—

den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes og M. Figueiredo, som befuldmægtigede

—

den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og T. Müller, som befuldmægtigede

—

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved G. Braga da Cruz og D. Kukovec, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af dels artikel 8, stk. 1, i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1983, L 109, s. 8), som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningen af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994, C 241, s. 21, og EFT 1995, L 1, s. 1) (herefter »direktiv 83/189«), dels artikel 8, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT 1998, L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT 1998, L 217, s. 18) (herefter »direktiv 98/34«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Município de Palmela (Palmela kommune, Portugal) og Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) – Divisão de Gestão de Contraordenações (myndighed for fødevaresikkerhed og økonomisk sikkerhed (ASAE) – Portugal) vedrørende en bøde, der blev pålagt den førstnævnte som følge af overtrædelser af reglerne om de sikkerhedskrav, der skal iagttages ved placeringen, bygningen, udformningen og den funktionelle organisering af legepladser og rekreative områder samt deres redskaber og faldunderlag.

3

Artikel 1 i direktiv 83/189 havde følgende ordlyd:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]

[…]

[…]«

4

Direktivets artikel 8, stk. 1, bestemte:

»Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.

Medlemsstaterne skal i givet fald samtidig fremsende teksten til de love og administrative bestemmelser, der hovedsagelig og direkte ligger til grund, hvis det er nødvendigt at kende den pågældende tekst for at kunne vurdere rækkevidden af udkastet til teknisk forskrift, undtagen hvis den er blevet tilsendt i forbindelse med en tidligere meddelelse.

Medlemsstaterne fremsender en ny meddelelse efter ovennævnte regler, hvis de i udkastet til teknisk forskrift foretager væsentlige ændringer, der fører til en ændring af anvendelsesområdet, en afkortning af den oprindeligt fastsatte anvendelsesfrist, en tilføjelse af specifikationer eller krav eller en stramning af disse.

[…]«

5

Direktiv 98/34, der ophævede direktiv 83/189, fastsatte følgende i artikel 1:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]

[…]

[…]«

6

Direktivets artikel 8, stk. 1, havde følgende ordlyd:

»Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.

Medlemsstaterne skal i givet fald samtidig fremsende teksten til de love og administrative bestemmelser, der hovedsagelig og direkte ligger til grund, hvis det er nødvendigt at kende den pågældende tekst for at kunne vurdere rækkevidden af udkastet til teknisk forskrift, undtagen hvis den er blevet tilsendt i forbindelse med en tidligere meddelelse.

Medlemsstaterne fremsender en ny meddelelse efter ovennævnte regler, hvis de i udkastet til teknisk forskrift foretager væsentlige ændringer, der fører til en ændring af anvendelsesområdet, en afkortning af den oprindeligt fastsatte anvendelsesfrist, en tilføjelse af specifikationer eller krav eller en stramning af disse.

[…]«

7

Regulamento que estabelece as condições de segurança a observar na localização, implantação, conceção e organização funcional dos espaços de jogo e recreio, respetivamente, equipamento e superfícies de impacto (bekendtgørelse om de sikkerhedskrav, der skal iagttages ved placeringen, bygningen, udformningen og den funktionelle organisering af legepladser og rekreative områder samt deres redskaber og faldunderlag), der er vedlagt som bilag til Decreto-Lei no 379/97 (lovdekret nr. 379/97) af 27. december 1997 (herefter »EJR-bekendtgørelsen«), fastsatte følgende i artikel 13 med overskriften »Nyttige oplysninger«:

»På legepladser og i rekreative områder skal følgende oplysninger fremgå flere steder på en synlig og læselig måde:

8

EJR-bekendtgørelsens artikel 16 med overskriften »Overensstemmelse med sikkerhedskravene« fastsatte følgende i stk. 1 og 2:

»1   Fabrikanten, dennes bemyndigede repræsentant eller den i Den Europæiske Union etablerede importør skal attestere overensstemmelsen med sikkerhedskravene ved at mærke redskaberne og deres emballering med påtegnelsen »I overensstemmelse med sikkerhedskravene« på en synlig og læselig måde, og således at den ikke kan slettes.

2   Fabrikanten af redskaber til rekreative legepladser eller dennes bemyndigede repræsentant eller den i Den Europæiske Union etablerede importør af redskaber til rekreative legepladser skal på en synlig og læselig måde, der ikke kan slettes, ligeledes angive følgende:

[…]«

9

EJR-bekendtgørelsen, herunder dennes artikel 13 og 16, blev ændret ved Decreto-Lei no 119/2009 (lovdekret nr. 119/2009) af 19. maj 2009.

10

EJR-bekendtgørelsens artikel 13, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, har følgende ordlyd:

»På legepladser og i rekreative områder skal følgende oplysninger fremgå flere steder på en synlig og læselig måde:

11

Artikel 16, stk. 2, i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, fastsætter:

»Fabrikanten af redskaber til rekreative legepladser eller dennes bemyndigede repræsentant eller den i Den Europæiske Union etablerede importør af redskaber til rekreative legepladser skal på en synlig og læselig måde, der ikke kan slettes, ligeledes angive følgende:

12

Den 25. november 2010 udarbejdede ASAE en rapport, hvoraf det fremgår, at Palmela kommune havde begået overtrædelser, der er fastsat i og kan sanktioneres i henhold til EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009.

13

I de bemærkninger, der blev fremsat hertil den 2. marts 2011, anførte Palmela kommune primært, at de foreholdte overtrædelser ikke kunne tilregnes kommunen, idet de regler, der blev påstået overtrådt, savnede klarhed. Henset til disse overtrædelsers ringe grovhed anførte kommunen sekundært, at en simpel henstilling havde været tilstrækkelig til at sikre, at de nævnte overtrædelser blev sanktioneret.

14

Den 23. oktober 2013 modtog Palmela kommune meddelelse om ASAE’s afgørelse, hvorved kommunen blev pålagt en enkelt bøde på 15500 EUR samt sagsomkostninger på 100 EUR. Den 14. november 2013 anlagde kommunen sag til prøvelse af denne afgørelse.

15

Ved dom af 3. april 2014 fastslog Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal (retten i første instans i Setúbal, Portugal), at bestemmelserne i artikel 13, litra b), og artikel 16, stk. 1 og 2, i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, var uanvendelige, og annullerede følgelig den anfægtede afgørelse som følge af en begrundelsesmangel og en modsigelse mellem begrundelsen og den dispositive del i afgørelsen. Den 30. januar 2016 fik Palmela kommune meddelelse om en ny administrativ afgørelse, hvorved kommunen blev pålagt en enkelt bøde på 10000 EUR samt sagsomkostninger på 100 EUR.

16

Palmela kommune anlagde sag til prøvelse af denne nye afgørelse ved den forelæggende ret, idet kommunen opfordrede denne til at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende følgerne af tilsidesættelsen af den ved direktiv 98/34 indførte forpligtelse til meddelelse af tekniske forskrifter.

17

Den forelæggende ret har anført, at medlemsstaterne i medfør af det nævnte direktiv er underlagt en forpligtelse til at meddele såvel de tekniske forskrifter og efterfølgende ændringer hertil som teksten på de væsentligste grundlæggende love og administrative bestemmelser, der er mest direkte knyttet dertil. Samtidig med, at den forelæggende ret tager udgangspunkt i den på national retspraksis støttede grundforudsætning om, at artikel 13, litra b), og artikel 16, stk. 1 og 2, i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, udgør tekniske forskrifter, anmoder den Domstolen om at angive følgerne af tilsidesættelsen af forpligtelsen til at meddele Kommissionen de nævnte forskrifter.

18

Endvidere ønsker den forelæggende ret oplyst, om tilsidesættelsen af denne forpligtelse indebærer, at det alene er disse regler, der ikke finder anvendelse, eller om hele den tekst, hvori de indgår, ikke finder anvendelse.

19

På denne baggrund har Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal (retten i første instans i Setúbal) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

20

Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det i givet fald Domstolen at omformulere de spørgsmål, den forelægges (dom af 28.4.2016, Oniors Bio, C-233/15, EU:C:2016:305, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen kan desuden inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (kendelse af 14.7.2016, BASF, C-456/15, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:567, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis).

21

I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189 og artikel 8, stk. 1, i direktiv 98/34, for det tilfælde, at nationale bestemmelser såsom artikel 13, litra b), og artikel 16, stk. 1 og 2, i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, udgør tekniske forskrifter som omhandlet i direktiv 83/189 og 98/34, skal fortolkes således, at den manglende anvendelighed af tekniske forskrifter, der ikke er blevet meddelt, alene rammer disse forskrifter eller hele den lovgivning, hvori de indgår.

22

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at EJR-bekendtgørelsens artikel 13, litra b), og artikel 16, stk. 2, er blevet ændret ved lovdekret nr. 119/2009, mens der ikke er foretaget ændringer i bekendtgørelsens artikel 16, stk. 1. Den forelæggende ret går ud fra den grundforudsætning, at de nævnte nationale forskrifter udgør tekniske forskrifter.

23

Hvad angår artikel 16, stk. 1 og 2, i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, skal det, ligesom den forelæggende ret har gjort det, bemærkes, at bestemmelserne faktisk udgør en teknisk forskrift som omhandlet i direktiv 83/189 og 98/34, for så vidt som disse bestemmelser fastsætter krav, der pålægges et produkt af forbrugerbeskyttelseshensyn, der vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, og som influerer betydeligt på sammensætningen og afsætningen af et sådant produkt. Følgelig er disse bestemmelser omfattet af kategorien »andet krav« som omhandlet såvel i artikel 1, nr. 3), i direktiv 83/189 som artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34.

24

Det skal undersøges, om den samme konklusion kan drages for så vidt angår artikel 13, litra b), i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, idet dette lovdekret blev vedtaget på et tidspunkt, hvor direktiv 98/34 allerede var gældende.

25

Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at begrebet »teknisk forskrift« omfatter fire kategorier af forskrifter, nemlig for det første »teknisk specifikation« som omhandlet i artikel 1, nr. 3), i direktiv 98/34, for det andet »andet krav« som defineret i dette direktivs artikel 1, nr. 4), for det tredje »forskrift vedrørende tjenester«, jf. nævnte direktivs artikel 1, nr. 5), og for det fjerde »medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig« som omhandlet i direktivets artikel 1, nr. 11) (dom af 4.2.2016, Ince, C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 70).

26

I denne henseende bemærkes for det første, at begrebet »teknisk specifikation« forudsætter, at den nationale foranstaltning nødvendigvis vedrører produktet eller dets emballering som sådan og således fastsætter et af de karakteristika, der kræves af et produkt. Når en national bestemmelse derimod fastlægger betingelserne for oprettelse af virksomheder, såsom bestemmelser, der underlægger udøvelsen af en erhvervsmæssig virksomhed en forudgående godkendelse, udgør disse betingelser ikke tekniske specifikationer (dom af 13.10.2016, M. og S., C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

27

For at kunne blive anset for et »andet krav« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34, skal en national foranstaltning for det andet udgøre en »betingelse«, der kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det. Det skal imidlertid efterprøves, om en sådan foranstaltning kan anses for en »betingelse« vedrørende anvendelsen af det pågældende produkt, eller om der derimod er tale om en national foranstaltning, der henhører under den kategori af tekniske forskrifter, der er nævnt i direktivets artikel 1, nr. 11). Afgørelsen af, om en national foranstaltning tilhører den ene eller den anden af disse kategorier af tekniske forskrifter, afhænger af rækkevidden af det forbud, der er indeholdt i denne foranstaltning (dom af 13.10.2016, M. og S., C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

28

For det tredje dækker begrebet »forskrift vedrørende tjenester«, der er fastsat i artikel 1, nr. 5), i direktiv 98/34, udelukkende forskrifter for informationssamfundets tjenester, dvs. enhver tjeneste, som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager (jf. i denne retning dom af 13.10.2016, M. og S., C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

29

I det foreliggende tilfælde er det ved artikel 13, litra b), i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, blevet gjort obligatorisk at opslå oplysningen om det maksimale antal personer, der kan benytte legepladsen og det rekreative område, flere steder på det nævnte område.

30

Indledningsvis må det fastslås, at en sådan bestemmelse ikke henhører under kategorien tekniske specifikationer som omhandlet i artikel 1, nr. 3), i direktiv 98/34, for så vidt som det er ubestridt, at bestemmelser, der fastsætter generelle krav og formål vedrørende sikkerhed og beskyttelse uden nødvendigvis at henvise til det omhandlede produkt eller produktets emballering som sådan og følgelig ikke fastlægger produktets egenskaber, ikke udgør tekniske specifikationer (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, C-361/10, EU:C:2011:382, præmis 17 og 18).

31

Endvidere er den nævnte bestemmelse heller ikke omfattet af den i artikel 1, nr. 5), i direktiv 98/34 fastsatte kategori forskrifter vedrørende tjenester, idet den ikke vedrører informationssamfundets tjenester som omhandlet i direktivets artikel 1, nr. 2).

32

Endelig skal det med henblik på fastlæggelsen af, om en national bestemmelse som artikel 13, litra b), i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, i givet fald er omfattet af artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34 eller direktivets artikel 1, nr. 11), undersøges, om den kan influere betydeligt på sammensætningen af det pågældende produkt, dvs. et redskab på en legeplads eller i et rekreativt område, dets natur eller afsætningen af det, som en »betingelse« vedrørende anvendelsen af de pågældende produkter, eller om den henhører under kategorien af forbud, der er fastsat i direktivets artikel 1, nr. 11).

33

For det første er det ubestridt, at en bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede ikke udgør et »andet krav« som omhandlet i artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34, henset til den generelle karakter af de heri fastsatte forskrifter (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, C-361/10, EU:C:2011:382, præmis 21). For det andet indeholder den ikke forbud, der kan bevirke, at den er omfattet af den i direktivets artikel 1, nr. 11), fastsatte kategori af forbud.

34

På denne baggrund må det fastslås, at en bestemmelse som artikel 13, litra b), i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009, ikke udgør en teknisk forskrift som omhandlet i direktiv 98/34.

35

Hvad angår den konsekvens, hvorefter tekniske forskrifter, der ikke er blevet meddelt Kommissionen, ikke finder anvendelse, bemærkes indledningsvis, at artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189 fastsatte en forpligtelse for medlemsstaterne til at meddele Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, og at denne forpligtelse er blevet gentaget i direktiv 98/34.

36

Desuden er konsekvensen af tilsidesættelsen af en sådan forpligtelse til at give meddelelse, at de tekniske forskrifter, der ikke er meddelt, bliver uanvendelige (jf. i denne retning for så vidt angår direktiv 83/189 dom af 30.4.1996, CIA Security International, C-194/94, EU:C:1996:172, præmis 54, og for så vidt angår direktiv 98/34 dom af 4.2.2016, Ince, C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

37

Hvad angår omfanget af en sådan konsekvens bemærkes, at selv om artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189 og artikel 8, stk. 1, i direktiv 98/34 kræver, at Kommissionen gives en fuldstændig meddelelse om lovudkast, der indeholder tekniske forskrifter, er det ikke samtlige bestemmelser i en sådan lov, der bliver uanvendelige som følge af tilsidesættelsen af den nævnte forpligtelse, men kun de tekniske forskrifter heri (jf. i denne retning dom af 4.2.2016, Ince, C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 68).

38

På denne baggrund skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189 og artikel 8, stk. 1, i direktiv 98/34 skal fortolkes således, at den konsekvens, hvorefter en teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt – såsom artikel 16, stk. 1 og 2, i EJR-bekendtgørelsen, som ændret ved lovdekret nr. 119/2009 – ikke finder anvendelse, alene rammer den nævnte tekniske forskrift og ikke hele den lovgivning, hvori den indgår.

39

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

Artikel 8, stk. 1, i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningen af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, og artikel 8, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998, skal fortolkes således, at den konsekvens, hvorefter en teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt – såsom artikel 16, stk. 1 og 2, i Regulamento que estabelece as condições de segurança a observar na localização, implantação, conceção e organização funcional dos espaços de jogo e recreio, respetivamente, equipamento e superfícies de impacto (bekendtgørelse om de sikkerhedskrav, der skal iagttages ved placeringen, bygningen, udformningen og den funktionelle organisering af legepladser og rekreative områder samt deres redskaber og faldunderlag), der er vedlagt som bilag til Decreto-Lei no 379/97 (lovdekret nr. 379/97) af 27. december 1997, som ændret ved Decreto-Lei no 119/2009 (lovdekret nr. 119/2009) af 19. maj 2009 – ikke finder anvendelse, alene rammer den nævnte tekniske forskrift og ikke hele den lovgivning, hvori den indgår.