelse (EU) 2017/477 af 3. marts 2017 den holdning, der på Unionens vegne skulle indtages i samarbejdsrådet ( 5 ) (herefter »den anfægtede afgørelse«), hvori der henvistes til artikel 218, stk. 9, TEUF og artikel 31, stk. 1, TEU, som processuelt retsgrundlag, samt til artikel 37 TEU, artikel 91 TEUF, artikel 100, stk. 2, TEUF, artikel 207 TEUF og artikel 209 TEUF som materielt retsgrundlag. Rådet henviste således til samme bestemmelser som dem, der tidligere var blevet anvendt ved dets godkendelse af partnerskabsaftalen.

19.

I modsætning hertil havde Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik alene henvist til artikel 218, stk. 9, TEUF som processuelt retsgrundlag samt til artikel 207 TEUF og 209 TEUF som materielt retsgrundlag for deres fælles forslag til Rådet om fastlæggelsen af Unionens holdning i samarbejdsrådet ( 6 ).

20.

Det er nu Kommissionens opfattelse, at Rådet begik en retlig fejl ved tilføjelsen af artikel 31, stk. 1, TEU som yderligere processuelt retsgrundlag. Kommissionen anser endvidere tillige henvisningen til artikel 91 TEUF og 100 TEUF som yderligere materielt retsgrundlag for en retlig fejl, men tillægger imidlertid ikke sidstnævnte omstændighed nogen praktisk betydning for så vidt angår den foreliggende sag.

21.

Ved processkrift af 10. maj 2017 har Kommissionen i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF anlagt nærværende annullationssøgsmål. Kommissionen har nedlagt påstand om, at

22.

Rådet har nedlagt påstand om

23.

I den af Kommissionen anlagte sag blev der forhandlet skriftligt for Domstolen, og den 17. april 2018 blev der forhandlet mundtligt.

24.

Som det fremgår af sagens akter, skal sagen ses på baggrund af en større kontrovers mellem Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union for så vidt angår valget af rette hjemmel for indgåelse og gennemførelse af den nye generation af partnerskabsaftaler.

25.

Den egentlige genstand for den foreliggende retstvist er imidlertid klart mere begrænset. Kommissionens annullationssøgsmål angår nemlig alene flertalskravene i forbindelse med den unionsinterne afgørelse i Rådet forud for et møde i samarbejdsrådet. Formålet er at afklare, om Rådet skulle have truffet afgørelse om den holdning, som Unionen skal indtage i samarbejdsrådet, med kvalificeret flertal, hvilket ville have været i overensstemmelse med Kommissionens opfattelse, eller om en enstemmig afgørelse var nødvendig, således som det er Rådets opfattelse og praksis.

26.

Tvisten mellem Kommissionen og Rådet angår konkret spørgsmålet om, hvorvidt artikel 218, stk. 9, TEUF ville have været tilstrækkelig som processuelt retsgrundlag for fastlæggelsen af Unionens holdning i overensstemmelse med det fælles forslag fra Kommissionen og den højtstående repræsentant, eller om Rådet med rette tillige støttede sig på artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU, der bestemmer, at afgørelser på FUSP-området normalt skal vedtages med enstemmighed ( 7 ).

27.

Til forskel fra Rådet finder jeg ikke, at institutionernes forpligtelse til at respektere deres beføjelser og til indbyrdes loyalt samarbejde (artikel 13, stk. 2, TEU), som Kommissionen henviste til i sin replik, skal ses som et særskilt nyt anbringende, der skal afvises som fremsat for sent ifølge procesreglementets artikel 127, stk. 1. Kommissionens henvisning til artikel 13, stk. 2, TEU er snarere alene udtryk for dens principielle indsigelse om, at Rådet i den foreliggende sag med artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU havde henvist til et urigtigt processuelt retsgrundlag og herved undlod at respektere Domstolens praksis ( 8 ). I overensstemmelse hermed vil jeg i det følgende alene behandle spørgsmålet om, hvorvidt Rådet med rette eller med urette anvendte enstemmighedsreglen i artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU.

28.

Umiddelbart betragtet kan det se ud, som om retsspørgsmål i relation til artikel 31 TEU i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, første led, TEU, sammenholdt med artikel 275, stk. 1, TEUF, er unddraget Domstolens judicielle kompetence.

29.

I henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, andet led, TEU og artikel 275, stk. 2, første alternativ, TEUF har Domstolen imidlertid for det første kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU ( 9 ). Genstanden for sidstnævnte bestemmelse er grænsefladen mellem FUSP og de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender. Bestemmelsen forbyder, at FUSP griber ind i de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender, ligesom den omvendt forbyder, at de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender, griber ind i FUSP.

30.

For det andet har Domstolen allerede udtrykkeligt anerkendt, at dens kompetence omfatter fortolkningen af artikel 218 TEUF, hvilket ligeledes og i særdeleshed gælder sager med relation til FUSP ( 10 ).

31.

Af disse to grunde har Domstolen i den foreliggende sag kompetence til at træffe afgørelse i den af Kommissionen anlagte sag vedrørende fortolkningen og rækkevidden af artikel 31, stk. 1, TEU og af artikel 218, stk. 9 TEUF.

32.

Kommissionen har alene gjort én ugyldighedsgrund gældende til støtte for sin påstand. Det kritiseres, at Rådet ved fastlæggelsen af Unionens holdning som omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF begik en retlig fejl, da den anvendte enstemmighedsreglen i artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU i stedet for at træffe afgørelse med kvalificeret flertal.

33.

Såfremt et internationalt organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger, fastlægger Rådet forud herfor ved en afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF den holdning, som Unionen skal indtage i dette organ.

34.

Ikke alene Unionens holdninger på politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender, fastlægges i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, men også holdninger, der helt eller delvist kan være omfattet af anvendelsesområdet for FUSP. Artikel 218 TEUF indgår nemlig blandt bestemmelserne om Unionens optræden udadtil i EUF-traktatens femte afsnit og har følgelig gyldighed på tværs af de forskellige sagsområder. Helt i overensstemmelse hermed har Domstolen allerede fastslået, at bestemmelsen i artikel 218 TEUF under ét »fastsætter en ensartet og almengyldig procedure vedrørende forhandling og indgåelse af internationale aftaler, som Unionen har beføjelse til at indgå inden for sine arbejdsområder, herunder FUSP, undtagen når traktaterne foreskriver særlige procedurer« ( 11 ).

35.

Proceduren for fastlæggelse af holdninger i artikel 218, stk. 9, TEUF finder ganske vist ikke anvendelse, såfremt der i et internationalt organ skal træffes afgørelse om supplering eller ændring af de institutionelle rammer for en international aftale. Ifølge parternes samstemmende opfattelse var dette imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. De institutionelle rammer for partnerskabsaftalen skulle hverken ændres eller suppleres, hvorimod det var hensigten at udfylde disse institutionelle rammer gennem vedtagelse af en forretningsorden for samarbejdsrådet og nedsættelse af specialiserede underudvalg, således som det udtrykkeligt fremgår af partnerskabsaftalens artikel 268 og 269.

36.

Artikel 218, stk. 9, TEUF finder følgelig anvendelse på den foreliggende sag.

37.

Det fremgår ikke klart af ordlyden af artikel 218, stk. 9, TEUF, hvilke flertalskrav der gælder i Rådet, når der stemmes om, hvilken holdning Unionen skal indtage i et internationalt organ. Sagens parter er uenige om, hvorvidt disse flertalskrav følger af den umiddelbart foranstående bestemmelse i artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF eller af artikel 16, stk. 3, TEU og artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU.

38.

Kommissionen søger at udlede af artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, at Rådets afgørelser om fastlæggelse af holdninger i henhold til stk. 9 altid skal træffes med kvalificeret flertal.

39.

Domstolen har faktisk allerede i en dom fra 2014 udtalt, at Rådet skulle have vedtaget Unionens holdning vedrørende udvidelse af socialretlige bestemmelser til at omfatte Tyrkiet inden for rammerne af associeringsaftalen EØF-Tyrkiet med kvalificeret flertal i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF. I denne forbindelse citerede Domstolen artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, ganske vist uden at begrunde henvisningen til denne bestemmelse nærmere ( 12 ).

40.

I modsætning til Kommissionen anser jeg det for overilet på grundlag af den i dommen om udvidelse af de socialretlige bestemmelser til at omfatte Tyrkiet snarere i forbigående nævnte artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF at slutte, at samtlige Unionens holdninger, der skal fastlægges i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, nødvendigvis skal vedtages af Rådet med kvalificeret flertal. Som Domstolen allerede har fremhævet andetsteds, skal proceduren i henhold til artikel 218 TEUF således netop på grund af sin generelle karakter tage hensyn til de særlige karakteristika, som traktaterne fastsætter for hvert af Unionens arbejdsområder, bl.a. for så vidt angår institutionernes beføjelser ( 13 ). Noget andet følger i øvrigt ikke af artikel 40 EUT.

41.

En generel henvisning til artikel 218, stk. 8, TEUF giver ikke mulighed for at tage hensyn til de særlige karakteristika ved Unionens forskellige arbejdsområder ved fastlæggelsen af holdninger som omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF. Det fremgår endog ved en nærmere betragtning, at artikel 218, stk. 8, TEUF overhovedet ikke indeholder bestemmelser om flertalskrav for så vidt angår Rådets afgørelser om fastlæggelse af holdninger i henhold til den efterfølgende bestemmelse i artikel 218, stk. 9, TEUF.

42.

Det hedder ganske vist i artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, at Rådet træffer afgørelse »med kvalificeret flertal under hele proceduren«. Som det imidlertid fremgår af ordlyden af det umiddelbart følgende andet afsnit, vedrører dette indgåelsen af internationale aftaler. Det følger ligeledes ud fra en samlet betragtning af stk. 8’s placering inden for opbygningen af artikel 218 TEUF, at der med den »procedure«, hvorunder Rådet skal træffe afgørelse med kvalificeret flertal, menes proceduren i henhold til de forudgående stk. 1-7, dvs. alle de trin, der skal tilbagelægges fra forhandlingerne om til indgåelsen af en international aftale.

43.

Til forskel herfra indgår stk. 9, der inden for opbygningen af artikel 218 TEUF ikke uden grund er placeret efter stk. 8, netop ikke som en del af den nævnte procedure for indgåelse af internationale aftaler, men regulerer en »aliud« ( 14 ). Artikel 218, stk. 9, TEUF omhandler praktisk vigtige aspekter af gennemførelsen af allerede indgåede aftaler, nemlig især Unionens medvirken ved beslutninger, der træffes i organer, der er oprettet i henhold til disse aftaler. Med henblik herpå foreskriver artikel 218, stk. 9, TEUF en særskilt, forenklet procedure, der har sine egne karakteristika og adskiller sig fra den klassiske procedure for indgåelse af internationale aftaler. Dette er i øvrigt også den eneste forklaring på, hvorfor artikel 218, stk. 9, TEUF indeholder en udtrykkelig og særskilt regulering af Kommissionens og den højtstående repræsentants ret til at fremsætte forslag.

44.

Den af Kommissionen fremførte argumentation, der støttes på artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, skal således alt i alt forkastes.

45.

Da artikel 218, stk. 9, TEUF således ikke selv indeholder klare regler om de flertalskrav, der gælder i Rådet ved fastlæggelse af Unionens holdninger, og artikel 218, stk. 8, TEUF – som netop påvist – heller ikke giver relevante holdepunkter i denne henseende, skal de generelle regler vedrørende Rådets afgørelser finde anvendelse ( 15 ). Afhængigt af det pågældende sagsområde fremgår disse enten af artikel 16, stk. 3, TEU eller af artikel 31 TEU.

46.

I overensstemmelse med den generelle ordning i artikel 16, stk. 3, TEU træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Til forskel herfra bestemmer artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU, at afgørelser i henhold til det kapitel i EU-traktaten, der omhandler FUSP, vedtages af Rådet med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i dette samme kapitel.

47.

Det fremgår af en sammenligning af disse to bestemmelser, at kvalificeret flertal sædvanligvis er tilstrækkeligt, når Rådet træffer afgørelse inden for rammerne af politikker, der er gjort til fællesskabsanliggender, hvorimod enstemmighedsprincippet som hovedregel fortsat gælder inden for FUSP.

48.

Det bemærkes en passant, at når Unionens holdning skal fastlægges i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, kan den ikke betragtes som en ren gennemførelsesforanstaltning, som ville være omfattet af kravet om kvalificeret flertal i henhold til artikel 31, stk. 2, tredje led, TEU, selv i tilfælde af, at den måtte anses for at henhøre under FUSP.

49.

Til forskel fra, hvad Rådet synes at mene, kan den omstændighed, at en retsakt, der skal vedtages af denne institution, har en nok så bagatelagtig tilknytning til FUSP, ikke bevirke, at artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU skal bringes i anvendelse og dermed kræve en enstemmig afgørelse.

50.

Artikel 40, stk. 1, TEU fastslår nemlig, at gennemførelsen af FUSP ikke berører anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser for så vidt angår de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender. Omvendt følger det af artikel 40, stk. 2, TEU, at gennemførelsen af politikker, der er gjort til fællesskabsanliggender, ikke berører anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser inden for rammerne af FUSP. De to neutralitetsklausuler i første og andet afsnit af artikel 40 TEU har siden Lissabontraktaten været udformet symmetrisk. For at sikre, at ånden i artikel 40 TEU respekteres, må de processuelle regler vedrørende de politikker, der er gjort til fællesskabsanliggender, ikke udhule enstemmighedsprincippet inden for FUSP, ligesom enstemmighedsprincippet inden for FUSP ikke må have en »afsmittende« virkning inden for de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender.

51.

Med henblik på afgørelsen af, om Rådets afgørelse om vedtagelse af en konkret retsakt kræver et kvalificeret flertal i henhold til artikel 16, stk. 3, TEU, eller om den skal vedtages med enstemmighed i henhold til artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU, skal det afklares, om genstanden for denne retsakt vedrører FUSP eller et politikområde, der er gjort til et fællesskabsanliggende. I denne forbindelse er det afgørende, hvilket materielt retsgrundlag (henholdsvis hvilke materielle retsgrundlag) der er relevant for den pågældende rådsafgørelse ( 16 ).

52.

Valget af dette retsgrundlag skal tage udgangspunkt i objektive forhold, som kan være genstand for domstolsprøvelse, hvilket navnlig omfatter formålet med og indholdet af de anfægtede afgørelser ( 17 ) tillige med den sammenhæng, som afgørelsen indgår i ( 18 ).

53.

De handlende aktørers subjektive opfattelse og generelle politiske intentioner er derimod fuldstændig uden betydning for valget af retsgrundlag ( 19 ). Det kan heller ikke spille nogen rolle, hvilket retsgrundlag der er anvendt ved vedtagelsen af andre EU-retsakter, som eventuelt har lignende kendetegn eller hænger tæt sammen med den anfægtede afgørelse ( 20 ) (eksempelvis Rådets afgørelse 2016/123 om undertegnelse og midlertidig anvendelse af partnerskabsaftalen). I overensstemmelse med fast retspraksis kan Rådets praksis ikke afvige fra regler i traktaterne, og den kan derfor ikke have en præcedensvirkning, der binder EU-institutionerne ( 21 ).

54.

Den anfægtede afgørelse fastlægger Unionens holdning for så vidt angår vedtagelsen af samarbejdsrådets forretningsorden og nedsættelsen af flere specialiserede underudvalg inden for rammerne af partnerskabsaftalen. Der er dermed tale om en retsakt, der helt generelt vedrører arbejdsgangen i de internationale organer, der er blevet oprettet ved partnerskabsaftalen, hvilken – i modsætning til visse andre sager, som Domstolen allerede har truffet afgørelse i ( 22 ) – ikke alene angår nogle enkelte områder, der er blevet reguleret inden for rammerne af denne omfattende aftale. Rådet henviste med rette hertil under den mundtlige forhandling.

55.

Under disse omstændigheder skal valget af den rette hjemmel for den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag foretages under hensyn til partnerskabsaftalen i sin helhed ( 23 ).

56.

Foruden bestemmelser om den politiske dialog og om samarbejde om udenrigs- og sikkerhedspolitik indeholder partnerskabsaftalen en lang række bestemmelser inden for områderne handel og økonomi samt vedrørende mange forskellige former for samarbejde, ikke mindst på området økonomisk og bæredygtig udvikling (herunder transport og miljø) samt på området for frihed, sikkerhed og retfærdighed.

57.

I overensstemmelse hermed kommer en lang række materielle retsgrundlag principielt i betragtning i relation til den anfægtede afgørelse, således som det allerede var tilfældet med hensyn til Unionens undertegnelse af partnerskabsaftalen. Disse omfatter Unionens kompetence til at indgå aftaler på FUSP-området (artikel 37 TEU), såvel som på området for den fælles handelspolitik (artikel 207 TEUF), udviklingssamarbejde (artikel 209, stk. 2, TEUF), transportpolitik (artikel 91 TEUF, sammenholdt med artikel 100, stk. 2, TEUF og artikel 216, stk. 1, andet sætningsled, TEUF), miljøpolitik (artikel 192 TEUF, sammenholdt med artikel 191, stk. 1, fjerde led, TEUF) eller området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (artikel 67 ff. TEUF, sammenholdt med artikel 216, stk. 1, andet sætningsled, TEUF), for blot at nævne de vigtigste af Unionens potentielt relevante eksterne kompetencer.

58.

I en sådan situation, hvor flere materielle retsgrundlag kan finde anvendelse, følger det af fast retspraksis, at der skal anlægges en væsentlighedsbetragtning. I denne forbindelse gælder følgende retningslinjer: Såfremt en retsakt har flere formål eller led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun har accessorisk betydning, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Kun rent undtagelsesvis bør en foranstaltning støttes på flere retsgrundlag, nemlig såfremt den samtidig forfølger flere formål eller har flere led, som hænger uløseligt sammen, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet ( 24 ).

59.

Som jeg tidligere har anført i en anden forbindelse ( 25 ), må den nævnte væsentlighedsbetragtning ikke føre til, at Unionens kompetencer på vertikalt plan udvides på bekostning af medlemsstaternes; dette ville nemlig være i strid med princippet om tildelte kompetencer (artikel 5, stk. 1, første punktum, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, TEU). Denne væsentlighedsbetragtning finder imidlertid uden videre anvendelse på horisontalt plan, dvs. hvor det ligger fast, at Unionen har kompetence i relation til alle dele af en retsakt, som den påtænker, og det alene drejer sig om at vælge den rette af disse kompetencer. Den foreliggende retstvist mellem Kommissionen og Rådet angår alene sidstnævnte aspekt.

60.

Den foreliggende sag er i øvrigt på ingen måde den første, i hvilken Domstolen ud fra en væsentlighedsbetragtning har skullet træffe afgørelse om den rette hjemmel for så vidt angår omfattende samarbejds- eller partnerskabsaftaler mellem Unionen og visse udviklings- eller vækstøkonomilande ( 26 ). Domstolen har også allerede anlagt sådanne væsentlighedsbetragtninger for så vidt angår forholdet mellem FUSP og de politikområder, der er gjort til fællesskabsanliggender; disse faldt i nogle tilfælde ud til fordel for, i andre til skade for FUSP ( 27 ). På denne baggrund er Rådets frygt for, at væsentlighedsbetragtninger ville føre til, at FUSP nødvendigvis kommer til kort, ubegrundet. Henset til gældende retspraksis ( 28 ) skal imidlertid navnlig Rådets mundtlige argument om, at det på forhånd er udelukket at anvende en væsentlighedsbetragtning, såfremt emnet vedrører FUSP, forkastes.

61.

Under den skriftlige forhandling tog sagens parter stort set ikke stilling til, hvad der efter deres opfattelse er det væsentlige i partnerskabsaftalen, og dermed i sidste instans heller ikke til, hvad der er det væsentlige for så vidt angår det omtvistede spørgsmål om Unionens holdning i samarbejdsrådet. Domstolen benyttede imidlertid den mundtlige forhandling til at drøfte formålene med, indholdet af og konteksten for partnerskabet med Kasakhstan med sagens parter.

62.

I modsætning til Kommissionen gav Rådet i denne forbindelse udtryk for den opfattelse, at aftalens FUSP-relationer under alle omstændigheder var tilstrækkeligt tungtvejende, således at de kunne begrunde, at artikel 37 TEU benyttedes som materielt retsgrundlag og artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU som processuelt retsgrundlag foruden de øvrige relevante retsgrundlag.

63.

Dette foranlediger mig til straks at bemærke, at en sådan kumulation af retsgrundlag – der undertiden forenklet også betegnes som »dobbelt retsgrundlag« – ifølge Domstolens praksis absolut er undtagelsen ( 29 ) og hidtil kun yderst sjældent er blevet accepteret ( 30 ). Betingelsen for kumulation af retsgrundlag er, som allerede tidligere nævnt, at en foranstaltning samtidig forfølger flere formål eller har flere led, som hænger uløseligt sammen, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet ( 31 ).

64.

Ud fra en betragtning af formålene med og indholdet af partnerskabsaftalen må det ubetinget medgives Rådet, at aftalen omfatter en række emner, der spiller en vigtig rolle inden for rammerne af FUSP.

65.

Præamblen til partnerskabsaftalen understreger således allerførst principperne og bestemmelserne i De Forenede Nationers pagt, principperne og bestemmelserne i verdenserklæringen om menneskerettighederne, principperne og bestemmelserne fra Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE), særlig Helsingforsslutakten, samt andre almindeligt anerkendte folkeretlige normer ( 32 ).

66.

Aftaleparterne tilkendegiver endvidere deres vilje til at styrke den internationale fred og sikkerhed og fredelig bilæggelse af tvister, navnlig via et effektivt samarbejde i dette øjemed i FN og OSCE ( 33 ). De erklærer deres vilje til at videreføre den regelmæssige politiske dialog om bilaterale og internationale spørgsmål af fælles interesse ( 34 ). Parterne er endvidere fast besluttet på at efterkomme deres internationale forpligtelser til at bekæmpe spredning af masseødelæggelsesvåben og deres fremføringsmidler og til at samarbejde om ikke-spredning og om nuklear sikkerhed og sikkerhed generelt ( 35 ) samt tillige til at bekæmpe ulovlig handel med og akkumulering af håndvåben og lette våben ( 36 ).

67.

Endelig har også aftaleparternes faste beslutning om yderligere at fremme, beskytte og gennemføre de grundlæggende frihedsrettigheder og menneskerettighederne og respekten for de demokratiske principper, retsstatsprincippet og god regeringsførelse en vis tilknytning til FUSP ( 37 ). For så vidt angår området for menneskerettigheder og demokrati giver parterne deres kraftige tilslutning til fremme af fælles mål, en åben og konstruktiv politisk dialog, gennemsigtighed og respekt for internationale menneskerettighedsstandarder ( 38 ).

68.

Det er i overensstemmelse med samtlige disse erklæringer i præamblen, at den politiske dialog og samarbejdet om udenrigs- og sikkerhedspolitik, der har en yderst prominent placering i partnerskabsaftalen, er blevet tilegnet et selvstændigt afsnit II, og at bestemmelserne heri omfatter i alt ti artikler. Disse bestemmelser vedrører, foruden den politiske dialog (aftalens artikel 4) og udenrigs- og sikkerhedspolitik i snæver forstand (aftalens artikel 6), tillige emner som demokrati og retsstatsprincippet (aftalens artikel 5), konfliktforebyggelse og krisestyring (aftalens artikel 9) samt regional stabilitet (aftalens artikel 10).

69.

Til trods for den foreliggende tilknytning til FUSP, som fremgår af partnerskabsaftalens præambel og visse af dens bestemmelser, må det imidlertid konstateres, at FUSP-områderne langt fra er det væsentlige i aftalen. De områder, som klart ligger uden for anvendelsesområdet for FUSP, og som er omfattet af de politikker, der er gjort til fællesskabsanliggender i EUF-traktaten, har nemlig en betydeligt større vægt inden for aftalen. Jeg vil herefter gennemgå disse områder.

70.

Ved en samlet betragtning af formålene med og indholdet i partnerskabsaftalen springer navnlig områder som handel og økonomi samt tillige forskellige former for samarbejde, der ikke er omfattet af FUSP, i øjnene.

71.

For det første er det særligt påfaldende, at broderparten af bestemmelserne i partnerskabsaftalen er helliget handelsrelationerne mellem Unionen og Kasakhstan: Af de i alt 287 artikler i aftalen er det overvældende flertal på 185 artikler (artikel 14-198) placeret i afsnit III (»handel og erhverv«). Foruden de klassiske bestemmelser, der i dag hører til standardrepertoiret i de fleste handelsaftaler (f.eks. bestemmelser om mestbegunstigelsesbehandling, national behandling, antidumping- og udligningsforanstaltninger), indeholder den også relativt moderne bestemmelser som dem, der snarere er sædvanlige i nyere handelsaftaler (f.eks. bestemmelser inden for områderne konkurrenceret og offentlige udbud samt bestemmelser om håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder) ( 39 ).

72.

Aftalens præambel fremhæver ligeledes dels principperne om fri markedsøkonomi ( 40 ), dels den voksende betydning af handels- og investeringsforbindelserne mellem de to parter ( 41 ); de tætte økonomiske forbindelser skal styrkes yderligere, og handel og investeringer skal videreudvikles ( 42 ); handel og investeringer skal i højere grad styrkes på grundlag af WTO-aftalen ( 43 ), og der skal sikres afbalancerede forhold i de bilaterale handelsforbindelser ( 44 ).

73.

For det andet spiller – foruden den klassiske handelspolitik – princippet om bæredygtig udvikling en vigtig rolle i partnerskabsaftalen, og parterne i aftalen vedkender sig deres forpligtelse til at forbedre folkesundhedsniveauet og beskyttelsen af menneskers sundhed som en forudsætning for bæredygtig udvikling og økonomisk vækst ( 45 ). Aftalens afsnit IV (»samarbejde på området økonomisk og bæredygtig udvikling« og afsnit VI (»andre samarbejdspolitikker«) omfatter i lighed hermed en lang række kapitler, der omhandler emner, som klart falder uden for FUSP, og som står i forbindelse med udviklingssamarbejde samt i givet fald med forskellige politikker, der i henhold til EUF-traktaten er gjort til fællesskabsanliggender (f.eks. miljø, transport, kultur og forbrugerbeskyttelse).

74.

For det tredje bemærkes endelig, at »samarbejde på området frihed, sikkerhed og retfærdighed« er blevet tilegnet et selvstændigt afsnit V i partnerskabsaftalen. Betydningen af dette emne, der ud fra en EU-retlig betragtning ikke alene vedrører et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (EUF-traktatens tredje del, afsnit V), men ligeledes udviklingssamarbejdet (artikel 208 TEUF og 209 TEUF) ( 46 ), afspejles ligeledes klart i partnerskabsaftalens præambel. Dér giver aftaleparterne udtryk for deres vilje til at bekæmpe organiseret kriminalitet og menneskehandel og til at intensivere samarbejdet om terrorbekæmpelse ( 47 ), og de vil intensivere deres dialog og samarbejde om migrationsrelaterede emner ( 48 ).

75.

Alt i alt må det således konstateres, at formålene med og indholdet i partnerskabsaftalen ganske vist er FUSP-relaterede. Til forskel fra Rådets opfattelse er denne forbindelse imidlertid langt fra stærk nok til, at de væsentlige områder for aftalen falder inden for FUSP.

76.

Efter min opfattelse har den nævnte forbindelse mellem partnerskabsaftalen og FUSP heller ikke tilstrækkelig vægt til at kunne begrunde en antagelse af, at der for så vidt angår de udenrigs- og sikkerhedspolitiske led er tale om ét af flere led i aftalen, »som hænger uløseligt sammen, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet« ( 49 ). Her kan det derimod konstateres, at der er tale om en klar overvægt af emner, der falder uden for FUSP, og som må henføres under forskellige politikker i den del af traktaterne, der vedrører fællesskabsanliggender. Samtidig anvendelse af retsgrundlag, der vedrører FUSP-området, og retsgrundlag, der vedrører området for politikker, der er gjort til fællesskabsanliggender i EUF-traktaten (kumulation af retsgrundlag), forekommer mig derfor på ingen måde begrundet i den foreliggende sag.

77.

En undladelse af at henvise til retsgrundlag inden for FUSP-området bevirker endvidere ikke, at de udenrigs- og sikkerhedspolitiske dele af partnerskabsaftalen svækkes. De ovenfor identificerede formål med og indhold af partnerskabsaftalen, der har henholdsvis udenrigs- og sikkerhedspolitisk relevans, kan nemlig ikke alene tilgodeses ved hjælp af klassiske FUSP-midler. Forholdet er derimod, at navnlig viljen til at fremme demokrati og retsstatsprincippet, respekt for menneskerettighederne, fredelig bilæggelse af tvister samt overholdelse af folkeretten hører til blandt Unionens grundlæggende værdier, som hele dens optræden udadtil bygger på i henhold til den horisontale bestemmelse i artikel 21, stk. 1, TEU, og følgelig ikke kun inden for rammerne af FUSP, men eksempelvis også inden for rammerne af den fælles handelspolitik (artikel 207 TEUF) og udviklingssamarbejdet (artikel 208, stk. 1, TEUF og artikel 209, stk. 2, TEUF).

78.

Domstolen har helt i samme ånd allerede fastslået, at Unionens kompetencer på området for udviklingssamarbejde ikke må fortolkes snævert, og at de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af formålene med udviklingssamarbejdet, skal kunne omfatte forskellige særlige områder ( 50 ). Heraf følger ikke mindst, at Unionens kompetencer på området for udviklingssamarbejde tillige kan begrunde bestemmelser i en samarbejds- eller partnerskabsaftale, der vedrører den politiske dialog og respekten for menneskerettighederne ( 51 ).

79.

På grundlag af det ovenfor anførte har Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse med urette fokuseret på kravene i artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU. Den af Kommissionen anførte ugyldighedsgrund bør derfor tages til følge.

80.

Som følge af anvendelsen af artikel 31, stk. 1, første punktum, TEU antog Rådet fejlagtigt, at afgørelsen om fastlæggelse af den holdning, som Unionen skulle indtage i samarbejdsrådet, skulle træffes med enstemmighed i stedet for med kvalificeret flertal. Det kan ikke udelukkes, at afgørelsens indhold ville være blevet et andet, såfremt reglen om kvalificeret flertal var blevet lagt til grund, end ved en enstemmig afgørelse ( 52 ).

81.

Den anfægtede afgørelse skal følgelig erklæres ugyldig i henhold til artikel 264, stk. 1, TEUF. Af hensyn til retssikkerheden bør virkningerne af den annullerede afgørelse samtidig i overensstemmelse med Rådets subsidiære påstand i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF opretholdes, indtil Rådet træffer en ny afgørelse ved hjælp af den korrekte afstemningsregel – dvs. med kvalificeret flertal. Unionen har nemlig allerede deltaget i samarbejdsrådets beslutninger på grundlag af den holdning, der blev fastlagt i denne afgørelse. Selv om der skal sondres nøje mellem gyldigheden i folkeretlig henseende af sådanne beslutninger, der træffes af samarbejdsrådet, og gyldigheden af den holdning, som Unionen skal indtage, og som tidligere er blevet fastlagt af Rådet, bør enhver tvivl med hensyn til karakteren og omfanget af Unionens bundethed af retsakter, der vedtages af samarbejdsrådet, på forhånd udelukkes.

82.

I overensstemmelse med nyere retspraksis ( 53 ) bør Domstolen imidlertid kun opretholde virkningerne af den anfægtede afgørelse, så længe det med rimelighed er nødvendigt, for at Rådet kan træffe en ny afgørelse. I den foreliggende sag forekommer det hensigtsmæssigt, at der fastsættes en rimelig frist, der ikke bør overstige seks måneder.

83.

Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da det efter den af mig foreslåede løsning er Rådet, der har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt påstand herom, bør det pålægges Rådet at betale sagsomkostningerne.

84.

På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: