1

I 2003 anlagde Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber traktatbrudssøgsmål mod Den Portugisiske Republik, idet den bl.a. fandt, at betingelserne for, at de ordregivende myndigheder ifaldt ansvar, således som disse var fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning, var uforenelige med Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33).

2

I dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), tiltrådte Domstolen i punkt 1 i konklusionen til nævnte dom Kommissionens argumenter, idet den fastslog, at »Den Portugisiske Republik [havde] tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, litra c), i [direktiv 89/665/EØF], idet den ikke har ophævet lovdekret nr. 48051 af 21. november 1967, som betinger erstatning på grund af overtrædelse af fællesskabsretten vedrørende offentlige kontrakter eller af nationale bestemmelser til gennemførelse heraf af, at de skadelidte personer godtgør, at de retsstridige handlinger er udført uagtsomt eller ved forsætligt.«

3

Da Kommissionen imidlertid fandt, at Den Portugisiske Republik ikke havde bragt den konstaterede tilsidesættelse til ophør, anlagde den endnu et traktatbrudssøgsmål med påstand om fastsættelse af tvangsbøde. Den offentlige retsforhandling fandt sted den 5. juli 2007.

4

Den 31. december 2007 blev Lei nr. 67/2007 Aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado a Demais Entitades Públicas (lov nr. 67/2007 om vedtagelse af en ordning for statens og andre offentligretlige organers civilretlige ansvar uden for kontrakt) offentliggjort (Diário da República, serie 1, nr. 251, af 31.12.2007, herefter »lov nr. 67/2007«). Ved nævnte lovs artikel 5 ophævedes bl.a. lovdekret nr. 48051 af 21. november 1967, som omhandlet i konklusionen til dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, Samling af Afgørelser, EU:C:2004:632) (herefter »lovdekret nr. 48051«). I henhold til dennes artikel 6 skulle loven træde i kraft 30 dage efter offentliggørelsen, dvs. den 30. januar 2008.

5

I dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), fastslog Domstolen, at Den Portugisiske Republik ikke havde bragt det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal, (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632) til ophør, idet den ikke havde ophævet lovdekret nr. 48051. Domstolen fastsatte som følge heraf en tvangsbøde. Domskonklusionens punkt 1 og 2 i dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), lyder som følger:

6

Efter Kommissionens opfattelse udgjorde lov nr. 67/2007, herunder navnlig artikel 7 i ordningen for statens og andre offentligretlige organers civilretlige ansvar uden for kontrakt i bilaget til nævnte lov, ikke en korrekt gennemførelse af direktiv 89/665, og den indledte en dialog med Den Portugisiske Republik, som strakte sig over flere møder. Den Portugisiske Republik var af den opfattelse, at den gennem vedtagelsen af lov nr. 67/2007, hvorved lovdekret nr. 48051 blev ophævet, fuldt ud havde opfyldt dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632).

7

Den 15. juli 2008 forelagde generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat (GD) »Indre marked og Tjenesteydelser« Den Portugisiske Republik en anmodning om betaling svarende til tvangsbøden for perioden fra den 10. januar til den 31. maj 2008.

8

Den Portugisiske Republik, der bestred Kommissionens position, vedtog med henblik på at bringe denne uoverensstemmelse til ophør, Lei nr. 31/2008 Procede à primeira alteração à Lei nr. 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado a Demais Entitades Públicas (lov nr. 31/2008 om ændring af lov nr. 67/2007) af 17. juli 2008 (Diário da República, serie 1, nr. 137, af 17.7.2008), som med tilbagevirkende kraft fra den 30. januar 2008 ændrer artikel 7 i ordningen for statens og andre offentligretlige organers civilretlige ansvar uden for kontrakt, således som denne fremgik af bilaget til lov nr. 67/2007. Kommissionen fandt, at Den Portugisiske Republik hermed havde bragt det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), til ophør.

9

Den 25. november 2008 vedtog Kommissionen beslutning K(2008) 7419 endelig (herefter »den første beslutning om betaling«), hvorved beløbet for den bøde, som Den Portugisiske Republik skulle betale med henblik på opfyldelse af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), blev fastsat til i alt 3665088 EUR for perioden fra den 10. januar til den 17. juli 2008.

10

Den Portugisiske Republik anlagde sag med påstand om annullation af den første beslutning om betaling, som Retten tiltrådte i dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127). I denne dom fastslog Retten, at Kommissionen havde en principiel beføjelse til at opkræve betaling i forhold til de tvangsbøder, som Domstolen havde fastsat, men at denne beføjelse var strengt begrænset til at drage konsekvenserne af Domstolens konstateringer. Da den tilsidesættelse, som Domstolen havde identificeret, bestod i manglende ophævelse af lovdekret nr. 48051, fandt Retten, at Kommissionen havde overskredet sin beføjelse ved selv at foretage en vurdering af, hvorvidt den nye portugisiske lovgivning udgjorde en korrekt gennemførelse af direktiv 89/665. Retten fandt, at kun Domstolen ville have kompetence til at foretage en sådan vurdering.

11

Ved søgsmålet nedlagde Den Portugisiske Republik principalt påstand om annullation af den første beslutning om betaling, subsidiært delvis annullation af nævnte beslutning, idet den havde virkninger efter den 29. januar 2008. Retten annullerede den første beslutning om betaling i sin helhed. Den udtalte sig ikke om de argumenter, som Den Portugisiske Republik havde fremført til støtte for sin subsidiære påstand, hvorefter der skulle tages hensyn til den dato, hvor tilsidesættelsen var ophørt, dvs. den 30. januar 2008, hvor lov nr. 67/2007 samt lov nr. 31/2008, hvorved ændringen med tilbagevirkende kraft blev gennemført, trådte i kraft.

12

Appellen iværksat af Kommissionen til prøvelse af dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), blev forkastet. I dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), fastslog Domstolen bl.a. følgende:

[…]

13

Ved afgørelse MARKT/A2/3523710 af 3. oktober 2014 (herefter »den anfægtede afgørelse«), meddelt den 6. oktober 2014, anmodede generaldirektøren i Kommissionens GD »Indre Marked og Tjenesteydelser« Den Portugisiske Republik om at betale et beløb på 387840 EUR, svarende til betaling af tvangsbøden for perioden fra den 10. januar 2008 til den 29. januar 2008, til opfyldelse af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3).

14

Den anfægtede afgørelse indeholdt følgende begrundelse:

»[D]a de grunde, som lå til grund for Domstolens dom af 2014, udelukkende vedrørte den del af Kommissionens afgørelse, hvorved denne har anmodet Portugal om at betale den tvangsbøde, der vedrørte perioden fra den 30. januar til den 17. juli 2008, var Den Portugisiske Republik fortsat forpligtet til at opfylde dom af 2008 for så vidt angår perioden fra den 10. januar 2008 (dato for dommens afsigelse) til den 29. januar 2008 inklusiv (ophævelsesloven trådte i kraft den 30.1.2008).«

15

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. december 2014 har Den Portugisiske Republik anlagt nærværende sag.

16

Den Portugisiske Republik har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:

17

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

18

Efter Rettens opfattelse bør der i denne sag ske anvendelse af bestemmelserne i procesreglementets artikel 126, hvorefter Retten, såfremt det er åbenbart, at den ikke har kompetence til at behandle en sag, eller at sagen må afvises, eller at den er åbenbart ugrundet, på forslag fra den refererende dommer til enhver tid kan beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse uden at fortsætte sagens behandling.

19

Den Portugisiske Republik har i replikken gjort gældende, at Retten ikke har kompetence til at prøve spørgsmålet om opfyldelsen af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til traktaterne, idet en sådan kompetence er forbeholdt Domstolen. Da Domstolen ikke har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt Den Portugisiske Republik har bragt det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), til ophør gennem offentliggørelsen af lov nr. 67/2007, eller om det alene var ikrafttrædelsen af denne lov, der kunne bringe nævnte traktatbrud til ophør, bør dette spørgsmål forelægges Domstolen og ikke Retten til bedømmelse.

20

I sit svar på Rettens foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har Den Portugisiske Republik præciseret sit synspunkt, idet den har anført, at den ikke med dette argument har til hensigt at modarbejde sit eget søgsmål med henvisning til Rettens manglende kompetence til at påkende søgsmålet, men at den ønskede at fastholde, at den anfægtede afgørelse skulle annulleres for så vidt angik de spørgsmål i tvisten, som henhørte under Domstolens enekompetence med henvisning til affatterens manglende kompetence.

21

Den Portugisiske Republiks præciseringer bør noteres, idet spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen havde kompetence til at vedtage den anfægtede retsakt, skal vurderes i forbindelse med prøvelsen af, hvorvidt søgsmålet er begrundet.

22

Det er under alle omstændigheder tilstrækkeligt at henvise til, at Domstolen i præmis 53 i dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), udtalte, at der ved Retten kunne anlægges søgsmål om annullation af de afgørelser, hvorved Kommissionen anmodede om betaling af de pålagte tvangsbøder, og at Rettens afgørelse kunne appelleres til Domstolen.

23

De argumenter, som Den Portugisiske Republik har anført til støtte for dens søgsmål kan inddeles i seks anbringender. Det første anbringende vedrører Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, idet kun Den Europæiske Unions retsinstanser kan kræve betaling af de tvangsbøder, der er fastsat i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF. Ifølge det andet anbringende udgør den anfægtede afgørelse ikke en korrekt opfyldelse af dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3). Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af den materielle retskraft, og det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, »princippet om stabiliteten i retsforhold« og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Med det femte anbringende har Den Portugisiske Republik henvist til en tilsidesættelse af princippet om ne bis in idem. Endelig vedrører det sjette anbringende en tilsidesættelse af kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Unionen, idet den anfægtede afgørelse begrænser medlemsstaternes beføjelse til at differentiere ikrafttrædelsen for de regler, der fastsætter.

24

Indledningsvis skal der tages stilling til Kommissionens betragtninger vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt betalingen af tvangsbøden i henhold til den anfægtede afgørelse var velbegrundet. Hvorvidt disse overvejelser, som Den Portugisiske Republik har imødegået i replikken, er velbegrundede, har stor betydning for, om nærværende søgsmål er begrundet.

25

Kommissionen har anført, at når det ved dom er fastslået, at en medlemsstat ikke har ophævet en lovgivning, der er uforenelig med EU-retten, skal medlemsstaten anses for at have bragt det traktatbrud, som den anklages for, til ophør på tidspunktet for ikrafttrædelsen af den norm, hvorved den uforenelige lovgivning ophæves, dvs. på det tidspunkt, hvor ophævelsen får virkning og ikke på tidspunktet for offentliggørelsen af den nævnte norm, når sidstnævnte tidspunkt ligger før det første tidspunkt. I modsat fald ville det være nemt for en medlemsstat, der er dømt for traktatbrud, at undgå forpligtelsen til at bringe dette til ophør ved at offentliggøre de regler, der er påkrævet i henhold til Domstolens domme samtidig med at deres ikrafttrædelse udskydes.

26

For såvel de procedurer, der er fastsat i artikel 260, stk. 2, TEUF, som for de procedurer, der er fastsat i artikel 258 TEUF, er det datoen for ikrafttrædelsen af den nationale lovgivning og ikke datoen for dens vedtagelse, som Domstolen lægger til grund ved vurderingen af, om en medlemsstat har bragt det traktatbrud, som den anklages for, til ophør.

27

Ifølge Kommissionen fremgår det af den sag, der førte til vedtagelsen af den første afgørelse om betaling, hvilket i øvrigt fremgår af dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), at Den Portugisiske Republik på det tidspunkt fandt, at den fuldt ud havde opfyldt dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), ved vedtagelsen af lov nr. 67/2007, og at den gjorde gældende, at den dato, der skulle lægges til grund i denne henseende, var ikrafttrædelsesdatoen for nævnte lov, dvs. den 30. januar 2008.

28

Den Portugisiske Republik har anført, at den har bragt det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), til ophør gennem vedtagelsen af lov nr. 67/2007. Den eneste grund til, at Domstolen ikke har kunnet tage hensyn hertil og derfor besluttede at træffe bestemmelse om tvangsbøde er, at Domstolen først blev underrettet om vedtagelsen nogle dage før afsigelsen af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3). Eftersom Den Portugisiske Republik havde bragt det traktatbrud, der blev konstateret i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), til ophør inden afsigelsen af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), kunne den ikke pålægges en tvangsbøde. Den dato, der skulle lægges til grund ved vurderingen af, hvorvidt det traktatbrud, der var fastslået i dom 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), var ophørt, var datoen for offentliggørelsen af lov. nr. 67/2007, dvs. den 31. december 2007.

29

Den Portugisiske Republik har desuden gjort gældende, at den hele tiden har bestridt, at den kunne pålægges en tvangsbøde, og at den i forbindelse med sagen, der var anlagt med henblik på at bestride den første afgørelse om betaling, kun subsidiært har medgivet, at selv om datoen for traktatbruddets ophør var datoen for ikrafttrædelsen af lov nr. 67/2007, kunne den under alle omstændigheder først pålægges en tvangsbøde efter den 29. januar 2008.

30

Det bemærkes indledningsvist, at den anfægtede afgørelse bygger på den forudsætning, at når ophøret af et traktatbrud, som en medlemsstat har gjort sig skyldig i, afhænger af, at en national lovgivning, der er uforenelig med EU-retten, ophæves, bør det tidspunkt, hvor ophævelsen af den uforenelige norm træder i kraft, lægges til grund ved vurderingen af traktatbruddets ophør, når ikrafttrædelsen som i det foreliggende tilfælde sker efter offentliggørelsen af ophævelsesretsakten (jf. præmis 14 ovenfor). I den foreliggende sag er parterne uenige om, hvorvidt det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), skal anses for ophørt, da lov nr. 67/2007 trådte i kraft, dvs. den 30. januar 2008, således som Kommissionen har anført i den anfægtede afgørelse, eller som Den Portugisiske Republik har anført, med offentliggørelsen af lov nr. 67/2007, dvs. den 31. december 2007. I sidstnævnte tilfælde vil Den Portugisiske Republik i det omfang, hvor den har bragt traktatbruddet til ophør før afsigelsen af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), have ret i, at den ikke kunne pålægges en tvangsbøde.

31

Et sådant spørgsmål kan imidlertid besvares ved hjælp af retspraksis. I forbindelse med et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF har Domstolen udtalt, at en national lovgivnings eventuelle uforenelighed med EU-retten ikke kunne fastslås, eftersom den nationale norm endnu ikke var trådt i kraft på det tidspunkt, som Kommissionen havde fastsat i den begrundede udtalelse (dom af 18.7.2013, Kommissionen mod Polen, C-313/11, EU:C:2013:481, præmis 43-48). I denne dom tillagde Domstolen det således afgørende betydning, at der var tale om lovgivning, der var trådt i kraft på det tidspunkt, der skulle lægges til grund for bedømmelsen af, hvorvidt der forelå et traktatbrud.

32

Domstolen har endvidere i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse udtalt, at i tilfælde, hvor ikrafttrædelsen af en lov, der gennemfører et direktiv, var undergivet vedtagelsen af en senere national retsakt, kunne den nationale lovgivnings uforenelighed med EU-retten fastslås, hvis den omhandlede gennemførelsesretsakt endnu ikke var blevet vedtaget, hvis ikrafttrædelsen lå efter udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i direktivet. Domstolen tillagde således effektiviteten af gennemførelsesloven afgørende betydning, dvs. dens ikrafttrædelse, idet den fandt, at de kompetente myndigheders vedtagelse af loven ikke i sig selv var tilstrækkelig med henblik på direktivets direkte virkning (dom af 18.12.2014, SETAR, C-551/13, EU:C:2014:2467, præmis 40).

33

Endelig har Domstolen i en traktatbrudssag, hvor der var nedlagt påstand om betaling af en tvangsbøde og et fast beløb i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, fastslået, at ikrafttrædelsen af en lov efter den dato, som Kommissionen har fastsat i en begrundet udtalelse, men før afsigelsen af Domstolens dom, var til hinder for, at der kunne pålægges en tvangsbøde, idet det omhandlede traktatbrud var ophørt før dommens afsigelse (dom af 9.12.2008, Kommissionen mod Frankrig, C-121/07, EU:C:2008:695, præmis 20 og 26). Da der imidlertid skulle tages hensyn til tidspunktet for ikrafttrædelsen af den omhandlede lov, og denne lå efter den dato, der var fastsat i den begrundede udtalelse, pålagde Domstolen den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb.

34

Det følger således af retspraksis, at når ophøret af et traktatbrud afhænger af vedtagelsen af en national foranstaltning, såsom en ophævelsesforanstaltning, er det datoen for dennes ikrafttrædelse, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af datoen for traktatbruddets ophør. I det foreliggende tilfælde ophørte det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), og som bestod i en gældende national lovgivnings uforenelighed med EU-retten (lovdekret nr. 48051), således med ikrafttrædelsen af lov nr. 67/2007, som ophævede den uforenelige lovgivning, dvs. den 30. januar 2008. Det var således med rette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse lagde til grund, at det fulgte af dom af 10. januar 2008,Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), at en tvangsbøde skulle pålægges Den Portugisiske Republik fra dommens afsigelse den 10. januar 2008 og for den periode, hvor nævnte lovdekret nr. 48051 forblev i kraft, dvs. til og med den 29. januar 2008.

35

Det skal herefter undersøges, hvorvidt de argumenter, som Den Portugisiske Republik har fremført, alligevel er af en sådan karakter, at den anfægtede afgørelse må betragtes som ulovlig.

36

Den Portugisiske Republik har anført, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse, idet kompetencen til at vedtage sådanne afgørelser er forbeholdt Den Europæiske Unions retsinstanser. Da afgørelsen er vedtaget af en myndighed, der savnede beføjelse hertil, forstyrrer den anfægtede afgørelse balancen i de rettigheder, der er fastsat i traktaten, herunder medlemsstaternes ret til forsvar i forbindelse med en traktatbrudsprocedure, således som Domstolen har fastslået i præmis 55 i dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3).

37

Kommissionen finder, at den havde beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse.

38

Det bemærkes, at Retten udtrykkeligt har taget stilling til spørgsmålet om Kommissionens beføjelse til at vedtage afgørelser om betaling af tvangsbøder fastsat af Domstolen i dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127). I præmis 41 i dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), bekræftede Domstolen denne tilgang.

39

I dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), lagde Retten følgende indledende betragtninger til grund:

40

Det følger heraf, at Kommissionen i princippet har beføjelse til – i sin egenskab af forvalter af Unionens budget – at inddrive skyldige beløb hos medlemsstaterne, når Domstolen i henhold artikel 260, stk. 2, TEUF pålægger dem en tvangsbøde. Denne beføjelse indebærer, at Kommissionen kan vurdere, om de betingelser, som Domstolen har opstillet i den dom, der fastsætter tvangsbøden, kan anses for opfyldt med henblik på at fastlægge tidspunktet for det pågældende traktatbruds ophør. Denne beføjelse indebærer imidlertid ikke, at Kommissionen kan foretage en vurdering af, hvorvidt en norm eller en medlemsstats adfærd, som Domstolen ikke tidligere har taget stilling til, er forenelig med EU-retten.

41

For så vidt angår den første beslutning om betaling kunne Kommissionen ifølge Retten, hvis tilgang blev tiltrådt af Domstolen i det omfang, hvor traktatbruddet i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), og af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), bestod i manglende ophævelse af lovdekret nr. 48051, ikke gå ud over en prøvelse af, hvorvidt ophævelsen reelt var sket. Kommissionen kunne ikke, således som den har gjort, vurdere, hvorvidt ophævelsen som følge af lov nr. 67/2007 var utilstrækkelig, og konkludere, at kun en ny lovgivning, vedtaget i juli 2008, bragte den portugisiske lovgivnings uforenelighed med direktiv 89/665 til ophør. Dermed har Kommissionen foretaget en vurdering af, hvorvidt den nye ansvarsordning i bilaget til lov nr. 67/2007 og den ordning, der blev indført ved lov af 17. juli 2008, var forenelig med direktiv 89/665. Domstolen har imidlertid ikke haft mulighed for at udtale sig om dette spørgsmål.

42

I den anfægtede afgørelse krævede Kommissionen imidlertid betaling af tvangsbøden uden at foretage en selvstændig analyse af den portugisiske lovgivnings forenelighed med direktiv 89/665. Kommissionen begrænsede sig nemlig til at fastslå tidspunktet for ikrafttrædelsen af den nationale norm, der ophævede lovdekret nr. 48051, hvilken ophævelse Domstolen havde præciseret var tilstrækkelig til bringe det traktatbrud, der var konstateret i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), til ophør. Det følger heraf, at Kommissionen handlede inden for rammerne af den principielle beføjelse, som den har i forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget.

43

Det første anbringende skal følgelig forkastes, idet det er åbenbart ugrundet.

44

Den Portugisiske Republik har anført, at den anfægtede afgørelse bygger på en »kunstig opdeling« af virkningerne af dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3). Ifølge Den Portugisiske Republik indeholder den nævnte dom ingen oplysninger, der giver Kommissionen mulighed for at sondre mellem flere forskellige perioder. Kun en enkelt begrundelse for ulovlighed blev opretholdt i dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af Domstolen i dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3). Hverken konklusionen eller begrundelsen i dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), giver mulighed for sådanne sondringer. Virkningerne af dommen kan således ikke anvendes tidsmæssigt forskelligt på henholdsvis perioden fra den 10. januar til den 29. januar 2008 og perioden fra 30. januar til den 17. juli 2008.

45

Den første beslutning om betaling blev endvidere annulleret i sin helhed ved dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), der blev stadfæstet i sin helhed efter appel den 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3). I sidstnævnte dom fastlagde Domstolen definitivt parternes rettigheder. Den anfægtede afgørelse rejste imidlertid tvivl om retssikkerheden og autoriteten hos Unionens retsinstanser, idet den indførte en kunstig tidsmæssig sondring mellem to perioder og forsøgte at tilbagerulle en processuel og materiel situation, der var definitivt fastlagt ved de to nævnte domme.

46

Kravet om betaling af en tvangsbøde for perioden fra den 10. januar til den 29. januar 2008 underkender desuden det formål, der forfølges ved artikel 260, stk. 2, TEUF, som er at formå medlemsstaterne til at bringe deres tidligere konstaterede traktatbrud til ophør – ikke at straffe dem. I det foreliggende tilfælde har Den Portugisiske Republik imidlertid bragt traktatbruddet til ophør den 31. december 2007 gennem offentliggørelsen af lov nr. 67/2007, hvorfor den ikke skulle have været pålagt en tvangsbøde.

47

Kommissionen har bestridt dette argument.

48

Den Portugisiske Republiks argumenter bygger på en teori, hvorefter den samlede tvangsbøde for perioden fra den 10. januar til den 18. juli 2008 savnede et retsgrundlag, idet Domstolen, der ved dom af 15. januar 2011, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), stadfæstede annullationen af den første afgørelse om betaling, som Retten traf afgørelse om ved dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), kun lagde vægt på en enkelt begrundelse, nemlig at Kommissionens ikke havde beføjelse til at fastslå, at det traktatbrud, der blev fastslået ved dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), ophørte den 18. juli 2008. Det ville derfor være forkert inden for den periode, hvor tvangsbøden var blevet annulleret, at udpege en periode – nemlig perioden fra den 10. til den 29. januar 2008 – for hvilken en ny tvangsbøde kunne pålægges.

49

En sådan fortolkning af dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), kan kun opretholdes, såfremt Domstolen i denne dom havde fastslået, at Den Portugisiske Republik ikke kunne pålægges en tvangsbøde. Det er på ingen måde tilfældet. I dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), bekræftede Domstolen den analyse, som Retten havde udarbejdet i dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), hvorefter Kommissionen ikke kunne bygge sin beregning af tvangsbøden på en fortolkning af den portugisiske lovgivnings forenelighed med direktiv 89/665, idet denne ikke tidligere havde været forelagt Domstolen i forbindelse med en traktatbrudsprocedure. Domstolen, der bekræftede Rettens analyse, fandt tillige, at det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), bestod i den manglende ophævelse af lovdekret nr. 48051. Derimod er hverken dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), eller dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), til hinder for, at Kommissionen kan anse den faktiske dato for ophøret af det traktatbrud, der blev fastslået i dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632), for at være datoen for ikrafttrædelsen af den nævnte ophævelse, dvs. den 30. januar 2008. Kommissionen kunne følgelig med rette af de grunde, der er anført i præmis 30-34 ovenfor, beregne den skyldige tvangsbøde for perioden fra den 10. til den 29. januar 2008.

50

I modsætning til, hvad Den Portugisiske Republik synes at gøre gældende med det andet anbringende, har Kommissionen ikke derved »genoplivet« den tvangsbøde, som i henhold til dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), savnede retligt grundlag. Til grund for den tvangsbøde, der er beregnet i den anfægtede afgørelse, lå en anden begrundelse, nemlig den omstændighed, at lov nr. 67/2007 ikke var trådt i kraft, end den begrundelse, der lå til grund for den tvangsbøde, der blev fastsat for samme periode i den første afgørelse om betaling, nemlig den omstændighed, at der ikke var vedtaget en lovgivning, der var forenelig med direktiv 89/665.

51

Følgelig skal det andet anbringende forkastes, idet det er åbenbart, at det er ugrundet.

52

Den Portugisiske Republik har anført, at den anfægtede afgørelse underkender den materielle retskraft. Det følger af dette princip, at det er forbudt at vedtage en ny retsakt med det samme indhold som den annullerede retsakt. Den anfægtede afgørelse har imidlertid delvist det samme indhold som den første beslutning om betaling, selv om den vedrører en mere begrænset periode.

53

Ifølge Den Portugisiske Republik vedrørte dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), opfyldelsen af dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (C-275/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:632). Der er således identitet mellem på den ene side genstanden for dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), og på den anden side det spørgsmål, der skal tages stilling til i den foreliggende sag. Ifølge Den Portugisiske Republik var den genstand, der gav anledning til dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), afgørelsen af, om Den Portugisiske Republik skulle betale den tvangsbøde, den blev pålagt ved dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3).

54

Endvidere vidste Retten og Domstolen på tidspunktet for afsigelsen af henholdsvis dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), at lov nr. 67/2007 var trådt i kraft den 30. januar 2008, efter afsigelsen af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3). Såfremt Kommissionens teori var korrekt, burde Retten og Domstolen have vurderet, at den første afgørelse om betaling skulle annulleres delvist, idet den vedrørte den periode, der løb fra den 30. januar 2008, og have stadfæstet den første afgørelse om betaling, idet den vedrørte perioden fra den 10. til den 29. januar 2008. Retten annullerede imidlertid den første afgørelse om betaling i sin helhed ved den dom, som Domstolen stadfæstede. I dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09,EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), blev der således nødvendigvis foretaget en prøvelse af, hvorvidt tvangsbøden var begrundet, for så vidt angår perioden fra den 10. til den 29. januar 2008, og den anfægtede afgørelse underkender disse dommes materielle retskraft.

55

Kommissionen har bestridt dette argument.

56

Det følger af prøvelsen af det andet anbringende (jf. præmis 49 og 50 ovenfor), at Kommissionen i dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og i dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), i princippet ikke kritiseres for ved den første afgørelse om betaling at have krævet betaling af en tvangsbøde. Denne afgørelse blev kun annulleret, fordi den var forkert begrundet. Der var således intet til hinder for, at Kommissionen vedtog en ny afgørelse med en anden begrundelse end den, der havde ført til annullation af den første afgørelse om betaling. Genstanden for og årsagen til den foreliggende tvist adskiller sig derfor fra genstanden og årsagen til de tvister, der blev taget stilling til ved dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3).

57

Det skal i denne forbindelse tilføjes, at Den Portugisiske Republik ikke kan støtte ret på det argument, at Retten ikke delvist annullerede den første afgørelse om betaling. Dette ville nemlig ikke have været muligt for Retten, idet der forelå en grund, der – i overensstemmelse med Den Portugisiske Republiks principale påstand i den pågældende sag – medførte, at afgørelsen skulle annulleres i sin helhed, hvorfor den ikke delvist kunne annullere den første afgørelse om betaling uden derved at sætte en korrekt begrundelse i stedet for den forkerte begrundelse, som Kommissionen havde baseret sin første afgørelse på. Da der ikke er fastsat bestemmelse herom, har Retten ikke beføjelse til at ændre de afgørelser, som forelægges den i forbindelse med et annullationssøgmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF.

58

Det følger heraf, at det tredje anbringende skal forkastes, idet det er åbenbart, at det er retligt ugrundet.

59

Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter retssikkerhedsprincippet, princippet om »stabiliteten i retsforhold« og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder for, at Kommissionen forlænger proceduren yderligere. Den Portugisiske Republik medgiver, at der ikke findes en processuel forældelsesregel i EU-retten, men finder, henset til al den tid, der er hengået fra Kommissionen vedtog de første foranstaltninger, der gik forud for åbningen af traktatbrudsproceduren, og indtil annullationen af den første afgørelse om betaling blev endelig, at den havde grund til at antage, at Kommissionens krav om betaling af tvangsbøde var endeligt bortfaldet ved dom af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3). Retten og dernæst Domstolen havde nemlig forbudt Kommissionen at pålægge den en tvangsbøde.

60

Ved at tilbagebetale hele den tvangsbøde, inklusiv renter, som blev opkrævet i forbindelse med den første afgørelse om betaling, har Kommissionen skabt en berettiget forventning om, at der ikke ville blive opkrævet en tvangsbøde for perioden fra den 10. til den 29. januar 2008. Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse bemærket, at Kommissionen, såfremt den havde fundet, at der skulle betales en tvangsbøde for denne periode, burde have modregnet dette krav i den tilbagebetaling, som blev foretaget efter annullationen af den første afgørelse om betaling, fremfor at foretage en fuld tilbagebetaling. Den Portugisiske Republik har tillige anført, at Kommissionen, da den tilbagebetalte tvangsbøden i sin helhed, handlede lovligt og i overensstemmelse med dom af 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (T-33/09, EU:T:2011:127), og af 15. januar 2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3). Såfremt det synspunkt, som Kommissionen baserede sig på i den anfægtede afgørelse, var korrekt, burde Retten nemlig have annulleret den første afgørelse om betaling delvist, for så vidt angår den del, der alene vedrørte perioden efter den 29. januar 2008.

61

Kommissionen har bestridt denne argumentation.

62

For det første henvises til, at det følger af fast retspraksis, at selv i mangel af en hjemmelsbestemmelse står adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning åben for enhver privatperson, hos hvem en institution har givet anledning til begrundede forhåbninger ved at afgive præcise løfter (jf. dom af 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products (Lopik) mod Kommissionen, 265/85, EU:C:1987:121, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis, og af 30.11.2009, Frankrig og France Télécom mod Kommissionen, T-427/04 og T-17/05, EU:T:2009:474, præmis 259 og den deri nævnte retspraksis).

63

Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende og stamme fra pålidelige og troværdige kilder. Derimod kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (jf. dom af 14.2.2006, TEA-CEGOS m.fl. mod Kommissionen, T-376/05 og T-383/05, Sml., EU:T:2006:47, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis, og af 30.11.2009, Frankrig og France Télécom mod Kommissionen, T-427/04 og T-17/05, EU:T:2009:474, præmis 260).

64

Det må fastslås, at Den Portugisiske Republik ikke har gjort gældende, at den har fået præcise og ubetingede løfter fra Kommissionen om, at den ikke kunne pålægges nogen tvangsbøde med henblik på opfyldelse af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3). Sådanne løfter ville, såfremt de var blevet afgivet, hvilket ikke på nogen måde fremgår af sagen, desuden have været åbenbart ulovlige, idet betalingen af en tvangsbøde, der er fastsat af Domstolen, ikke giver Kommissionen nogen skønsmargin. Når Domstolen har pålagt en medlemsstat at betale en tvangsbøde, skal Kommissionen påse, at den pågældende medlemsstat overholder de betingelser, der er fastsat i Domstolens dom, og kræve betaling af bøden for den periode, hvor medlemsstaten ikke fuldt ud har efterkommet dommen.

65

For det andet kræver retssikkerhedsprincippet, at enhver administrativ retsakt, der skaber retsvirkninger, er klar og utvetydig, for at adressaten ikke skal være i tvivl om sine rettigheder og pligter, således at han kan handle derefter (dom af 1.10.1998, Langnese-Iglo mod Kommissionen, C-279/95 P, EU:C:1998:447, præmis 78, og af 30.11.2009, Frankrig og France Télécom mod Kommissionen, T-427/04 og T-17/05, EU:T:2009:474, præmis 300).

66

Det må fastslås, at selv om Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at dette princip er tilsidesat, har den ikke på nogen måde oplyst, hvori denne tilsidesættelse består i denne sag, idet der ikke under sagen er rejst tvivl om klarheden og rækkevidden af den anfægtede afgørelse. Selv om Den Portugisiske Republik gennem påberåbelsen af dette princip reelt forsøger at gøre gældende, at der, efter at den første afgørelse om betaling var blevet annulleret, og Kommissionen havde tilbagebetalt tvangsbøden, ikke kunne rejses tvivl om dens retsstilling, kan en sådan ret hverken udledes af retssikkerhedsprincippet eller af noget andet generelt EU-retligt princip.

67

Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes, idet det er åbenbart, at det er retligt ugrundet.

68

Den Portugisiske Republik har anført, at Kommissionen gennem vedtagelsen af en ny individuel retsakt har forsøgt at opnå det, den ikke kunne opnå som følge af, at Unionens retsinstanser annullerede den første afgørelse om betaling. Vedtagelsen af den anfægtede afgørelse er derfor i strid med såvel retssikkerhedsprincippet som princippet om ne bis in idem. Da den anfægtede afgørelse indeholder et krav om betaling af en tvangsbøde, selv om lov nr. 67/2007 blev vedtaget forud for afsigelse af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), har den en repressiv virkning, som fordrejer rækkevidden af artikel 260, stk. 2, TEUF.

69

Kommissionen har bestridt dette argument.

70

Ifølge fast retspraksis udgør princippet ne bis in idem, som ligeledes er fastslået ved artikel 4 i protokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, et grundlæggende fællesskabsretligt princip, som retsinstanserne skal sikre overholdelsen af (jf. dom af 29.6.2006, Showa Denko mod Kommissionen, C-289/04 P, EU:C:2006:431, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis). Efter ordlyden af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han/hun allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen.

71

Den Portugisiske Republik har i forbindelse med det femte anbringende anført, at vedtagelsen af den anfægtede afgørelse efter annullationen af den første afgørelse om betaling udgør en tilsidesættelse af princippet om ne bis in idem.

72

I denne forbindelse skal det fastlås, at det er en iboende mekanisme i artikel 260, stk. 2, TEUF, at Kommissionens krav om betaling kun er en gennemførelseshandling i relation til den pågældende medlemsstats forpligtelse til at betale en tvangsbøde i overensstemmelse med Domstolens dom. I den foreliggende sag er der således kun en domfældelse, nemlig tvangsbøden i dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3), i forhold til hvilken den første afgørelse om betaling og den anfægtede afgørelse udgør to forskellige måder at opfylde dommen på. I tilfælde af, at Kommissionen først har krævet betaling af tvangsbøden i henhold til en afgørelse, hvis ulovlighed er fastslået af Unionens retsinstanser, har Kommissionen grund til og tillige pligt til (jf. præmis 64 ovenfor) at fremsætte et nyt krav ved en ny afgørelse uden dog derved at tilsidesætte princippet om ne bis in idem.

73

Det følger heraf, at det femte anbringende skal forkastes, idet det er åbenbart, at det er retligt ugrundet.

74

Den Portugisiske Republik har anført, at den anfægtede afgørelse begrænser medlemsstaternes mulighed for at fastsætte frister for lovgivningens ikrafttræden. Kommissionen har derved tilsidesat kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne.

75

Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at en frist på 30 dage for ikrafttræden er nødvendig i det foreliggende tilfælde – og dermed i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet – for at give borgere og offentlige myndigheder mulighed for at forberede sig på, at en administrativ ansvarsordning, der havde været gældende i 40 år, forsvandt, og at denne ordning skulle erstattes af en ny ansvarsordning, indført ved lov nr. 67/2007. Fastsættelsen af et hensigtsmæssigt tidspunkt for ikrafttrædelsen af en ny lov henhører under medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser. Den anfægtede afgørelse er derimod udtryk for Kommissionens ønske om at begrænse medlemsstaternes beføjelser i strid med de regler, hvorefter kompetencefordelingen mellem unionen og medlemsstaterne fastsættes.

76

Kommissionen har bestridt dette argument.

77

I modsætning til, hvad Den Portugisiske Republik har anført, stod det den i det foreliggende tilfælde frit for at udskyde ikrafttrædelsen af lov nr. 67/2007 i en periode, som den selv havde fastsat varigheden af. Den Portugisiske Republik har således vedtaget denne lov, som var nødvendig for at bringe det traktatbrud, som Domstolen havde fastslået, til ophør, på et tidspunkt, som indebar, at dens ikrafttrædelse, henset til varigheden af den periode, som den frit havde valgt, indtraf efter afsigelsen af dom af 10. januar 2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3). Af denne grund, således som det fremgår af præmis 34 ovenfor, har Kommissionen med rette vurderet, at Den Portugisiske Republik skulle betale den tvangsbøde, der var fastsat i den anfægtede afgørelse.

78

Det sjette anbringende skal derfor forkastes, idet det er åbenbart, at det er retligt ugrundet. Det følger heraf, at søgsmålet afvises, da det er åbenbart, at det er ugrundet.

79

I medfør af procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik bør pålægges sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, pålægges det den at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

bestemmer

RETTEN (Sjette Afdeling):

Således bestemt i Luxembourg den 27. juni 2016.