EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 15.11.2022

COM(2022) 638 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om resultaterne af støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder ydet via udbudsprocedurer i Unionen

1. Indledning

Omstillingen til en klimaneutral økonomi vil kræve en forøgelse af tempoet i udbredelsen af vedvarende energi på distributionsniveau samt i forbindelse med forsyningsprojekter. Den bør i stigende grad være markedsbaseret på grund af de faldende omkostninger i forbindelse med vedvarende teknologier, men indtil videre har de fleste projekter 1 fået en eller anden form for offentlig støtte. Støtteordninger kan antage forskellige former og struktureres i to hovedkategorier, nemlig investeringsstøtte (f.eks. investeringstilskud, billigere lån eller skattenedsættelser) og driftsstøtte (f.eks. certifikatordninger, tariffer eller præmier). Driftsstøtte anvendes mere bredt i hele EU, og den tildeles oftest i forbindelse med forsyningsprojekter på markedsvilkår gennem konkurrencebaserede udbudsprocedurer (i denne rapport benævnt udbud eller auktioner).

Den rolle, som de udbudsbaserede støtteordninger for vedvarende energi spiller, og principperne herfor anerkendes i artikel 4 i direktiv (EU) 2018/2001 ("direktivet om vedvarende energi"). Konkurrencebaserede udbudsprocedurer såsom udbud prioriteres desuden også i statsstøttereglerne 2 som den passende mekanisme til tildeling af støtte til producenter af vedvarende energi.

For at forstå virkningen af udbudsstøtteordninger set i et bredere perspektiv skal Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 8, i direktivet om vedvarende energi rapportere til Europa-Parlamentet og Rådet om, hvordan disse støtteordninger fungerer, målt i forhold til syv resultatdimensioner, nemlig evnen til at: i) opnå nedbringelse af omkostninger, ii) opnå teknologiske forbedringer, iii) opnå høje gennemførelsesprocenter, iv) sikre ikkediskriminerende deltagelse af mindre aktører og, hvor det er relevant, lokale myndigheder; v) begrænse miljøpåvirkningen, vi) sikre lokal accept og vii) sikre forsyningssikkerhed og netintegration.

I denne forbindelse analyseres det i rapporten, hvordan udbudsprocedurer som en af formerne for offentlig støtte fremmer udbredelsen af vedvarende energi som led i den bredere omstilling af energisystemet. I rapporten er der derfor fokus på sammenligningen mellem udbud og støtteordninger, som ikke er udbudsbaserede, snarere end på en sammenligning mellem forskellige modeller for udformning af udbud. Rapporten giver desuden indsigt i, hvordan udbudsprocedurerne kan udvikle sig i fremtiden for at tage højde for den nuværende energipolitiske kontekst, status på energimarkederne og de seneste udfordringer for markedsintegrationen af vedvarende energikilder.

Rapportens konklusioner bør ses i sammenhæng med gennemførelsen af den europæiske grønne pagt og REPowerEU-planen, som bygger på en fremskyndet omfattende udbredelse af vedvarende energi som en vigtig drivkraft for dekarboniseringen af økonomien og elsektoren.

2. Metode

Det metodologiske grundlag for rapporten er bygget op omkring de syv elementer, der er omhandlet i artikel 4, stk. 8, i direktivet om vedvarende energi, i forhold til hvilke Kommissionen skal måle resultaterne af udbudsstøtteordningerne. Disse syv "resultatdimensioner" omsættes først til specifikke indikatorer, der måler de konkrete virkninger af anvendelsen af udbudsproceduren 3 .

Det næste metodetrin er at sammenligne resultatet af udbudsproceduren med et kontrafaktisk scenarie for at vurdere forskellen mellem scenarier med og uden en udbudsprocedure. I rapporten anvendes følgende metoder til at anslå virkningerne:

Den første type kontrafaktiske scenarier— "sammenligning i landet" — anvendes for de lande, hvor der foreligger data om indikatoren før og efter indførelsen af udbudsproceduren. Dette er den mest nyttige metode til at identificere kortsigtede virkninger, navnlig ved sammenligning af perioden før udbudsordningens indførelse og den første periode, hvor udbudsordningen havde virkning. Denne sammenligning kan potentielt udelukke andre eksterne faktorer, der kan påvirke den analyserede indikator.

I den anden type kontrafaktiske scenarier— sammenligning på tværs af lande — sammenlignes situationen i et land med situationen i et lignende benchmarkland. I dette tilfælde sammenlignes "før og efter"-forskellen i det analyserede land med et benchmarkresultat i et andet land, som ikke havde indført udbudsstøtteordninger i samme periode, og forskellen mellem de to resultater vil give et skøn over udbudsordningernes virkning.

Analysen i denne rapport bygger på fire hovedinformationskilder: i) AURES II-auktionsdatabasen 4 , som indeholder oplysninger om auktioner (datoer, runder, teknologi, regler, tildelt kapacitet, priser osv.), ii) offentligt tilgængelige data på auktionsholdernes websteder (hovedsagelig nationale reguleringsorganer), iii) offentligt tilgængelige rapporter og publikationer og iv) indsendelse af data fra de auktionsholdere, der har besvaret anmodninger om data fra Kommissionen. Medtagelsen af specifikke medlemsstater i sammenligningerne og beregningerne i rapporten afhænger af datatilgængeligheden.

I rapporten foretages kvantitative analyser for at måle virkningen på resultatdimensionerne, hvor det er muligt. Dette er muligt for resultatdimension i)-iv). Der blev foretaget en kvalitativ analyse ved hjælp af casestudier for dimension v)-vii) for at præsentere den relevante praksis i medlemsstaterne, hvor der ikke kunne foretages sammenligninger (på grund af fordrejende faktorer eller manglende data).

Kommissionen afholdt en workshop den 22. april 2022, hvor interessenterne fik mulighed for at kommentere resultaterne af et udkast til studie, der dannede grundlag for udarbejdelsen af denne rapport 5 . Repræsentanter for auktionsholdere og reguleringsmyndigheder fra medlemsstaterne og uafhængige eksperter inden for elektricitet fra vedvarende energikilder og auktioner deltog.

3. Vurdering af dimensionerne

3.1. Nedbringelse af omkostninger

Resultatdimensionen "opnå nedbringelse af omkostninger" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra a), i direktivet om vedvarende energi fortolkes i denne rapport som en nedbringelse af støtteomkostningerne til anlæg for vedvarende energi ud fra et offentligt budgetsynspunkt, hvilket mindsker byrden for forbrugerne og skatteyderne. Indikatoren til måling af nedbringelsen af støtteomkostningerne er den enhedspris for elektricitet, der betales til producenter af vedvarende energi for 1 MWh, defineret som den pris, der betales over udbudsbudgettet til producenten for hver elektricitetsenhed.

Inden den brede indførelse af udbud var den mest almindelige støtteordning afregningstariffer, som gav garanterede priser for producenter af vedvarende energi og normalt blev fastsat af regeringen eller reguleringsmyndigheden. De var effektive som et redskab til at øge udbredelsen af vedvarende energi, men var ikke nødvendigvis effektive ud fra et budgetmæssigt synspunkt. Støttesatserne var baseret på omkostningsoverslag, og informationsasymmetrien mellem projektudviklere og dem, der var ansvarlige for at fastsætte priser og mængder, var i nogle tilfælde betydelig. Finansieringen af afregningstarifferne gennem afgifter på alle (eller en specifik del) af efterspørgslen efter elektricitet var en økonomisk byrde for mange elforbrugere. Som følge heraf blev tilgangen med afregningstariffer for større projekter drøftet og anfægtet.

Regeringerne begyndte at anvende udbudsprocedurer for at fastlægge det nødvendige støtteniveau, for at afdække de reelle projektomkostninger og dermed for at tildele den lavest mulige støtte til en energienhed. Med denne fremgangsmåde kan flere sælgere afgive bud i udbudsproceduren, så længe de opfylder alle udbudsbetingelserne. Konkurrenceniveauet er afgørende for vurderingen af indvirkningen på nedbringelsen af omkostninger. Når antallet af deltagere er lavt, er konkurrencepresset for lavt til at tilskynde tilbudsgiverne til at optimere hvert segment i projektudviklingsværdikæden, og de deraf følgende budpriser afspejler ikke de reelle projektomkostninger.

Solcelleenergi

Følgende figur viser den procentvise ændring i priserne som følge af indførelsen af auktioner. For de lande, der er markeret med blåt, beregnes prisændringen som forskellen mellem den støttepris, der betales via budgettet til producenter (i EUR/MWh) i det sidste år af den administrativt fastsatte tarif, og den støttepris, der betales i det første år efter gennemførelsen af udbud. For de lande, der er markeret med grønt 6 , foretages en sammenligning på tværs af landene mellem det relative prisfald i samme periode sammenlignet med et benchmark — den administrativt fastsatte tarif i Østrig for perioden 2012-2019. Østrig anvendes som benchmark, fordi det er det eneste EU-land, der har indført en administrativ tarif for en tilstrækkelig lang periode, hvilket betyder, at tarifferne er tilstrækkelig pålidelige til, at der kan foretages en robust sammenligning. 

Datakilde: AURES II-aktionsdatabasen

Figur 1: Sammenligning af ændringerne i støtteomkostningerne for solcelleenergi i en række EU-lande.  

Den gennemsnitlige prisændring, dvs. ændringen i de samlede støtteomkostninger, er beregnet til -4,73 %. Det kan generelt konkluderes, at indførelsen af udbud i de fleste lande har ført til lavere enhedspriser for elektricitet og dermed lavere støtteomkostninger og en mindre byrde for forbrugerne eller belastning af statsbudgettet for solcelleteknologi. Undtagelserne er Italien (auktioner vedrørende mindre solcelleanlæg), Grækenland, Malta, Polen og Slovenien. For disse lande kan prisstigningen forklares ved eksterne faktorer. I Slovenien blev de administrativt fastsatte priser i systemet med afregningstariffer før indførelsen af udbud nedbragt meget hurtigt og nåede et niveau, der var for lavt for producenterne. I Polen var der indført en ordning med grønne certifikater, hvor der var en betydeligt overforsyning i 2015 (lige før indførelsen af auktioner), som sænkede priserne drastisk det pågældende år. Stigningen i støtteomkostningerne til teknologi for små solcelleanlæg i Italien skyldes, at denne teknologi historisk set fremmes bedre gennem administrative støtteordninger på grund af mindre velinformerede projektudviklere, navnlig før 2019. I Grækenland var konkurrenceniveauet ikke særlig højt (kun en lille overtegning) i det første udbud, hvilket kan have resulteret i lignende resultater for afregningspriser. Der blev ikke identificeret lignende eksterne faktorer for den største gruppe af lande, hvor der observeres et prisfald.

Onshorevindkraft

Der foretages desuden en identisk analyse i forbindelse med udbud vedrørende onshorevindkraft. Resultaterne viser, at indførelsen af udbudsordningen for alle de lande, der er omfattet af analysen, undtagen Irland, førte til et fald i de støttepriser, der blev betalt for denne teknologi, hvilket førte til en gennemsnitlig nedbringelse af støtteomkostningerne på -14,02 %. I Irland blev den første auktionsrunde undertegnet, hvilket kan være hovedårsagen til prisstigningen.

Datakilde: AURES II-aktionsdatabasen

Figur 2: Sammenligning på tværs af EU af ændringer i støtteomkostningerne til onshorevindkraft i perioden 2010-2020. 

Offshorevindkraft

Med undtagelse af Danmark og Nederlandene er udbud vedrørende støtte til offshorevindanlæg et nyere fænomen, og de er kun blevet gennemført i et begrænset antal lande. I nogle af udbuddene er tidsintervallet mellem udbuddet og den tidligere støtteordning betydelig (ni år i Frankrig og fem år i Tyskland), hvilket ikke gør det muligt at foretage en robust sammenligning. Ændringerne af støtteomkostningerne i Frankrig og Tyskland er dog mærkbar med en nedbringelse fra 115,5 EUR/MWh og 140,3 EUR/MWh udbetalt i form af administrativ støtte til henholdsvis 60 EUR/MWh og 46,6 EUR/MWh i det første udbud. I andre lande er der eksempler på en ekstrem nedbringelse af støtteomkostningerne gennem nulbud eller negative bud. Litauens nye model for udbud vedrørende offshorevindkraft og det seneste nederlandske udbud vedrørende to lokaliteter på Hollandse Kust West giver mulighed for at afgive negative bud. Vinderen af Danmarks seneste udbud vedrørende offshorevindkraft skal betale regeringen 375 mio. EUR i forbindelse med udvikling en vindmøllepark på 1 GW. I alle disse tilfælde var der imidlertid en mangel i form af begrænsede geografiske lokaliteter eller begrænset nettilslutning samt begrænset offentlig støtte til tilslutnings- og infrastrukturomkostninger i nogle tilfælde, hvilket havde tilskyndet projektudviklerne til at sænke deres bud.

Virkningen af udbuddets udformning på nedbringelsen af omkostningerne

Selv om formålet med rapporten ikke er at analysere de forskellige modeller for udformning af udbud, men snarere at se på udbudsbaseret støtte til vedvarende energi generelt, er det værd at nævne virkningen af valget af udbudstype på indikatoren for nedbringelse af omkostningerne i tilfælde af store udsving i markedspriserne.

I EU gennemføres der tre hovedtyper af udbudsstøtteordninger, nemlig ordninger med ensidig variabel præmie, tosidig variabel præmie (i det følgende benævnt "differencekontrakt") og fast præmie 7 .

I tilfælde af et uventet fald i elmarkedsprisen er ordningen med faste præmier bedst for så vidt angår nedbringelse af omkostningerne. Under en sådan ordning bæres hele risikoen forbundet med lave priser af producenterne, og den medfører således ikke en uforholdsmæssig stor byrde for forbrugerne eller belastning af budgettet. I ordninger med variable præmier kan støtteomkostningerne stige drastisk, da prisfaldet skal dækkes. Denne risiko kan dog afbødes, hvis auktionsholderen lægger loft over det samlede udbetalte støttebeløb.

Hvis priserne bliver uventet høje, er differencekontrakten bedst, fordi overskydende indtægter i forbindelse med et projekt, som har modtaget offentlig støtte, skal tilbagebetales som følge af tilbagebetalingsforpligtelsen. Den genererer også indtægter til staten. Den rolle, som differencekontrakter spiller som et instrument til at opfange de inframarginale indtægter i perioder med høje priser, er allerede understreget i REPowerEU-meddelelsen 8 . I ordningen med ensidige præmier pålægges budgettet ikke en for stor støttebyrde, men der genereres overskydende projektindtægter. I ordningen med faste præmier er der ingen yderligere støtteomkostninger, selv om der kan forekomme oversubsidiering, hvilket ikke er en optimal ressourceallokering. Denne virkning kan dog afbødes ved at indføre et prisloft i en ordning med faste præmier, over hvilken der ikke ydes støtte.

3.2. Teknologiske forbedringer

Resultatdimensionen "opnå teknologiske forbedringer" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra b), i direktivet om vedvarende energi fortolkes i denne rapport som en nedbringelse af omkostningerne til produktion af vedvarende energi efter udviklingen af vedvarende energiteknologier.

Indikatoren til måling af de opnåede teknologiske forbedringer er de normaliserede omkostninger ved produktion af elektricitet ("levelised costs of producing energy" — LCOE) ) 9 . Denne indikator er hensigtsmæssig, da den omfatter den direkte nedbringelse af omkostningerne via kapitalomkostningerne (CAPEX) og driftsomkostningerne (OPEX), som skyldes forbedringen af de vedvarende energiteknologier. Ikke desto mindre faldt LCOE betydeligt mellem 2010 og 2020, navnlig for solcelleteknologi, som følge af den globale teknologiske udvikling, som ikke nødvendigvis er knyttet til indførelsen af udbud, men snarere skyldes andre faktorer såsom afsmittende virkninger, innovation, øget efterspørgsel efter vedvarende energi som led i offentlige støtteforanstaltninger, forbedrede finansieringsvilkår, bl.a. de vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger 10 .For at tage højde for disse eksterne faktorer sammenlignes LCOE-udviklingen i de analyserede lande med resultaterne i et benchmarkland uden en udbudsbaseret støtteordning samt med teknologiens globale resultater.

Onshorevindkraft

I nedenstående tabel opsummeres den gennemsnitlige årlige ændring af LCOE. I kolonnen "I landet" viser værdien sammenligningen mellem LCOE-værdien før og efter afholdelsen af det første udbud, hvor der tages hensyn til perioder på 3-5 år.

Ud over forskellen mellem LCOE i landene og for at tage hensyn til andre omkostningsbestemmende faktorer, der ikke er knyttet til den anvendte støtteordning, præsenteres sammenligninger med to benchmarks, nemlig Sverige og det globale gennemsnit. Sverige har ikke anvendt udbudsordninger, men har opnået store kapacitetsforøgelser for onshorevindkraft gennem en konkurrencebaseret grøn certifikatordning. De globale gennemsnitsværdier dækker alle anlæg uanset de lovgivningsmæssige rammer, lokalitet eller investorernes erfaringer, herunder de analyserede lande. Selv om det globale gennemsnit tydeligvis ikke er kontrafaktisk, da det omfatter både lande, hvor der afholdes auktioner, og lande, hvor der ikke afholdes auktioner, kan det være et passende benchmark, fordi auktionslandenes resultater vil være bedre end gennemsnittet, hvis udbuddene fremmer teknologisk udvikling.

Datakilde: IRENA (2021)

Figur 3: Sammenligninger af gennemsnitlig ændring af LCOE for onshorevindkraft

Dataene viser, at det gennemsnitlige LCOE-fald i de analyserede lande med auktion (-4,8 %) er højere end Sveriges benchmarks og globalt (-3,3 %, -4,4 %), hvorfor udbudsordningerne opnåede lidt bedre resultater end benchmarkene (i gennemsnit). Ikke desto mindre falder LCOE-værdierne i Sverige samt globalt i samme tempo, hvilket betyder, at den teknologiske udvikling også er styrket uafhængigt af en udbudsbaseret støtteordning.

Virkningerne på landeniveau er desuden forskellige. Auktionsordningerne opnåede bedre resultater end både det svenske system med grønne certifikater og det globale gennemsnit i Italien og Frankrig og opnåede dårlige resultater i Spanien og Danmark, hvorimod det tyske system opnåede samme resultater som benchmarkene. Med forbehold af andre faktorer er den mest plausible forklaring, at auktionsordninger kan bidrage til en betydelig nedbringelse af omkostningerne, hvis omkostningerne ligger på et højere niveau på tidspunktet for indførelsen af udbud, mens de er mindre effektive i forbindelse med mere modne og effektive teknologier.

Solcelleenergi

I følgende tabel i kolonnen "I landet" opsummeres den gennemsnitlige ændring af LCOE for solcelleenergi før og efter indførelsen af auktioner for nogle få lande, men analysen er mindre robust end for onshorevindkraft på grund af manglende data for specifikke år 11 .

Resultaterne på landeniveau er meget forskellige for de tre lande, og den gennemsnitlige forskel er næsten nul. Tabellen viser, at forskellen mellem de konstaterede nedbringelser af omkostningerne før og efter indførelsen af auktionsordninger i vid udstrækning afhænger af tidspunktet for indførelsen, og jo tidligere auktionerne blev indført, jo større er således udbuddets potentiale til at bidrage til nedbringelsen af LCOE. Dette kan dog hænge sammen med de generelle omkostningsudviklingsmønstre, nemlig det forhold, at omkostningerne til teknologien faldt hurtigere i perioden 2012-2015 end før eller efter i alle fire lande.

Omkostningsudviklingsmønstret i de analyserede lande sammenlignes med to benchmarks — med det globale gennemsnit og med et eksempel på landeniveau, hvor der foreligger LCOE-værdier og ikke er afholdt udbud vedrørende solcelleenergi. Et sådant eksempel på landeniveau findes ikke i EU, og derfor blev der udvalgt et tredjeland med sammenlignelige teknologiske fremskridt inden for vedvarende energi. Af hensyn til datatilgængeligheden er det mest relevante eksempel som benchmark Republikken Korea.

Datakilde: IRENA (2021)

Figur 4: Sammenligninger af gennemsnitlig ændring af LCOE for solcelleenergi

Analysen viser, at retningen af virkningerne ikke ændrer sig, kun deres omfang. Omkostningsudviklingen i Korea var meget anderledes end i Italien og Frankrig (og den samme som i Tyskland), hvilket gjorde resultaterne på landeniveau endnu mere forskelligartede. Gennemsnitsværdien tyder på, at den udbudsbaserede ordning opnåede bedre resultater end det koreanske benchmark (6 % hurtigere nedbringelse af omkostningerne). I modsætning hertil svarede udviklingen i de globale omkostninger til det europæiske resultat, men viser mindre (tættere på nul) forskelle mellem perioden før og efter indførelsen af auktionsordninger. Dette fører til den konklusion, at globale omkostningstendenser delvis kan forklare de observerede forskelle, men ikke helt. I gennemsnit var resultaterne af udbudsprocedurerne en smule bedre (hurtigere nedbringelse af omkostningerne) end det globale gennemsnit, men denne konklusion skyldes den kraftige nedbringelse af omkostningerne i Frankrig. Det er værd at bemærke, at den globale gennemsnitlige udvikling omfatter i) de analyserede lande og ii) mange andre lande, hvor udviklingen af solcelleenergi er begyndt senere, og at der derfor kan opnås en større nedbringelse af omkostningerne. På grund af de afsmittende virkninger og andre eksterne faktorer kan den nedbringelse af omkostningerne, der opnås i lande med auktion, desuden også nedbringe omkostningerne i ikke-auktionslande.

3.3. Høje gennemførelsesprocenter

Resultatdimensionen "opnå høje gennemførelsesprocenter" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra c), i direktivet om vedvarende energi fortolkes i denne rapport som den samlede mængde vedvarende energikapacitet tilføjet efter indførelsen af udbud sammenlignet med kapacitetsmængder tilføjet inden 12 .

Det er vigtigt at understrege, at de europæiske lande anvender mange andre typer støtteordninger, f.eks. investeringstilskud eller nettomåling til projekter for husholdninger, hvilket betyder, at det også er muligt at anvende kapacitet uden driftsstøtte. Der kan desuden være eksterne faktorer, der påvirker tempoet i udbredelsen, såsom ændring af politikken. I følgende tabel sammenlignes den årlige gennemsnitlige mængde ny vedvarende kapacitet tilføjet i de udvalgte lande før og efter indførelsen af udbud. Det første år svarer til den dato, hvor projekterne tildelt i udbuddet forventes iværksat. Dette er gennemførelsesfristen for den første udbudsrunde, hvor datasættet opdeles i perioden før og efter indførelsen af udbud. Tabellen omfatter kun støtteordninger vedrørende driftsstøtte til projekter af erhvervsstørrelse.

Kilde: egen beregning baseret på IRENA (2021)

Figur 5: Sammenligning af årlig gennemsnitlig ny kapacitet før og efter indførelsen af udbud

I tabellen præsenteres 17 tilfælde, hvor der i 11 tilfælde er en positiv ændring i den årlige nye kapacitet. I mange tilfælde er denne vækst meget stor, hvilket kan skyldes to forhold.

For det første er der lande, hvor den relevante teknologi ikke var til stede eller ikke var veletableret før indførelsen af udbud. I disse tilfælde kan det hævdes, at en udbudsbaseret støtteordning var producenternes første reelle mulighed for at modtage støtte og påbegynde anvendelsen i stor skala. Denne forklaring gælder hovedsagelig for solcelleenergi, da teknologien blev moden senere i Europa, og da gennemførelsen af udbudsproceduren derfor faldt sammen med den teknologiske modenhed. To meget gode eksempler er Nederlandene og Polen — begge vedrørende solcelleenergi — hvor der før indførelsen af udbudsordningen kun var få nye kapacitetsforøgelser, og hvor udbudsordningen fremskyndede den teknologiske udvikling. I Tyskland og Luxembourg kan der konstateres en tilsvarende stor stigning i solcellekapaciteten, selv med en højere referenceværdi forud for udbuddet.

For det andet er der nogle lande, hvor kapacitetsforøgelserne var meget begrænsede i årene lige før indførelsen af udbud på grund af landenes lovgivning. I disse lande kan der, så længe der ydes støtte, klart observeres store kapacitetsudvidelser.

I de tilfælde, hvor den nye kapacitet er reduceret i forhold til perioden før indførelsen af udbud, er der flere forklaringer. For det første forventes en naturlig reduktion af den nye tilføjede kapacitet, hvis en teknologi kan betragtes som moden i et land, der allerede har en høj driftskapacitet. I sådanne tilfælde kan problemer med nettilgængelighed også tilskynde auktionsholderne til at reducere de mængder, der udbydes. Navnlig inden for onshorevindteknologi, hvor en stor del af kapaciteten allerede er installeret i landet, kan der også opstå problemer med udrulningen som følge af mangel på egnede lokaliteter, hvilket i betydelig grad kan begrænse kapacitetsudvidelsen. Endelig er det vigtigt at bemærke, at i de tilfælde, hvor afregningstarifferne indebar en meget generøs støtte til nye projekter, var udbredelsen under ordningen før indførelsen af udbud hurtigere. I disse tilfælde kan lavere udbudsbaserede betalinger have givet producenterne færre incitamenter til at opbygge ny kapacitet til vedvarende energi.

I 2021 blev der konstateret en drastisk udvidelse af ny vedvarende energikapacitet baseret på elkøbsaftaler 14 . Dette skyldes til dels den stigende modenhed på markedet for elkøbsaftaler samt de stigende priser på elmarkedet, der har skabt øget efterspørgsel efter elkøbsaftaler fra erhvervskunder. Der er desuden et samspil mellem tilgængeligheden af offentlige støtteordninger og markedet for elkøbsaftaler. Aflysningen af multiteknologiske udbud i Litauen i 2020 og Danmark i 2021 på grund af lav deltagelse har f.eks. resulteret i, at der er blevet udviklet en række projekter finansieret via elkøbsaftaler vedrørende etablering af yderligere vedvarende energikapacitet, hvilket tyder på, at elkøbsaftaler kan være et mere attraktivt og markedsbaseret alternativ til offentlige støtteordninger. De konkrete virkninger af annulleringen af støtteordninger på et øget marked for elkøbsaftaler kan ikke bekræftes af en kvantitativ analyse, da anvendelsen af elkøbsaftaler først er begyndt at udvikle sig i et lille antal EU-lande i de seneste par år, og der foreligger meget begrænsede oplysninger herom.

3.4. Sikre ikkediskriminerende deltagelse af mindre aktører og, hvor det er relevant, lokale myndigheder

Resultatdimensionen "sikre ikkediskriminerende deltagelse af mindre aktører og, hvor det er relevant, lokale myndigheder" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra d), i direktivet om vedvarende energi fortolkes i denne rapport som mindre aktørers muligheder for at deltage i små projekter på lige fod og få tildelt projekter gennem udbud. Indikatoren til måling af denne dimension er den gennemsnitlige størrelse af nye projekter, der tildeles gennem udbud, og viser, hvordan udformningen af udbud var i stand til at skabe incitamenter, således at de oprindelige hindringer for mindre aktører (f.eks. manglende stordriftsfordele, dårligere lånevilkår, højere projektomkostninger pr. energioutput, lavere specialiseringsniveau) blev tacklet. Da der ikke findes eksempler på lokale myndigheder, som deltager i udbud som tilbudsgivere, er udbudsaspekter vedrørende inddragelse af lokale interessenter i bredere forstand omfattet af afsnit 3.6.

Omfanget af mindre aktørers og projekters deltagelse afhænger af de begrænsninger af projektstørrelsen, som indgår i udformningen af udbuddet. For at få et overblik kan der skelnes mellem fire udbudsmodeller i forhold til begrænsningerne af projektstørrelsen:

·Lille: Dette omfatter udbud vedrørende mindre projekter med en kapacitet på op til 1 MW for solcelleenergi og 3 MW for onshorevindkraft.

·Afbalanceret: Dette omfatter udbud, hvor mindre projekter, i det mindste i et vist omfang (mindre end 1 MW for solcelleenergi og 3 MW for onshorevindkraft) og mellemstore projekter (op til 50 MW) kan deltage på lige fod og konkurrere indbyrdes, men hvor meget store projekter udelukkes for at undgå prisfordele som følge af stordriftsfordele.

·Størrelseskategori: Dette omfatter parallelle udbud afholdt inden for et år, hvor mindst ét udbud vedrører mindre projekter, og mindst ét udbud vedrører større projekter, hvorved de to projekttyper ikke konkurrerer indbyrdes.

·Stor: Dette omfatter udbud, hvor mindre projekter udelukkes, eller hvor der ikke er nogen øvre kapacitetsgrænse for udbud.

Solcelleenergi

Resultaterne af analysen for perioden 2010-2020 viser, at Kroatien, Estland, Frankrig og Polen er de lande, hvor udformningen af udbud i nogle år udelukkende har været direkte rettet mod mindre projekter. I Kroatien blev der afholdt et, og i Estland to pilotudbud udelukkende for mindre projekter, men begge lande planlægger at indføre udbud rettet mod større projekter inden længe. I Polen blev udbudsproceduren indledt med udbud rettet mod mindre projekter i 2016 og 2017, men i de senere år er der også samtidig afholdt udbud for større projekter. De første udbud i Frankrig var også rettet mod mindre projekter, og i 2014 og 2016 blev der således kun afholdt auktioner af denne karakter. Den gennemsnitlige størrelse af projekterne i disse udbud er meget lille og spænder fra 0,24 MW til 0,65 MW.

Mindre projekter under "størrelseskategori"-modellen fik særbehandling i mange lande — Danmark, Frankrig, Grækenland, Ungarn, Italien, Luxembourg og Polen. Nederlandene afholdt desuden dynamiske "ascending clock"-auktioner med forskellige prislofter for solcelleprojekter af forskellig størrelse. For solcelleenergi kan denne løsning, hvor der afholdes parallelle udbud inden for et år, hvoraf det ene er rettet mod mindre projekter, betragtes som almindelig, men ikke universel i Europa. Ved størrelsesklassificering har den gennemsnitlige projektstørrelse ofte karakter af mindre projekter, da gennemsnitsstørrelsen varierer mellem 0,38 MW (Italien) og 5,45 MW (Danmark)

Onshorevindkraft

Udbudsmodeller, der favoriserer mindre projekter, er mindre udbredte for onshorevindkraft end for solcelleenergi, og de er således kun blevet afholdt i Estland i 2020 og i Polen frem til 2018. Den gennemsnitlige størrelse i begge lande er under 1 MW i de pågældende perioder.

Med hensyn til de tre andre udbudsmodeller er resultaterne meget forskellige i hele Europa, og de tildelte projekter er således af meget forskellig gennemsnitlig størrelse. De mindste projektstørrelser på under 0,5 MW blev identificeret i Estland, men i den relevante periode var der også lave værdier i Italien, Slovenien og Nederlandene. Disse resultater viser, at vindkraft i lille målestok er en holdbar løsning for det europæiske energimiks

Resultaterne på EU-plan med hensyn til den gennemsnitlige størrelse af de tildelte projekter ved brug af de fire tilgange til udformning af udbud præsenteres i nedenstående tabel, og der kan drages følgende konklusioner under hensyntagen til den meget forskellige sammensætning af modellerne for udformning af udbud inden for solcelleenergi og onshorevindkraft. For det første findes der udbud med fortrinsbehandling af vindkraft i lille målestok. For det andet fører "størrelseskategori"-modellen i gennemsnit til en lavere gennemsnitlig projektstørrelse end den "afbalancerede" model. For det tredje er der en tendens til, at meget store projekter dominerer auktionsresultaterne, hvis der ikke er nogen øvre kapacitetsgrænse, og der ikke anvendes størrelseskategorier.

Kilde: Egen beregning baseret på IRENA (2021)

Figur 7. Gennemsnitlig størrelse af tildelte projekter i EU ved brug af de fire modeller for udformning af udbud for solcelleenergi og onshorevindkraft

Det er imidlertid vigtigt at bemærke, at størrelsesbegrænsningen i udbud medfører et betydeligt fald i priseffektiviteten, hvilket også skyldes stordriftsfordele, adgang til bedre lokaliteter, finansiering og andre faktorer Støtteomkostningerne i den lille kategori er normalt højere end i den store kategori, som det fremgår af følgende tabel.

Kilde: AURES II-aktionsdatabasen

Figur 8: Sammenligning af resultater af små og store auktioner med hensyn til gennemsnitlige auktionspriser

Resultaterne viser, at særskilte mindre udbud har en betydelig prispræmie, i de fleste tilfælde større end 10 EUR/MWh, undtagen for solcelleenergi i Polen og Frankrig. Denne prisbonus er betydeligt større for onshorevindkraft (30-40 EUR/MWh) end for solcelleenergi (ca. 11 EUR/MWh i gennemsnit). Indførelsen af udbudsbetingelser, der favoriserer mindre projekter, er derfor forbundet med en yderligere finansiel byrde i form af støtteomkostninger til de tildelte projekter.

3.5. Miljøpåvirkning

Resultatdimensionen "begrænse miljøpåvirkningen" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra e), i direktivet om vedvarende energi er en udfordring, for så vidt som den teoretiske forbindelse mellem gennemførelsen af auktionsbaseret støttetildeling og begrænsningen af miljøpåvirkningen ikke er indlysende. Den vigtigste faktor for miljøpåvirkningen er ikke, om tildelingen af støtte er baseret på en administrativ, markedsmæssig eller udbudsbaseret proces, men påvirkningen af kapaciteten til vedvarende energi, f.eks. ved at erstatte konventionelle kraftværker og dermed reducere drivhusgasemissionerne, som afhænger af mange andre faktorer såsom specifik miljølovgivning og anlæggets placering. Projekter for vedvarende energi kan også have forskellige indvirkninger på andre miljømål, f.eks. for jord, vand, luft og støjforurening eller levesteder. Derfor analyseres denne dimension ved hjælp af casestudier, der viser nogle specifikke udformningselementer, som er relateret til de bredere miljøvirkninger af de tildelte projekter for vedvarende energi. Sådanne udformningselementer, der ikke vedrører en støtteforanstaltnings "hovedmål", kan udgøre op til 30 % af vægtningen af alle udvælgelseskriterierne i et udbud i henhold til statsstøttereglerne 15 og dermed udgøre en vigtig potentiel løftestang for at bidrage til specifikke politiske mål (f.eks. cirkulær økonomi med kriterier for genanvendelighed eller andre bæredygtighedskriterier). Disse kriterier skal imidlertid udformes omhyggeligt, så de ikke fører til protektionistiske virkninger, som ikke er i overensstemmelse med EU's politikker eller WTO-reglerne.

Casestudie — Italien

Italien gennemførte en udbudsordning i perioden 2019-2021 med syv særskilte auktionsrunder. Der blev udarbejdet forskellige kurve på grundlag af størrelsen af de planlagte projekter (tærskelværdi 1 MW) og teknologier.

For små vandkraftværker (under 1 MW) gjorde udbudskriterierne det muligt at placere et vandkraftværk, der opfylder kriterierne på en liste over miljøforhold vedrørende vandforvaltning, højt i udbuddet uafhængigt af den tilbudte pris. I alle udbudsrunder (med undtagelse af den sidste) blev auktionerne overtegnet, og et af udbuddets mål blev således nået, da en række projekter vedrørende bedre vandkvalitet vandt. På den anden side skabte udformningen af udbuddet et negativt incitament i form af ikkekonkurrenceprægede udbud, da de projekter, der opfyldte de krævede betingelser, helt sikkert vandt, hvorfor næsten alle sådanne projekters bud lå på prisloftet for auktionen.

For solcelleanlæg (under 1 MW) omfattede udbuddet en særskilt kategori af projekter, hvor tagmonterede solpaneler installeres som erstatning for asbest eller skifer. Desuden modtog disse projekter en præmie på 10 EUR/MWh i forhold til andre typer små solcelleprojekter. Resultaterne med hensyn til den tildelte kapacitet i udbudsrunderne viser, at der er en stadig stigende interesse for mindre solcelleprojekter (8 MW i første runde, forøget til 110 MW i syvende runde). I denne særlige solcellekategori var de mængder, som regeringen tilbød i udbudsrunden, imidlertid meget høje, hvilket resulterede i, at alle auktionsrunder blev undertegnet, hvilket førte til priser, der lå meget tæt på prisloftet. Det kunne desuden konstateres, at tilbudsgiverne tilpassede deres adfærd. I den første runde lå tilbudsgivernes bud således 0,4 % under loftet, og i den femte runde faldt dette til 0,01 %, hvilket betød, at udbuddet ikke var optimalt med hensyn til omkostningseffektivitet.

I dette tilfælde opfyldte udbud rettet mod projekter med specifikke miljøvirkninger, der ikke reducerer drivhusgasemissionerne, deres mål, men fremmede ikke konkurrence og en effektiv prisfastsættelse.

Casestudie — Nederlandene

Nederlandene har gennemført udbud, der udelukkende var baseret på prisen, men omfattede prækvalifikationskrav, herunder en fuldstændig miljøkonsekvensvurdering for lokalitetsspecifikke udbud. Dette sikrer, at der tages hensyn til projektets miljømæssige konsekvenser, inden der træffes afgørelse om den vindende tilbudsgiver, og at offentligheden deltager i beslutningstagningen ex-ante.

Dokumentationen tyder ikke på, at der er risiko for, at et miljøkriterium anvendt forud for udbuddet har en indvirkning på prisen. I Nederlandene, hvor den forudgående miljøkonsekvensvurdering er obligatorisk, er auktionsprisen lavere end i andre (sammenlignelige) lande, hvor den ikke er obligatorisk. Dette bekræfter, at der stadig kan opnås en mærkbar nedbringelse af omkostningerne, selv i forbindelse med udbud, hvor der tages hensyn til projekternes indvirkning på miljøet.

Desuden viser erfaringerne i Nederlandene, at miljømæssige prækvalifikationskrav forebygger risikoen for forsinkelser i projektets idriftsættelse, hvilket har en positiv indvirkning på gennemførelsesprocenten. I lande, hvor den administrative proces er lang, kan kravet om forudgående miljøgodkendelse imidlertid gøre udbuddet for komplekst og indebære en risiko for lav deltagelse.

Casestudie — Spanien

I 2020 godkendte Spanien en række bestemmelser om udbudsprocedurer for vedvarende energi. Dette omfatter et krav om, at tilbudsgivere i et udbud skal indsende en strategisk plan med skøn over projektets indvirkning på den industrielle værdikæde, som offentliggøres på webstedet for ministeriet for økologisk omstilling og demografisk udfordring. Den strategiske plan skal omfatte strategien for den cirkulære økonomi med hensyn til behandling af udtjent udstyr, og en analyse af CO2-fodaftrykket i faciliteternes livscyklus, herunder fremstilling og transport af det vigtigste anvendte udstyr. Formålet med dette krav er at indføre prækvalifikationskriterier, der indebærer, at det kun er projekter, hvor forsyningskæderne er i overensstemmelse med en foruddefineret emissionsstandard, som kan deltage. Som følge heraf anmodes tilbudsgiverne om at påvise, at de er i stand til at udvikle projektet i harmoni med de miljømæssige "eksternaliteter" og opnå størst mulig ressourceeffektivitet og operationel ekspertise i hele værdikæden, hvilket i sidste ende vil have en positiv virkning i forbindelse med udviklingen og opførelsen af anlægget.

3.6. Lokal accept

Resultatdimensionen " sikre lokal accept" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra f), i direktivet om vedvarende energi skal forstås som offentlighedens godkendelse af fremme af vedvarende energi på lokalt plan. Eksempler på udfordringer i forbindelse med vindmølleparker er opfattelsen af støjforurening, mulige skader på lokale vilde dyr forårsaget af vindmøllerne og indvirkningen på landskabet. Særlige fysiske egenskaber såsom lugt fra biogasanlæg er en hyppig klage fra beboere i nærheden af biogasanlæg. I forbindelse med solenergi omfatter betænkelighederne den negative indvirkning på landskaber. Der er eksempler på modeller for udformning af udbud, som kan afbøde udfordringerne forbundet med lokal accept, f.eks. ved at fremme deling af fordelene ved projekter for vedvarende energi med lokalsamfundene. Disse kan ses i sammenhæng med bedste praksis for accept og inddragelse af lokalsamfundet beskrevet i Kommissionens henstilling om fremskyndelse af tilladelsesprocedurer 16 .

Der anvendes nu lokalitetsrelaterede prækvalifikationskriterier for vindkraftanlæg i Polen, hvor en række kommuner har erklæret sig villige til at huse vindenergiinfrastrukturen. I dette tilfælde er udformningselementet en forudgående inddragelse af de lokale myndigheder i beslutninger om fremtidige investeringer i onshorevindenergi i samråd med befolkningen. I Spanien omfatter en tilbudsgivers forpligtelse til at indsende en strategisk plan som omhandlet i de foregående dimensioner skøn over indvirkningen på den lokale beskæftigelse og mulighederne for lokal erhvervsudvikling.

De ordregivende myndigheder i Tyskland, Irland og Frankrig har valgt at udforme regler, der øger den lokale accept ved at indrømme energifællesskaber fortrinsbehandling.

I Tyskland har de gunstige betingelser i den tidligere lov om vedvarende energi fremmet lokalsamfundsejede projekter, og ved de første tre runder indtil november 2017 blev over 90 % af den samlede auktionsmængde på 2 890 MW tildelt energifællesskabsprojekter. Efter to år havde blot 167 MW af de tildelte vindkapacitetsprojekter fået en byggetilladelse. Desuden blev en stor del af kapaciteten tildelt blot tre professionelle udviklere af flere projekter, som samarbejdede med fysiske personer om hele 60 projekter med en samlet mængde på 1 GW og formelt besad flertallet af borgernes stemmerettigheder. Efter fjernelsen af de lempelige budkrav faldt andelen af fællesskabsprojekter i udbud betydeligt fra 71-88 % af budmængden i 2017 til under 16 % ved udgangen af 2018.

Energifællesskaber får også fortrinsbehandling i Irland, hvor der er en særskilt kategori for udbud, som gør det lettere for energifællesskaber at deltage. Der er defineret en sådan ad hoc-kurv og indført størrelsestærskler, hvor målet er at undgå forskelsbehandling af visse aktører. Ud af de 82 projekter for vedvarende energi, der blev tildelt efter regeringens godkendelse af resultaterne af det første udbud, gennemføres syv projekter af energifællesskaber (fem solenergiprojekter og to onshorevindkraftprojekter). Som følge heraf kom der nye professionelle projektudviklere på lokalt plan, og de har engageret sig aktivt i udviklingen af disse projekter.

I 2016 blev der i Frankrig indført en særlig "bonus for borgerdeltagelse" med det formål at øge offentlighedens accept. For at være berettiget til bonussen påviste tilbudsgiverne lokal deltagelse gennem to forskellige ejerskabsmodeller: i) størrelsen af den kapital, som besiddes af borgerne, eller ii) borgernes deltagelse i den samlede finansiering af projektet. Bonussen består af en supplerende betaling på 0,1 eller 0,3 cent/kWh oven i støtteomkostningerne fastsat i udbuddet og udbetales over hele kontraktperioden på 20 år. Gennemsnitligt 36 % af alle tildelte projekter i alle udbudsrunder har ansøgt om bonus siden 2016. Erfaringen viser, at bonussen var et vellykket middel til at tilskynde projektudviklere til at anvende mere deltagelsesbaserede ejerskabsstrukturer. Inddragelsen af fysiske personer i finansieringen af projekter for vedvarende energi udviklet af professionelle projektudviklere i Frankrig skete gennem særlige crowdfundingplatforme. Mellem 2014 og 2017 steg mobiliseringen af midler fra borgerne til projekter for vedvarende energi gennem sådanne platforme fra 120 000 EUR til 20,5 mio. EUR. Der opstod imidlertid også nogle udfordringer. Denne bonus blev hovedsagelig anvendt af projektudviklere til at øge chancerne for at vinde i meget konkurrenceprægede udbudsrunder. Bonuskriteriet om, at borgerne skal have deres primære bopæl i det samme eller tilgrænsende område til projektområdet skaber udfordringer i regioner med lavere befolkningstæthed. Fællesskabsaktører er normalt kun indirekte repræsenteret som en helhed i styringen, og projektudviklere er kun bundet af kriterierne for at modtage bonussen for borgerdeltagelse i tre år fra datoen for projektets idriftsættelse.

3.7. Forsyningssikkerhed og netintegration.

Den sidste resultatdimension "sikre forsyningssikkerhed og netintegration" i henhold til artikel 4, stk. 8, litra g), i direktivet om vedvarende energi fortolkes som indvirkningen af udbud på opretholdelsen af energisystemets stabilitet og balancen mellem produktion og efterspørgsel ved at tage hensyn til variabiliteten i produktionen fra vedvarende energikilder, der skal integreres i nettet.

Denne dimension hænger igen kun i begrænset omfang sammen med indvirkningen af udbud, men snarere med eksterne faktorer. Ikke desto mindre viser nogle få casestudier eksempler på, hvordan forsyningssikkerhed og netintegration afspejles i udformningen af udbud for at lette ikke blot ibrugtagningen af ny vedvarende kapacitet, men også dens effektive integration i systemet. Ud over casestudierne er det ikke almindelig praksis i EU at tilskynde til fleksibel energi gennem udbud om vedvarende energi, hvor produktionen suppleres med lagringsteknologi.

Casestudie — Portugal

Et udbud vedrørende solcelleenergi i Portugal i 2019 blev udformet med særlige karakteristika med henblik på at lokalisere de aktiver, hvor de kan lette kapacitetsbegrænsninger i systemet. I de 12 på hinanden følgende udbudsrunder konkurrerede potentielle producenter om rettighederne til nettilslutningskapacitet på forskellige faste steder i Portugal. Dette udbud støttede reelt solcelleanlæg gennem tildeling af begrænset tilslutningskapacitet og ikke betaling for produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder.

Udbuddet blev stærkt overtegnet for næsten alle partier, og de rekordlave bud lå betydeligt under markedspriserne, hvilket medførte, at producenterne blev pålagt tilbagebetalingsforpligtelser. For den udbudte nettilslutningskapacitet på 1 400 MW blev der afgivet bud på i alt 10,19 GW, og der blev tildelt en kapacitet på 1 150 MW. Forskellen mellem den udbudte og den tildelte kapacitet skyldes, at der for ét parti ikke blev modtaget bud på auktionen, og for et andet parti blev der kun afgivet ét bud. Dette viser, at tilbudsgiverne på trods af en stor overtegning i gennemsnit ikke var villige til at byde på lokaliteter, der ikke er attraktive på grund af et lavt potentiale for vedvarende energi. Et sådant scenarie viser en betydelig ulempe ved lokalitetsspecifikke auktioner, hvor en uhensigtsmæssig udvælgelse af lokaliteter kan føre til lav deltagelse og i ekstreme, men realistiske tilfælde, til nul afgivne bud.

På den anden side giver den portugisiske model mulighed for en optimal fordeling af produktionen med hensyn til den eksisterende netkapacitet. I et system med mangel på tilgængelige tilslutningspunkter indebærer den områdespecifikke udbudsordning, at et sådant udformningselement kan være en ny metode til at tilskynde til omkostningsminimering og integrere store mængder variabel vedvarende energi ved at optimere den begrænsede transmissionsinfrastruktur. I dette eksempel er målet ikke, at VE-kraftværker skal modtage støtte oven i markedsprisen, men at producenterne skal konkurrere om tildelingen af begrænset nettilslutningskapacitet.

Casestudie — Tyskland

Tyskland har indført et særligt udbud vedrørende nettilslutning af vedvarende energikilder. Placeringen af kraftværkerne er indregnet i systemet for udvælgelse af tilbudsgivere i udbuddet. I udbuddene defineres særlige områder for udvidelse af transmissionsnettet, som er stærkt overbelastede og kræver yderligere opgradering af nettet. I disse områder er der fastsat en øvre grænse for vindkraftprojekters produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, hvilket gør det muligt for de nye offshore- eller vindkraftprojekter, der tildeles i udbud, at tilpasse sig Tysklands planer for udvikling af transmissionsnettet. Desuden pålægges budpriserne for projekter beliggende i et af disse overbelastede områder en virtuel præmie, hvilket gør dem mindre konkurrencedygtige i udbuddet.

Den anden type udbud omfatter en særlig kurv for projekter, der kombinerer produktion og lagring af vedvarende energi. I Tyskland blev der afholdt en første udbudsrunde af denne type i 2021, hvor 18 projekter vedrørende solcelleanlæg med energilagring fik tildelt en kapacitet på 258 MW. Udbuddet blev overtegnet med 43 bud på i alt 509 MW. Godtgørelsesordningen var en fast afregningspræmie, hvilket betød, at prisen skulle lægges oven i markedsprisen. Buddene var betydeligt lavere end udbuddets prisloft (75 EUR/MWh), og de tildelte bud lå derfor i gennemsnit på mellem 43 og 45 EUR/MWh. Med hensyn til udbud med faste afregningspræmier, hvor et sådant udbud i Danmark i 2019 resulterede i en gennemsnitspris på 2 EUR/MWh, viser værdierne i det tyske eksempel imidlertid, at støtteomkostningerne forbundet med hybridprojekter, der kombinerer produktion og oplagring, er betydeligt højere.

4. Endelige konklusioner

Rapportens vigtigste generelle konklusion er, at indførelsen af udbud om vedvarende energi var en klar succes for Den Europæiske Union. Analysen af resultatdimensionerne viser, at udbuddene i mange medlemsstater nedbragte støtteomkostningerne betydeligt i forhold til administrative ordninger, forbedrede udbredelsen af vedvarende kapacitet og skabte en solid ramme for teknologiske forbedringer.

Omkostningsnedbringelsen synes klart at være den dimension, hvor udbud om vedvarende energi gav de største fordele. De politiske beslutningstagere udskiftede systemer med administrativt fastsatte afregningstariffer med konkurrencebaserede udbudssystemer for at finde det nødvendige støtteniveau og dermed niveauet for tildeling af det lavest mulige tilskud til et energi- eller kapacitetsprodukt. Indførelsen af markedskræfter gennem udbudsprocedurer bidrog til en bedre prisdannelse og udøvede pres for at nedbringe projektomkostningerne, hvilket igen førte til lavere støtteomkostninger og mindskede byrden for forbrugerne og belastningen af statsbudgettet.

Udbuddene opnåede positive resultater med hensyn til kapacitetsforøgelse og høje gennemførelsesprocenter for de tildelte projekter med forbehold af andre faktorer. I nogle lande var indførelsen af udbud den lovgivningsmæssige foranstaltning, der udløste den omfattende udbredelse af visse vedvarende teknologier, mens udbuddene i mange lande bidrog til en hurtigere udbredelse af vedvarende energi.

Med hensyn til den teknologiske udvikling er udbuddenes rolle mindre klar. De udgjorde en solid ramme for forbedringer, navnlig for de lande, hvor teknologien ikke var moden på tidspunktet for indførelsen af udbud. De eksterne faktorer forbundet med den globale teknologiske udvikling synes imidlertid at være den vigtigste faktor for den teknologiske udvikling af vedvarende energi.

I en række lande blev små aktørers deltagelse lettet gennem specifikke elementer i udformningen af udbud. I de tilfælde, hvor der indføres tærskler for mindre projekter, falder udbuddets omkostningseffektivitet imidlertid, og der observeres højere støtteomkostningsniveauer.

Udbud kan sikre, at der tages hensyn til andre miljømæssige konsekvenser end emissionsreduktion, inden den endelige beslutning om tildeling af projekterne træffes. De kan derfor bidrage til opfyldelsen af forskellige miljømål. Udbud kan også indvirke på offentlighedens accept af vedvarende energi og forsyningssikkerhed. Konkurrenceprægede procedurer kan bidrage til at nå målene for de sidste tre dimensioner gennem specifikke elementer i udformningen af udbud, der indfører yderligere udvælgelseskriterier. Der kan dog drages en generel konklusion om, at der ofte er en afvejning mellem de indførte udformningselementer og priseffektiviteten.

Fremadrettet kan det på grundlag af dokumentation vedrørende resultaterne af tidligere udbud forventes, at udbudsordninger kan komme til at stå over for visse udfordringer og forandringer i fremtiden. De seneste resultater af udbud vedrørende solcelleenergi og onshorevindkraft viser, at strikepriserne ligger meget tæt, i nogle tilfælde under de forventede engrospriser på langt sigt, især når engrospriserne er uventet høje. Dette berettiger valget af en udbudsmodel med tosidede variable præmier, navnlig for modne teknologier, der nærmer sig eller allerede befinder sig på et stade, hvor der ikke er behov for offentlig støtte. Da udbud oprindeligt blev tilrettelagt som et instrument til at yde støtte, kan deres rolle blive mindre. Ny dokumentation viser, at elkøbsaftaler er ved at blive en attraktiv vej til markedsbaseret udvikling af projekter for vedvarende energi. Dette vil få konsekvenser for udformningen af auktioner, hvor deltagelsen kan blive mindre, navnlig på markeder, hvor pipelinen af projekter for vedvarende energi er relativt lille. Det betyder, at udbudsordningerne skal tilpasses, således at de kan supplere eller indgå i et samspil med projekter for vedvarende energi, der (delvis) finansieres gennem elkøbsaftaler.

Selv om udbud kan blive mindre relevante i forbindelse med finansiel støtte, vil de dog stadig spille en strategisk rolle som et instrument til effektiv udbetaling af knappe ressourcer. Eksempler såsom auktionerne i Portugal vedrørende tildeling af nettilslutningskapacitet viser, at udbudsproceduren kan omdefineres og knyttes til netintegration snarere end til det oprindelige mål om at tildele driftsstøtte.

De yderligere virkninger af udbudsstøtteordninger som et instrument til at fremme udbredelsen af vedvarende energi og dermed bidrage til målene i den europæiske grønne pagt og gennemførelsen af REPowerEU-planen samt de nøjagtige virkninger af den seneste udvikling i forbindelse med udbud kan endnu ikke konstateres og vil blive beskrevet i den næste rapport fra Kommissionen i henhold til artikel 8, stk. 4, i direktivet om vedvarende energi.

(1)

I 2018 modtog 62 % af den producerede elektricitet fra vedvarende energikilder støtte i henhold til CEER-rapporten "Status Review of Renewable Support Schemes in Europe for 2018 and 2019" af 28. juni 2021.

(2)

Retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (2014/C 200/01) og retningslinjerne for statsstøtte til klima, miljøbeskyttelse og energi 2022 (2022/C 80/01).

(3)

Ved analysen af virkningerne af udbud under den specifikke indikator lægges der særlig vægt på så vidt muligt at udelukke eksterne faktorer, der ikke har forbindelse til støtteordningen, og som direkte eller indirekte kan påvirke indikatoren. Eksempler på sådanne faktorer er sektorspecifik regulering, teknologisk udvikling og makroøkonomiske tendenser.

(4)

AURES-databasen findes på: http://aures2project.eu/auction-database/ .

(5)

"Study on the performance of support for electricity from renewable sources granted by means of tendering procedures in the Union" [DOI 10.2833/93256, ISBN 978-92-76-58625-8], udarbejdet af MRC Consultants and Transaction Advisers og REKK Energiapiaci Tanacsado Kft. Undersøgelsen er bestilt af Europa-Kommissionen.

(6)

For Ungarn og Italien omfatter tabellen auktioner vedrørende solcelleprojekter af forskellig størrelse.

(7)

I ordningen med ensidige præmier modtager producenterne, hvis markedsprisen ligger under auktionsprisen, støtte, der dækker forskellen, og hvis markedsprisen er højere, kan de beholde de overskydende indtægter. Ordningen med tosidede præmier fungerer på samme måde, men producenten skal tilbagebetale overskydende indtægter. Under ordningen med faste præmier modtager producenterne et fast beløb for overskydende indtægter oven i markedsprisen.

(8)

REPowerEU: En fælles europæisk indsats for mere sikker og bæredygtig energi til mere overkommelige priser (COM(2022) 108 final af 8.3.2022).

(9)

LCOE er de gennemsnitlige aktuelle nettoomkostninger ved elproduktion for et produktionsanlæg i dets levetid, inklusive summen af alle investerings-, drifts- og vedligeholdelsesomkostninger i anlæggets levetid, divideret med den samlede elektriske energi, der produceres i dets levetid. Værdien tilbagediskonteres med WACC (vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger) for at beregne nutidsværdien.

(10)

I henhold til IRENA (IRENA, Renewable Power Generation Costs for 2020, IRENA, Abu Dhabi, 2021, https://www.irena.org/publications/2021/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2020 ) faldt omkostningerne til solcelleenergi globalt med 83 % i denne periode (årlig gennemsnitlig reduktion på 16 %), mens omkostningerne til onshorevindkraft faldt med 47 % (årlig gennemsnitlig reduktion på 6 %).

(11)

Data om solenergi begyndte at blive registreret i IRENA (2021)-databasen i 2010, men indeholder ikke data for 2012 for Frankrig, hvor den første auktion blev afholdt i landet. For Spanien foreligger der ikke LCOE-data for 2016, 2017 og 2018, selv om der blev indført auktioner i 2017, og det er derfor kun muligt at sammenligne prisniveauet før og efter indledningen af auktioner, men ikke de faldende satser.

(12)

En fortolkning af høje gennemførelsesprocenter som en andel af projekter i et udbud, der gennemføres fuldt ud og rettidigt, ville række ud over rapportens anvendelsesområde, fordi det afhænger af elementerne i udformningen af udbuddet (f.eks. sanktionssystemet, prækvalifikationskrav osv.) og dermed af valget af udbudsmodel, hvilket ville kræve en sammenligning mellem dem.

(13)

I Spanien var der fastsat en afregningstarif, men den blev suspenderet, og der blev således ikke givet tilladelse til at opføre nye projekter under ordningen.

(14)

I 2021 var den samlede kapacitet, der blev indgået aftale om via elkøbsaftaler i Europa, 6,7 GW, og de førende på markedet er Spanien, Sverige og Tyskland.

(15)

Meddelelse fra Kommissionen — Retningslinjer for statsstøtte til klima, miljøbeskyttelse og energi 2022 (2022/C 80/01), s. 50.

(16)

 SWD/2022/0149 final af 18.5.2022.