1. 

Court of Appeal (England & Wales) har anmodet Domstolen om at tage stilling til, hvorvidt en omtvistet busbanepolitik i London (herefter »busbanepolitikken«), der er vedtaget af Transport for London (herefter »TfL«), er omfattet af begrebet »støtte« i artikel 107, stk. 1, TEUF. Ifølge denne politik er det kun tilladt for Black Cabs (dvs. London taxaer, herefter »sorte taxaer«) og ikke for private hyrevogne (herefter »minitaxaer«) i bestemte perioder af døgnet at anvende den bane, der er reserveret til offentlige busser på offentlige veje.

2. 

Denne tvist er opstået i kølvandet på de teknologiske fremskridt, der er sket gennem de sidste årtier. Navnlig opblomstringen af satellitnavigationssystemer og smartphones med bestemte applikationer, der er skabt til at fremme anmodninger om transport, har ændret den måde, som kunder opfører sig på, hvilket slører grænserne mellem taxaer og minitaxaer. Resultatet af dette er, at taxaer og minitaxaer er i hård konkurrence med hinanden i Europa, og London er ikke den eneste by, hvor der er opstået konflikter ( 2 ).

3. 

Faktisk mener jeg ikke, at statsstøttereglerne generelt omhandler statslige foranstaltninger såsom busbanepolitikken, under forudsætning af at ligebehandling sikres med hensyn til sammenlignelige virksomheder.

4.

I London ydes taxatjenester af sorte taxaer og minitaxaer. Begge typer af tjenester tildeles bevilling af et organ, der er underlagt TfL’s tilsyn. De tildeles imidlertid bevillinger i medfør af forskellige retsforskrifter og er underlagt forskellige betingelser.

5.

Sorte taxaer tildeles bevilling i medfør af bestemmelserne i London Cab Order 1934. Dette regulativ blev udstedt med hjemmel i section 6 i Metropolitan Public Carriage Act 1869 (herefter »1869-loven«), der i section 8, stk. 2, bestemmer, at »droscher ikke må hyres på gaden« (min fremhævelse) i London, medmindre føreren har fået en bevilling af TfL i medfør af section 8 i 1869-loven. Virkningen heraf er, at kun sorte taxaer har lov til at opsamle passagerer fra gaden uden forudbestilling.

6.

Minitaxaer tildeles separat bevilling i medfør af Private Hire Vehicles (London) Act 1998. De har ikke tilladelse til at lade sig hyre fra gaden i London, men kan tage passagerer med, der har forudbestilt deres tjenester.

7.

I medfør af section 121A i Road Traffic Regulation Act 1984 (herefter »1984-loven«), er TfL trafikmyndigheden for bestemte veje i Greater London (hovedstadsområdet), der er kendt som »GLA veje« ( 3 ), hvorimod de individuelle London boroughs er de ansvarlige trafikmyndigheder for næsten alle andre veje i London og Greater London.

8.

Section 6 i 1984-loven (som ændret) giver trafikmyndigheden, der er ansvarlig for den pågældende vej, beføjelser til at begrænse vejens trafik (eller dele af den) til bestemte typer af motorkøretøjer. Under udøvelse af sine beføjelser i medfør af section 6 etablerede TfL busbaner på en række GLA veje. I den sammenhæng vedtog den busbanepolitikken.

9.

De fleste London boroughs har vedtaget busbanepolitikker, der ligner TfL’s. Et eksempel er Southampton Row busbane, der drives af London Borough of Camden (herefter »LBC«). Minitaxaer må imidlertid gerne benytte busbanerne med henblik på at opsamle passagerer og sætte dem af igen.

10.

I medfør af section 4 i London Local Authorities Act 1996 kan trafikmyndighederne udstede en bøde (penalty charge notice) for overtrædelser af et regulativ, der er vedtaget i medfør af section 6 i 1984-loven.

11.

Regulativer vedtaget i medfør af section 6 i 1984-loven kan også håndhæves af politiet, idet section 8, stk. 1, i samme lov bestemmer, at det er strafbart at overtræde eller ikke overholde et regulativ vedtaget i medfør af section 6. Imidlertid håndteres hovedparten af overtrædelserne af sådanne regulativer i praksis ved trafikmyndighedernes udstedelse af bøder.

12.

Eventech Ltd (herefter »Eventech«) er tilknyttet selskabet Addison Lee plc (herefter »Addison Lee«), der driver en flåde af minitaxaer i Greater London. Eventech er den registrerede indehaver af alle Addison Lees minitaxaer, som Addison Lee efter aftale leaser til selvstændige chauffører.

13.

Henholdsvis den 6. oktober 2010 og den 13. oktober 2010 kørte to af Addison Lees chauffører deres minitaxaer på Southampton Row busbane i det centrale London. LBC uddelte herefter bøder til Eventech for disse to anvendelser af Southampton Row busbane. Eventech indbragte sagen om disse bøder og busbanepolitikkens lovlighed for Parking Adjudicator.

14.

Parking Adjudicator afviste denne klage. Eventech anmodede efterfølgende om domstolsprøvelse ved High Court of Justice med henvisning til, at busbanepolitikken overtrådte gældende regler om tjenesteydelsers frie bevægelighed, etableringsretten og statsstøtte. Ved afgørelse af 13. juli 2012 afviste High Court denne anmodning.

15.

Den 7. december 2012 fik Eventech tilladelse til at appellere High Courts afgørelse, og sagen blev efterfølgende behandlet af Court of Appeal. Da der opstod tvivl om den rette fortolkning af artikel 107, stk. 1, TEUF, besluttede Court of Appeal at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål med henblik på præjudiciel afgørelse:

»1)   Indebærer den omstændighed, at en busbane på en offentlig vej gøres tilgængelig for sorte taxaer, men ikke for minitaxaer, i det tidsrum, hvor denne busbane er i drift, under de foreliggende omstændigheder, at der anvendes »statsmidler« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF?

3)   Kan den omstændighed, at en busbane på en offentlig vej gøres tilgængelig for sorte taxaer, men ikke for minitaxaer, i det tidsrum, hvor denne busbane er i drift, påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, når den pågældende vej ligger i det centrale London, og der ikke er noget til hinder for, at borgere fra andre medlemsstater ejer eller kører i enten sorte taxaer eller minitaxaer?«

16.

Der er indgivet skriftlige indlæg af Eventech, TfL, den polske regering samt Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden. Med undtagelse af den polske regering har disse parter også afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 3. juli 2014.

17.

Court of Appeal har forelagt Domstolen tre spørgsmål med henblik på præjudiciel afgørelse, der alle vedrører fortolkningen af visse grundlæggende elementer af begrebet »støtte« i artikel 107, stk. 1, TEUF. Det første spørgsmål omhandler overførsel af »statsmidler«. Det andet spørgsmål omhandler navnlig tre forskellige aspekter i bedømmelsen af, hvorvidt busbanepolitikken begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«, dvs. hvorvidt politikken er selektiv. Endelig anmodes der med det tredje spørgsmål om en fortolkning af begrebet »påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne«.

18.

Interessant nok var de for High Court of Justice omtvistede spørgsmål om statsstøtte i) kravet om selektivitet, ii) hvorvidt busbanepolitikken »fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen«, og iii) hvorvidt busbanepolitikken kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Med andre ord, mens der på den ene side var enighed for High Court of Justice om, at busbanepolitikken involverede en overførsel af statsmidler, er dette forhold nu omstridt ved Court of Appeal, da det er genstanden for det første spørgsmål ( 4 ). På den anden side anfægtes det ikke længere, at busbanepolitikken kan fordreje konkurrencen. Hvis der ses bort herfra, er det ved begge retter ubestridt, at busbanepolitikken reelt tillægger sorte taxaer en fordel, og følgelig har den forelæggende ret ikke stillet nogle spørgsmål i denne henseende.

19.

Det følger af gældende nationale retsforskrifter, at den konkurrencemæssige situation angående levering af lokale passagertransporttjenester med motorkøretøjer er således, at sorte taxaer nyder et delvist retligt monopol. De alene kan lade sig hyre, dvs. lade sig opsamle ved en taxaholdeplads eller hyres på gaden. Imidlertid kan både sorte taxaer og minitaxaer yde deres tjenester i form af forudbestilte ture. Ifølge bevis forelagt for High Court of Justice om omfanget af sorte taxaers virke på markedet for forudbestillinger viste en undersøgelse fra 2009, at 8% af ture med sorte taxaer var forudbestilte ( 5 ).

20.

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt busbanepolitikken giver anledning til en overførsel af statsmidler. Domstolen må derfor tage stilling til, hvorvidt den omstændighed, at staten giver en bestemt gruppe af virksomheder adgang til en offentlig infrastruktur, hvor der ikke tidligere fandtes nogen adgang, udgør sådan en overførsel.

21.

Eventech har gjort gældende, at busbanepolitikken giver anledning til en overførsel af statsmidler på tre forskellige måder, navnlig i) præferenceadgang til et statsligt aktiv uden betaling fra de sorte taxaers side, ii) undtagelsen af sorte taxaer fra forpligtelsen til at betale bøder for brugen af busbaner og iii) øgede udgifter til vedligeholdelsen af busbaner som følge af den øgede trafik fra sorte taxaer.

22.

For så vidt angår sidstnævnte forhold vil offentlige midler skulle bruges til at vedligeholde vejene, herunder eventuelle busbaner. Den omstændighed, at banen, der normalt er reserveret til busser, muligvis udsættes for mere slid og ælde som følge af, at der gives adgang til sorte taxaer, ændrer ikke dette, idet andre baner vil kræve tilsvarende mindre vedligeholdelse. Derfor kan jeg ikke se, hvordan busbanepolitikken kan give anledning til en yderligere byrde for staten i denne henseende.

23.

I det følgende vil jeg tage behandle de to øvrige forhold hver for sig.

24.

Busbanepolitikken giver sorte taxaer mulighed for at undgå trafik og dermed yde taxatjenester til et større antal betalende passagerer inden for samme mængde tid uden yderligere omkostninger. Sådan tilladelse har en økonomisk værdi ( 6 ). Spørgsmålet er derfor, hvorvidt dette udgør et afkald på statsmidler eller med andre ord, hvorvidt medlemsstaterne i henhold til statsstøttereglerne har en forpligtelse til at opkræve betaling for anvendelse af offentlig infrastruktur.

25.

Selv om Domstolens retspraksis giver en vis vejledning, synes der ikke at være blevet taget stilling til det foreliggende forhold i tidligere sager.

26.

På den ene side synes retspraksis, hvorefter foranstaltninger, der, selv om de ikke indebærer en formel overførsel af statsmidler, dog giver anledning til et potentielt afkald på indtægter ( 7 ), ikke at kunne overføres på tilfælde, der omhandler adgang til offentlig infrastruktur, idet denne række af sager i retspraksis grundlæggende set relaterer sig til gunstig skattebehandling ( 8 ). På samme måde kan retspraksis, der finder anvendelse på statslige garantier, der, når der ses bort fra præmien, kan indebære en yderligere byrde for staten, idet sådanne garantier kan indebære en overførsel af statsmidler på et senere tidspunkt ( 9 ), ikke anvendes på det foreliggende forhold.

27.

På den anden side synes en anden række af sager i retspraksis at støtte tanken om, at lovgivningsmæssige indgreb, der gavner en gruppe frem for en anden, men ikke indebærer en aktuel eller potentiel betaling af statslige beløb (eller mistede indtægter), ikke nødvendigvis indebærer en overførsel af statsmidler ( 10 ). Det kan også udledes af en tilsvarende række af sager i retspraksis, at en økonomisk byrde for staten, som er en konsekvens, der er uadskilleligt forbundet med en bestemt retlig ordning, heller ikke falder inden for begrebet overførsel af »statsmidler« ( 11 ).

28.

Imidlertid omhandler ingen af de to rækker af sager i den retspraksis, der nævnes i det foregående punkt, spørgsmålet om adgang til offentlig infrastruktur.

29.

På dette grundlag er det min opfattelse, at statsstøttereglerne generelt set ikke specifikt kræver, at medlemsstater kræver betaling for adgang til sådan infrastruktur, men at de overlader det til medlemsstaternes eget skøn, hvorvidt der skal gives adgang uden betaling eller ej ( 12 ). Som et aktiv i det offentlige rum, der er tiltænkt at fremme transport og mobilitet for slutbrugerne, ligger det i selve sådan en infrastrukturs natur, at der fastsættes regler for dens anvendelse, herunder for adgang til den, hvilket er mest tydeligt i relation til trafikkontrol og opretholdelsen af orden. Dette handler ikke om et kommercielt, men snarere om et lovgivningsmæssigt forhold, der ikke kan begrunde anvendelsen af konkurrencereglerne i kapitel 1, afsnit VII, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, herunder statsstøttereglerne ( 13 ). Som fremhævet af den polske regering kan medlemsstaterne have vedtaget bestemte regler for trafikregulering. Dette betyder ikke, at midler er blevet overført ved at regulere adgangen til offentlig infrastruktur (eller at der er givet afkald herpå).

30.

Antages det, at statsstøttereglerne blev fortolket, som om de generelt kræver, at medlemsstaterne kræver betaling for adgang til offentlig infrastruktur eller statskontrollerede midler, kan dette afholde staterne fra at skabe eller åbne op for områder, hvor der hidtil ikke har været nogen eller kun begrænset adgang. Tilsvarende kan det afholde virksomheder fra at deltage i den proces. Hvis sorte taxaer i den foreliggende sag eksempelvis blev pålagt at betale for adgang til busbaner, kunne det afholde visse af dem fra at anmode om adgang, hvilket kunne føre til, at adgang kun blev givet til dem, der råder over de største økonomiske ressourcer, hvorved formålet med politikken forfejles.

31.

Imidlertid skal jeg understrege, at scenariet beskrevet ovenfor i punkt 29 er standardscenariet, hvilket kan variere afhængig af omstændighederne, og et antal forbehold finder derfor anvendelse. Et af dem er, at specifikke EU-retlige forskrifter kan fastsætte detaljerede regler i relation til et bestemt område ( 14 ).

32.

Endvidere må staten, når den regulerer adgangen til infrastruktur, tydeligvis reelt handle i sin egenskab af lovgiver. Dette omfatter, at sammenlignelige situationer reguleres på samme måde, således at konkurrencen ikke fordrejes ( 15 ). Når infrastruktur således er tilgængelig for alle brugere på lige vilkår og uden forskelsbehandling, taler dette for, at der ikke er givet støtte til disse brugere ( 16 ). Når staten derimod eksempelvis generelt kræver betaling for adgang til offentlig infrastruktur (såsom vejafgift for anvendelse af offentlig motorvej) eller andre midler i det offentlige rum, men på et vilkårligt grundlag giver diverse virksomheder adgang uden betaling, kan der meget vel være givet afkald på indtægter med hensyn til disse virksomheder. NOx -dommen er illustrativ i den henseende ( 17 ). I den sag havde de nederlandske myndigheder fastsat en ordning om visse omsættelige emissionsrettigheder alene i forhold til store virksomheder med en samlet installeret termisk kapacitet på mere end 20 termiske megawatt som en gruppe i stedet for i forhold til alle emitterende virksomheder. Domstolen fastslog først og fremmest, at sondringen ikke kunne begrundes ud fra det generelle formål med en ordning, der har til formål at reducere forureningen fra industrien, og fastslog derefter, at disse myndigheder havde givet afkald på midler, idet der ikke var foretaget betaling for de omhandlede emissionsrettigheder.

33.

Når staten derfor handler i sin egenskab af lovgiver som beskrevet ovenfor med hensyn til adgang til midler i det offentlige rum, er jeg grundlæggende enig med Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden i, at under forudsætning af, at den behandler alle de pågældende sammenlignelige virksomheder på samme måde ved at fastsætte tildelingskriterier på forhånd på en transparent måde og uden forskelsbehandling, kan staten helt legitimt beslutte ikke at maksimere de indtægter, der ellers kunne være blevet opnået, uden at overtræde statsstøttereglerne.

34.

For så vidt angår busbanepolitikken er der ikke noget, der antyder, at den er blevet vedtaget af nogen anden årsag end at fremme en fælles lovgivningsmæssig målsætning. Derfor og i lyset af de ovennævnte betragtninger finder jeg det ikke relevant, at hele veje, herunder særligt travle veje, et antal steder i London er etablerede som busbaner. Dette er simpelthen en naturlig konsekvens af den måde, som trafikken reguleres på.

35.

Endelig anerkender jeg, at spørgsmålet om, hvorvidt statsmidler er blevet overført – med den tilgang, som jeg har indtaget – afhænger af, om der er sikret ligebehandling. Det er klart, at sammenhængen mellem på den ene side ligebehandling og på den anden side overførslen af statsmidler synes at følge selve det pågældende middel, dvs. den offentlige infrastruktur. I denne henseende er spørgsmålet om, hvorvidt TfL har overholdt princippet om ligebehandling, et forhold, der er tættere knyttet sammen med spørgsmålet om, hvorvidt busbanepolitikken er selektiv, snarere end spørgsmålet om, hvorvidt der er givet afkald på statsmidler. Jeg vil derfor tage særskilt stilling til dette forhold i det andet spørgsmål, ikke mindst fordi de spørgsmål, der er blevet rejst under retsforhandlingerne i hovedsagen, er principelle og kræver særlig opmærksomhed, og det ville tydeligvis være ønskværdigt for både de statslige myndigheder og virksomhederne, at Domstolen også belyste disse forhold.

36.

Før jeg gør dette, vil jeg imidlertid undersøge de sorte taxaers bødefritagelse.

37.

Som allerede nævnt er Eventech af den opfattelse, at sorte taxaers bødefritagelse ved brug af busbaner indebærer en yderligere byrde for de offentlige myndigheder. Den bagvedliggende logik synes at være, at Domstolen lejlighedsvis har fundet, at fritagelsen fra forpligtelsen til at betale bøder indebærer et afkald på indtægter på samme måde som skattemæssige fordele og lignende.

38.

I det mindste som udgangspunkt kan fritagelsen fra forpligtelsen til at betale bøder imidlertid ikke altid ligestilles med andre måder, hvorved staten findes at have givet afkald på sin ret til indtægter. Eventechs argument, hvorefter en medlemsstat kan holdes ansvarlig i medfør af statsstøtteregler for afkald på midler, der genereres fra bøder, synes at forudsætte, at stater generelt har en forpligtelse til at vedtage en lovgivning, der pålægger bøder.

39.

Endvidere er bøder og andre sanktioner – navnlig for så vidt angår strafferetlige sanktioner – virkemidler, der ligger inden for den offentlige orden, og som både skal tjene som afskrækkelse og afstraffelse. Omvendt tjener skatter og afgifter primært et budgetmæssigt formål, idet hele formålet med ethvert skattesystem er at indhente indtægter til finansiering af statslige udgifter ( 18 ). Selv om både bøder og skatter tydeligvis indebærer en økonomisk byrde for dem, som de rettes mod, betyder dette ikke, at de er indbyrdes udskiftelige. Såfremt en bøde ikke som sådan kan ligestilles med en skat, kan en fritagelse fra at betale en bøde som sådan heller ikke ligestilles med en skattemæssig fordel.

40.

Tilsvarende er en bøde ikke det samme som en afgift (uanset om den er fast eller variabel), idet afgifter normalt betales til gengæld for modtagelsen af varer eller tjenester. Som den polske regering ganske rigtigt har anført, udgør en bøde for at overtræde en hastighedsbegrænsning ikke i denne henseende en afgift for en mere vidtgående anvendelse af vejen end tilladt.

41.

De sager, hvor Domstolen indtil videre har fastslået, at en fritagelse fra forpligtelsen til at betale bøder og afgifter indebærer et afkald på midler, kan efter min opfattelse forklares derved, at de indebærer en enkel begrænsning af forretningsomkostningerne.

42.

Ecotrade-dommen ( 19 ) og Piaggio-dommen ( 20 ) omhandlede begge samme italienske retsforskrifter. I disse domme førte fritagelsen af forpligtelsen til at betale bøder og andre økonomiske sanktioner under en særlig insolvensbehandling (hvilket omfattede en række begunstigelser såsom en statslig garanti) Domstolen til at fastslå, at det ikke kunne udelukkes, at denne behandling udgjorde statsstøtte. De pågældende bøder og økonomiske sanktioner blev pålagt for manglende betaling af socialbidrag, og den særlige insolvensbehandling nedsatte derfor de beløb, der normalt ville inkluderes i en virksomheds budget.

43.

Endvidere er NOx-dommen ( 21 ), som Eventech har påberåbt sig, grundlæggende forskellig fra den foreliggende sag. Der er ingen holdepunkter for at antage, at tilladelser for sorte taxaer til at anvende busbaner er omsættelige, eller at bøder for den ulovlige anvendelse af busbaner kan undgås. Forelæggelsesafgørelsen fastslår ganske klart, at anvendelse af busbaner uden tilladelse er en strafbar handling ( 22 ). Det omvendte gjorde sig gældende i NOx-sagen, hvor virksomheder med potentielt høje emissioner, der oversteg den gældende standard, kunne fristes til på et årligt grundlag at spekulere i, om det ville være mere fordelagtigt for dem at betale en bøde eller at erhverve emissionsrettigheder, og den sanktion, der var tale om, som i Ecotrade-sagen og Piaggio-sagen, også frembød alle de klassiske kendetegn ved en forretningsomkostning.

44.

Omvendt kan den bøde, der pålægges for ulovlig anvendelse af busbaner, ikke reduceres til en ren forretningsomkostning (selv om nogle virksomheder muligvis behandler det på den måde). Bestemmelserne om bøder finder generel anvendelse og finder dermed både anvendelse på virksomheder og fysiske personer. Endvidere er bøder den logiske konsekvens af en lovgivningsvirksomhed, der omhandler adgang til offentlig infrastruktur: Som tidligere nævnt er lovgivningsvirksomhed af denne art ikke som sådan omfattet af anvendelsesområdet for statsstøttereglerne – forudsat at alle sammenlignelige virksomheder behandles ligeligt, når lovgivningen gennemføres.

45.

I lyset af det ovenstående kan jeg heller ikke tilslutte mig den opfattelse, hvorefter fritagelsen af sorte taxaer fra forpligtelsen til at betale en bøde for anvendelsen af busbaner giver anledning til en overførsel af statsmidler.

46.

På denne baggrund foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første spørgsmål med, at artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at såfremt statslige myndigheder gør en busbane på en offentlig vej tilgængelig for sorte taxaer, men ikke til minitaxaer, i det tidsrum, hvor denne busbane er i drift, indebærer dette ikke en overførsel af »statsmidler«, forudsat at alle sammenlignelige virksomheder gives adgang på lige vilkår, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

47.

Henset til min opfattelse med hensyn til det første spørgsmål vil det konkrete svar, der gives i sagen for den forelæggende ret, afhænge af, om busbanepolitikken er selektiv. Dette er genstanden for det andet spørgsmål, litra a), b) og c).

48.

Som antydet i punkt 17 ovenfor anmoder den forelæggende ret ved sit andet spørgsmål, der er inddelt i tre led, om vejledning vedrørende de forskellige aspekter af selektivitetskravet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

49.

Med det andet spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret oplyst, »hvilket relevant formål skal lægges til grund, når det […] skal vurderes, om sorte taxaer og minitaxaer befinder sig i en sammenlignelig retlig og faktisk situation«. Med det andet spørgsmål, litra b), ønsker Court of Appeal oplyst, såfremt det i forhold til det andet spørgsmål, litra a), er muligt at godtgøre, at det formål, der forfølges, er at skabe »et sikkert og effektivt transportsystem«, om dette formål kan begrunde busbanepolitikken således, at den ikke anses for selektiv i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF. Endelig ønsker den forelæggende ret med det andet spørgsmål, litra c), oplyst, hvorvidt medlemsstaterne i forbindelse med begrundelsen skal påvise, at den tillagte fordel er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

50.

Det er værd at bemærke, at bortset fra at henvise til parternes indlæg i hovedsagen angives de underliggende årsager, der har foranlediget den forelæggende ret til at formulere det andet spørgsmål, litra a), b) og c), på den måde, som den har gjort, ikke i forelæggelsesafgørelsen.

51.

Henset til denne tvetydighed kan en første – bogstavelig – forståelse af det andet spørgsmål, litra a), være, at den forelæggende ret blot ønsker at vide, hvilket formål det er relevant at sammenligne sorte taxaer og minitaxaer i forhold til.

52.

Såfremt denne fortolkning imidlertid skal være korrekt, ville det være overraskende, at den forelæggende ret med det andet spørgsmål, litra b), selv nævner, at formålet kan være skabelsen af et sikkert og effektivt transportsystem. Endvidere gælder det i medfør af artikel 267 TEUF, at det påhviler de nationale domstole at fastsætte de gældende nationale regler og i den sammenhæng at fastlægge det formål, som disse regler forfølger. Det er ikke op til Domstolen at foreslå mulige formål, der kan føre til, at en bestemt foranstaltning ikke er selektiv ( 23 ).

53.

Derfor vil en anden og måske mere fortolkende forståelse af det andet spørgsmål, litra a), muligvis være, at den forelæggende ret i realiteten ønsker oplyst, om selektiviteten udelukkende skal vurderes på grundlag af det marked, hvorpå både sorte taxaer og minitaxaer konkurrerer (dvs. markedet for forudbestillinger), eller hvorvidt den bør omfatte markedet for at lade sig hyre på gaden. Dette er antageligvis det afgørende forhold i den foreliggende sag, og jeg vil derfor besvare det andet spørgsmål, litra a), med denne forståelse for øje.

54.

Med det andet spørgsmål, litra b) og c), der synes at være forbundne på samme måde som det andet spørgsmål, litra a) og b), forekommer det mig, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om sikkerheds- og effektivitetshensyn kan forklare, hvorfor kun sorte taxaer og ikke minitaxaer kan anvende busbaner i bestemte tidsrum (såsom i spidsbelastningsperioder eller i myldretiden), og i givet fald hvorvidt foranstaltninger, der er vedtaget med henblik herpå, skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

55.

Med disse betragtninger for øje vil jeg forsøge at give et sammenhængende svar, der behandler hver af de problemstillinger, der derefter rejses af den forelæggende ret.

56.

Som undtagelse til den normale situation i den transport- og trafikordning, der finder anvendelse i Greater London, tillader busbanepolitikken sorte taxaer at anvende busbaner i bestemte perioder af døgnet, hvilket ikke gælder for minitaxaer.

57.

I denne forbindelse følger det af retspraksis, at en statslig foranstaltning er selektiv, såfremt foranstaltningen under en bestemt retlig ordning (også kendt som »referencerammen«) begunstiger visse virksomheder eller produktionen af visse varer i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation ( 24 ).

58.

Alt afhængig af, om sorte taxaer og minitaxaer er i en sammenlignelig situation, kan busbanepolitikken give anledning til selektiv behandling ( 25 ). En måde at afgøre dette er at vurdere, hvorvidt minitaxaer og sorte taxaer kan erstattes af hinanden. Dette kræver derefter en fastlæggelse af, på hvilket eller hvilke relevante markeder en sammenligning skal foretages.

59.

Sorte taxaer og minitaxaer konkurrerer begge på markedet for forudbestillinger, og der er derfor enighed om, at konkurrencen berøres af busbanepolitikken på det marked. Såfremt dette marked var det eneste relevante, ville de klart være sammenlignelige, og følgelig ville busbanepolitikken være selektiv.

60.

Man kan dog ikke blot vælge en del af en virksomheds forretningsmodel og derefter indskrænke sammenligningen med andre virksomheder til det således udvalgte segment. Det er bestemt også tilfældet for taxabranchen, hvor visse særegne træk gør det ubegrundet at begrænse bedømmelsen af sammenlignelighed alene til markedet for forudbestillinger.

61.

Kort sagt yder taxaer en tjeneste, der supplerer de eksisterende former for offentlig transport, og som på nogle måder antageligvis kan henregnes til en universel offentlig tjeneste. I en tid, hvor kommunikationsformer var mindre udviklede, var muligheden for at hyre en taxa fra gaden eller fra en taxaholdeplads et grundlæggende alternativ til andre tilgængelige transportmetoder. Dette er grunden til, at sorte taxaer traditionelt set har et monopol på at lade sig hyre på gaden, og af samme grund har taxaer i mange byer henover Europa nydt tilsvarende privilegier, herunder retten til at anvende busbaner.

62.

Som nævnt i punkt 19 ovenfor fremgår det endvidere af de fremlagte beviser, at kun 8% af ture med sorte taxaer er forudbestillinger. Jeg er derfor ikke overbevist om, at markedet for forudbestillinger er det eneste marked af betydning, som sorte taxaer opererer på ( 26 ). I denne sammenhæng har det ikke undgået at fange min opmærksomhed, selv om det ikke synes oplagt for mig, at High Court i sin afgørelse har fundet, at »[d]et klart ikke ville være muligt at lovgive om, at […] sorte taxaer ikke kunne anvende busbanen, når de kører med en passager, der har foretaget forudbestilling« ( 27 ). Med dette for øje forekommer der ikke at være nogen grund til at begrænse bedømmelsen alene til markedet for forudbestillinger.

63.

På dette stadium er det derfor nødvendigt at tage stilling til det andet spørgsmål, litra b), og følgelig også det andet spørgsmål, litra c), navnlig hvorvidt sorte taxaer ud fra sikkerheds- og effektivitetshensyn ikke er sammenlignelige med minitaxaer på disse kombinerede markeder, og følgelig hvorvidt det er begrundet, at kun sorte taxaer og ikke minitaxaer kan anvende busbanerne i bestemte perioder. Jeg vil nu behandle denne problemstilling.

64.

Det følger af behandlingen ovenfor, at de relevante markeder, der skal tages i betragtning i sammenligningen af sorte taxaer og minitaxaer, er markedet for at lade sig hyre på gaden og markedet for forudbestillinger.

65.

Grundlæggende set er der anført fire hovedårsager til, hvorfor sorte taxaer og minitaxaer ikke er sammenlignelige på disse kombinerede markeder.

66.

For det første har sorte taxaer i modsætning til minitaxaer visse forpligtelser med hensyn til bl.a. kunder, som de samler op på gaden eller ved en taxaholdeplads (tvungne forpligtelser). Disse kunder kan eksempelvis udgøre personer med handicap, for hvem sorte taxaer derfor må være tilgængelige.

67.

For det andet må sorte taxaer leve op til visse standarder (»Conditions of fitness«, egnethedsbetingelser) såsom køretøjets og taxaskiltets form og størrelse (på nuværende tidspunkt overholder kun to modeller egnethedsbetingelserne), således at de er let synlige for kunder, der skal hyre dem.

68.

For det tredje er sorte taxaer underlagt en streng prisregulering ( 28 ).

69.

Endelig er bevillingsbetingelserne for at blive en chauffør i sorte taxaer generelt set strengere end for at blive chauffør i en minitaxa og omfatter en grundig topografisk prøve af Greater Londons geografi, der er kendt som »the Knowledge«.

70.

Selv om jeg, henset til disse faktorer, betragter sorte taxaer som sammenlignelige med minitaxaer på markedet for forudbestillinger, er de ikke sammenlignelige i alle henseender. Jeg accepterer derfor principielt, at formålet om oprettelsen af et sikkert og effektivt transportsystem på de kombinerede relevante markeder kan betyde, at sorte taxaer ikke er sammenlignelige med minitaxaer.

71.

Imidlertid opererer sorte taxaer uden tvivl på et marked, der overlapper markedet for minitaxaer, og de kan derfor anvende deres konkurrencemæssige fordel over minitaxaer i forhold til forudbestillingssegmentet. Henset hertil, og idet den forelæggende ret med det andet spørgsmål, litra c), synes at antyde, at skabelsen af et sikkert og effektivt transportsystem kan kræve en sondring mellem visse grupper af virksomheder, er der også grænser for, hvad der kan begrundes med dette formål. Jeg mener ikke, at formålet om at skabe et sikkert og effektivt transportsystem kræver, at fordrejningen af konkurrence forårsaget af busbanepolitikken på markedet for forudbestillinger skal være ubegrænset.

72.

I denne sammenhæng vil jeg henlede opmærksomheden på, at det er staten, der definerer sit eller sine formål ved at vedtage en bestemt foranstaltning. Det er derfor op til staten at godtgøre, at bestemte grupper af tilsyneladende sammenlignelige virksomheder reelt ikke er sammenlignelige under en bestemt ordning i lyset af formålene med foranstaltningen ( 29 ). I modsætning til hvad den polske regering har gjort gældende, er det min opfattelse, at staten – når den handler således – også må godtgøre, at en forskelsbehandling, der opstår som følge af formålet med foranstaltningen, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål, og at dette formål ikke kan opnås ved foranstaltninger af mindre omfang ( 30 ). I denne henseende vil kun en omfattende gennemgang foretaget af de nationale domstole være tilstrækkelig til at forhindre vilkårlighed og til at sikre, at staten er bevidst om sin bevisbyrde, når den skal godtgøre, at disse krav er opfyldt.

73.

Selv om jeg derfor er enig i, at der principielt kan foretages en sondring mellem sorte taxaer og minitaxaer af effektivitets- og sikkerhedshensyn i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, er det ligeledes nødvendigt særskilt at bedømme, hvorvidt den anfægtede busbanepolitik er egnet til at opnå dette formål og ikke går videre end nødvendigt for at opnå det. Dette er imidlertid et forhold, som det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til.

74.

I lyset af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål, litra a), b) og c), samlet således: Under de foreliggende omstændigheder, hvor statslige myndigheder gør en busbane på en offentlig vej tilgængelig for taxaer, men ikke minitaxaer, i det tidsrum, hvor denne busbane er i drift, udgør dette ikke »[begunstigelse af] visse virksomheder« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 107, stk. 1, TEUF, forudsat at disse myndigheder, i) henset til de objektive hensyn, der vedrører transportsystemets sikkerhed og effektivitet, godtgør, at taxaer og minitaxaer ikke er retligt eller faktisk sammenlignelige, og ii) at sådan en foranstaltning er egnet til at opnå dette formål og ikke går videre end nødvendigt for at opnå det. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om dette er tilfældet.

75.

Følgen af det svar, som jeg på baggrund af det første spørgsmål har foreslået på det andet spørgsmål, er, at såfremt TfL kan godtgøre, at sorte taxaer og minitaxaer af sikkerheds- og effektivitetshensyn retligt og faktisk ikke er sammenlignelige, kan det under disse omstændigheder ikke anses for en overførsel af statsmidler at tillade sorte taxaer at anvende busbanerne i bestemte perioder af døgnet.

76.

Hvis dette er tilfældet, kan der ikke være tale om »støtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, idet kravene, der er fastsat i den bestemmelse, er kumulative ( 31 ). Uden hensyntagen hertil vil jeg imidlertid nedenfor redegøre for min holdning til det tredje spørgsmål, idet det også involverer en principiel problemstilling.

77.

Endelig ønsker Court of Appeal oplyst, hvorvidt busbanepolitikken kan have påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.

78.

Såfremt sorte taxaer og minitaxaer af sikkerheds- og effektivitetshensyn ikke er sammenlignelige, da bliver det tredje spørgsmål ganske uden mening. Der er i praksis ingen begrænsning på antallet af sorte taxaer i London ( 32 ), og det står alle unionsborgere frit for at søge bevilling som chauffør i sorte taxaer. Henset hertil ville det være tvivlsomt, hvorvidt en lokal foranstaltning af den art alligevel kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

79.

Derfor er den præmis, som jeg baserer min besvarelse på, at sorte taxaer og minitaxaer er sammenlignelige i alle henseender og følgelig, at busbanepolitikken tillægger sorte taxaer en selektiv fordel, der indebærer en overførsel af statsmidler, der kan fordreje konkurrencen.

80.

I modsætning til Eventech, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden er det ikke min opfattelse, at dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg ( 33 ) afgør dette forhold. Selv om Domstolen i Altmark-dommen bl.a. fastslog, at kravet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater afhænger ikke af, om de leverede transportydelser er lokale eller regionale, eller af størrelsen af det omhandlede aktivitetsområde ( 34 ) (en holdning, der er blevet fastholdt i senere retspraksis) ( 35 ), skal to vigtige elementer fremhæves her.

81.

For det første blev fordelen i Altmark-dommen tillagt en enkelt virksomhed med hensyn til en enkelt bustransporttilladelse i form af et offentligt tilskud. Naturligvis styrkede denne tilladelse derfor modtagervirksomhedens position sammenlignet med virksomheder fra andre medlemsstater, der kunne være interesseret i at yde tilsvarende tjenester i dette lokalområde ( 36 ). Omvendt blev fordelen ved busbanepolitikken i nærværende sag, der ikke involverer et tilskud, ikke tillagt en enkelt eller et meget begrænset antal transportvirksomheder. Som anført i forelæggelsesafgørelsen hindres borgere fra andre medlemsstater ikke i at eje eller køre en sort taxa, såfremt de måtte ønske at drage fordel af busbanepolitikken.

82.

For det andet fastslog Domstolen i Altmark-dommen, selv om den i generelle vendinger fremhævede den lave tærskel, der er påkrævet for at opfylde kravet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater, på intet tidspunkt, at dette krav faktisk var opfyldt med hensyn til den fordel, som blev tildelt busvirksomheden i den pågældende sag ( 37 ). Domstolen bemærkede blot, at den mulighed ikke kunne udelukkes. Det er også tilfældet med hensyn til senere retspraksis vedrørende lokale virksomheder ( 38 ). Det er ikke uden grund, at Domstolen, gennem den sprogbrug, som den sædvanligvis anvender i disse typer af sager, normalt udviser forsigtighed ( 39 ).

83.

Når der endvidere skal tages stilling til kravet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, er det relevant at sondre mellem varer og tjenesteydelser, idet varer i sig selv lettere kan eksporteres med risiko for, at virksomheder i andre medlemsstater vil have ringere mulighed for at eksportere deres produkter til markedet i den medlemsstat, der yder støtten ( 40 ). Tjenesteydelser er på den anden side langt mere komplekse, navnlig transporttjenester. Såfremt de pågældende tjenesteydelser har et grænseoverskridende potentiale, så må det antages, at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes ( 41 ). Med hensyn til lokale tjenesteydelser kan et sådant grænseoverskridende element ikke altid være til stede, og i så fald er der ikke nogen grænseoverskridende påvirkning. Lokale taxatjenester er et eksempel på, at et grænseoverskridende potentiale ikke er åbenbart ( 42 ).

84.

Det er i hovedsagen ubestridt, at busbanepolitikken tillægger sorte taxaer en fordel. Sådan en fordel formodes ifølge retspraksis at kunne have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater ( 43 ). Til trods for at det er ikke klart, hvorledes virksomheder i en anden medlemsstat, der yder tilsvarende tjenesteydelser, kan berøres af busbanepolitikken, kan det tænkes, at de ovenfor fremhævede forskelle ikke er nok til at begrunde et andet resultat, end det man nåede til i Altmark-dommen, hvorefter selv lokale begunstigelser kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Efter Altmark-dommen kan i det mindste en potentiel påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater ikke udelukkes.

85.

I lyset af det ovenstående er jeg nødt til at fremhæve, at såfremt Domstolen finder, at busbanepolitikken kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, synes der i et sådant tilfælde ikke at være nogen tærskel, der er for lav, for at opfylde kravet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. I praksis ville dette indebære, at man overgik fra en formodning for en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – der er afviselig, som Kommissionens praksis illustrerer ( 44 ) – til en uafviselig formodning. Selv om uafviselige formodninger har den fordel, at de medfører retlig klarhed, har de her bestemt også deres ulemper.

86.

Det er derfor ikke uden grund, at EFTA-Tilsynsmyndigheden har foreslået, at Domstolen genovervejer sin tilgang til kravet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater, idet dette krav efter EFTA-Tilsynsmyndighedens mening fortolkes så bredt, at der stort set ikke er nogen foranstaltninger, der falder uden for. Ifølge EFTA-Tilsynsmyndigheden er det afgørende punkt derfor, hvorvidt virksomheder med hjemsted i andre medlemsstater har en ringere chance for at yde deres tjenesteydelser på markedet i den medlemsstat, hvor fordelen indrømmes.

87.

Imidlertid er det efter min mening på dette stadium for tidligt at overveje at afvige fra den række af sager i retspraksis, der har ligget fast i mere end 30 år ved at indskrænke kravet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne på den måde, som det er foreslået af EFTA-Tilsynsmyndigheden. Kun såfremt dette krav måtte ændre sig fra en simpel formodning til en uafviselig formodning, kan det være værd at overveje denne mulighed. Dette vil selvsagt udelukkende afhænge af, hvordan Domstolen vælger at forholde sig til det tredje spørgsmål.

88.

Naturligvis kan Domstolen vælge blot at opretholde status quo ved i sit svar at holde sig den over tid gennemprøvede og forsigtigt formulerede formel for øje, hvorefter det, desuagtet busbanepolitikkens lokale karakter, ikke er umuligt, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette ville endvidere være i overensstemmelse med Domstolens praksis at overlade det til den forelæggende ret at foretage den endelige vurdering af, om det under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede kan ske en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, under passende hensyntagen til den vejledning, som Domstolen har givet ( 45 ). I denne henseende kan den forelæggende ret naturligt tage hensyn til de faktorer, der henvises i punkt 81-83 ovenfor, herunder navnlig dem, der adskiller den foreliggende sag fra afgørelsen i Altmark-dommen.

89.

Henset til de svar, som jeg har foreslået på det første spørgsmål, det andet spørgsmål, litra a), b) og c), er dette svaret, som jeg vil foreslå Domstolen at give på det tredje spørgsmål, såfremt de andre krav for at fastslå, at der er tale om »støtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, er opfyldt.

90.

I lyset af det ovenstående skal jeg foreslå Domstolen at besvare de af Court of Appeal (England & Wales) (Det Forenede Kongerige) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»Artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at når myndigheder i en medlemsstat gør en busbane på en offentlig vej tilgængelig for taxaer, men ikke minitaxaer, i det tidsrum, hvor denne busbane er i drift:

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om dette er tilfældet under omstændigheder som de hovedsagen omhandlede. Såfremt det ikke er tilfældet, vil alene den omstændighed, at retten til at anvende busbanerne tillægges i en lokal trafikpolitisk sammenhæng ikke i sig selv udelukke muligheden for en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, hvilket det også tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.«