1.

Besvarelsen af den af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main indgivne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af begrebet »force majeure« inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 262/79 om salg til nedsat pris af smør beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter ( 1 ) samt subsidiært prøvelse af proportionalitetsprincippet.

2.

Sagsøgeren har i hovedsagen anfægtet den delvise fortabelse af en forarbejdningssikkerhed for smør. Sagsøgeren i hovedsagen købte inden for rammerne af den 155. licitation hos sagsøgte 62000 kg smør bestemt til forarbejdning i henhold til forordning nr. 262/79. Sagsøgeren forarbejdede forskriftsmæssigt en delmængde på 20000 kg til 16300 kg smørkoncentrat, hvis videre skæbne og de dermed forbundne administrative formaliteter blev årsag til tvisten.

3.

Sagsøgeren solgte gennem en virksomhed, som handlede på sagsøgerens vegne, smørkoncentratet til en italiensk forarbejdningsvirksomhed. Denne virksomhed forarbejdede smørkoncentratet i små mængder og gav løbende meddelelse herom til kontrolorganet, det italienske Ministerium for Landbrug og Skovvæsen (ICRF) i Rom. Den sidste meddelelse om forarbejdning blev givet den 23. maj 1988.

4.

I henhold til artikel 8, andet led, i forordning nr. 262/79, som affattet ved forordning (EØF) nr. 453/85 ( 2 ), har erhververen af interventionssmør en forarbejdningsfrist på ti måneder regnet fra den sidste dag for indgivelse af bud. Med hensyn til den 155. licitation var fristen for indgivelse af bud den 22. september 1987.

5.

Efter at den sidste meddelelse om forarbejdning ca. to måneder før udløbet af forarbejdningsfristen var indgået til det kompetente kontrolorgan, bekræftede direktøren for ICRF over for det lokale toldkontor i Verona, at smørkoncentratet var forarbejdet i overensstemmelse med forordningen før den 22. juli 1988. Denne bekræftelse blev først udstedt den 18. februar 1989, og toldkontoret i Verona meddelte i henhold hertil den 31. marts 1989 frigivelse på kontroleksemplaret T5, som endelig den 6. april 1989 indgik til sagsøgte.

6.

Sagsøgeren var som følge af disse omstændigheder ude af stand til at føre bevis for den forskriftsmæssige forarbejdning af smørret ved hjælp af det med forsendelsen følgende kontroleksemplar T5 inden for den 18-månedersfrist, som er foreskrevet i artikel 22, stk. 4, i forordning nr. 262/79 ( 3 ) regnet fra datoen for udløbet af fristen for indgivelse af bud, dvs. før den 22. marts 1989.

7.

Der indtrådte en væsentlig forsinkelse af administrationens sagsbehandling hos ICRF på næsten ni måneder. I den sammenhæng skal det bemærkes, at sagsøgeren fra oktober 1988 regelmæssigt gennem forarbejdningsvirksomheden rettede henvendelse til ICRF og hen imod fristens udløb endog ugentligt ( 4 ).

8.

Efter at ICRF's bekræftelse endelig var blevet tilstillet toldkontoret i Verona, blev der også dér på sagsøgerens vegne rykket regelmæssigt for en hurtig sagsbehandling, inden den lokale toldmyndighed endeligt forhindrede den rettidige fremlæggelse af beviset, idet den først den 31. marts 1989 meddelte frigivelsen på kontroleksemplar T5.

9.

Skønt den lokale toldmyndighed var blevet gjort opmærksom på, at sagen hastede, og havde meddelt over for den italienske forarbejdningsvirksomhed, at kontroleksemplaret den 16. marts 1989 var blevet afsendt til sagsøgte i hovedsagen under nr. 8952, indgik det først dér den 6. april 1989, to uger efter fristens udløb.

10.

På grund af denne forsinkelse erklærede sagsøgte i hovedsagen sikkerheden for 20 tons smør for fortabt, men betalte dog 85% tilbage, således at det i sidste ende er 15% af sikkerheden, som er fortabt. Dette skridt støttedes på artikel 22, stk. 4, i forordning nr. 262/79, som affattet ved forordning (EØF) nr. 3021/85, der lyder:

»Bortset fra tilfælde af force majeure fortabes den i artikel 16, stk. 2, fastsatte forarbejdningssikkerhed i forhold til de mængder, for hvilke de i forordning (EØF) nr. 1687/76 omhandlede beviser ikke er fremlagt inden for en frist på 18 måneder regnet fra datoen for udløbet af fristen for indgivelse af de i artikel 12, stk. 2, omhandlede bud. Hvis beviserne fremlægges senest 18 måneder efter udløbet af den i første afsnit omhandlede frist, tilbagebetales dog 85% af det fortabte beløb.«

11.

Sagsøgeren i hovedsagen har ved administrativ klage anfægtet sikkerhedens fortabelse og krævet det tilbageholdte beløb tilbage. Sagsøgeren har anført, at de italienske myndigheders langsomme sagsbehandling for sagsøgeren er et tilfælde af force majeure i henhold til artikel 22, stk. 4, i forordning nr. 262/79.

12.

Den forelæggende ret hælder tydeligt til den opfattelse, at der foreligger et tilfælde af force majeure. Den finder en besvarelse af følgende spørgsmål nødvendig for, at den kan afgøre tvisten:

Såfremt spørgsmål 1) besvares benægtende:

13.

Vedrørende sagens faktiske omstændigheder, navnlig parternes anbringender og argumenter, henvises til retsmøderapporten.

14.

Ved besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål skal det først undersøges, om det under de beskrevne omstændigheder drejer sig om et tilfælde af force majeure i henhold til artikel 22, stk. 4, i forordning nr. 262/79. I bekræftende fald ville 18-månedersfristen med retstab til følge ikke finde anvendelse, således at sikkerhedens fortabelse allerede af den grund ville blive erklæret for uberettiget. Spørgsmålet om foranstaltningens proportionalitet opstår udelukkende, såfremt begivenhederne ikke udgør et tilfælde af force majeure.

15.

Domstolen kan støtte sig på en omfattende praksis om begrebet force majeure ( 5 ). Allerede i sin dom i sag 4/68 ( 6 ) har Domstolen anført, at da begrebet »force majeure« ikke har et ensartet indhold inden for de forskellige retlige discipliner og anvendelsesområder, skal dets betydning fastlægges under hensyn til den retlige sammenhæng, hvori dets virkninger skal udspille sig.

16.

Selv om Domstolen har skullet forklare begrebet »force majeure« såvel inden for rammerne af sit procesreglement ( 7 ) som inden for områder, som henhører under EKSF-traktaten ( 8 ), vedrører størstedelen af dommene om begrebet »force majeure« anvendelsen af forskrifter inden for landbrugsområdet ( 9 ).

17.

Ifølge Domstolens faste praksis betegner begrebet force majeure de usædvanlige og uforudseelige omstændigheder, som den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed ( 10 ).

18.

Domstolen går regelmæssigt ud fra, at begrebet »force majeure« ikke er begrænset til tilfælde af objektiv umulighed. Den har i nogle tilfælde fraveget denne holdning, men har i så fald fastlagt begrebet strengt efter de pågældende retsforskrifter ( 11 ). Disse få domme er ikke af en sådan karakter, at man kan gå ud fra, at praksis er ændret fundamentalt, for selv i sin nyeste praksis har Domstolen stedse lagt den vide definition af begrebet force majeure til grund ( 12 ).

19.

I sag 109/86 ( 13 ), Theodoraids, udtalte Domstolen f.eks., at »begrebet force majeure ikke er begrænset til absolut umulighed. Det er imidlertid også fast praksis, at begrebet force majeure, selv om det ikke forudsætter absolut umulighed, dog indebærer et krav om, at den pågældende handling ikke er udført på grund af helt usædvanlige og uforudseelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og hvis virkninger ikke kunne være undgået trods al udvist agtpågivenhed« ( 14 ).

20.

For efterprøvelsen af, om begrebet »force majeure« kan finde anvendelse i det konkrete tilfælde, skal man imidlertid gå ud fra den systematik, som generaladvokat Capotorti allerede har lagt til grund i sit forslag til afgørelse i sagen Valsabbia ( 15 ): Force majeure består af et objektivt og et subjektivt element ( 16 ).

21.

Betingelserne for det objektive elements tilstedeværelse er opfyldt, når der foreligger usædvanlige, af den pågældendes vilje uafhængige omstændigheder. Der er tale om en »af den pågældende uafhængig omstændighed« ved begivenheder, som ligger uden for hans indflydelses rækkevidde.

22.

Med hensyn til de italienske myndigheders langsommelighed drejer det sig om begivenheder, som sagsøgeren i hovedsagen ikke har nogen indflydelse på. Selv hans gentagne forsøg på gennem en mellemmand på stedet at øve indflydelse på forløbet af den administrative behandling mislykkedes, hvilket skal vurderes som et ekstra bevis for begivenheder, som foregik objektivt uden for hans indflydelsessfære.

23.

Ved forsinkelserne skal der være tale om usædvanlige begivenheder, hvis indtræden skal anses for usandsynlige. Ved dette kriterium mener jeg at kunne fastslå, at Domstolen anlægger en streng målestok. I tilfælde af den pågældendes medkontrahents fejl, hvor den pågældende medkontrahent endda er gået så vidt som til kriminel adfærd, har Domstolen ikke antaget, at begivenhederne var uforudseelige, men har snarere for at placere ansvaret fastholdt, at en erhvervsdrivende skal udvælge sine forretningsforbindelser med omhu, og at han ved kontraktafslutningen kan skaffe sig væsentlig indflydelse på overholdelse af forpligtelserne ( 17 ).

24.

Jeg anførte i mit forslag til afgørelse i sag 266/84 ( 18 ), at tabet af et kontroleksemplar, som var sket i forbindelse med den omfattende udveksling af disse dokumenter mellem medlemsstaternes forvaltninger i anledning af tildelingen af monetære udligningsbeløb, »ikke kan betragtes som en så usædvanlig eller uforudseelig begivenhed, at den kan betegnes som usandsynlig« ( 19 ). Domstolen fulgte ikke denne opfattelse.

25.

I sag 266/84 drejede det sig dels om en anden situation (tab af et kontroleksemplar under forsendelse mellem myndighederne), dels om en anden retlig ramme (tildeling af monetære udligningsbeløb) end i den sag, som foreligger til pådømmelse her, således at det dengang indtagne standpunkt ikke præjudicerer min stillingtagen til den foreliggende sag.

26.

Begrebet »tjenestefejl«, som såvel af Kommissionen i dens meddelelse C(88) 1696 ( 20 ) som også af parterne i hovedsagen er gjort til vejledende kriterium, forekommer mig at være et egnet kriterium til definition af begivenhedernes uforudseelighed inden for området force majeure. Denne bedømmelse ligger til grund for en vurdering, hvorefter en erhvervsdrivende må kunne gå ud fra, at forvaltningen, som er bundet af retsreglerne, handler retmæssigt.

27.

Til forskel fra, hvad der er tilfældet ved den erhvervsdrivendes privatretlige forbindelser med sine medkontrahenter eller forhandlere, kan den erhvervsdrivende normalt ikke udøve nogen indflydelse på udformningen af de retlige relationer imellem ham selv og forvaltningen. Han er tværtimod underkastet de objektivt gældende regler og må kunne stole på, at forvaltningen, for hvilken netop disse regler gælder, opfylder sine forpligtelser.

28.

I de tilfælde, hvor Domstolen allerede har taget stilling til, hvilken rolle en af forvaltningen begået tjenestefejl spiller, når man skal konstatere, om der foreligger et tilfælde af force majeure, forholdt det sig stedse således, at tjenestefejlen netop ikke alene var årsag til, at den ønskede succes ikke blev opnået, men at dette derimod snarere faldt ind under en anden erhvervsdrivendes ansvarsområde ( 21 ).

29.

Under hensyntagen til ovenstående finder jeg, at den over ti måneder lange behandlingsperiode hos de italienske myndigheder til en sagsbehandling, til hvilken de juridisk egentlig højst har et tidsrum på otte måneder (bevisfrist på 18 måneder minus en forarbejdningsfrist på ti måneder), skal anses for en tjenestefejl og dermed som en uforudseelig begivenhed i henhold til definitionen af begrebet force majeure. Efter min opfattelse er det ligegyldigt, om det i sidste ende er ICRF eller toldmyndighederne i Verona, som delvist eller alene bærer ansvaret for forsinkelserne, for i begge tilfælde drejer det sig om statslige myndigheder, hvis aktivitetsområde ligger uden for det ansvarsområde, som henhører under sagsøgeren i hovedsagen.

30.

Eftersom det objektive element i force majeure skal anses for opfyldt, skal det nu undersøges, om også det subjektive kriterium er opfyldt, dvs. om den erhvervsdrivende har gjort alt for at forebygge følgerne af myndighedernes fejlagtige adfærd.

31.

Det er oplyst, at sagsøgeren regelmæssigt med korte tidsintervaller rettede henvendelse til de kompetente myndigheder. Som Kommissionen med rette har nævnt, tilkommer det den nationale ret, som sagen verserer for, at vurdere, om den udviste agtpågivenhed svarer til den, der udøves af en samvittighedsfuld erhvervsdrivende. Efter de oplysninger, som står til rådighed for Domstolen, er jeg tilbøjelig til at besvare dette spørgsmål bekræftende.

32.

Endelig har den forelæggende ret selv rejst spørgsmålet, om denne agtpågivenhed — når det er blevet klart, at kontroleksemplaret T5 vil komme frem for sent — kræver, at sagsøgeren anmoder om den bevismæssige ligestilling, som er omhandlet i artikel 14 i forordning nr. 1687/76.

33.

Jeg mener, at jeg kan give et kort svar på dette spørgsmål. Bestemmelsen kan efter min opfattelse ikke komme i betragtning i det foreliggende tilfælde. Den er affattet således:

»Såfremt et kontroleksemplar ... ikke tilbagesendes til afgangstoldstedet eller det centrale kontor inden for en frist på tre måneder

som følge af omstændigheder, som ikke kan tilregnes den pågældende, kan denne indgive en begrundet anmodning om bevismæssig ligestilling med tilhørende bevisdokumenter til den kompetente myndighed. Bevisdokumenterne, som skal indgives sammen med anmodningen om bevismæssig ligestilling, skal omfatte en bekræftelse fra det toldsted, som har kontrolleret eller ladet kontrollere, at produkternes anvendelse og/eller bestemmelse er blevet opfyldt« ( 22 ).

34.

For det første pålægger denne bestemmelse ikke den berørte nogen forpligtelse, men giver ham kun mulighed for at skaffe sig ligeværdige dokumenter. For det andet forudsætter anerkendelse af dokumenterne, at de allerede er blevet undersøgt af toldmyndigheden. For det tredje har behandlingen af ansøgningen om anerkendelse af bevismæssig ligestilling af dokumenter vel næppe krævet mindre tid end fremsendelsen af kontroleksemplar T5.

35.

Indledningen af en anmodning om ligestilling af dokumenterne ville derfor ikke have givet større chance for rettidig fremlæggelse af bevis for forskriftsmæssig forarbejdning rettidigt end den udtrykkelige henvendelse til de sagsbehandlende myndigheder.

36.

Min konklusion bliver altså, at der skal svares bekræftende på spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et tilfælde af force majeure i artikel 22, stk. 4's forstand.

37.

Kun såfremt Domstolen skulle være af en anden opfattelse, skal gyldigheden af artikel 22, stk. 4, efterprøves ud fra proportionalitetsprincippet. Dette princip er ifølge Domstolens faste praksis kendetegnet ved, at de midler, som anvendes for at opnå det forfulgte mål, skal svare til dets betydning. Desuden skal disse midler være nødvendige for at nå det forfulgte mål ( 23 ).

38.

Efter min opfattelse er det her uden interesse, om den fulde eller delvise fortabelse af sikkerheden er rimelig med henblik på gennemtvingelse af forarbejdningspligtelserne, henholdsvis iagttagelsen af de administrative formaliteter, hvis eventuelle uregelmæssigheder kan henføres til erhververen.

39.

Hvis uregelmæssighederne — som jeg tidligere har anført under hensyntagen til omstændighederne i hovedsagen — dog ikke kan tilregnes erhververen, er dette middel ikke blot uegnet til opnåelse af det tilsigtede formål, men det er også objektivt uegnet. Hvilken mening ville et pres på varens erhverver have, når denne for sit vedkommende er interesseret i korrekt opfyldelse af de administrative formaliteter, når det drejer sig om begivenheder, som han ikke er i stand til at øve indflydelse på.

40.

I anden sammenhæng har Domstolen også allerede udtalt, at bortkomsten af kontroleksemplaret T5 på grund af procedurefejl, som ikke kan tilregnes den berørte person, ikke kan lægges ham til last ( 24 ).

41.

Ved de pågældende administrative myndigheders tjenestefejl er sikkerhedens fortabelse efter min opfattelse uegnet til at opnå en hurtigere fremskaffelse af beviset fra den erhvervsdrivende og dermed under alle omstændigheder ikke påkrævet og følgelig uforenelig med proportionalitetsprincippet.

42.

Under hensyntagen til de ovennævnte overvejelser foreslår jeg følgende besvarelse af de præjudicielle spørgsmål:

»Der foreligger et tilfælde af force majeure efter artikel 22, stk. 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 262/79 om salg til nedsat pris af smør beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter (EFT L 41 af 16.2.1979), når