61998J0356

Fri bevægelighed for personer - arbejdstagere - opholdsret for familiemedlemmer - tidsubegrænset opholdstilladelse for en arbejdstagers ægtefælle - nationale bestemmelser, hvorefter den tid, en person skal have haft bopæl, er kortere for ægtefæller til derværende og fastboende personer end for medlemsstaternes statsborgere og deres familiemedlemmer, der ikke opfylder denne betingelse - forskelsbehandling i strid med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 - foreligger ikke

(EF-traktaten, art. 8 A (efter ændring nu art. 18 EF); Rådets forordning nr. 1612/68, art. 7, stk. 2)

$$Bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter ægtefæller til vandrende arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, skal have haft bopæl på denne medlemsstats område i mere end fire år, før de kan ansøge om tidsubegrænset opholdstilladelse dér og få ansøgningen behandlet, mens ægtefæller til derværende og fastboende personer, som ikke er underlagt nogen begrænsninger med hensyn til det tidsrum, de kan opholde sig dér, kun skal have haft bopæl i 12 måneder på dette område, indebærer ikke en forskelsbehandling, som er i strid med artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1612/68.

På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin er opholdsretten for en medlemsstats statsborgere på en anden medlemsstats område ikke ubetinget. Dette følger dels af de bestemmelser om personers frie bevægelighed, der er indeholdt i afsnit III i tredje del af traktaten, og bestemmelserne i afledt ret til gennemførelse af disse, dels af bestemmelserne i anden del af traktaten, nærmere bestemt traktatens artikel 8 A (efter ændring nu artikel 18 EF), som tillægger unionsborgerne ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, men samtidig udtrykkeligt henviser til de begrænsninger og de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Medlemsstaterne har derfor ret til at drage konsekvenserne af den objektive forskel, der kan bestå mellem deres egne statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, når de fastsætter betingelserne for, at disse personers ægtefæller kan meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til det nationale område.

( jf. præmis 30, 31, 35 og domskonkl. )

I sag C-356/98,

angående en anmodning, som Immigration Adjudicator (Det Forenede Kongerige) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,

Arben Kaba

mod

Secretary of State for the Home Department,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467),

har

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, L. Sevón samt dommerne C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann (refererende dommer) og H. Ragnemalm,

generaladvokat: A. La Pergola

justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau,

efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:

- Arben Kaba ved P. Duffy, QC, og barrister T. Eicke efter fuldmagt fra solicitors E. Guild og N. Rollason

- Det Forenede Kongeriges regering ved M. Ewing, Treasury Solicitor's Department, som befuldmægtiget, bistået af R. Plender, QC

- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent P.J. Kuijper, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og N. Yerrell, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at der i retsmødet den 15. juni 1999 er afgivet mundtlige indlæg af Arben Kaba ved R. Allen, QC, og T. Eicke, af Det Forenede Kongeriges regering ved M. Ewing, bistået af R. Plender, og af Kommissionen ved P.J. Kuijper,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 30. september 1999,

afsagt følgende

Dom

1 Ved kendelse af 25. september 1998, indgaaet til Domstolen den 1. oktober 1998, har Immigration Adjudicator i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 7, stk. 2, i Raadets forordning nr. 1612/68/EOEF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467).

2 Spoergsmaalene er blevet rejst i forbindelse med en sag mellem Arben Kaba og Secretary of State for the Home Department vedroerende dennes afslag paa at meddele Arben Kaba tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige.

De relevante retsforskrifter Faellesskabslovgivning

3 Artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1612/68 bestemmer:

»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, maa ikke paa grund af sin nationalitet behandles anderledes paa de oevrige medlemsstaters omraade end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskaeftigelses- og arbejdsvilkaar, navnlig for saa vidt angaar afloenning, afskedigelse og, i tilfaelde af arbejdsloeshed, genoptagelse af beskaeftigelse i faget eller genansaettelse.

2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemaessige fordele som indenlandske arbejdstagere.«

4 Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 har foelgende ordlyd:

»1. Foelgende personer har uanset nationalitet ret til at tage bopael hos en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade:

a) hans aegtefaelle og deres efterkommere i lige linje, der er under 21 aar eller forsoerges af ham;

b) arbejdstagerens og hans aegtefaelles slaegtninge i opstigende linje, naar disse forsoerges af ham.«

5 Artikel 4, stk. 4, i Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabets for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477) bestemmer:

»Saafremt et familiemedlem ikke er statsborger i en medlemsstat, udstedes der til vedkommende et opholdsbevis med samme gyldighed som for den arbejdstager, som han er knyttet til.«

National lovgivning

6 De relevante bestemmelser i national ret er Immigration Act 1971 (udlaendingeloven af 1971), Immigration (European Econimic Area) Order 1994 (bekendtgoerelse fra 1994 om indvandring fra Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, herefter »EEA Order«) og United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395 - regler om indvandring udstedt af Det Forenede Kongeriges parlament i 1994, herefter »Immigration Rules«), som indeholder regler om adgang til og ophold i Det Forenede Kongerige.

7 Afsnit 255 i Immigration Rules bestemmer:

»En EOES-statsborger (bortset fra studenter) - og denne borgers familiemedlemmer - som har faaet udstedt en opholdstilladelse eller et opholdsdokument med gyldighed for fem aar, og som i overensstemmelse med EEA Order har opholdt sig i Det Forenede Kongerige i fire aar og fortsat opholder sig i kongeriget, kan efter ansoegning opnaa en tilfoejelse til sin opholdstilladelse eller sit opholdsdokument, hvorefter han har ret til at opholde sig i Det Forenede Kongerige uden tidsbegraensning.«

8 Afsnit 287 i Immigration Rules har foelgende ordlyd:

»Betingelserne for, at aegtefaellen til en hervaerende og fastboende person i Det Forenede Kongerige kan meddeles en tidsubegraenset opholdstilladelse er:

i) Ansoegeren skal vaere meddelt indrejsetilladelse til Det Forenede Kongerige eller forlaenget opholdstilladelse for en periode af 12 maaneder og have tilbagelagt en periode paa 12 maaneder som aegtefaelle til en hervaerende og fastboende person.

ii) Ansoegeren skal fortsat vaere aegtefaelle til den person, som den paagaeldende skulle forenes med paa grundlag af indrejsetilladelsen eller den forlaengede opholdstilladelse, og aegteskabet skal fortsat bestaa.

iii) Begge parter skal have til hensigt at leve i et fast forhold med den anden som dennes aegtefaelle.«

9 Det fremgaar af section 33, stk. 2 A, i Immigration Act 1971, at »der ved en person, der er bosat i Det Forenede Kongerige, [forstaas], at den paagaeldende har sin saedvanlige bopael der og ikke maa vaere underlagt begraensninger af nogen art i henhold til udlaendingelovgivningen med hensyn til det tidsrum, han kan opholde sig i kongeriget.«

10 I henhold til den relevante nationale retspraksis er en vandrende arbejdstager, som er statsborger i en af Den Europaeiske Unions medlemsstater, og som har bopael i Det Forenede Kongerige, ikke alene paa dette grundlag »bosat« dér i ovennaevnte bestemmelses forstand.

11 Section 4, stk. 1, i EEA Order bestemmer, at en »kvalificeret person« har ret til at have bopael i Det Forenede Kongerige, saa laenge vedkommende har denne status, og denne ret omfatter i henhold til section 4, stk. 2, i EEA Order ogsaa den paagaeldendes familiemedlemmer, herunder aegtefaellen. Ifoelge section 6 i EEA Order er bl.a. EOES-medlemsstaters statsborgere, som har beskaeftigelse i Det Forenede Kongerige som arbejdstagere, »kvalificerede personer«.

Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

12 Arben Kaba, der er jugoslavisk statsborger, ankom den 5. august 1991 til Det Forenede Kongerige. Hans ansoegning om indrejsetilladelse til Det Forenede Kongerige i en maaned som turist blev afslaaet, men han forlod ikke landet. I februar 1992 blev der indgivet asylansoegning paa hans vegne.

13 Den 4. maj 1994 indgik han aegteskab med Virginie Michonneau, som er fransk statsborger, og som han moedte i 1993, mens hun arbejdede i Det Forenede Kongerige. Parret har levet sammen, siden de blev gift. Efter midlertidigt at vaere rejst tilbage til Frankrig vendte Virginie Michonneau i januar 1994 tilbage til Det Forenede Kongerige som arbejdssoegende og fik arbejde i april 1994. I november 1994 fik hun en opholdstilladelse for 5 aar, der var gyldig til den 2. november 1999. Arben Kaba fik opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige for den samme periode i sin egenskab af aegtefaelle til en EF-statsborger, der i Det Forenede Kongerige udoever de rettigheder, hun har i henhold til EF-traktaten.

14 Den 23. januar 1996 indgav Arben Kaba ansoegning om tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige.

15 Hans ansoegning blev afslaaet ved afgoerelse af 9. september 1996 fra Secretary of State for the Home Department. Ved skrivelse af 3. oktober 1996 anfoerte Secretary of State, at Arben Kaba ikke opfyldte de betingelser, der stilles i afsnit 255 i Immigration Rules, eftersom hans aegtefaelle kun havde opholdt sig i Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med EEA Order i et aar og ti maaneder.

16 Den 15. september 1996 indbragte Arben Kaba denne afgoerelse for Immigration Adjudicator, idet han gjorde gaeldende, at de bestemmelser i Immigration Rules, der fandt anvendelse over for »hervaerende og fastboende« personer i Det Forenede Kongerige, var mere gunstige end dem, der gjaldt for hans aegtefaelle og ham.

17 Det er Immigration Adjudicator's opfattelse, at situationen i den for retten verserende sag kan sammenlignes med den, der dannede grundlag for dommen af 17. april 1986 (sag 59/85, Reed, Sml. 1283), hvori Domstolen udtalte, at en vandrende arbejdstagers mulighed for at opnaa tilladelse til, at hans ugifte samlever, som ikke er statsborger i modtagermedlemsstaten, tager bopael hos ham, udgoer en »social fordel« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i forordning nr. 1612/68.

18 Immigration Adjudicator har dog anfoert, at selv om Domstolen i Reed-dommen har fastslaaet, at en medlemsstat, som giver sine egne borgere en social fordel, jf. artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, ikke kan naegte vandrende arbejdstagere, som er statsborgere i de oevrige medlemsstater, samme fordel, har Domstolen i praemis 23 i dom af 23. juli 1992 (sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265) tillige udtalt, at traktatens artikel 48 og 52 (efter aendring nu artikel 39 EF og 43 EF) ikke er til hinder for, at medlemsstaterne over for aegtefaeller til deres statsborgere, som er udlaendinge, anvender regler vedroerende indrejse og ophold, der er mere fordelagtige end dem, som faellesskabsretten foreskriver.

19 Immigration Adjudicator har herefter besluttet at udsaette sagen og stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er retten til at ansoege om tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige og retten til at faa ansoegningen behandlet en 'social fordel' i den i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 forudsatte betydning?

2) Foreligger der ulovlig forskelsbehandling i strid med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 i forbindelse med kravet til aegtefaeller til EF-borgere om, at de skal have boet i Det Forenede Kongerige i fire aar, inden ansoegningen om tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige kan fremsaettes og behandles (jf. afsnit 255 i United Kingdom Immigration Rules, House of Commons Paper 395), sammenlignet med det krav om 12 maaneders ophold, foer en saadan ansoegning kan fremsaettes, som gaelder for aegtefaeller til britiske statsborgere og aegtefaeller til 'hervaerende og fastboende' personer i Det Forenede Kongerige (afsnit 287 i United Kingdom Immigration Rules, House of Commons Paper 395)?«

De praejudicielle spoergsmaal

20 Det bemaerkes, at maalsaetningen med forordning nr. 1612/68, der er at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed - for at denne kan sikres under behoerig hensyntagen til de beroertes frihed og vaerdighed - kraever, at EF-arbejdstagerens families integration i miljoeet i vaertslandet kan ske under de bedst mulige betingelser (dom af 13.11.1990, sag C-308/89, Di Leo, Sml. I, s. 4185, praemis 13).

21 Artikel 10, stk. 1, i den naevnte forordning bestemmer bl.a., at aegtefaellen uanset nationalitet har ret til at tage bopael hos en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade.

22 Saafremt aegtefaellen ikke er statsborger i en medlemsstat, har vedkommende i henhold til artikel 4, stk. 4, i direktiv 68/360 krav paa at faa udstedt et opholdsbevis med samme gyldighed som for den arbejdstager, som han er knyttet til.

23 Det foelger heraf, at faellesskabslovgivningen tillaegger aegtefaeller til vandrende arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, en ret til ophold af samme omfang som de vandrende arbejdstageres opholdsret.

24 Imidlertid har sagsoegeren i hovedsagen ved at ansoege om tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige som aegtefaelle til en vandrende arbejdstager ansoegt om en opholdsret, der er mere omfattende end den, der er tillagt den vandrende arbejdstager selv.

25 Selv hvis det antages, at en saadan ret udgoer en social fordel i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, maa det ogsaa undersoeges, om bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter aegtefaeller til vandrende arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, skal have haft bopael paa denne medlemsstats omraade i mere end fire aar, foer de kan ansoege om tidsubegraenset opholdstilladelse der og faa ansoegningen behandlet, mens aegtefaeller til dervaerende og fastboende personer kun skal have haft bopael i 12 maaneder paa dette omraade, indebaerer en forskelsbehandling, som er i strid med faellesskabsretten.

26 Det bemaerkes i denne forbindelse, at afsnit 255 og 287 i Immigration Rules bestemmer, at den tid, en person skal have haft bopael i Det Forenede Kongerige for at opnaa ret til tidsubegraenset ophold, er kortere for aegtefaeller til »hervaerende og fastboende« personer i Det Forenede Kongerige end for medlemsstaternes statsborgere og deres familiemedlemmer, der ikke opfylder denne betingelse. Personer, som har saedvanlig bopael i Det Forenede Kongerige og ikke er underlagt begraensninger af nogen art med hensyn til det tidsrum, de kan opholde sig i kongeriget, betragtes som »hervaerende og fastboende«.

27 Ifoelge Domstolens faste praksis forbyder ligebehandlingsprincippet i saavel traktatens artikel 48 som artikel 7 i forordning nr. 1612/68 ikke alene aabenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til samme resultat (jf. bl.a. dom af 27.11.1997, sag C-57/96, Meints, Sml. I, s. 6689, praemis 44).

28 Det bemaerkes, at saafremt nationale bestemmelser goer tildelingen af en fordel betinget af, at modtageren skal vaere til stede og fastboende paa statens omraade, kan denne betingelse lettere opfyldes af indenlandske arbejdstagere end af arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater.

29 Det Forenede Kongeriges regering er imidlertid af den opfattelse, at situationen for en aegtefaelle til en medlemsstats statsborger, der udoever de rettigheder, som er tillagt vedkommende ved traktaten, ikke kan sammenlignes med situationen for aegtefaellen til en person, der er bosat i Det Forenede Kongerige.

30 Det maa i denne forbindelse fastslaas, at paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin er opholdsretten for en medlemsstats statsborgere paa en anden medlemsstats omraade ikke ubetinget. Dette foelger dels af de bestemmelser om personers frie bevaegelighed, der er indeholdt i afsnit III i tredje del af EF-traktaten, og bestemmelserne i afledt ret til gennemfoerelse af disse, dels af bestemmelserne i anden del af EF-traktaten, naermere bestemt EF-traktatens artikel 8 A (efter aendring nu artikel 18 EF), som tillaegger unionsborgerne ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade, men samtidig udtrykkeligt henviser til de begraensninger og de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil.

31 Det maa derfor antages, at medlemsstaterne har ret til at drage konsekvenserne af den objektive forskel, der kan bestaa mellem deres egne statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, naar de fastsaetter betingelserne for, at disse personers aegtefaeller kan meddeles tidsubegraenset opholdstilladelse til det nationale omraade.

32 Medlemsstaterne kan naermere bestemt kraeve, at aegtefaeller til personer, der ikke selv har en ubetinget opholdsret, skal have vaeret bosat i en laengere periode end den, der kraeves af aegtefaeller til personer, som allerede har en ubetinget opholdsret, foer medlemsstaterne tildeler dem en saadan ret.

33 Naar en tidsubegraenset opholdstilladelse foerst er meddelt, kan der ikke fastsaettes betingelser over for dens indehaver. Myndighederne i vaertsmedlemsstaten maa derfor i forbindelse med ansoegningen kunne kraeve, at ansoegeren har etableret en tilstraekkeligt varig tilknytning til denne stat. En saadan tilknytning kan bl.a. bestaa i, at ansoegerens aegtefaelle har en tidsubegraenset opholdsret paa statens omraade, eller i, at ansoegeren forudgaaende i en laengere periode selv har haft ophold dér.

34 Det skal tilfoejes, at vandrende arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater, selv kan opnaa status som »hervaerende og fastboende« personer i Det Forenede Kongerige, saaledes at deres aegtefaeller efter blot at have haft bopael dér i tolv maaneder kan opnaa tidsubegraenset opholdstilladelse i medfoer af afsnit 287 i Immigration Rules.

35 Af ovenstaaende grunde og uden at det er fornoedent at tage stilling til, om en tidsubegraenset opholdsret paa en stats omraade er en social fordel i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, maa de forelagte spoergsmaal besvares med, at bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter aegtefaeller til vandrende arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, skal have haft bopael paa denne medlemsstats omraade i mere end fire aar, foer de kan ansoege om tidsubegraenset opholdstilladelse der og faa ansoegningen behandlet, mens aegtefaeller til dervaerende og fastboende personer, som ikke er underlagt nogen begraensninger med hensyn til det tidsrum, de kan opholde sig dér, kun skal have haft bopael i 12 maaneder paa dette omraade, ikke indebaerer en forskelsbehandling, som er i strid med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.

Sagens omkostninger

36 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Immigration Adjudicator ved kendelse af 25. september 1998, for ret:

Bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter aegtefaeller til vandrende arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, skal have haft bopael paa denne medlemsstats omraade i mere end fire aar, foer de kan ansoege om tidsubegraenset opholdstilladelse der og faa ansoegningen behandlet, mens aegtefaeller til dervaerende og fastboende personer, som ikke er underlagt nogen begraensninger med hensyn til det tidsrum, de kan opholde sig dér, kun skal have haft bopael i 12 maaneder paa dette omraade, indebaerer ikke en forskelsbehandling, som er i strid med artikel 7, stk. 2, i Raadets forordning nr. 1612/68/EOEF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet.