EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 24.10.2023

COM(2023) 657 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførelse af direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførelse af direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid

1.INDLEDNING

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid 1 (CCS-direktivet) fastsætter en retlig ramme for miljørigtig geologisk lagring af kuldioxid (CO2). CCS-direktivet har til formål at forebygge væsentlig risiko for CO2-lækage eller væsentlige konsekvenser for sundhed og miljø og negative virkninger for transportnettets eller lagringslokaliteters sikkerhed.

Denne rapport udgør den fjerde gennemførelsesrapport om CCS-direktivet og dækker perioden maj 2019 til april 2023. Rapporten indeholder en analyse af de fremskridt, der er gjort siden den tredje gennemførelsesrapport 2 . Rapporten er baseret på rapporter, som medlemsstaterne har indsendt til Europa-Kommissionen, og som EØS-EFTA-staterne Norge, Island og Liechtenstein har indsendt til EFTA-Tilsynsmyndigheden (ESA) 3 i overensstemmelse med CCS-direktivets artikel 27. 25 lande 4 har indsendt rapporterne inden for den fastsatte frist, så de har kunnet danne grundlag for denne rapport.

2.SÆRLIGE PROBLEMER MED GENNEMFØRELSEN I MEDLEMSSTATERNE

2.1 Ændring, revision og ajourføring af den nationale gennemførelseslovgivning

Siden den tredje gennemførelsesrapport har Bulgarien, Danmark, Grækenland, Frankrig, Litauen, Ungarn, Finland, Sverige og Island indberettet ændringer i deres lovgivning om gennemførelse af CCS-direktivet. Ændringerne omfatter åbning af lagringslokaliteter, fastlæggelse af tilladelsesprocedurer og udpegning af kompetente myndigheder.

Efter siden 2015 at have givet tilladelse til efterforsknings- og forskningsprojekter har Island siden 2021 tilladt geologisk lagring af kuldioxid (CO2) i industriel skala på sit område. Ungarn har fastsat detaljerede regler for geologiske strukturer, der er egnede til lagring af kuldioxid.

Danmark har indført lovgivning med henblik på at åbne visse områder for løbende udstedelse af tilladelser til efterforskning og lagring af kuldioxid, udpege den nationale godkendelsesmyndighed og gøre det muligt for staten at deltage i alle lagringstilladelser. Grækenland har udpeget den kompetente myndighed og indført tilladelsesprocedurer for økonomiske aktører med eksisterende rettigheder til efterforskning og produktion af kulbrinter i de relevante områder.

Frankrig har præciseret og forenklet procedurerne for de nødvendige miljøkonsekvensvurderinger i forbindelse med efterforsknings- eller lagringstilladelser. Finland prioriterer CCS-projekter i forbindelse med miljøgodkendelse. Bulgarien og Sverige har præciseret, hvordan de gennemfører de krav til efterbehandling, der er fastsat i direktivet. Yderligere revisioner af gennemførelseslovgivningen er i gang i Belgien og Island.

På tidspunktet for udarbejdelse af denne rapport er geologisk lagring af kuldioxid tilladt i alle medlemsstater, Island og Norge undtagen i Tyskland, Estland, Irland 5 , Cypern, Letland 6 , Østrig, Finland og Slovenien. I Litauen har geologisk lagring af kuldioxid været forbudt siden juli 2020.

2.2 Efterforsknings- og lagringstilladelser

a) Procedure for udstedelse af tilladelse/ansøgning

Danmark, Frankrig, Ungarn, Nederlandene, Island og Norge har indført procedurer, som ansøgere om lagringstilladelser skal følge ved kontakt til den kompetente godkendelsesmyndighed. Disse medlemsstater opfordrer mulige ansøgere til at kontakte og samarbejde med myndighederne med henblik på information og rådgivning. Malta har til hensigt proaktivt at samarbejde med mulige fremtidige ansøgere. Portugal udarbejder aktuelt procedurer for fremtidige ansøgninger om tilladelser. Islands lovgivning giver mulighed for forudgående høring som led i miljøkonsekvensvurderingen. Norges lovgivning forpligter de norske myndigheder til at vejlede de berørte parter.

b) Lagringstilladelser

Siden den tredje gennemførelsesrapport er Nederlandene det eneste indberettende land, der har udstedt lagringstilladelser. To tilladelser blev udstedt i 2021 og 2022 som led i Porthos-projektet, som omhandler lagring af CO2 i et udtømt gasfelt i Nordsøen.

c) Efterforskningstilladelser

Siden den sidste gennemførelsesrapport har Danmark gennemført den første udbudsprocedure for offshore-licenser til efterforskning og lagring af CO2 i specifikke områder på den danske kontinentalsokkel. Danmark har udstedt tre tilladelser til offshore-efterforskning.

Grækenland har udstedt en efterforskningstilladelse til CO2-lagring for at undersøge potentialet for lagring i Prinos-komplekset, hvor indehaveren af tilladelsen i øjeblikket har ret til efterforskning og produktion af olie og gas.

Norge udstedte tre efterforskningstilladelser i 2022, to til områder i Nordsøen og en til et område i Barentshavet. I 2023 har Norge udstedt yderligere to efterforskningstilladelser i Nordsøen.

De øvrige rapporterende stater har ikke udstedt efterforskningstilladelser i rapporteringsperioden og har ikke indberettet indkomne ansøgninger.

d) Operatørernes planer om at ansøge om lagringstilladelser

Nederlandene har underrettet Europa-Kommissionen om tre ansøgninger om lagring i offshore-områder, nemlig vedrørende K14-FA fra Shell International Exploration and Production B.V. og Shell Gas & Power Developments B.V., vedrørende P18-6 fra TAQA Offshore B.V. og EBN CCS B.V. og vedrørende L04-A fra TotalEnergies EP Nederland B.V.

Island, Liechtenstein og Norge giver EFTA-tilsynsmyndigheden meddelelse om ansøgninger om tilladelse. ESA er i øjeblikket i færd med at gennemgå én ansøgning om lagringstilladelse fra Island og én fra Norge. Island forventer at modtage endnu en ansøgning i begyndelsen af 2024.

Følgende medlemsstater forventer at modtage flere ansøgninger om lagringstilladelser i 2023 og første halvdel af 2024: Nederlandene (2-3), Grækenland (1) og Rumænien (1).

Danmark og Frankrig forventer at modtage flere ansøgninger i de kommende år, Frankrig i begyndelsen af 2024 og Danmark i 2028, afhængigt af hvordan de igangværende projekter skrider frem.

2.3 Udvælgelse af lagringslokaliteter

Fem medlemsstater oplyser, at de har fastlagt områder, hvor lagringslokaliteter kan udvælges. Frankrig og Spanien nævner udtrykkeligt hele deres område som mulige lagringslokaliteter. Ungarn, Rumænien og Island nævnte ingen specifikke begrænsninger i deres områder, mens Nederlandene udelukker landområder. Danmark har udpeget specifikke områder til mulig geologisk CO2-lagring og er i øjeblikket ved at foretage en vurdering med henblik på at udvælge op til otte yderligere lagringslokaliteter. På rapporteringstidspunktet var Sverige også i færd med at undersøge og definere specifikke mulige lagringslokaliteter. Polen anfører, at landet har defineret lagringslokaliteter i 2014 og ikke har defineret nye områder siden.

Grækenland planlægger at udpege yderligere områder, hvor lagringslokaliteter kan etableres, og gennemfører i øjeblikket de respektive geologiske undersøgelser. På rapporteringstidspunktet var både Polen, Portugal og Slovenien på forskellige trin i processen i gang med at undersøge og fastlægge yderligere lagringslokaliteter. Tjekkiet anfører, at saltholdige grundvandsmagasiner og delvist udtømte olie- og gasfelter vil være tilgængelige som lagringslokaliteter, men kun med begrænset kapacitet.

Ti af de lande, der planlægger at udpege yderligere lagringslokaliteter, prioriterer specifikke geologiske muligheder, nemlig saltholdige grundvandsmagasiner (CZ, DK, EL, HU, PL, PT, SE og NO), udtømte kulbrintefelter (CZ, EL, PL og RO) eller klippeformationer (EL, PT og IS).

Nederlandene og Rumænien er de eneste indberettende lande, hvor visse områder ikke nødvendigvis kræver en efterforskningstilladelse for at skaffe de oplysninger, der er nødvendige for at udvælge lagringslokaliteter. Det drejer sig om CO2-lagring i udtømte olie- eller gasfelter, som ikke kræver nye efterforskningsaktiviteter, fordi de eksisterende data anses for at være tilstrækkelige. I alle andre indberettende lande kræves efterforskningstilladelse for alle virksomheder med henblik på at indhente de nødvendige oplysninger om undergrunden.

Seks medlemsstater (Tjekkiet, Danmark, Spanien, Frankrig, Nederlandene og Rumænien) samt Island rapporterer, at borgerne har eller vil få adgang til oplysninger om miljø- og/eller sundhedsrisici i forbindelse med geologisk lagring af CO2. I Nederlandene og Rumænien vil sådanne oplysninger blive gjort tilgængelige for offentligheden sammen med de respektive ansøgninger om tilladelse. I 2023 gennemførte Frankrig en offentlig høring om landets indledende strategiske retningslinjer, der skal danne grundlag for udbredelsen af teknologier til opsamling, lagring og anvendelse af CO2 (CCUS).

2.4 Retfærdig og åben adgang for tredjeparter

På rapporteringstidspunktet er ingen af de indberettende lande bekendt med, at mulige operatører inden for transport og/eller lagring nægter adgang til deres faciliteter på grund af manglende kapacitet. Alligevel har flere af de indberettende lande indført procedurer, der skal sikre, at mulige brugere kan få retfærdig og åben adgang til transportnet og lagringslokaliteter. Der er indført lovgivningsmæssige foranstaltninger til dette formål i Belgien, Danmark, Tyskland, Frankrig, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal, Slovenien, Island og Norge.

2.5 Samarbejde på tværs af landegrænser

Placeringen af de umiddelbart anvendelige lokationer til geologisk CO2-lagring og de energiintensive industrier, hvor CO2-udledningen er vanskelig at nedbringe, men hvor den kan opsamles, er ikke ligeligt fordelt mellem medlemsstaterne og EØS-landene. Derfor kræver det grænseoverskridende samarbejde vedrørende CO2-transport- og/eller lagringslokationer.

Flere indberettende lande har støttet i alt 18 ansøgninger om projekter af fælles interesse eller projekter af gensidig interesse, der dækker grænseoverskridende CO2-transport, i overensstemmelse med den reviderede TEN-E-forordning 7 (BE, DK, DE, ES, FR, HR, LV, LT, HU, NL, PL, SE og NO).

Belgien og Danmark har indberettet et igangværende grænseoverskridende projekt, hvor CO2 opsamlet i Belgien transporteres til Danmark med henblik på lagring. Nederlandene har indberettet et igangværende projekt af fælles interesse med titlen ARAMIS, hvor formålet er at importere CO2 til lagring i Nederlandene.

Belgien rapporterer om flere igangværende tværnationale transport- og lagringsprojekter. Kroatien og Ungarn forbereder et projekt til transport af CO2 til lagring i Kroatien. Litauen (2) og Polen (1) har støttet ansøgninger om projekter, der tildeles status som projekter af fælles interesse. Svenske virksomheder, der planlægger at opfange CO2, er i kontakt med operatører inden for CO2-lagring i Norge og Danmark. I Island har projektet Coda Terminal til formål at importere opsamlet CO2 til geologisk lagring, og projektet modtager støtte fra ETS-innovationsfonden.

Tre medlemsstater, der er parter i 1996-protokollen til den internationale konvention om forhindring af havforurening ved dumpning af affald og andre stoffer, undertegnet i London 1972 ("Londonprotokollen") – Belgien, Danmark og Nederlandene – har undertegnet fælles aftalememoranda om grænseoverskridende transport af CO2 mellem landene med henblik på geologisk lagring.

Disse aftalememoranda begrænses til at omhandle udestående spørgsmål, der ikke er omfattet af EU-retten, såsom samarbejde mellem de ansvarlige godkendende myndigheder. Direktiv 2009/31 og direktiv 2003/87 er de gældende retlige rammer i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde vedrørende opsamling, grænseoverskridende transport og sikker geologisk lagring af kuldioxid mellem EU's medlemsstater og EØS.

Alle operatører af CO2-transportnet og/eller CO2-lagringsanlæg er således fuldt ud omfattet af EU's retlige ramme for import eller eksport af opsamlet CO2. EU's gældende retlige ramme 8 fungerer som den relevante "ordning" mellem parterne, jf. Londonprotokollens artikel 6, stk. 2, på grund af den indholdsmæssige tilpasning til kravene i Londonprotokollen 9 .

2.6 Nationale og internationale programmer og forskningsprojekter

Et flertal af de indberettende lande (BE, DK, DE, ES, FR, LT, NL, PT, RO, SI, FI SE, IS og NO) har indført nationale operationelle programmer eller planer til støtte for forskning, demonstration og udbredelse af CO2-opsamling og -lagring. De fleste af programmerne omhandler ikke udelukkende kulstofopsamling og -lagring.

Syv indberettende lande har indført foranstaltninger/programmer til finansiel støtte til udvikling eller udbredelse af CCS. Det er Belgien, Danmark, Tyskland, Frankrig, Nederlandene, Slovenien og Norge. Grækenland og Sverige planlægger en lignende støtte.

16 medlemsstater (BE, DK, DE, EE, EL, ES, FR, LT, MT, NL, AT, PL, PT, RO, FI og SE) indgår i igangværende nationale eller europæiske forskningsprojekter om emner, der er relevante for gennemførelsen af direktivet, såsom ENCASE 10  (finansieret via Horisont Europa-programmet), SHARP og RETURN (finansieret via ERA-NET ACT (Accelerating CCS Technologies)) 11 , CCS4CEE 12 og PilotSTRATEGY 13 . De medlemsstater, der er involveret i sådanne projekter, er Belgien, Danmark, Tyskland, Estland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Litauen, Malta, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal, Rumænien, Finland og Sverige.

Ud over de nævnte projekter rapporterer ti medlemsstater, at de har yderligere planer om at yde støtte til vurdering af CO2-lagringslokaliteter, forberede CO2-transportinfrastruktur eller etablere CO2-knudepunkter og -klynger. Det er Tjekkiet, Danmark, Tyskland, Grækenland, Frankrig, Litauen, Ungarn, Nederlandene, Polen og Sverige. Planerne er i forskellige udviklingsfaser.

2.7 Forberedelse til CO2-opsamling

I henhold til artikel 9a i direktiv 2001/80/EF 14 skal operatører, der ansøger om tilladelse til at drive et forbrændingsanlæg med en nominel effekt på 300 MW eller derover, foretage en vurdering af den tekniske og økonomiske gennemførlighed vedrørende kulstofopsamling, -transport og -lagring. Hvis vurderingen er positiv, skal der afsættes plads på anlægget til det nødvendige udstyr til opsamling og komprimering af CO2.

Kun Belgien, Tyskland og Polen har forbrændingsanlæg med en nominel effekt på 300 MW eller derover, der er blevet godkendt siden sidste gennemførelsesrapport. På rapporteringstidspunktet er fem anlæg af denne type under planlægning i Belgien, og på fire af dem planlægges det at afsætte plads til eventuel senere installation af kulstofopsamlingsteknologi.

I Polen er der otte kraftværker af denne type, hvoraf fire var planlagt eller under opførelse og fire var i drift på rapporteringstidspunktet. Alle disse anlæg har afsat eller planlægger at afsætte faciliteter til installation af CO2-opsamlingsanlæg.

I Tyskland er to kraftværker af denne type blevet godkendt siden den foregående rapport. Anlæggene blev sat i drift i henholdsvis 2020 og 2022, og begge har afsat plads til senere installation af CO2-opsamlingsanlæg. I Litauen har et kraftværk af den nævnte type fået en tilladelse siden den foregående rapport.

2.8. Andet

Europa-Kommissionen yder finansiel støtte til projekter til opsamling af 4,6 mio. ton CO2 om året og har udvalgt flere projekter, der repræsenterer yderligere 5,8 mio. ton CO2, og som bliver omfattet af tilskudsaftaler under ETS-Innovationsfonden til permanent lagring i EØS 15 . Siden den seneste gennemførelsesrapport er der indkommet ansøgninger om støtte fra ETS-Innovationsfonden fra projekter, der planlægger opsamling af over 20 mio. ton CO2, og det understreger det presserende behov og markedsmulighederne for at udvikle CO2-lagringslokaliteter i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde i overensstemmelse med CCS-direktivet.

3.KONKLUSIONER

CCS-direktivet er blevet korrekt anvendt i rapporteringsperioden i de EU-medlemsstater, der har indgivet rapporter til Kommissionen ved udgangen af juli 2023.

Siden den tredje gennemførelsesrapport i 2019 er der rapporteret om betydelige fremskridt med hensyn til udbredelsen af CO2-lagringsanlæg, især men ikke udelukkende i Nordsøregionen, i form af tildelte (eller snarligt tildelte) efterforskningstilladelser, hvilket er et vigtigt skridt i retning af en lagringstilladelse.

EU-medlemsstaterne og Norge fortsætter med at støtte eller planlægger i den nærmeste fremtid at støtte forsknings- og demonstrationsaktiviteter vedrørende CCS via deres nationale programmer eller fonde. Derudover er mange lande involveret i en række europæiske forsknings- og samarbejdsprojekter. Europa-Kommissionen støtter opsamling og lagring af kuldioxid via ETS-Innovationsfonden, herunder projekter, der dækker hele værdikæden og dermed både opsamling, transport og lagring.

(1)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF, 2001/80/EF, 2004/35/EF, 2006/12/EF, 2008/1/EF og forordning (EF) nr. 1013/2006, EUT L 140 af 5.6.2009, s. 114.

(2)

Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelse af direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid, COM(2019) 566.

(3)

EFTA-Tilsynsmyndighedens kommende rapport vedrørende EØS-EFTA-staterne i henhold til CCS-direktivet

(4)

Belgien, Bulgarien, Tjekkiet, Danmark, Tyskland, Estland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Cypern, Litauen, Ungarn, Malta, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal, Rumænien, Slovenien, Slovakiet, Finland, Sverige, Island, Liechtenstein og Norge.

(5)

Oplysninger baseret på tidligere rapportering.

(6)

Ibid.

(7)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2022.152.01.0045.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2022%3A152%3ATOC

(8)

EØS-aftalen og indarbejdelsen af de to pågældende direktiver i retsordenen for EØS udgør den nødvendige ordning med EØS-partnerne.

(9)

For at transportere CO2 fra en medlemsstat til en anden inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde skal medlemsstater, der er parter i Londonprotokollen, under alle omstændigheder først indgive en formel erklæring om midlertidig anvendelse af 2009-ændringen af Londonprotokollen til sekretariatet for protokollen, også når der ikke er yderligere spørgsmål at dække. Det er derfor ikke nødvendigt at undertegne en bilateral aftale eller ordning.

(10)

https://cordis.europa.eu/project/id/101094664

(11)

http://www.act-ccs.eu/

(12)

https://ccs4cee.eu/

(13)

https://pilotstrategy.eu/about-the-project

(14)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg.

(15)

https://climate.ec.europa.eu/eu-action/funding-climate-action/innovation-fund/what-innovation-fund_en