—

Nannoka Vulcanus Industries BV ved advocaat M. Baneke

—

den nederlandske regering ved M. Bulterman, B. Koopman og C. Schillemans, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved E. Manhaeve og S. Petrova, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af bilag II B til Rådets direktiv 1999/13/EF af 11. marts 1999 om begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser fra anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse aktiviteter og anlæg (EFT L 85, s. 1, og berigtigelse i EFT 1999 L 188, s. 54).

2

Anmodningen er indgivet inden for rammerne af en sag mellem Nannoka Vulcanus Industries BV (herefter »Nannoka«) og College van gedeputeerde staten van Gelderland (regionsrådet for provinsen Gelderland, herefter »regionsrådet«) vedrørende et påbud udstedt af dette sidstnævnte mod Nannoka, der tilpligtes at betale tvangsbøder som følge af en tilsidesættelse af den nederlandske lovgivning, der gennemfører direktiv 1999/13.

3

Femte til niende betragtning til direktiv 1999/13 bestemmer følgende:

4

14. og 15. betragtning til det nævnte direktiv fastsætter følgende:

5

I henhold til artikel 1 i direktiv 1999/13 har dette til formål at forebygge eller mindske de direkte og indirekte virkninger af emissionen af flygtige organiske forbindelser til miljøet, hovedsagelig til luften, og de mulige risici for menneskers sundhed, ved at foreskrive foranstaltninger og procedurer, der skal finde anvendelse ved aktiviteter af den art, der er defineret i dette direktivs bilag I, for så vidt som de overskrider de forbrugstærskler, der er opført i direktivets bilag II A.

6

Det nævnte direktivs artikel 2, nr. 1), definerer et »anlæg« i relation til direktivet som en stationær teknisk enhed, hvor en eller flere af de i samme direktivs artikel 1 omhandlede aktiviteter finder sted, samt enhver anden direkte dertil knyttet aktivitet, der har en teknisk forbindelse med de aktiviteter, der finder sted på denne lokalitet, og som kunne have en virkning på emissioner.

7

Artikel 3 i direktiv 1999/13 fastsætter følgende:

»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at:

[...]«

8

Det nævnte direktivs artikel 4 bestemmer følgende:

»Medlemsstaterne vedtager med forbehold af [Rådets] direktiv 96/61/EF [af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (EFT L 257, s. 26)] de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at:

[...]

[...]«

9

Artikel 5, stk. 2, i direktiv 1999/13 har følgende ordlyd:

»Alle anlæg skal:

10

Artikel 9, stk. 1, i direktiv 1999/13 har følgende ordlyd:

»Opfyldelsen af følgende skal påvises til de kompetente myndigheders tilfredshed:

[...]

[...]«

11

Artikel 15, stk. 1, første afsnit, i direktiv 1999/13 fastsætter følgende:

»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 1. april 2001. De underretter straks Kommissionen derom.«

12

Bilag II B til direktiv 1999/13 med overskriften »Reduktionsprogram« har følgende ordlyd:

[...]«

13

Direktiv 1999/13 blev med virkning fra den 7. januar 2014 ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT L 334, s. 17).

14

Det fremgår af første betragtning til direktiv 2010/75, at der med direktivet er foretaget en omarbejdelse af syv direktiver, som bl.a. omfattede direktiv 1999/13.

15

Artikel 59, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2010/75 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at hvert anlæg overholder ét af følgende:

16

Artikel 80, stk. 1, i direktiv 2010/75 bestemmer følgende:

»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme […] punkt 1 i del 5 […] i bilag VII […] senest den 7. januar 2013.

De anvender disse love og bestemmelser fra den samme dag.

[...]«

17

Det nævnte direktivs artikel 81, stk. 1, fastsætter følgende:

»Direktiv […] 1999/13/EF […] ophæves med virkning fra [den] 7. januar 2014, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til fristerne for gennemførelse i national ret og anvendelse af de direktiver, der er anført i bilag IX, del B.«

18

Del 5 med overskriften »Reduktionsprogram« i bilag VII med overskriften »Tekniske bestemmelser om anlæg og aktiviteter, hvor der bruges organiske opløsningsmidler« til direktiv 2010/75 har følgende ordlyd:

[...]«

19

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 2, i direktiv 1999/13 blev gennemført i nederlandsk ret ved artikel 3, stk. 1, og artikel 5, litra a), i Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer (opløsningsmiddelbekendtgørelsen, Stb. 2001, nr. 161, herefter »opløsningsmiddelbekendtgørelsen«), som gennemfører direktiv 1999/13.

20

Disse bestemmelser i opløsningsmiddelbekendtgørelsen forpligtede de berørte virksomheder til at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at deres anlæg senest den 31. oktober 2007 overholdt emissionsgrænseværdierne i denne bekendtgørelses bilag II A eller opfyldte de krav, som følger af reduktionsprogrammet for emissionen af flygtige organiske forbindelser (herefter »reduktionsprogrammet«), der er præsenteret i detaljer i den nævnte bekendtgørelses bilag II B. Indholdet i dette sidstnævnte bilag er identisk med indholdet i bilag II B til direktiv 1999/13.

21

Nannoka driver et anlæg, hvor der udføres lakering og overfladebehandling.

22

Ved afgørelse af 7. oktober 2010 udstedte regionsrådet et påbud til Nannoka, der blev tilpligtet at betale en tvangsbøde som følge af en overtrædelse af opløsningsmiddelbekendtgørelsens artikel 3, stk. 1, sammenholdt med artikel 5, litra a).

23

Ved afgørelse af 13. juli 2011 afslog regionsrådet den af Nannoka indbragte administrative klage over dets afgørelse af 7. oktober 2010.

24

Ved dom af 3. maj 2012 afviste Rechtbank Arnhem (domstolen i Arnhem, Nederlandene) det af Nannoka anlagte søgsmål til prøvelse af regionsrådets afgørelse af 13. juli 2011.

25

Nannoka har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Raad van State (Statsrådet).

26

Den forelæggende ret har anført, at den omstændighed, at regionsrådets afgørelse af 7. oktober 2010 blev ophævet den 7. marts 2013, ikke bevirker, at Nannoka fortaber sin interesse i, at der træffes afgørelse om realiteten vedrørende appellen af hovedsagen. Dette selskab godtgjorde på overbevisende måde, at der foreligger et tab, som det har lidt som følge af den ophævede afgørelse, idet selskabet nemlig har måttet give en del af sine aktiviteter i underentreprise til et andet selskab.

27

Det er ifølge den forelæggende ret ubestridt, at Nannoka den 31. oktober 2007 ikke overholdt emissionsgrænseværdierne i bilag II A til opløsningsmiddelbekendtgørelsen.

28

Nannoka har imidlertid for den forelæggende ret gjort gældende, at selskabet opfyldte de krav, der følger af reduktionsprogrammet, som er beskrevet i den nævnte bekendtgørelses bilag II B, da dette bilag ifølge selskabet indrømmede det en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit eget reduktionsprogram til efter den 31. oktober 2007.

29

Ifølge Nannoka fastsætter bilag II B til direktiv 1999/13 nemlig, at driftslederen skal indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling. Nannoka er af den opfattelse, at dette har været tilfældet i hovedsagen.

30

Parterne var for den forelæggende ret enige om den omstændighed, at Nannoka ved en skrivelse af 27. oktober 2005 havde meddelt de kompetente nationale myndigheder sin hensigt om at gøre brug af et reduktionsprogram. Det er endvidere ubestridt, at Nannoka havde oprettet et sådant reduktionsprogram. Ifølge den forelæggende ret gjorde dette reduktionsprogram det dog ikke muligt for Nannoka at nå den »målemission«, der er angivet i bilag II B, nr. 2), stk. 2, til direktiv 1999/13, inden den 31. oktober 2007.

31

Den forelæggende ret har bemærket, at bilag II B til direktiv 1999/13 ikke foreskriver, at der skal vedtages et reduktionsprogram, som skal være i overensstemmelse med en bestemt model, men fastsætter de principper, retningslinjer og krav, som driftslederen i henhold til dette direktivs artikel 5, stk. 2, skal overholde, når han opretter sit eget reduktionsprogram.

32

Bilag II B til direktiv 1999/13 gør det imidlertid hverken muligt præcist at fastlægge de situationer, hvor den forlængelse af tidsfristen, som bilaget fastsætter, lovligt kan gives, eller den eventuelle længde af en sådan forlængelse af tidsfristen.

33

Den forelæggende ret har fremhævet, at dette bilag for så vidt angår de anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen, fastsætter bestemmelse om gennemførelsen af et særligt reduktionsprogram (herefter »standardprogrammet«). Dette bilag giver derefter en tidsramme for at nå frem til »målemissionen« og en beregningsmetode til fastlæggelse af disse emissioner.

34

Der er intet grundlag for at antage, at Nannokas anlæg i hovedsagen ikke opfyldte betingelserne for gennemførelse af dette standardprogram. I de situationer, hvor det nævnte standardprogram finder anvendelse, forekommer det ikke at være muligt at fravige den tidsramme, der fremgår af bilag II B til direktiv 1999/13. Eftersom tidsrammen fastsatte, at målemissionen skulle være opnået inden den 31. oktober 2007, og det er dokumenteret, at Nannokas reduktionsprogram ikke var i stand til at nå frem til et sådant resultat, er der ifølge den forelæggende ret tvivl om reduktionsprogrammets overensstemmelse med kravene i bilag II B til direktiv 1999/13.

35

Henset til den omstændighed, at det i det nævnte bilag er anført, at det er nødvendigt at tage hensyn til den omstændighed, at driftsleden skal indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, ønsker den forelæggende ret oplyst, om det imidlertid er muligt, selv når standardprogrammet finder anvendelse, desuagtet at fravige den tidsramme, som er en del heraf.

36

Den forelæggende ret har således opstillet to mulige fortolkninger af bilag II B til direktiv 1999/13. I henhold til den første fortolkning kan der kun indrømmes en forlængelse af tidsfristen, hvis standardprogrammet ikke er hensigtsmæssigt i den pågældende situation, og et alternativt reduktionsprogram derfor er oprettet. I henhold til den anden fortolkning kan der, selv om standardprogrammet finder anvendelse, opnås en forlængelse af tidsfristen som en undtagelse til tidsrammen i dette program.

37

I tilfælde af, at denne anden fortolkning støttes af Domstolen, har den forelæggende ret også rejst spørgsmål om de betingelser, der kræves for, at en driftsleder kan få en forlængelse af tidsfristen, og om den varighed, en sådan forlængelse kan have. Bilag II B til direktiv 1999/13 præciserer faktisk ikke, om en sådan forlængelse af tidsfristen f.eks. er betinget af de kompetente myndigheders godkendelse, eller om det er en selvstændig ret. Dette bilag angiver heller ikke, i hvilket omfang udviklingen af de alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, skal være konkretiseret, eller det stadie, som denne udvikling skal have opnået, for at kunne give ret til en forlængelse af tidsfristen. Bilaget præciserer ikke yderligere kriterierne for fastsættelse af længden af forlængelsen.

38

Under disse omstændigheder har Raad van State besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

[Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:]

39

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bilag II B til direktiv 1999/13 skal fortolkes således, at den forlængelse af tidsfristen, som bilaget fastsætter i nr. 2), stk. 1, nr. i), kan indrømmes driftslederen af et »anlæg« som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 2, nr. 1), for gennemførelse af sit reduktionsprogram, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, selv om et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen for dette anlæg.

40

I medfør af artikel 5, stk. 2, i direktiv 1999/13 skal alle anlæg, der er omfattet af dette direktiv, enten overholde grænseværdierne for emissionen af flygtige organiske forbindelser i det nævnte direktivs bilag II A eller opfylde kravene i reduktionsprogrammet i direktivets bilag II B.

41

I overensstemmelse med dette samme direktivs bilag II B, nr. 1), er formålet med reduktionsprogrammet at gøre det muligt for driftslederen gennem andre midler end ved anvendelse af disse emissionsgrænseværdier at nå en emissionsbegrænsning svarende til den, der ville være opnået under anvendelse af disse værdier. Som anført af generaladvokaten i punkt 14 i forslaget til afgørelse, er et reduktionsprogram baseret på anvendelsen af alternative stoffer og metoder, som indebærer færre emissioner.

42

Det fremgår af bilag II B, nr. 2), stk. 1, til direktiv 1999/13, at ved anvendelse af overfladebehandlingsmidler, lakker, klæbemidler eller trykfarver kan der anvendes et bestemt program som beskrevet i dette bilags nr. 2), stk. 1, dvs. standardprogrammet. I henhold til denne sidstnævnte bestemmelse finder dette program anvendelse på anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen. Det nævnte bilags nr. 2), stk. 1, præciserer, at når denne metode ikke er hensigtsmæssig, kan den kompetente myndighed tillade en driftsleder at anvende enhver alternativ undtagelsesordning, som den mener opfylder de principper, der er skitseret i nr. 1) i samme bilag.

43

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der i hovedsagen ikke er noget forhold, der gør det muligt at konkludere, at Nannokas anlæg ikke opfyldte de betingelser, der kræves for anvendelse af standardprogrammet.

44

Da bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13 fastsætter, at driftslederen skal indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, skal det afgøres, om denne forlængelse af tidsfristen skal kunne indrømmes, uanset hvilket reduktionsprogram der finder anvendelse på denne driftsleders anlæg, eller om indrømmelsen af en sådan forlængelse af tidsfristen kun er mulig i tilfælde af, at et andet reduktionsprogram end standardprogrammet anvendes.

45

I denne henseende må det indledningsvis konstateres, at ordlyden af det nævnte bilag ikke gør det muligt at give et klart svar på dette spørgsmål.

46

Selv om ordlyden af bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13 synes at angive, at en driftsleder skal indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, gør rækkefølgen af de tre sætninger i det nævnte nr. 2), det ikke muligt at fastslå, om en forlængelse af tidsfristen også skal indrømmes i det konkrete tilfælde, hvor denne driftsleder anvender standardprogrammet.

47

Det skal konstateres, at selv om udtrykket »[à] cet effet«, der i den franske udgave af direktiv 1999/13 indleder tredje punktum i nr. 2) i bilag II B til direktiv 1999/13, nemlig umiddelbart synes kun at henvise til den mulighed, som er anført i det forudgående punktum, for anvendelse af »enhver alternativ undtagelsesordning [end standardprogrammet]«, forekommer denne fortolkning imidlertid ikke at blive entydigt bekræftet i de øvrige sprogudgaver af direktiv 1999/13, såsom den engelske, tyske og nederlandske sprogudgave, der ikke indeholder et udtryk, som svarer til »[à] cet effet«. I disse udgaver kan dette tredje punktum således generelt fortolkes således, at det omfatter ethvert reduktionsprogram, herunder standardprogrammet.

48

I denne forbindelse har den nederlandske regering gjort gældende, at uanset hvilket reduktionsprogram den pågældende driftsleder anvender, kunne en forlængelse af tidsfristen til fordel for denne sidstnævnte ikke gå videre end til den 31. oktober 2007, idet dette var datoen for, hvornår de bestående anlægs emission – i overensstemmelse med artikel 4, nr. 1), i direktiv 1999/13 og dettes bilag II B, nr. 2), stk. 2, nr. i) – skulle opfylde kravene i dette direktivs artikel 5, dvs. de i direktivets bilag II A omhandlede tærskler, eller overholde reduktionsprogrammet, som er beskrevet i direktivets bilag II B.

49

Dette standpunkt kan imidlertid ikke tiltrædes.

50

Den mulighed, der udtrykkeligt er fastsat i bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13, for at indrømme en driftsleder en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram, medfører nemlig nødvendigvis, at alle de i dette direktiv omhandlede tidsfrister, bl.a. den, der udløber den 31. oktober 2007, for så vidt angår bestående anlæg, kan forlænges. Som anført af generaladvokaten i punkt 22 i forslaget til afgørelse, vil den nederlandske regerings standpunkt fratage bestemmelsen i dette direktivs bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), sin normative karakter og reducere denne bestemmelse til blot at udgøre en forklaring af beregningen af den pågældende tidsfrist.

51

Det skal i øvrigt bemærkes, at ved vedtagelsen i 2010 af direktiv 2010/75 gentog EU-lovgiver i dette direktivs bilag VII, del 5, nr. 2), litra a), som har en ordlyd, der er identisk med ordlyden i bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13, muligheden for at indrømme en driftsleder forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram. Der er intet grundlag for at antage, som anført af generaladvokaten i punkt 32 i forslaget til afgørelse, at hensigten var at omformulere den pågældende bestemmelse i direktiv 1999/13 ved indarbejdelsen i direktiv 2010/75. Lovgiver gik derfor ud fra, at en forlængelse af tidsfristen var mulig, selv efter den 31. oktober 2007.

52

Kommissionen har for sin del gjort gældende, at bilag II B, nr. 2), stk. 2, til direktiv 1999/13 indeholder en særregel, der finder anvendelse på anlæg, hvor der anvendes et produkt med et konstant tørstofindhold, og som går forud for bestemmelsen om forlængelse af tidsfristen. Ifølge Kommissionen er en forlængelse af tidsfristen således kun mulig for de anlæg, hvor der ikke anvendes et produkt med et konstant tørstofindhold.

53

Selv om det er korrekt, at et bestemt reduktionsprogram, dvs. standardprogrammet, i henhold til bilag II B, nr. 2), stk. 2, til direktiv 1999/13, finder anvendelse på de anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen, udgør dette program imidlertid ikke en særregel, der udelukker, at der kan indrømmes en forlængelse af tidsfristen til driftsledere af sådanne anlæg.

54

Det bemærkes således, at bilag II B, nr. 2), stk. 1, til direktiv 1999/13 angiver, at ved anvendelse af overfladebehandlingsmidler, lakker, klæbemidler eller trykfarver »kan« standardprogrammet anvendes, og når dette program ikke er hensigtsmæssigt, »kan« den kompetente myndighed tillade en driftsleder at anvende enhver alternativ undtagelsesordning, som den mener opfylder de principper, der er skitseret i dette direktivs bilag II B, nr. 1). Det skal konstateres, at der ikke er noget i denne bestemmelses ordlyd, som giver mulighed for – når standardprogrammet ikke er hensigtsmæssigt – at udelukke anvendelsen af en alternativ undtagelsesordning på anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages. På samme måde som standardprogrammet således ikke kan anvendes på sådanne anlæg, kan der indrømmes en forlængelse af tidsfristen til disse anlæg, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.

55

Muligheden for at indrømme en forlængelse af tidsfristen for så vidt angår alle typer af anlæg, uanset hvilket reduktionsprogram der er vedtaget, bekræftes desuden af ratio legis for bestemmelserne i direktiv 1999/13 om forlængelse af tidsfristen og anlæg, der har et konstant tørstofindhold i produktet.

56

Som anført af generaladvokaten i punkt 36 i forslaget til afgørelse, er denne forlængelse af tidsfristen dels et udtryk for proportionalitetsprincippet. For så vidt angår dette princip forekommer det nemlig uforholdsmæssigt at pålægge driftsledere af et anlæg at gennemføre investeringer til begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser inden en bestemt dato, hvis denne emission kan undgås eller væsentligt nedbringes i nær fremtid til en lavere omkostning, så snart alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, og hvis udvikling er undervejs, bliver tilgængelige. Dels, således som det fremgår af ottende betragtning til direktiv 1999/13, bygger denne forlængelse på den antagelse, at emissionen af organiske forbindelser kan undgås eller nedbringes af mindre skadelige stoffer, som eksisterer, eller som bliver tilgængelige inden for de kommende år. Hvis en virksomhed ved hjælp af alternative stoffer kan undgå byrdefulde foranstaltninger for at mindske emissionen, vil den nemlig formentlig være indstillet på at udvikle sådanne stoffer eller støtte udviklingen af dem. I det omfang alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, desuden kan bidrage til – ud over de pågældende anlæg – at begrænse emissionen af flygtige organiske forbindelser i miljøet, kan udviklingen af de alternative stoffer begrunde en længere overgangsperiode.

57

For så vidt angår de anlæg, hvor der anvendes et produkt med et konstant tørstofindhold, fremgår det af bilag II B, nr. 2), stk. 2, til direktiv 1999/13, at dette indhold kan anvendes »til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen«. Således som de berørte parter har forklaret det under retsmødet, gør tilstedeværelsen af et konstant tørstofindhold det således muligt at finde en metode til at fastlægge emissionsmålene for de pågældende anlæg, hvilket er en metode, som den pågældende driftsleder ikke kan gøre brug af, hvis der ikke anvendes et produkt med et sådan konstant indhold. Det fremgår desuden ikke af nogen bestemmelser i dette bilag, at det mål, der forfølges med indførelsen af kriteriet vedrørende tilstedeværelsen af et produkt med et konstant tørstofindhold, er at udelukke, at der indrømmes en forlængelse af tidsfristen til driftslederen af et anlæg, hvor der anvendes et produkt med et sådant konstant indhold.

58

Det nævnte kriterium synes således uden enhver sammenhæng med det ratio legis, der ligger til grund for bestemmelserne i direktiv 1999/13, om muligheden for at indrømme en forlængelse af tidsfristen i det tilfælde, hvor alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling. Det er derfor ikke begrundet at opstille en sondring – for så vidt angår denne mulighed – mellem de anlæg, hvor der anvendes et produkt med et konstant tørstofindhold, og de øvrige anlæg, idet en sådan sondring heller ikke klart kan udledes af ordlyden af dette direktivs bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i).

59

Kommissionen har under retsmødet gjort gældende, at der ved vedtagelsen af direktiv 1999/13 ganske vist allerede fandtes et stort antal af alternative stoffer for produkterne med et konstant tørstofindhold. Ifølge Kommissionen tog EU-lovgiver hensyn til dette forhold, da den fastsatte de frister, der gælder for standardprogrammet, i dette direktivs bilag II B, nr. 2), andet afsnit, nr. i), og skal derfor anses for at have villet udelukke enhver mulighed for forlængelse af tidsfristen for så vidt angår de anlæg, for hvilke et produkt med et konstant tørstofindhold kan antages.

60

Hverken bestemmelserne i direktiv 1999/13 eller forarbejderne hertil gør det imidlertid muligt at bekræfte Kommissionens påstande.

61

Det skal i denne henseende tilføjes, at en fortolkning af bilag II B til direktiv 1999/13 – således at denne sidstnævnte skulle være til hinder for, at der indrømmes en forlængelse af tidsfristen til driftslederen af et anlæg, for hvilket et konstant tørstofindhold i produktet kan antages, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling – under alle omstændigheder ville være i strid med retssikkerhedsprincippet, som forudsætter, at en EU-retlig bestemmelse giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at de uden at være i tvivl kan kende deres rettigheder og forpligtelser og handle derefter (jf. i denne retning domme BGL, C-78/01, EU:C:2003:490, præmis 71, og ArcelorMittal Luxembourg mod Kommissionen samt Kommissionen mod ArcelorMittal Luxembourg m.fl., C-201/09 P og C-216/09 P, EU:C:2011:190, præmis 68).

62

For så vidt som en sådan fortolkning ikke klart kan udledes af ordlyden af bilag II B til direktiv 1999/13 og heller ikke synes at kunne bekræftes af hverken det formål, der ligger til grund for bestemmelserne i dette bilags nr. 2), stk. 1, nr. i), om forlængelse af tidsfristen, eller af det nævnte bilags opbygning, er retssikkerhedsprincippet til hinder for, at en virksomhed, såsom Nannoka, afskæres fra muligheden for at få en sådan forlængelse af tidsfristen på grundlag af dette bilag.

63

Det skal således fastslås, at en forlængelse af tidsfristen skal kunne indrømmes, uanset hvilket reduktionsprogram der gælder for det pågældende anlæg, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.

64

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at bilag II B til direktiv 1999/13 skal fortolkes således, at den forlængelse af tidsfristen, som bilaget fastsætter i nr. 2), stk. 1, nr. i), kan indrømmes driftslederen af et »anlæg« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 1), for gennemførelse af sit reduktionsprogram, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, selv om et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen for dette anlæg.

65

Med sit andet og tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst dels, om bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13 skal fortolkes således, at en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af et reduktionsprogram kræver, at driftslederen af det pågældende anlæg fortager en bestemt handling, eller en tilladelse fra de kompetente myndigheder, dels på grundlag af hvilke kriterier længden af denne forlængelse af fristen kan fastsættes.

66

I denne henseende fremgår det af selve ordlyden af bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13, at driftslederen skal »have forlænget« tidsfristen. Det følger heraf, at en sådan forlængelse af tidsfristen ikke er en selvstændig ret og nødvendigvis beror på de kompetente myndigheders afgørelse. Desuden forudsætter en sådan afgørelse, som således anført af generaladvokaten i punkt 65 i forslaget til afgørelse, nødvendigvis en forudgående ansøgning fra driftslederen af det pågældende anlæg, eftersom han ønsker tilladelse til at fravige de krav, som – i mangel af en forlængelse af tidsfristen – er gældende for ham.

67

I denne forbindelse er den centrale rolle, som de kompetente myndigheder indrømmes i bestemmelserne i direktiv 1999/13 i forbindelse med ansøgningen om et reduktionsprogram fra en driftsleder, af betydning.

68

I medfør af artikel 4, nr. 3), i direktiv 1999/13 har de driftsledere, som ønsker at anvende et reduktionsprogram, pligt til at underrette de kompetente myndigheder inden den 31. oktober 2005. I overensstemmelse med dette direktivs artikel 9, stk. 1, skal det således forelagte reduktionsprograms overensstemmelse med kravene i det reduktionsprogram, som er indeholdt i det nævnte direktivs bilag II B, desuden påvises af driftslederen »til de kompetente myndigheders tilfredshed«. Endelig følger det af samme direktivs bilag II B, nr. 2), at når standardprogrammet ikke er hensigtsmæssigt, »kan den kompetente myndighed tillade en driftsleder at anvende enhver alternativ undtagelsesordning, som den mener opfylder […] principper[ne]«, der er skitseret i dette bilags nr. 1).

69

Det følger af disse bestemmelser, at den kompetente myndighed råder over en skønsmargen, når den skal træffe afgørelse om en ansøgning fra en driftsleder om tilladelse til at anvende et reduktionsprogram.

70

Det samme gælder nødvendigvis for indrømmelsen af en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af et sådant reduktionsprogram, idet denne indrømmelse er tæt forbundet med den tilladelse, der er givet en driftsleder, til at anvende dette program.

71

Derfor kan en forlængelse af tidsfristen således kun ske i medfør af en tilladelse fra de kompetente myndigheder efter ansøgning fra den pågældende driftsleder.

72

I denne henseende begrænser bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13 sig til at fastsætte, at hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, skal driftslederen indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af sit reduktionsprogram.

73

Som en undtagelse til de generelle bestemmelser i direktiv 1999/13 skal forlængelsen af fristen i dette direktivs bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), fortolkes snævert (jf. i denne retning dom ACI Adam m.fl., C-435/12, EU:C:2014:254, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).

74

I denne henseende fremgår det af selve ordlyden af bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13, der alene fastsætter, at tidsfristen skal »forlænge[s]«, at anvendelsen af et reduktionsprogram på grundlag af dette bilag skal være tidsbegrænset.

75

Med henblik på at fastslå, om en driftsleder skal indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af et reduktionsprogram, og at fastsætte længden af den eventuelt indrømmede forlængelse af tidsfristen, skal der tages hensyn til de mål, der forfølges med bestemmelserne i bilag II B til direktiv 1999/13 om forlængelse af tidsfristen, dvs. dels at fremme udviklingen af alternative stoffer, dels at tage hensyn til proportionalitetsprincippet, således som det er anført i denne doms præmis 56.

76

Som anført af generaladvokaten i punkt 56 og 57 i forslaget til afgørelse, tilkommer det således de kompetente myndigheder, inden for rammerne af den skønsmargen, som de råder over, bl.a. at undersøge, om de alternative stoffer, som er egnet til anvendelse i de pågældende anlæg og til at nedbringe emissionen af flygtige organiske forbindelser, faktisk er under udvikling, og at det igangværende arbejde, henset til de foreliggende oplysninger, kan føre til udviklingen af sådanne stoffer.

77

I forbindelse med undersøgelsen af forholdsmæssigheden af den ansøgte forlængelse af tidsfristen i forhold til formålet med at fremme udviklingen af alternative stoffer skal der tages hensyn til forholdet mellem, på den ene side den emissionsbegrænsning, der kan opnås ved hjælp af de alternative stoffer, der er under udvikling, og udgiften hertil, og, på den anden side den yderligere emission, som forlængelsen af tidsfristen afføder, samt udgifterne til eventuelle alternative foranstaltninger. Endvidere bør det bekræftes, at der ikke findes alternative foranstaltninger, som kan afføde en tilsvarende eller endog større emissionsbegrænsning til en lavere omkostning, og navnlig, at andre alternative stoffer ikke allerede er tilgængelige.

78

Udviklingen af et alternativt stof, der lover en betydelig emissionsbegrænsning, giver således grundlag for, at en sådan forlængelse af tidsfristen kan indrømmes den pågældende driftsleder.

79

Hvad angår længden af den eventuelt indrømmede forlængelse af tidsfristen skal det konstateres, at hverken bilag II B til direktiv 1999/13 eller nogen anden bestemmelse i dette direktiv indeholder nogen oplysninger herom.

80

Bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13 kan imidlertid ikke fortolkes således, at de kompetente myndigheder skal give den pågældende driftsleder en forlængelse af tidsfristen uden nogen form for tidsbegrænsning, indtil de alternative stoffer er tilgængelige, idet de øvrige bestemmelser i direktiv 1999/13 ellers ville miste deres effektive virkning.

81

I denne henseende fremgår det af ottende betragtning til direktiv 1999/13, at indrømmelsen af en forlængelse af tidsfristen i henhold til dette direktivs bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), kun kommer i betragtning, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, faktisk er under udvikling på det tidspunkt, hvor denne forlængelse af tidsfristen skal indrømmes, og at det kan antages, at de er tilgængelige »inden for de kommende år«.

82

Selv om det fremgår af denne bestemmelse, at forlængelsen kan omfatte flere år, skal det imidlertid fastslås, at dens længde ikke skal gå videre, end hvad der er nødvendigt for udviklingen af alternative stoffer. Dette skal vurderes på baggrund af alle relevante oplysninger, navnlig under afvejning af, på den ene side, størrelsen af den emissionsbegrænsning, som muliggøres med de alternative stoffer, som er under udvikling, og udgiften til disse stoffer og, på den anden side, størrelsen af den yderligere emission, som er resultatet af forlængelsen af tidsfristen, samt udgiften til eventuelle alternative foranstaltninger.

83

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og tredje spørgsmål besvares med, at bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), til direktiv 1999/13 skal fortolkes således, at en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af et reduktionsprogram kræver en tilladelse fra de kompetente myndigheder, hvilket forudsætter en forudgående ansøgning fra den pågældende driftsleder. Med henblik på at fastslå, om en driftsleder skal indrømmes en forlængelse af tidsfristen for gennemførelse af et reduktionsprogram, og at fastsætte længden af den eventuelt indrømmede forlængelse af tidsfristen tilkommer det disse kompetente myndigheder, inden for rammerne af den skønsmargen, som de råder over, bl.a. at undersøge, om de alternative stoffer, som er egnet til anvendelse i de pågældende anlæg og til at nedbringe emissionen af flygtige organiske forbindelser, faktisk er under udvikling, at det igangværende arbejde, henset til de fremlagte oplysninger, kan føre til udviklingen af sådanne stoffer, og at der ikke findes alternative foranstaltninger, som kan afføde en tilsvarende eller endog større emissionsbegrænsning til en lavere omkostning, og navnlig, at andre alternative stoffer ikke allerede er tilgængelige. Der skal desuden tages hensyn til forholdet mellem på den ene side den emissionsbegrænsning, som muliggøres med de alternative stoffer, og udgiften til disse stoffer, og på den anden side den yderligere emission, som forlængelsen af tidsfristen afføder, samt udgiften til eventuelle alternative foranstaltninger. Længden af forlængelsen af tidsfristen skal ikke gå videre end hvad der er nødvendigt for udviklingen af alternative stoffer. Dette skal vurderes på baggrund af alle relevante oplysninger, og navnlig størrelsen af den yderligere emissionsbegrænsning, som forlængelsen af tidsfristen afføder, og udgiften til eventuelle alternative foranstaltninger i forhold til størrelsen af den emissionsbegrænsning, der muliggøres med de alternative stoffer, som er under udvikling, og udgiften til disse stoffer.

84

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret: