1. 

YS, M og S er tredjelandsstatsborgere, som har ansøgt om lovligt ophold i Nederlandene. YS’ ansøgning blev afvist. M og S blev tildelt opholdstilladelse. Hver for sig har de påberåbt sig EU-retten og nedlagt påstand om, at de har ret til aktindsigt i en akt (herefter »rapporten«) ( 2 ), som er udarbejdet af en embedsmand hos den relevante myndighed, og som indeholder en juridisk analyse i form af en intern udtalelse om, hvorvidt de skulle tildeles opholdstilladelse. De har gjort gældende, at den juridiske analyse udgør personoplysninger, og at de i henhold til EU-retten derfor har ret til aktindsigt i rapporten.

2.

I henhold til artikel 16, stk. 1, TEUF, »[har] enhver […] ret til beskyttelse af personoplysninger, om vedkommende selv«.

3.

Artikel 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) med overskriften »Beskyttelse af personoplysninger« er affattet således:

»1.   Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende.

2.   Disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag. Enhver har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse heraf.

3.   Overholdelsen af disse regler er underlagt en uafhængig myndigheds kontrol.«

4.

Artikel 41 vedrører »ret til god forvaltning« og er affattet således:

»1.   Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

2.   Denne ret omfatter […]:

[…]

[…]«

5.

I henhold til artikel 47, stk. 1, skal »[e]nhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, [...] have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel«.

6.

Artikel 51, stk. 1, er affattet således: »Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer og kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. [...]«

7.

I henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 95/46 ( 3 ) sikrer »[m]edlemsstaterne [...] beskyttelsen af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger« ( 4 ).

8.

Artikel 2, litra a) definerer »personoplysninger« som »enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person (»den registrerede«) ( 5 ) og en »identificerbar person« som »en person, der direkte eller indirekte kan identificeres, bl.a. ved et identifikationsnummer eller et eller flere elementer, der er særlige for denne persons fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sociale identitet«.

9.

»Behandling af personoplysninger« eller blot »behandling« er defineret i artikel 2, litra b), som »enhver operation eller række af operationer – med eller uden brug af elektronisk databehandling – som personoplysninger gøres til genstand for, f.eks. indsamling, registrering, systematisering, opbevaring, tilpasning eller ændring, selektion, søgning, brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse, sammenstilling eller samkøring samt blokering, slettelse eller tilintetgørelse«. I overensstemmelse med artikel 2, litra c), er et »register med personoplysninger« eller »register«»enhver struktureret samling af personoplysninger, der er tilgængelige efter bestemte kriterier, hvad enten denne samling er placeret centralt, decentralt eller er fordelt på et funktionsbestemt eller geografisk grundlag«.

10.

I henhold til artikel 3, stk. 1, finder direktiv 95/46 anvendelse på både »behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af edb« og »ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register« ( 6 ). Artikel 3, stk. 2, udelukker visse typer af behandling fra anvendelsesområdet for direktiv 95/46, og artikel 7 fastsætter de kriterier, der danner grundlag for, hvorvidt medlemsstaterne må behandle personoplysninger eller ej.

11.

Artikel 12 om »ret til indsigt« bestemmer ( 7 ):

»Medlemsstaterne sikrer enhver registreret ret til hos den registeransvarlige

12.

Undtagelser og begrænsninger, bl.a. til retten til indsigt, er fastsat i artikel 13, stk. 1 ( 8 ):

»Medlemsstaterne kan træffe lovmæssige foranstaltninger med henblik på at begrænse rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, artikel 10, artikel 11, stk. 1, samt artikel 12 og 21, hvis en sådan begrænsning er en nødvendig foranstaltning af hensyn til:

[…]

[…]

13.

Forordning nr. 45/2001 ( 9 ) vedrører beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i EU-institutionerne. Den definerer i det væsentlige »personoplysninger« og »behandling af personoplysninger« på samme måde som direktiv 95/46 ( 10 ). Den fastsætter også en ret til indsigt i en letforståelig form i, hvilke personoplysninger der er genstand for behandling, og alle foreliggende informationer om, hvor de stammer fra ( 11 ).

14.

Et EU-instrument, der fastsætter en ret til aktindsigt, såsom forordning nr. 1049/2001 ( 12 ) og afgørelsen om offentlighedens ret til aktindsigt i dokumenter, som Den Europæiske Unions Domstol er i besiddelse af ( 13 ), indeholder undtagelser for at beskytte »privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i henhold til Unionens lovgivning om beskyttelse af personoplysninger« ( 14 ), og giver mulighed for at afslå at give aktindsigt, hvis udbredelsen ville være til skade for »retslige procedurer og juridisk rådgivning« ( 15 ).

15.

Wet bescherming persoonsgegevens (lov om beskyttelse af personoplysninger, herefter »Wbp«) definerer personoplysninger ( 16 ), lovens anvendelsesområde ( 17 ) og retten til indsigt ( 18 ) i en ordlyd, der er meget lig ordlyden af direktiv 95/46. Sagsøgerne har påberåbt sig denne lov og nedlagt påstand om, at de har ret til aktindsigt i den rapport, som blev anvendt ved udarbejdelsen af afgørelsen med afslag på sagsøgernes ansøgning om en tidsbegrænset opholdstilladelse i henhold til Vreemdelingenwet (udlændingeloven) 2000.

16.

En sådan ansøgning, som indgives til Immigratie- en Naturalisatiedienst (immigrations- og naturalisationsmyndighed), behandles først af en sagsbehandler, som udarbejder et forslag til afgørelse og yderligere en akt, »rapporten« ( 19 ), som bl.a. indeholder den juridiske analyse, der ligger til grund for det forslag til afgørelse, som sagsbehandleren udarbejder. Har sagsbehandleren ikke bemyndigelse til at undertegne forslaget til afgørelse, sendes det sammen med rapporten til vurdering hos en seniorbehandler (en såkaldt »resumptor«). Seniorbehandleren kan godkende eller afslå rapportens juridiske analyse. Men uanset om sagsbehandleren har kompetence til at undertegne afgørelsen eller ej, er rapporten ikke en del af den endelige afgørelse om opholdstilladelse.

17.

En rapport indeholder normalt sagsbehandlerens navn, telefonnummer og lokalenummer, rubrikker til initialerne og navnet på seniorbehandleren/seniorbehandlerne, ansøgerens navn, fødselsdato, nationalitet, køn, etniske oprindelse, religion og sprog, oplysninger om sagens forløb, oplysninger om erklæringer, som ansøgeren har afgivet, og dokumenter, som denne har fremsendt, de retlige bestemmelser, der finder anvendelse, og en vurdering af de pågældende oplysninger i lyset af den gældende ret (herefter »den juridiske analyse«). Ifølge Raad van State kan omfanget af en juridisk analyse svinge fra ganske få sætninger til et par sider. Den nederlandske regering bekræftede under retsmødet, at der ikke findes nogen skabelon for udarbejdelsen af en sådan rapport. Er den juridiske analyse omfattende, kan rapporten indeholde en vurdering af pålideligheden af de afgivne erklæringer, baggrunden for, hvorfor en ansøger er berettiget (eller ikke berettiget) til at få opholdstilladelse og med hvilke begrundelser. En mere kortfattet analyse kan resultere i en rapport, der kun indeholder ordlyden af den gældende praksis.

18.

Det fremgår også af anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-372/12, at Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministeren for immigration, integration og asyl, herefter »ministeren«) har forklaret, at rapporten udgør en del af ansøgernes akter, som organiseres efter et »v-nummer«, der tildeles hver enkelt ansøger. Uden dette nummer er det hverken muligt at søge efter eller at gennemgå en sagsakt.

19.

Indtil den 14. juli 2009 var det fast praksis at imødekomme anmodninger om indsigt i rapporter (herunder den juridiske analyse). Der blev fremsat mange anmodninger af denne art. Ifølge ministeren resulterede denne praksis i et betydeligt arbejdspres og i, at den juridiske analyse ofte blev fortolket forkert. En anden følge var, at den juridiske analyse i bestemte sager ikke længere, eller i mindre grad, blev optaget i rapporten. Ved arbejdsinstruktion IND 2009/11 blev denne praksis opgivet, og anmodninger om indsigt i rapporter (herunder den juridiske analyse) blev herefter afslået.

20.

Ved afgørelse af 9. juni 2009 afslog ministeren YS’ ansøgning om en tidsbegrænset opholdstilladelse af typen »asiel« (asyl). Afgørelsen blev herefter trukket tilbage, men den 6. juli 2010 blev ansøgningen atter afslået. YS’ anmodning om indsigt i den rapport, som lå til grund for afgørelsen af 6. juli 2010, blev afslået ved afgørelse af 24. september 2010 med den begrundelse, at rapporten, ud over personoplysninger, indeholdt en juridisk analyse. I afgørelsen gav ministeren, i det omfang det var nødvendigt, en oversigt over de oplysninger, der var optaget i rapporten, oplysningernes oprindelse og de instanser, som havde adgang til dem.

21.

YS’ klage over afgørelsen af 24. september 2010 blev afslået ved afgørelse af 22. marts 2011. YS indbragte herefter afgørelsen for den forelæggende ret, som har fremsat disse spørgsmål:

22.

Efter at være blevet meddelt en tidsbegrænset opholdstilladelse af typen »asiel« (asyl) anmodede M den 30. oktober 2009 om indsigt i den rapport, der lå til grund for denne afgørelse. Tilsvarende anmodede S den 19. februar 2010 om indsigt i den rapport, der lå til grund for afgørelsen om at meddele ham en tidsbegrænset opholdstilladelse af typen »regulier« (ordinær). Disse anmodninger blev afvist henholdsvis den 4. november 2009 og den 31. marts 2010. Ministeren afslog henholdsvis den 3. december 2010 og den 21. oktober 2010 de af M og S indbragte klager over afslaget.

23.

M indbragte herefter ministerens afgørelse for Rechtbank Middelburg, som ved dom af 16. juni 2011 ophævede afgørelsen og pålagde ministeren at træffe en ny afgørelse på grundlag af denne dom. S indbragte ministerens afgørelse for Rechtbank Amsterdam. Denne rets dom af 4. august 2011 svarede for så vidt angår resultatet til den af Rechtbank Middelburg afsagte dom.

24.

Ministeren har herefter appelleret begge disse domme til Raad van State, som har forelagt følgende spørgsmål:

25.

I sag C-141/12 blev der indgivet skriftlige indlæg af YS, den østrigske, den tjekkiske, den græske og den nederlandske regering samt Kommissionen. I sag C-372/12 blev der indgivet skriftlige indlæg af M og S, den franske, den nederlandske og den portugisiske regering samt Kommissionen.

26.

Ved afgørelse af 30. april 2013 forenede Domstolen de to sager med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.

27.

Under retsmødet den 3. juli 2013 afgav YS, M og S, den franske og den nederlandske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg.

28.

Det er ubestridt, at rapporten er en sagsakt, der indeholder personoplysninger, og at YS, M og S er blevet givet indsigt i disse personoplysninger (bortset fra den juridiske analyse), og at de er blevet informeret om oprindelsen af disse oplysninger og de organer, som disse oplysninger var blevet meddelt til. Kernen i begge sager vedrører i det væsentlige (formen for) indsigt i den anden del af rapporten, nemlig den juridiske analyse.

29.

Jeg vil først behandle de spørgsmål, der vedrører fortolkningen af direktiv 95/46, og dernæst de spørgsmål, der vedrører chartret. I det omfang spørgsmålene i de to anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrører det samme, vil jeg behandle dem samlet.

30.

Det blev under retsmødet klart, at sagsøgerne ønsker indsigt i, hvilken begrundelse der ligger til grund for de individuelle afgørelser med hensyn til deres opholdstilladelse. Det fremgår, at der blev givet en begrundelse for afslaget på YS’ ansøgning, men ikke for de afgørelser, der vedrørte M og S

31.

Jeg betvivler ikke, at sagsøgerne har en gyldig grund til at anmode om indsigt i de oplysninger, som de mener at have ret til. Endvidere er den omstændighed, at de anmoder om aktindsigt i rapporten, et udtryk for, at de oplysninger, som de allerede har fået indsigt i, efter deres opfattelse er ufuldstændige og eventuelt kan gøre dem sårbare.

32.

At udvide betydningen af bestemmelserne om beskyttelse af personoplysninger eller at udstrække deres anvendelsesområde til at omfatte udtalelser og andre foranstaltninger, som er truffet under det forberedende arbejde og den undersøgelse, der går forud for vedtagelsen af en endelig afgørelse, kan dog ikke godtgøre en eventuel tilsidesættelse af princippet om, at en afgørelse skal begrundes for at beskytte retten til effektiv domstolsprøvelse.

33.

Omvendt gælder det også, at den omstændighed, at en afgørelse er behørigt begrundet, således at ansøgeren har fuld indsigt i de overvejelser, der ligger til grund for afgørelsen, og har mulighed for at gøre effektiv brug af de klagemuligheder, der måtte være, ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at det er ufornødent at give aktindsigt i hele den juridiske analyse, såfremt den er omfattet af bestemmelserne om beskyttelse af personoplysninger.

34.

Ingen af de forelæggende retter har anmodet om en fortolkning af den forpligtelse, som en udøvende myndighed i henhold til chartrets artikel 47 eller afledt ret har til at give en begrundelse for endelige afgørelser vedrørende opholdstilladelse, om retten til at blive hørt eller om retten til indsigt i en sagsakt, som et internt dokument, f.eks. en rapport, kan være en del af. Heller ingen af sagsøgerne har (så vidt jeg kan fastslå) påberåbt sig nogen af disse rettigheder ved de forelæggende retter.

35.

Selv om de forelæggende retter har begrænset deres spørgsmål til kun at omfatte fortolkningen af EU-retten om beskyttelse af personoplysninger, er dette ikke til hinder for, at Domstolen oplyser de nationale retter om alle de elementer, der angår fortolkningen af EU-retten, og som kan være til nytte ved afgørelsen af de sager, som verserer for dem ( 20 ). Efter min opfattelse kan Domstolen dog ikke udvide rækkevidden af sin besvarelse i den foreliggende sag. Spørgsmålet om pligten til at anføre begrundelse og retten til aktindsigt er ikke blevet forelagt Domstolen. Selv om sagsøgerne har vist, at de er bekendt med pligten til at anføre en begrundelse for afslag på en asylansøgning i henhold til EU-retten ( 21 ), synes ingen af dem at have påberåbt sig denne.

36.

I sag C-372/12 anførte den nederlandske regering under retsmødet, at begrundelsen for en positiv afgørelse meddeles på anmodning. M og S synes imidlertid ikke at være blevet oplyst om begrundelsen for, hvorfor de blev tildelt opholdstilladelse. Jeg kan ikke tilslutte mig den nederlandske regerings synspunkt om, at ansøgere ofte ingen interesse har i at få kendskab til disse begrundelser. Som advokaten for M og S påpegede under retsmødet, kan de omstændigheder, der ligger til grund for en positiv afgørelse, ændre sig og eventuelt føre til, at der på et senere tidspunkt træffes en anden afgørelse ( 22 ). At vide præcis, hvilke omstændigheder der var relevante for afgørelsen, er derfor en legitim interesse. De generelle retsprincipper, som f.eks. princippet om effektiv domstolsbeskyttelse (nu udtrykt i chartrets artikel 47) ( 23 ), har til formål at varetage denne interesse ( 24 ). Det har EU-retten vedrørende beskyttelse af personoplysninger derimod ikke. Den har andre formål ( 25 ).

37.

Selv om der blev givet adgang til den juridiske analyse i rapporten med den begrundelse, at det er personoplysninger, ville det under alle omstændigheder ikke kunne afhjælpe, at en myndighed ikke har anført begrundelserne i den endelige afgørelse eller ikke på anden måde har meddelt dem. Som jeg forstår det ( 26 ), indeholder en rapport, hvis den udarbejdes som en udtalelse til en seniorbehandler, ikke nødvendigvis alle (eller nogen) af de begrundelser, der ligger til grund for den endelige afgørelse, som den kompetente myndighed træffer. Den juridiske analyse synes i visse tilfælde også at kunne udtrykkes i ganske få sætninger. Under disse omstændigheder, også selv om seniorbehandleren måtte være enig i udtalelsen, udgør den juridiske analyse måske ikke en tilstrækkelig begrundelse.

38.

Endelig har ingen af de forelæggende retter anmodet Domstolen om at tage stilling til, hvorvidt medlemsstaterne i henhold til EU-retten, for at sikre gennemsigtighed i de kompetente myndigheders beslutningstagningsproces og adgang til de oplysninger, der anvendes i denne proces og/eller for at beskytte retten til god forvaltningsskik, har pligt til at give aktindsigt i sager som de foreliggende om YS, M og S (eller at tilføje sagen dokumenter som f.eks. en rapport, der indeholder en juridisk analyse), eller at høre ansøgerne om den interne proces, før de vedtager den endelige afgørelse om opholdstilladelse. Disse spørgsmål blev heller ikke taget op under hverken den skriftlige eller den mundtlige behandling.

39.

Min analyse begrænser sig derfor til kun at omfatte adgang til personoplysninger.

40.

Direktiv 95/46 finder anvendelse på behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af edb og ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register ( 27 ). Kun disse former for behandling er omfattet og beskyttet ( 28 ). Retten til indsigt i henhold til artikel 12 finder derfor kun anvendelse på personoplysninger, der behandles eller kan blive behandlet eller optaget i et register på en sådan måde. I sin enkleste form kan retten anvendes til at anmode om indsigt i oplysninger, der er »genstand for behandling« og oplysninger vedrørende deres oprindelse ( 29 ). Den danner dog også grundlag for at få oplyst, om der behandles personoplysninger samt nærmere oplysninger om den pågældende behandling, at få at vide, hvilken logik der ligger bag edb-behandlingen, at få berigtiget, slettet eller blokeret oplysningerne (såfremt de ikke behandles i overensstemmelse med direktivet), og at tredjemand, såfremt relevant, underrettes herom.

41.

Spørgsmålet, om YS, M og S i henhold til direktiv 95/46 har ret til indsigt i den juridiske analyse, som er indeholdt i rapporten, afhænger således af, om denne analyse er »personoplysninger«, eller om den i benægtende fald er en type behandling eller registrering, der er omfattet af dette direktiv.

42.

Med det første spørgsmål i sag C-141/12 forstår jeg, at Rechtbank Middelburg ønsker oplyst, hvorvidt oplysninger i rapporten, som vedrører den pågældende person (til forskel fra de oplysninger, der vedrører f.eks. sagsbehandleren og/eller seniorbehandleren), er »personoplysninger« som omhandlet i artikel 2, litra a), i direktiv 95/46. Med det andet spørgsmål (som svarer til det femte spørgsmål i sag C-372/12) ønsker den det samme oplyst med hensyn til den juridiske analyse, der er optaget i rapporten.

43.

Det første spørgsmål må klart besvares bekræftende.

44.

Generelt er »personoplysninger« et vidt begreb ( 30 ). Domstolen har fastslået, at det omfatter f.eks. »navnet på en person sammen med oplysninger om dennes telefonnummer, eller oplysninger vedrørende dennes arbejdsforhold eller fritidsinteresser« ( 31 ), dennes adresse ( 32 ), daglige arbejdstider og pauser samt tilsvarende for afbrydelser eller pauser ( 33 ), lønninger, som visse institutioner udbetaler, og modtagerne af disse lønninger ( 34 ), og disse personers løn- og kapitalindkomst samt formue ( 35 ).

45.

Det faktiske indhold af disse oplysninger synes at være uden relevans, så længe de vedrører en identificeret eller identificerbar fysisk person. Det kan forstås således, at de kan vedrøre en hvilken som helst omstændighed i den pågældende persons privatliv og eventuelt, hvor det er relevant, vedkommendes erhvervsmæssige virksomhed (som kan omfatte et mere offentligt aspekt af privatlivet) ( 36 ). De kan foreligge i skriftlig form eller være indeholdt i f.eks. en lyd eller et billede ( 37 ).

46.

Oplysninger i rapporten, som f.eks. en ansøgers navn, fødselsdato, nationalitet, køn, etniske oprindelse, religion og sprog, er således »personoplysninger« som omhandlet i artikel 2, litra a), i direktiv 95/46.

47.

Hvad angår det andet spørgsmål, mener jeg ikke, at den juridiske analyse er personoplysninger.

48.

Det er ikke første gang, at Domstolen er blevet anmodet om at tage stilling til et spørgsmål om aktindsigt i en juridisk analyse eller i juridiske udtalelser ( 38 ). I de sager synes aktindsigten imidlertid at være begæret af andre grunde ( 39 ). Domstolen er således ikke blevet anmodet om at tage stilling til, hvorvidt og hvorfor en akt, der indeholder en juridisk analyse eller udtalelse, adskiller sig fra en akt med et andet indhold.

49.

Domstolen kan ikke undgå at skulle tage stilling til dette i den foreliggende sag, men det er efter min opfattelse ikke fornødent at give en udtømmende definition af »personoplysninger«, »juridisk analyse« eller nogen anden form for analyse ( 40 ). Det er tilstrækkeligt at koncentrere sig om, hvorvidt den juridiske analyse i rapporten er personoplysninger.

50.

Efter min opfattelse er det ikke tilfældet.

51.

Jeg vil sondre mellem tre typer af juridiske analyser, hvoraf kun den ene synes at være af samme art som den analyse, der er optaget i rapporten.

52.

Den første er ren teoretisk. Den vedrører fortolkningen og anvendelsen af loven uden at anvende oplysninger, der vedrører en identificeret eller identificerbar person eller andre former for faktiske oplysninger. Direktiv 95/46 finder derfor ikke anvendelse på en juridisk analyse af denne art i betydningen »personoplysninger« som omhandlet i dette direktiv, da den ikke vedrører en identificeret eller identificerbar person.

53.

Den anden er mindre teoretisk, da den anvender illustrative, faktiske oplysninger. Disse oplysninger vedrører imidlertid ikke en bestemt identificeret eller identificerbar person eller begivenhed. Denne type juridisk analyse er derfor heller ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46.

54.

Den tredje omfatter en juridisk kvalifikation af de faktiske oplysninger, der vedrører en identificeret eller identificerbar person (eller begivenhed, der omfatter sådanne personer) og en vurdering heraf på baggrund af den gældende ret. Den juridiske analyse, som YS, M og S har begæret aktindsigt i, er af denne tredje type.

55.

Jeg er ikke overbevist om, at udtrykket »enhver oplysning om en identificeret eller identificerbar fysisk person« i direktiv 95/46 skal fortolkes så vidtrækkende, at det omfatter alle former for overførligt indhold, som gengiver faktiske oplysninger vedrørende en registreret.

56.

Efter min opfattelse kan kun oplysninger, der vedrører faktiske oplysninger om en person, være personoplysninger. Bortset fra den omstændighed, at den eksisterer, er en juridisk analyse ikke en sådan faktisk oplysning. En persons adresse er f.eks. således en personoplysning, men en juridisk analyse af, hvor vedkommende er bosat, er det ikke.

57.

I den kontekst finder jeg det ikke nyttigt at sondre mellem »objektive« fakta og »subjektiv« analyse. Faktiske oplysninger kan udtrykkes i forskellige former, og nogle af dem vil være et resultat af en vurdering af det, der måtte være identificerbart. Som et eksempel kan en persons vægt udtrykkes objektivt i kilo eller i subjektive vendinger som f.eks. »undervægtig« eller »overvægtig«. Jeg udelukker således ikke muligheden for, at vurderinger og udtalelser undertiden kan klassificeres som oplysninger.

58.

Den argumentation, der ligger til grund for konklusionen af, at en person er »undervægtig« eller »overvægtig«, er imidlertid ikke faktiske oplysninger, lige så lidt som en juridisk analyse er det.

59.

En juridisk analyse er den begrundelse, der ligger til grund for besvarelsen af et retligt spørgsmål. Besvarelsen i sig selv kan være i form af rådgivning, en udtalelse eller en afgørelse (og kan således både være og ikke være retligt bindende). Bortset fra de faktiske oplysninger, som ligger til grund for afgørelsen (hvoraf nogle kan være personoplysninger), indeholder analysen kun en forklaring til afgørelsen. Forklaringen i sig selv udgør ikke oplysninger vedrørende en identificeret eller identificerbar person. Den kan højst kategoriseres som oplysninger om fortolkningen og anvendelsen af den lovtekst, på grundlag af hvilken en persons retsstilling vurderes og (eventuelt) fastslås. Personoplysninger og andre faktiske oplysninger kan meget vel udgøre bidragende oplysninger i den proces, der fører frem til besvarelsen af spørgsmålet, men det gør ikke selve den juridiske analyse til personoplysninger.

60.

Endvidere har en person ret til aktindsigt i sine egne personoplysninger, fordi vedkommende har en interesse i at beskytte sine grundlæggende rettigheder og friheder, navnlig retten til privatliv, når medlemsstaterne behandler oplysninger, der vedrører den pågældende ( 41 ). At afslå aktindsigt i de behandlede oplysninger eller i oplysninger om denne proces vil gøre andre dele af direktiv 95/46 virkningsløse. Det kan være vanskeligt at fastslå, f.eks. hvorvidt behandlingen af personoplysninger er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller henhørende under offentlig myndighedsudøvelse, som den registeransvarlige [...] har fået pålagt ( 42 ), eller for at opnå berigtigelse eller sletning af disse oplysninger ( 43 ). Derimod henhører den juridiske analyse som sådan ikke under en persons ret til privatliv. Der er derfor ingen grund til at antage, at den pågældende person er den eneste, der er kvalificeret til at godkende og berigtige den og til at anmode om, at den slettes eller blokeres ( 44 ). Det tilkommer snarere en uafhængig, retslig myndighed at foretage en gennemgang af den afgørelse, for hvilken den juridiske analyse blev udarbejdet.

61.

Af disse grunde er jeg af den opfattelse, at medlemsstaterne i henhold til direktiv 95/46 ikke har pligt til at give aktindsigt i en sådan juridisk analyse, når den er en del af et internt dokument, som f.eks. rapporten, som indeholder personoplysninger, fordi den juridiske analyse ikke i sig selv udgør personoplysninger.

62.

Er en juridisk analyse en form for behandling eller register som omhandlet i direktiv 95/46?

63.

Det er ikke min opfattelse. Det er snarere en proces, som helt og holdent er kontrolleret ved menneskelig indgriben, hvorved personoplysninger (for så vidt som de er relevante for den juridiske analyse) vurderes, klassificeres under en juridisk synsvinkel og gøres til genstand for en vurdering på grundlag af gældende ret, og hvorunder der træffes en afgørelse om et retligt spørgsmål. Endvidere er denne proces hverken elektronisk eller med det formål at registrere oplysninger ( 45 ).

64.

Behandling omfatter »enhver operation eller række af operationer« af disse oplysninger af en enhed, som er identificeret i direktiv 95/46. Brugen af ordet »f.eks.« i artikel 2, litra b), indikerer, at opregningen af operationer ikke er udtømmende ( 46 ), men angiver også, hvilken type af operationer der vil udgøre »behandling«. Domstolen har f.eks. fastslået, at personoplysninger, som lægges ud på en internetside, er omfattet ( 47 ). Opregningen omfatter også »tilpasning« og »brug« af personoplysninger, uden nærmere angivelse af formålet med disse handlinger (om end visse af undtagelserne til anvendelsesområdet for direktiv 95/46 synes at være defineret med henvisning til formålet med behandlingen) ( 48 ). Behandling kan også omfatte registrering, udsendelse, bearbejdning, lagring, opbevaring og videresendelse af oplysninger via lyd og billede ( 49 ).

65.

Efter min opfattelse omfatter alle disse operationer en foranstaltning, der træffes med hensyn til personoplysninger, men de omfatter ikke en vurdering af de pågældende oplysninger, hvilket er en integrerende del af en juridisk analyse. Det samme gælder begrebet registrering.

66.

Selv om en juridisk analyse blev betragtet som værende en form for behandling, er den hverken elektronisk eller i form af et manuelt registreringssystem. Det skal tilføjes, at artikel 12 i direktiv 95/46 foreskriver en grundlæggende ret til adgang til personoplysninger, men ikke til behandlingen af dem eller til oplysningerne i deres behandlede form.

67.

Med det tredje spørgsmål i sag C-141/12 ønsker den forelæggende ret oplyst, om der i henhold til artikel 12 i direktiv 95/46 og chartrets artikel 8, stk. 2 ( 50 ), også skal gives indsigt i »de ovennævnte oplysninger«, såfremt Domstolen bekræfter, at de er personoplysninger.

68.

Efter min opfattelse kan dette spørgsmål kun besvares bekræftende, såfremt en sådan indsigt ikke er begrænset eller undtaget i henhold til artikel 13 i direktiv 95/46.

69.

Begge de forelæggende retter ønsker oplyst, om det er et krav i henhold til direktiv 95/46, at der stilles en kopi af dokumentet til rådighed for de personer, der anmoder om aktindsigt.

70.

Den forelæggende ret i sag C-372/12 har i den forbindelse også henvist til chartrets artikel 8, stk. 2. Chartrets artikel 8 blev ganske vist udarbejdet på baggrund af bl.a. direktiv 95/46, men fastsætter en særskilt ret til beskyttelse af personoplysninger ( 51 ). Den fastsætter dog ikke en særskilt standard for, hvorledes der skal gives indsigt. Læst i sammenhæng med proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet fortolker jeg chartrets artikel 8, stk. 2, således, at indsigt ikke behøver at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dets mål og for at give den registrerede fuldt kendskab til de personoplysninger, der er beskyttet i medfør af denne bestemmelse. Kravet, som er fastsat i artikel 12 i direktiv 95/46, svarer til disse principper. Af den grund mener jeg, at det er ufornødent at rejse særskilt spørgsmål om, hvilke formkrav til aktindsigt chartrets artikel 8 foreskriver.

71.

Direktiv 95/46 fastsætter ikke en ret til aktindsigt i et hvilket som helst eller alle dokumenter eller registreringer, hvori personoplysninger er optaget eller anvendt. Ligeledes fastsætter det heller ingen begrænsning for, i hvilken materiel form der kan gives aktindsigt i de personoplysninger, hvortil det garanterer adgang.

72.

Det bestemmer snarere, at information om, hvilke oplysninger der er omfattet af behandlingerne, samt enhver tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer, skal meddeles på en »letforståelig« måde ( 52 ).

73.

Alt efter omstændighederne kan en kopi være hverken nødvendig eller tilstrækkelig.

74.

Det følger ikke af direktiv 95/46, at personoplysninger, som er omfattet af retten til aktindsigt, skal meddeles i den materielle form, hvori de foreligger eller oprindeligt blev registreret. Efter min opfattelse har medlemsstaterne i den henseende en betydelig skønsmargin ( 53 ), baseret på de individuelle omstændigheder i sagen, til at træffe beslutning om, i hvilken form der skal gives aktindsigt i personoplysningerne.

75.

I forbindelse med denne vurdering skal medlemsstaten navnlig tage hensyn til: i) den eller de materielle former, som de pågældende oplysninger foreligger i og kan meddeles til den registrerede, ii) typen af personoplysninger og iii) formålet med aktindsigten.

76.

For det første kan personoplysninger foreligge i en række forskellige former. F.eks. kan oplysninger, som er optaget i forbindelse med et interview, og som efterfølgende lagres, foreligge som et lydbånd, en elektronisk fil med optagelsen eller et skriftligt dokument. Stammer personoplysningerne således fra et interview, foreskriver artikel 12 i direktiv 95/46 ikke noget om, hvorvidt disse oplysninger skal gøres tilgængelige i form af et lydbånd, en fil med optagelsen, det skriftlige dokument eller et andet medium. Uanset hvilken form der vælges, skal de gøres tilgængelige i en fysisk form, der er af varig karakter, og som kan gengive et komplet sæt personoplysninger.

77.

For det andet garanterer artikel 12 i direktiv 95/46 en registreret adgang til de af vedkommendes personoplysninger, som behandles, men ikke til andre oplysninger, herunder oplysninger, der vedrører en anden registreret. Derfor er det nødvendigt, at en sammenskrivning af de opregnede personoplysninger i (f.eks.) et særskilt dokument eller en kopi af rapporten, hvori alt indhold, som ikke er personoplysninger, er slettet eller gjort utilgængeligt, er en gyldig måde at give aktindsigt på. Det kan dog være nødvendigt at give fuld aktindsigt i et dokument, hvoraf der kun fremgår datoer og tidspunkter for telefonopkald foretaget fra en persons mobilnummer, som følge af at det kan være praktisk umuligt at præsentere disse oplysninger på andre måder.

78.

For det tredje skal de meddelte oplysninger gøre det muligt for den registrerede at gøre sig bekendt med og forstå indholdet heraf, og om nødvendigt at udøve de rettigheder, der er fastsat i artikel 12, litra b) og c), i direktiv 95/46 samt f.eks. retten til at gøre indsigelse mod, at personoplysninger om ham selv behandles (artikel 14) og hans ret til domstolsprøvelse, såfremt han lider skade (artikel 22 og 23) ( 54 ). Oplysningerne skal derfor være i en form, der gør det muligt for den registrerede f.eks. at læse og forstå dem, efterprøve deres nøjagtighed og lovligheden af behandlingen, anmode om rettelse og eventuelt gøre indsigelse mod (yderligere) behandling ( 55 ). Den form, hvorunder der gives indsigt, afhænger således også af de rettigheder, som den registrerede anmoder om at udøve.

79.

Den omstændighed, at personoplysningerne er indeholdt i et dokument som f.eks. en rapport, betyder ikke, at den registrerede automatisk har ret til oplysningerne i den form, dvs. en kopi eller udskrift af det pågældende dokument.

80.

Efter min opfattelse kan en ret til aktindsigt i en juridisk analyse indeholdt i en rapport ikke påberåbes med henvisning til direktiv 95/46. Det følger heraf, at det er ufornødent at begrunde et afslag på en anmodning om aktindsigt i henhold til dette direktivs artikel 13.

81.

For det tilfælde, at Domstolen ikke skulle være enig med mig og fastslår, at direktiv 95/46 (og navnlig artikel 12) finder anvendelse, er hensynet til at garantere en intern uforstyrret meningsudveksling inden for den pågældende myndighed da omfattet af anvendelsesområdet for udtrykket »beskyttelsen af [...] andres rettigheder og frihedsrettigheder« i artikel 13, stk. 1, litra g)? Såfremt dette ikke er tilfældet, kan dette hensyn da være omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 13, stk. 1, litra d) eller f)?

82.

Efter min opfattelse må begge disse spørgsmål besvares benægtende.

83.

Artikel 13, stk. 1, indeholder en udtømmende liste over grundlag, som kan begrunde en lovmæssig foranstaltning, der begrænser rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, der er omhandlet i et begrænset antal bestemmelser i direktiv 95/46, herunder artikel 12. Begrundelsen skal være baseret på samfundsmæssige interesser eller være med henblik på at tilgodese den registreredes og andres rettigheder og frihedsrettigheder ligeligt.

84.

Hvad angår litra g) kan beskyttelsen af andres (dvs. ikke den registreredes) rettigheder og frihedsrettigheder ikke forstås således, at den omfatter rettigheder og frihedsrettigheder, som tilkommer den myndighed, der behandler personoplysningerne. Skal en juridisk analyse kategoriseres som personoplysninger, skal det være fordi den vedrører en identificeret eller identificerbar persons private interesser. Den samfundsmæssige interesse i at beskytte intern rådgivning for at sikre administrationens mulighed for at udføre sine funktioner kan ganske vist være i konflikt med den samfundsmæssige interesse i gennemsigtighed, men aktindsigt i rådgivning af denne art kan ikke begrænses med henvisning til førstnævnte interesse, fordi aktindsigten kun omfatter det, der henhører under den private interessesfære.

85.

Hvad angår artikel 13, stk. 1, litra d) og f), ser jeg ingen anledning til at være uenig i den nederlandske regerings synspunkt om, at der ingen forbindelse er mellem de begrænsninger for aktindsigt, der følger af denne artikel, og de interesser, der her beskyttes.

86.

I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er chartret kun rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. Sagt med andre ord, finder EU-retten anvendelse, finder de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, også anvendelse ( 56 ). Denne begrænsning gælder uden hensyn til andre begrænsninger, der måtte være fastsat i andre bestemmelser i chartret.

87.

I de foreliggende sager finder chartret anvendelse, fordi de pågældende afgørelser blev truffet efter dets ikrafttræden den 1. december 2009 og, således som det blev bekræftet af den nederlandske regering under retsmødet, i henhold til national lovgivning, der gennemførte EU-retten.

88.

På trods af denne konklusion mener jeg, at chartrets artikel 41 ikke finder anvendelse under de foreliggende omstændigheder i de to sager, fordi den fastsætter rettigheder, der kan påberåbes over for EU-institutioner (og således vedrører sidstnævntes tilsvarende forpligtelser), mens de foreliggende sager vedrører personoplysninger og andre oplysninger, som indehaves af en medlemsstat.

89.

Domstolen har bekræftet denne fortolkning i Cicala-dommen for så vidt angår chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), som fastsætter begrundelsespligten ( 57 ). Artikel 41, stk. 2, henviser ganske vist ikke direkte til EU-institutionerne, men definerer ved sin indledning, »[d]enne ret omfatter«, adressaterne for de forpligtelser, som den fastsætter. Denne ordlyd indeholder en utvetydig henvisning til den i artikel 41, stk. 1, fastsatte rettighed, som kan påberåbes over for »Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer«.

90.

Domstolens udtalelse i M.-dommen om ( 58 ), at artikel 41, stk. 2, finder generel anvendelse, er ikke i strid med Cicala-dommen. Efter min opfattelse følger det af M.-dommens præmis 82-84, når disse sammenholdes, at Domstolen snarere fokuserede på det materielle indhold af retten til at blive hørt, og hvem der kan påberåbe sig denne ret ( 59 ), og at Domstolen herved både fremhævede denne rets meget betydelige rækkevidde og den omstændighed, at den har været en del af Unionens retsorden igennem lang tid.

91.

Det tredje spørgsmål i sagen C-372/12 må således besvares benægtende, og det er derfor ikke længere fornødent at besvare det fjerde spørgsmål i denne sag.

92.

Endelig har jeg allerede redegjort for, hvorfor Domstolen efter min opfattelse ikke bør udvide rækkevidden af den foreliggende anmodning til at besvare spørgsmål, der vedrører retten til aktindsigt og begrundelsespligten, hvor afledt lovgivning eller andre bestemmelser i chartret, navnlig artikel 47, kan finde anvendelse. Det er uvist, om disse spørgsmål ville have haft relevans for de situationer, der har givet anledning til de foreliggende anmodninger. Den omstændighed, at der ikke foreligger nogen oplysninger om, hvorvidt disse spørgsmål er blevet behørigt forelagt for den nationale ret, kombineret med at der heller ikke er fremført nogen argumenter ved Domstolen, gør dog, at Domstolen er nødt til at begrænse besvarelsen til spørgsmålet om retten til aktindsigt ( 60 ).

93.

På baggrund af ovenstående betragtninger mener jeg, at Domstolen bør besvare de spørgsmål, som Rechtbank Middelburg og Raad van State har forelagt, således: