Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om samhørighedspolitikkens rolle i bekæmpelsen af uligheder i den nye programmeringsperiode efter covid-19-krisen. Komplementaritet og eventuelle overlapninger med genopretnings- og resiliensfaciliteten og de nationale genopretningsplaner

(initiativudtalelse)

(2021/C 517/01)

Ordfører:	Ioannis VARDAKASTANIS
Medordfører:	Judith VORBACH

Plenarforsamlingens beslutning	25.3.2021
Retsgrundlag	Forretningsordenens artikel 32, stk. 2
	Initiativudtalelse
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Vedtaget i sektionen	8.9.2021
Vedtaget på plenarforsamlingen	23.9.2021
Plenarforsamling nr.	563
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	211/0/6

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

Next Generation EU (NGEU) er ikke blot baseret på solidaritet mellem medlemsstaterne, men viser også, at medlemsstaterne har en fælles vision for fremtiden. Programmets tillidsfremmende effekt har allerede bidraget til at reducere risikoen for en dyb krise i nogle lande, og dens positive indvirkning vil virkelig kunne mærkes, når den faktiske udgiftsafholdelse starter. EØSU glæder sig meget over, at det er lykkedes EU at udvikle og vedtage en så vidtrækkende mekanisme på så kort tid, men mener, at der må gøres alt for at forbedre den yderligere og tackle eventuelle mangler.

1.2.

EØSU er generelt fortaler for en økonomisk og social politik med fokus på velstand, hvor borgernes velfærd prioriteres, og ingen lades i stikken. Denne udtalelse har fokus på, hvordan samhørighedspolitikken og NGEU — navnlig via flagskibet genopretnings- og resiliensfaciliteten (1) — kan afhjælpe uligheder. NGEU vil i realiteten bidrage til en opadgående konvergens mellem medlemsstaterne og kan også skabe et større finanspolitisk råderum til socialpolitiske foranstaltninger. Men i sidste ende er den store udfordring i de kommende år dog, i hvilken udstrækning og på hvilken måde uligheder i landene og ubalancer mellem regionerne kan bekæmpes ved hjælp af NGEU.

1.3.

Uligheder udgjorde allerede et stort problem inden covid-19-pandemien. Krisen har tydeliggjort og forværret disse mangeårige kløfter i vores samfund yderligere, herunder den ulige fordeling af indkomst og velstand og den ulige adgang til sundhedspleje og uddannelse. Disse uligheder varierer alt efter køn, alder, uddannelsesmæssig baggrund og handicap samt på tværs af regioner, sektorer og erhverv. Pandemien har ramt kvinder og unge uforholdsmæssigt hårdt. Covid-19-smitteraten har været højest blandt de dårligst stillede, hvilket igen kan påvirke deres indkomst i en negativ retning. Ofte har fattigere mennesker heller ikke lige så store muligheder for at arbejde hjemmefra, hvilket har vist sig at være en vigtig faktor for at beholde jobbet.

1.4.

NGEU frembyder en helt unik mulighed, som EU bør udnytte til at afhjælpe manglerne i de sociale og økonomiske politikker og miljøpolitikkerne samt til at gennemføre en strategi, hvor fokus er på velstand. EØSU værdsætter, at de sociale mål, og navnlig målet om økonomisk, social og territorial samhørighed, er integreret i genopretnings- og resiliensfacilitetens seks søjler, og at vurderingskriterierne for de nationale genopretnings- og resiliensplaner omfatter deres sociale virkninger. Medlemsstaterne skal med rette også redegøre for, hvordan de nationale genopretnings- og resiliensplaner bidrager til ligestilling mellem kønnene og lige muligheder for alle. EØSU mener dog, at der bør være meget større og mere specifik fokus på retfærdig fordeling i de nationale genopretnings- og resiliensplaner og i NGEU som helhed.

1.5.

For at give de nationale genopretnings- og resiliensplaner en stærkere social dimension foreslår EØSU, at Kommissionen ikke blot fastlægger en metode til indberetning af sociale udgifter, sådan som det fremgår af artikel 29, stk. 4, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, men også fastlægger en metode til at vurdere de sociale virkninger af de strukturreformer, der foreslås i de nationale genopretnings- og resiliensplaner. I den forbindelse er det stærkt diskutabelt, at den delegerede retsakt, som skal indeholde de nærmere bestemmelser vedrørende den sociale dimension, først vil foreligge efter udarbejdelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner og endda efter deres godkendelse.

1.6.

En af de store udfordringer er at sikre sammenhæng og synergier mellem samhørighedspolitikken og NGEU, navnlig genopretnings- og resiliensfaciliteten og REACT-EU. Det er vigtigt at undgå overlapninger og forvirring i forbindelse med programmernes gennemførelse, men det er også af afgørende betydning at sikre, at programmerne ikke er i strid med eller underminerer hinanden. Desuden kan den mulige prioritering af RRF-midler frem for samhørighedspolitikken som følge af presset for en hurtig udnyttelse mindske fokus på og evnen til at håndtere programmeringen og anvendelsen af samhørighedspolitikkens midler i perioden 2021-2027, hvilket kan bidrage til yderligere forsinkelser og problemer med samhørighedsmidlernes udnyttelse.

1.7.

EØSU finder det bekymrende, at samhørighedspolitikkens bestemmelserne om mindskelse af uligheder ikke i tilstrækkelig grad afspejles i bestemmelserne om anvendelsen af NGEU og genopretnings- og resiliensfaciliteten på grund af forskellige retsgrundlag (se punkt 3.4). Det er vigtigt, at den sociale dimension afspejles i NGEU og genopretnings- og resiliensfaciliteten i samme omfang og med samme tydelighed som i samhørighedspolitikken. Desuden bør samhørighedspolitikkens strenge regler om høring af interessenter og navnlig partnerskabsprincippet som minimum anvendes som model for RRF-procedurerne, så investeringerne effektivt kan rettes mod foranstaltninger, der skaber social inklusion og bekæmper ulighed.

1.8.

I betragtning af at udbetalingen af midler er betinget af gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, er det endnu vigtigere med en reform af det europæiske semester, også når det gælder minimumsstandarder for høring af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet, sådan som det fremgår af EØSU's resolution om inddragelse af det organiserede civilsamfund i genopretnings- og resiliensplanerne (2). I forbindelse med samhørighedspolitikken, NGEU og de landespecifikke henstillinger anbefaler EØSU kraftigt særligt fokus på alle de forskellige aspekter af ulighed, bestræbelserne på at opnå en bæredygtig og inklusiv vækst samt en tæt opfølgning på, hvordan midlerne er brugt.

1.9.

Derudover opfordrer EØSU til systematisk integration af den europæiske søjle for sociale rettigheder og den sociale resultattavle i NGEU og evalueringen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner. I forbindelse med denne integration må det sikres, at NGEU er indrettet med sigte på skabelsen af anstændige arbejdspladser. Udbetalingen af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten til virksomheder bør derfor være forbundet med visse kriterier som f.eks. anvendelse af kollektive overenskomster eller jobudbud af høj kvalitet på grundlag af nationale love og bestemmelser, der tager udgangspunkt i aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på nationalt plan. Det skal sikres, at fordelene ved både genopretningen og den grønne og den digitale omstilling kommer alle, der lever i Den Europæiske Union, til gode.

2.   Generelle bemærkninger

2.1.

EU har længe sat sin lid til, at samhørighedspolitikken — og navnlig fonde som Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond — kunne mindske ulighederne både mellem og i medlemsstaterne. I 2020 udløste covid-19-pandemien et ekstraordinært systematisk og økonomisk chok og forværrede de eksisterende ubalancer mellem medlemsstaterne i en sådan grad, at samhørighedsfondene alene ikke kunne afhjælpe dem. Dette førte til oprettelsen af et nyt finansieringsinitiativ kaldet Next Generation EU (NGEU), som er en genopretningspakke på 750 mia. EUR, der skal fordeles mellem medlemsstaterne.

2.2.

NGEU er ikke kun baseret på solidaritet mellem medlemsstaterne, men også et vigtigt nybrud i den europæiske integrationsproces med f.eks. fælles gældshæftelse, hvormed der menes fælles udstedelse af obligationer og fælles gældsoptagelse. NGEU's tillidsfremmende effekt har allerede bidraget til at mindske risikoen for en dyb krise i nogle lande, og programmets positive indvirkning vil virkelig kunne mærkes, når den faktiske udgiftsafholdelse starter. Programmets fremmende effekt på den økonomiske vækst vil desuden bidrage til at mindske arbejdsløsheden. På lang sigt forventes NGEU at bidrage væsentligt til den miljømæssige, økonomiske og sociale bæredygtighed. EØSU opfatter NGEU som en helt enestående mulighed for at styrke den europæiske sociale model og skabe et konkurrencedygtigt og integreret EU ved at bidrage til en hurtig, retfærdig og bæredygtig økonomisk genopretning. I sidste ende er det sandsynligt, at alle medlemsstater bliver nettomodtagere (3). Endelig mener EØSU, at de europæiske fonde ikke blot er tal, målsætninger og frister, men også viser, at EU's medlemsstater har en fælles vision for fremtiden.

2.3.

Genopretnings- og resiliensfaciliteten er det centrale element i NGEU med 672,5 mia. EUR i lån og tilskud til at støtte de reformer og investeringer, som EU's medlemsstater foretager. Målet er at mindske de økonomiske og sociale konsekvenser af coronaviruspandemien og gøre de europæiske økonomier og samfund mere bæredygtige, inkluderende, modstandsdygtige og bedre forberedt til udfordringerne og mulighederne i forbindelse med den grønne og den digitale omstilling.

2.3.1.

Faciliteten er opbygget omkring seks »søjler«, herunder økonomisk, social og territorial samhørighed, sundhed og social modstandsdygtighed samt politikker for den næste generation, børn og unge. Medlemsstaterne skal fremme synergier og sørge for en nøje samordning mellem de nationale genopretnings- og resiliensplaner og programmeringen af samhørighedspolitikken. Desuden bør de nationale genopretnings- og resiliensplaner effektivt tackle de udfordringer, som følger af den stadig mere divergerende økonomiske udvikling og de forskellige genopretningsforløb, og som ikke identificeres direkte i forbindelse med det europæiske semester. De landespecifikke henstillinger for årene 2019 og 2020 er særligt relevante.

2.4.

Ud over genopretnings- og resiliensfaciliteten omfatter NGEU også genopretningsbistand til samhørighed og til områder i Europa (REACT-EU), hvortil der er afsat 47,5 mia. EUR. Det er et nyt initiativ, hvis formål er at forlænge kriseberedskabs- og kriseafhjælpningsforanstaltningerne i investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset og investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset plus. Sammenlignet med andre foranstaltninger er det disponible budget dog ret lille. Det kan derfor kun i begrænset omfang bidrage til en grøn, digital, bæredygtig, inkluderende og modstandsdygtig genopretning af økonomien. REACT-EU-midlerne vil blive stillet til rådighed for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede.

2.5.

Desuden vil der via samhørighedsprogrammerne for programmeringsperioden 2021-2027 blive bevilget i alt 377,8 mia. EUR til medlemsstaterne. Dette beløb vil blive tildelt gennem følgende fonde: — Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), som har til formål at rette op på udviklingsskævheder mellem regionerne — Samhørighedsfonden, som støtter EU-projekter inden for de transeuropæiske transportnet, miljøinfrastruktur og projekter, der vedrører energieffektivitet og brugen af vedvarende energi eller bæredygtig mobilitet i byerne — Den Europæiske Socialfond (ESF) og — den nyligt oprettede Fond for Retfærdig Omstilling

3.   Komplementariteter, synergier og huller mellem genopretnings- og resiliensfaciliteten og samhørighedspolitikken

3.1.

EØSU er generelt fortaler for en økonomisk og social politik med fokus på velstand, hvor borgernes velfærd prioriteres, og ingen lades i stikken. Nogle af de vigtigste politiske mål må være bæredygtig og inkluderende vækst, livskvalitet og mindskelse af uligheder. EØSU opfordrer til, at disse målsætninger integreres i forskellige politikområder, herunder skatte-, arbejdsmarkeds-, industri- og pengepolitikken. I forbindelse med det europæiske semester, rammen for økonomisk styring og den flerårige finansielle ramme anbefales det kraftigt, at der er større fokus på at løse problemet med stigende ulighed. I denne udtalelse er fokus på, hvordan samhørighedspolitikken og NGEU — navnlig via sit flagskib, som er genopretnings- og resiliensfaciliteten — kan afhjælpe disse uligheder.

3.2.

Bruttoudbetalinger fra NGEU er ikke baseret på klare kriterier. NGEU vil derfor med stor sandsynlighed gøre det muligt for EU's svagere økonomier hurtigt at komme på fode igen og bidrage til reel opadgående konvergens, hvilket EØSU anser for yderst positivt. Det er imidlertid mindre klart, i hvilken udstrækning og på hvilken måde uligheder i landene og ubalancer mellem regionerne kan bekæmpes ved hjælp af NGEU. Under alle omstændigheder betyder overlapningerne mellem samhørighedspolitikken og NGEU, at også uønskede virkninger er meget sandsynlige.

3.2.1.

Det er afgørende, at vilkårene i social- og beskæftigelsespolitikkerne er de samme, og NGEU-bestemmelserne bør kræve, at der foretages reformer med henblik derpå. EØSU gør opmærksom på sine forskellige forslag rettet mod at tackle uligheder i landene ved f.eks. at kæde de offentlige udbudssystemer sammen med bestemte kriterier og støtte programmer for sårbare grupper (f.eks. ungdomsgarantien). Jobkvalitet og kollektive overenskomstforhandlinger bør også fremmes i den forbindelse.

3.2.2.

Den støtte, som leveres via NGEU-fondene, kan lette presset på de offentlige budgetter og især udvide det finanspolitiske råderum i de mere gældstyngede lande, hvilket også kan anvendes til at forbedre de socialpolitiske foranstaltninger med det sigte at mindske uligheder. EØSU anbefaler endvidere, at der foretages en analyse af de faktorer, som har spillet en væsentlig rolle i forværringen af de offentlige finanser i nogle medlemsstater i lyset af covid-19-krisen.

3.3.

En af de store udfordringer er at sikre sammenhæng og synergier mellem samhørighedspolitikken og NGEU, navnlig genopretnings- og resiliensfaciliteten og REACT-EU. Når man ser på de nationale genopretnings- og resiliensplaner, der er blevet fremsendt og offentliggjort som led i processen for genopretnings- og resiliensfaciliteten, lader det ved første øjekast til, at programmerne under faciliteten og under samhørighedspolitikken har en række fælles mål (4). De processer, der bestemmer, hvad investeringerne anvendes til, lader dog til at være meget forskellige, og det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de to kan fungere harmonisk sammen. Det er vigtigt at undgå overlapninger og forvirring i programmernes gennemførelse, men det er også af afgørende betydning at sikre, at programmerne ikke er i strid med eller underminerer hinanden. Principperne i samhørighedspolitikken — med de strenge regler om høring af interessenter — bør anvendes i procedurerne forbundet med genopretnings- og resiliensfaciliteten, så investeringerne effektivt kan rettes mod foranstaltninger, der skaber social inklusion.

3.4.

Samhørighedspolitikken har en lang tradition for strategisk øremærkning af midler og ressourcer til sociale mål samt for partnerskab og obligatorisk nedsættelse af overvågningsudvalg, der repræsenterer en lang række interessenter og arbejdsmarkedets parter ved udvælgelsen af projekter. Selv om disse principper ikke er vandtætte i forhold til at sikre investeringer af høj kvalitet, er deres effektivitet dog generelt blevet dokumenteret over tid gennem revisioner og efterfølgende evalueringer. Desværre er denne bevisligt gode praksis kun delvis blevet anvendt ved udformningen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at indføre praksis såsom oprettelsen af overvågningsudvalg i gennemførelsesfasen for de nationale genopretnings- og resiliensplaner. I overvågningsudvalgene bør der sidde repræsentanter for arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationer.

3.5.

I den seneste forordning om fælles bestemmelser (5), som fastlægger, hvordan samhørighedsmidlerne anvendes, er reglerne for, hvorvidt foranstaltninger er støtteberettigede, ret klare. Der står f.eks. i artikel 73, at »med henblik på udvælgelsen af operationer skal forvaltningsmyndigheden opstille og anvende kriterier og procedurer, der er ikkediskriminerende, gennemsigtige, sikrer adgang for personer med handicap, sikrer ligestilling mellem kønnene«. EØSU finder det bekymrende, at samhørighedspolitikkens bestemmelser om mindskelse af uligheder ikke i tilstrækkelig grad afspejles i bestemmelserne om anvendelsen af NGEU og genopretnings- og resiliensfaciliteten på grund af forskellige retsgrundlag (se punkt 3.4). Det er vigtigt, at den sociale dimension afspejles i NGEU og genopretnings- og resiliensfaciliteten i samme omfang og med samme tydelighed som i samhørighedspolitikken.

3.6.

Hvad partnerskabet angår, står der i artikel 8, at »for så vidt angår partnerskabsaftalen og hvert program tilrettelægger og gennemfører hver medlemsstat et omfattende partnerskab«, som omfatter »relevante organer, der repræsenterer civilsamfundet, såsom miljøpartnere, ikkestatslige organisationer og organer, som er ansvarlige for at fremme social inklusion, grundlæggende rettigheder, rettigheder for personer med handicap, ligestilling mellem kønnene og ikkeforskelsbehandling«. I grundforudsætningerne i bilaget til forordningen slås det også tydeligt fast, at EU-finansiering ikke må bidrage til segregering af personer i institutionel pleje.

3.7.

Ligesom i samhørighedspolitikken er økonomisk, social og territorial samhørighed udtrykkeligt nævnt i genopretnings- og resiliensfacilitetens anvendelsesområde og mål. Da NGEU bygger på artikel 122 om nødsituationer i TEUF, der finder anvendelse ved uforudsigelige og alvorlige økonomiske vanskeligheder, er hovedprincippet i den forbindelse dog solidaritet. Genopretnings- og resiliensfaciliteten bygger derimod på artikel 175 i TEUF, hvilket indebærer, at samhørighed skal være et mål, der afspejles i de nationale genopretnings- og resiliensplaner (6). En svag territorial dimension i de nationale genopretnings- og resiliensplaner kan have potentielle konsekvenser for samhørighedspolitikken og den territoriale samhørighed, herunder for mindskelsen af de interne forskelle, de subnationale niveauers rolle og princippet om flerniveaustyring.

3.8.

Det er navnlig overlapningerne mellem samhørighedspolitikken og genopretnings- og resiliensfaciliteten på visse områder, herunder den grønne og den digitale omstilling, der giver anledning til bekymring. Hertil kommer, at de mange forskellige emneområder, der er omfattet af anvendelsesområdet for genopretnings- og resiliensfaciliteten, gør det sværere at fastlægge et klart fokus og sikre samordning med de samhørighedspolitiske foranstaltninger, når det gælder samhørighedspolitikkens afgrænsning af de forskellige kilder, hvilket er yderst vigtigt af de årsager, der er angivet nedenfor. Dette er endnu en grund til, at det organiserede civilsamfunds overvågning og inddragelse er af stor betydning.

3.9.

Den mulige prioritering af RRF-midler frem for samhørighedspolitikken som følge af presset for en hurtig gennemførelse/udnyttelse (f.eks. hastekarakter, kortere varighed og en stram tidsplan for de nationale genopretnings- og resiliensplaner) kan mindske fokus på og evnen til at håndtere programmeringen og anvendelsen af samhørighedspolitikkens midler for perioden 2021-2027, hvilket kan bidrage til yderligere forsinkelser og problemer med samhørighedsmidlernes udnyttelse.

3.10.

Civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter har gjort en utrættelig indsats for at sikre en stærk ordlyd i forordningen om fælles bestemmelser, som regulerer anvendelsen af samhørighedsmidlerne og andre EU-midler. Forordningen for perioden 2021-2027 fastlægger klart, hvordan midlerne skal bruges til at fremme social inklusion af marginaliserede grupper og ikke en yderligere segregering af dem. Den fastlægger ligeledes klare regler for inddragelsen af civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter i udvælgelsen, styringen og overvågningen af EU-finansierede operationer. Dette står i stærk kontrast til genopretnings- og resiliensfaciliteten. I artikel 18, stk. 4, litra q), kræves det blot, at de nationale myndigheder leverer et sammendrag af høringsprocessen. I praksis har manglen på mere detaljerede lovbestemmelser om inddragelse af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet resulteret i en helt utilstrækkelig offentlig høring fra medlemsstaternes side og en ekstremt lav grad af gennemsigtighed, idet mange medlemsstater end ikke har offentliggjort deres udkast til nationale genopretnings- og resiliensplaner.

3.10.1.

EØSU er klar over, at tidsintervallet mellem NGEU's vedtagelse og fristen for de nationale genopretnings- og resiliensplaners fremsendelse var kort. EØSU mener dog, at medlemsstaterne burde have set en fuldstændig og meningsfuld høring af civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter som en mulighed for at udarbejde nationale genopretnings- og resiliensplaner af høj kvalitet snarere end som en byrde, som mange medlemsstater valgte at vægre sig ved.

3.11.

Den manglende offentlige kontrol i udarbejdelsesperioden har medført bekymring for, at medlemsstaterne vil bruge genopretnings- og resiliensfaciliteten til at omgå de regler, der hindrer dem i at anvende samhørighedsmidler til visse typer investeringer. Dette har allerede vist sig at være tilfældet i nogle af de få udkast til nationale genopretnings- og resiliensplaner, der er blevet offentliggjort, navnlig hvad angår reglerne for investeringer i social inklusion. De regler, der er fastsat i forordningen om fælles bestemmelser og navnlig i dens grundforudsætninger, blev indført efter ønske fra civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter. I de tilfælde hvor det ikke er nødvendigt at godtgøre, at foranstaltninger, som sideløbende finansieres via genopretnings- og resiliensfaciliteten, vil overholde de strenge principper i forordningen om fælles bestemmelser for at blive godkendt, er der langt mindre sikkerhed for, at disse principper vil blive respekteret. Selv om det må indrømmes, at forordningen om fælles bestemmelser ikke altid har været i stand til at hindre misbrug af midler, giver forordningen i det mindste et grundlag for at anfægte eller anmode om standsning af finansiering, der ikke opfylder grundforudsætningerne. I genopretnings- og resiliensfaciliteten er der usikkerhed om muligheden for at anfægte eller standse misbrug af midler.

3.12.

EØSU finder det kritisabelt, at partnerskabsprincippet ikke er blevet overholdt i forbindelse med udarbejdelsen af mange nationale genopretnings- og resiliensplaner. EØSU mener, at partnerskabsprincippet og inddragelsen af civilsamfundet er afgørende for effektive politikker og ejerskab. Partnerskabsprincippet hører med til samhørighedspolitikkens DNA. Vi har set gode eksempler på en aktiv inddragelse af borgerne, lokalsamfundene og civilsamfundet. Med henblik på gennemførelsen og en eventuel ændring af de nationale genopretnings- og resiliensplaner bør der indføres et mere ambitiøst system for høring af interessenter, hvor partnerskabsprincippet anvendes som model. På lokalt plan udgør lokalsamfundsdrevne udviklingsstrategier, integrerede territoriale investeringer i byerne, nyskabende foranstaltninger i byerne og det grænseoverskridende Interreg-samarbejde en lang række projekteksempler i hele EU, og dette bør også afspejles i gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner.

4.   Bekæmpelse af uligheder ved hjælp af samhørighedspolitikken, Next Generation EU og genopretnings- og resiliensfaciliteten

4.1.

For de politiske beslutningstagere er der stadig stor uvished om, hvordan pandemien vil udvikle sig. Vækstprognoserne for perioden fra 2019 til 2023 er blevet nedjusteret i adskillige lande. Der vil være betydelige og stadig større forskelle i væksten i EU, hvilket i vid udstrækning kan henføres til pandemiens forskellige indvirkning på forskellige økonomiske sektorer. Lande med en stor turismesektor har således lidt meget, ligesom kunst og underholdning, samhandelen, rejse- og hotelbranchen og detailhandels- og transportsektoren også er blevet hårdt ramt (7).

4.1.1.

Dertil kommer, at pandemien har forværret mangeårige kløfter i vores samfund, herunder den ulige fordeling af indkomst og velstand, den ulige adgang til sundhedspleje og uddannelse og forskellig eksponering for miljøskader, og endvidere været årsag til social og økonomisk udstødelse. I Tyskland steg antallet af langtidsledige f.eks. til over 1 mio. Det var navnlig arbejdstagere i usikre ansættelsesforhold, som mistede deres job, idet antallet af arbejdstagere i usikre job, der blev ledige, steg med 40 %, hvoraf de fleste var unge og kvinder. Ulighederne varierer generelt efter køn, alder og uddannelsesmæssig baggrund og på tværs af regioner, sektorer og erhverv. Sårbare grupper, såsom personer med handicap og migranter, lider mest under konsekvenserne af sundhedskrisen.

4.2.

Generelt rammes den fattigere del af befolkningen hårdere end den rigere del af indkomsttab ved nedgangskonjunkturer. Alligevel er det ikke den fattigere del, der først kommer på fode igen, når der kommer et økonomisk opsving, hvilket betyder, at de sociale uligheder, der f.eks. skyldes en finanskrise, kan mærkes i årtier. Den øgede ulighed, som den aktuelle krise har medført, kan endda blive forstærket som følge af pandemiens negative konsekvenser. Covid-19-smitteraten har været højest blandt de dårligst stillede befolkningsgrupper, hvilket igen kan påvirke deres indkomst i en negativ retning. Ofte har fattigere mennesker heller ikke lige så store muligheder for at arbejde hjemmefra, hvilket har vist sig at være en vigtig faktor for at beholde jobbet.

4.2.1.

Derudover blev de sektorer, hvor der er flest lavtlønnede arbejdstagere (f.eks. restauranter og rejse- og underholdningsbranchen), særlig hårdt ramt (8). I takt med at pandemien fremskyndede automatiseringen og digitaliseringen, herunder kunstig intelligens, steg efterspørgslen efter højt kvalificeret arbejdskraft, hvorimod de lavtuddannede arbejdstagere røg ud af arbejdsmarkedet (9). Det er endvidere sandsynligt, at langtidsledighed vil få langvarige virkninger såsom tab af færdigheder og dermed hindre, at de langtidsledige kan komme ind på arbejdsmarkedet igen. Desuden gik skole- og universitetslukningerne mest ud over samfundets sårbare grupper.

4.3.

EØSU ønsker at understrege, at pandemien ikke blot har påvirket den materielle velfærd, men at den også har haft en uforholdsmæssig stor indvirkning på folks sikkerhed og udøvelse af deres grundlæggende rettigheder. Det er ingen hemmelighed, at sundheds- og plejefaciliteter var arnesteder for smitte med høje dødstal, navnlig blandt ældre mennesker og personer med handicap.

4.3.1.

I visse medlemsstater indførte de overbelastede hospitaler tillige et udvælgelsessystem for at bestemme, hvem der skulle have adgang til nødbehandling. I nogle tilfælde var der tale om alvorlig forskelsbehandling. Alder og handicap blev brugt som grund til at afvise patienter, hvilket tydeligt viste, hvordan regeringerne prioriterede de forskellige borgeres værdi. Det er yderst vigtigt, at dette aldrig sker igen, og at sårbare mennesker ikke behandles som andenrangsborgere.

4.4.

EØSU påpeger også, at der mangler data af høj kvalitet vedrørende velstandens fordeling. Allerede i 2016 konkluderede ECB imidlertid i sin undersøgelse om husholdningernes økonomi og forbrug, at der er store skævheder i fordelingen af husholdningernes nettovelstand i euroområdet, eftersom de rigeste 10 % ejer 51,2 % af den samlede nettoformue (10). Ifølge andre prognoser er fordelingen af velstanden endnu mere ulige, idet de anslår, at den rigeste ene procent af husholdningerne sidder på op til 32 % af den samlede velstand. Det er meget sandsynligt, at covid-19-krisen vil gøre den ulige fordeling af velstanden større. Overordnet set lader det til, at krisen har øget opsparingen. Husholdninger med lav indkomst har dog skåret mindre ned på deres udgifter end personer med en høj indkomst. Fordi det var nødvendigt for dem at sikre deres eksistensbehov, vendte husholdninger med lav indkomst hurtigere tilbage til niveauet før krisen end personer med en højere indkomst (11).

4.5.

Kvinder er blevet ramt af pandemien i uforholdsmæssig høj grad. Af flere årsager har kvinder haft større risiko for at blive afskediget, blive bedt om at tage orlov eller sætte deres formelle arbejdstid ned. De er i højere grad repræsenteret i nogle af de erhverv, der blev hårdest ramt af nedlukningen, og en større del af dem var på deltid eller havde alternative former for ansættelseskontrakter. Virksomhederne har været tilbøjelige til først og fremmest at beskytte fastansatte arbejdstagere. Endvidere opsagde kvinder deres arbejde eller gik på nedsat tid på grund af de større børnepasningsforpligtelser, som skolelukningerne medførte. Desuden har pandemien gjort kønsskævheden større, når det gælder ubetalt arbejde i hjemmet (12).

4.6.

Det er meningen, at NGEU skal være et af EU's vigtigste værktøjer til at modvirke krisens negative sociale virkninger, styrke den sociale modstandsdygtighed og øge beskæftigelsen. Planens succes afhænger dog af, hvordan den gennemføres. Det er vigtigt, at de forskellige ressourcer bruges effektivt og rettidigt, så genopretningen kan fuldføres. Desuden vil en effektiv brug af ressourcerne også skabe et tillidspræget klima mellem medlemsstaterne. Alt i alt er det afgørende, at NGEU ikke anvendes til blot at videreføre de investeringer, der allerede var planlagt inden pandemien, men også til at reagere meget klart og indføre reformer, der hjælper med at hindre, at covid-19-pandemiens værste virkninger for vores samfund gentager sig.

4.7.

EØSU værdsætter, at sociale mål, og navnlig målet om økonomisk, social og territorial samhørighed, er integreret i de seks søjler, at vurderingskriterierne for genopretnings- og resiliensplanerne omfatter deres sociale virkninger, og at medlemsstaterne skal redegøre for, hvordan genopretnings- og resiliensplanerne bidrager til ligestilling mellem kønnene og lige muligheder for alle. EØSU er dog bekymret over, at den sociale dimension måske ikke er tilstrækkeligt repræsenteret i de nationale genopretnings- og resiliensplaner, og at visse foranstaltninger kaldes »sociale«, selv om de ikke bidrager til opfyldelsen af de sociale mål, der er nævnt i forordningen. Indtil videre synes det ikke sandsynligt, at de sociale uligheder vil blive tacklet effektivt med de nationale genopretnings- og resiliensplaner. For at sikre at de enkelte nationale genopretnings- og resiliensplaner har en stærk social dimension, foreslår EØSU, at Kommissionen ikke blot fastlægger en metode til indberetning af sociale udgifter, sådan som det fremgår af artikel 29, stk. 4, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, men også fastlægger en metode til at vurdere de sociale virkninger af de strukturreformer, der foreslås i de nationale genopretnings- og resiliensplaner. Derudover bør der være større og mere specifik fokus på retfærdig fordeling.

4.8.

Genopretnings- og resiliensfaciliteten bør anvendes til reformer, der hjælper medlemsstaterne med at komme på fode igen efter pandemiens konsekvenser. EØSU opfordrer til, at investeringerne først og fremmest rettes mod de grupper, der er blevet hårdest ramt af covid-19-pandemien, og mener, at vi skal lære af, hvor sundhedskrisen ramte mennesker hårdest. Der bør særligt investeres i at hjælpe borgerne tilbage til beskæftigelse af høj kvalitet, navnlig kvinder, unge, langtidsledige, personer fra etniske minoriteter, personer med handicap og ældre, der som en procentdel af samfundet som helhed sandsynligvis vil blive større. Endelig bør det sikres, at pensionssystemerne er bæredygtige.

4.8.1.

Det er absolut nødvendigt at styrke de offentlige sundhedstjenester og den offentlige pleje, navnlig i de medlemsstater, hvor der under covid-19-krisen er blevet konstateret alvorlige mangler. EØSU er af den opfattelse, at genopretnings- og resiliensfaciliteten giver medlemsstaterne en unik mulighed for at foretage en reform af denne type tjenester og også for at tilbyde individualiseret støtte til borgerne i deres lokale omgivelser, herunder støtte til personlig hjælp og assistance i hjemmet.

4.9.

Derudover skal det sikres, at NGEU er indrettet med sigte på skabelsen af anstændige arbejdspladser. EØSU anbefaler, at man politisk vælger den tilgang, som allerede anvendes i forbindelse med de europæiske strukturfonde, dvs. at udbetalingen af RRF-midler kædes sammen med bestemte kriterier. Virksomheder bør f.eks. kun kunne modtage RRF-midler, hvis de anvender kollektive overenskomster eller tilbyder job af høj kvalitet på grundlag af nationale love og bestemmelser, der tager udgangspunkt i aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på nationalt plan, accepterer at mindske antallet af usikre ansættelsesforhold (f.eks. tidsbegrænset, midlertidig beskæftigelse, hvor betingelserne udelukkende er bestemt af arbejdsgiveren) eller har stærke strukturer for medbestemmelse.

4.10.

De delegerede retsakter om resultattavlen for genopretning og resiliens og om metoden til indberetning af sociale udgifter, også til børn og unge, er endnu ikke blevet udarbejdet. EØSU giver sin klare opbakning til Europa-Parlamentets opfordring til Kommissionen om »at sikre fuld gennemsigtighed med hensyn til tidsplanen for godkendelse« af disse retsakter såvel som »en hurtig godkendelse af disse delegerede retsakter inden sommerpausen« (13). Det er stærkt diskutabelt, at de nærmere bestemmelser vedrørende den sociale dimension først vil foreligge efter udarbejdelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner og endda efter deres godkendelse.

4.11.

Desværre mangler der også en specifik betingelse om brug af et vist beløb af RRF-midlerne til sociale projekter. Hvor stor en del af udgifterne, der er direkte knyttet til sociale mål, er således uklart, men lader til at være temmelig lille. EØSU efterlyser en klar redegørelse for andelen og tilrettelæggelsen af de udgifter og projekter, der er beregnet på opfyldelsen af sociale mål i almindelighed og social samhørighed i særdeleshed. Det bør også sikres, at de grønne og de digitale investeringer såvel som alle andre NGEU-udgifter gennemføres med respekt for målet om social bæredygtighed. Også her er der brug for et klarere billede af de planlagte investeringer.

4.12.

Det er problematisk, at genopretnings- og resiliensplanerne er afhængige af processen med det europæiske semester, de landespecifikke henstillinger og betingelser, eftersom der i de senere år har været en række diskutable anbefalinger med hensyn til f.eks. sundhedsudgifter og pensioner. I stedet for at knytte genopretnings- og resiliensfaciliteten til det europæiske semester ville en klar øremærkning af midlerne som en streng betingelse, der sikrer en effektiv udnyttelse af EU-midlerne, have været mere hensigtsmæssig. I betragtning af at udbetalingen af midler er betinget af gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, er det endnu vigtigere med en reform af det europæiske semester, også når det gælder minimumsstandarder for høring af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet, sådan som det fremgår af EØSU's resolution om inddragelse af det organiserede civilsamfund i genopretnings- og resiliensplanerne (14). Det er ligeledes nødvendigt med en effektiv inddragelse af de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet.

4.12.1.

I forbindelse med samhørighedspolitikken, NGEU og de landespecifikke henstillinger anbefaler EØSU kraftigt særligt fokus på alle de forskellige aspekter af ulighed, bestræbelserne på at opnå en bæredygtig og inklusiv vækst samt en tæt opfølgning på, hvordan midlerne er brugt. Det skal sikres, at fordelene ved både genopretningen og den grønne og den digitale omstilling kommer alle europæere til gode, og at man husker arbejdet for at bekæmpe digital eksklusion og energifattigdom, som kan blive forværret af omstillingen.

4.12.2.

EØSU bifalder den fokus, der er på den europæiske søjle for sociale rettigheder og på den sociale resultattavle i processen med det europæiske semester — og dermed også på NGEU. EØSU opfordrer dog udtrykkeligt til, at disse integreres systematisk i NGEU og i evalueringen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner. EØSU henviser navnlig til det positive signal fra topmødet i Porto om, at BNP ikke bør være den eneste måde at måle velstand på. NGEU bør ikke blot vurderes ud fra, hvordan planen fungerer sammen med det europæiske semester, men bør også betragtes som et middel til at skabe territorial og social samhørighed og gennemføre de respektive programmer.

4.13.

Alt taget i betragtning opfordrer EØSU Den Europæiske Union til at udnytte den helt unikke situation, der er skabt med NGEU, til at fremskynde og bane vej for de stærkt nødvendige strukturelle reformer og afhjælpe manglerne i de sociale og økonomiske politikker og miljøpolitikkerne samt gennemføre en strategi med fokus på velstand. I betragtning af fondenes langvarige virkning og anvendelse anbefaler EØSU, at der skabes konsensus blandt politiske partier, sociale interessenter, virksomheder, fagforeninger og civilsamfund, så det sikres, at den mulighed, der er blevet skabet, udnyttes med henblik på de bedst mulige resultater. EØSU mener, at de europæiske fonde ikke blot er tal, målsætninger og frister, men også viser, at EU's medlemsstater har en fælles vision for fremtiden.

---

(1)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten (EUT L 57 af 18.2.2021, s. 17).

(2)  Inddragelse af det organiserede civilsamfund i de nationale genopretnings- og resiliensplaner — Hvad virker, hvad virker ikke? — Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EUT C 155 af 30.4.2021, s. 1).

(3)  The nonsense of Next Generation EU net balance calculations, Bruegel.

(4)  Genopretnings- og resiliensfaciliteten, Kommissionen.

(5)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1060 af 24. juni 2021 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden, Fonden for Retfærdig Omstilling og Den Europæiske Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik (EUT L 231 af 30.6.2021, s. 159).

(6)  Genopretnings- og resiliensfaciliteten, Kommissionen.

(7)  The great COVID-19 divergence: managing a sustainable and equitable recovery in the European Union, Bruegel.

(8)  WP-2021-06_30032021.pdf.

(9)  Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(10)  Den Europæiske Centralbank, The Household Finance and Consumption Survey: results from the second wave, nr. 18, december 2016.

(11)  Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(12)  Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(13)  Forslag til beslutning om Parlamentets ret til information om den igangværende vurdering af de nationale genopretnings- og resiliensplaner.

(14)  Inddragelse af det organiserede civilsamfund i de nationale genopretnings- og resiliensplaner — Hvad virker, hvad virker ikke? — Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg.