EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.7.2021

COM(2021) 700 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET EMPTY

Retsstatssituationen 2021









Retsstatssituationen i EU

{SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}

1.INDLEDNING

EU bygger på et sæt fælles værdier, herunder respekt for grundlæggende rettigheder, demokrati og retsstaten 1 . Disse grundlæggende værdier opfattes af europæerne som nogle af EU's vigtigste aktiver 2 , og at beskytte dem er et fælles ansvar for alle EU-institutioner og alle medlemsstater. Selv om det anerkendes, at EU har meget høje standarder på disse områder, bør disse værdier aldrig tages for givet. Fremme og opretholdelse af retsstatsprincippet kræver årvågenhed og løbende forbedring, da der altid er risiko for tilbageskridt.

Retsstatsprincippet er ikke kun en integrerende del af EU's og medlemsstaternes demokratiske identitet, men er også afgørende for EU's funktion og for borgernes og virksomhedernes tillid til offentlige institutioner. Selv om medlemsstaterne har forskellige retssystemer og retstraditioner, er den centrale betydning af retsstatsprincippet den samme i hele EU. De centrale retsstatsprincipper er fælles for alle medlemsstater — lovlighed, retssikkerhed, forbud mod vilkårlig udøvelse af udøvende beføjelser, effektiv retsbeskyttelse ved uafhængige og upartiske domstole, der fuldt ud respekterer de grundlæggende rettigheder, magtadskillelse, princippet om, at alle offentlige myndigheder permanent underlagt veletablerede love og procedurer, samt lighed for loven — er nedfældet i nationale forfatninger og omsat til lovgivning 3 .

Den Europæiske Unions Domstols praksis om retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed giver et klart sæt retlige krav, som medlemsstaterne skal overholde i forbindelse med deres retsstatsrelaterede reformer 4 . Respekt for retsstatsprincippet indebærer overholdelse af EU-retten og princippet om EU-rettens forrang, som er grundlaget for EU.

Rapporten om retsstatssituationen er udarbejdet på dette fælles og objektive grundlag som en del af en årlig cyklus for at fremme retsstatsprincippet og forhindre problemer i at opstå eller forværres og for at løse dem, idet man ser på alle medlemsstater på lige fod. Formålet er at styrke retsstatsprincippet under fuld hensyntagen til nationale traditioner og særlige forhold, stimulere en konstruktiv debat og tilskynde alle medlemsstater til at undersøge, hvordan udfordringerne kan håndteres, og til at lære af hinandens erfaringer.

Retsstatsprincippet er også en vigtig dimension i og et vejledende princip for EU's optræden udadtil. Troværdigheden af vores eksterne politikker afhænger af retsstatssituationen i selve EU. Der er et stigende pres på retsstatsprincippet på verdensplan, og EU arbejder aktivt på at beskytte, inspirere og støtte demokratier rundt om i verden. Udviklingen tæt på vores grænser, senest i Hviderusland, minder om behovet for beslutsomt at fremme vores værdier i nabolandene. Desuden vil EU fortsat forfølge en stærk og sammenhængende tilgang i sin optræden udadtil og navnlig integrere retsstatsprincippet i sit udvidelsesarbejde, i nabolandene og globalt.

Der er også en tæt forbindelse til EU's politikker for økonomisk genopretning: stærke retssystemer, en solid ramme for korruptionsbekæmpelse, et klart og konsekvent lovgivningssystem, beskyttelse af EU's finansielle interesser og bæredygtig vækst. Dette er en vigtig drivkraft for arbejdet med EU-instrumenter, der fremmer strukturreformer i medlemsstaterne 5 . Afgørende er også kvaliteten af den offentlige forvaltning og retsstatskulturen, som den afspejles i den måde, hvorpå myndighederne anvender loven og gennemfører domstolsafgørelser.

En uddybning af arbejdet med retsstatsprincippet kræver et tæt og løbende samarbejde mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. Kommissionen blev opmuntret af reaktionen på rapporten om retsstatssituationen fra 2020 i Europa-Parlamentet, Rådet og de nationale parlamenter og ser frem til yderligere at styrke det interinstitutionelle samarbejde om retsstatsprincippet.

Rapporten er også en del af EU's bredere indsats for at fremme og forsvare sine grundlæggende værdier. Dette arbejde omfatter den europæiske handlingsplan for demokrati 6 og den fornyede strategi for gennemførelsen af chartret om grundlæggende rettigheder 7 samt målrettede strategier for fremskridt hen imod en Union med lige muligheder 8 . Et andet relateret aspekt er overvågning af anvendelsen af EU-retten og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i henhold til chartret, herunder gennem anvendelse af traktatbrudsprocedurer 9 . 

Rapporten om retsstatssituationen fra 2021 dækker de samme områder som sidste år — retssystemet, rammen for bekæmpelse af korruption, mediepluralisme og mediefrihed og andre institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance — som konsoliderer den proces, der blev indledt med rapporten fra 2020, samtidig med at Kommissionens vurdering uddybes yderligere. Desuden uddybes konsekvenserne af og udfordringerne ved covid-19-pandemien. Landekapitlerne, som udgør en integrerende del af denne rapport, indeholder en analyse af den seneste udvikling siden den første rapport og opfølgningen på de udfordringer og udviklinger, der blev identificeret i 2020-rapporten.

2.COVID-19-PANDEMIEN OG RETSSTATSPRINCIPPET

Covid-19-pandemien har skabt særlige udfordringer for retsstaten. Sundhedssituationen har krævet ekstraordinære foranstaltninger for at bekæmpe pandemien, som ofte har ændret dagligdagen og begrænset de grundlæggende rettigheder. Det presserende behov for at træffe nødforanstaltninger kan lægge pres på den demokratiske legitimitet samt på det almindelige arbejde i forfatningsmæssige og retlige systemer og offentlige forvaltninger.

Kommissionen har overvåget udviklingen i alle medlemsstater og analyseret de særforanstaltninger, der er truffet, og deres indvirkning på retsstatsprincippet afspejles i landekapitlerne. De centrale spørgsmål vedrører, om covid-19-relaterede foranstaltninger var tidsbegrænsede, om deres nødvendighed og proportionalitet var berettiget, samt omfanget af de nationale parlamenters og domstoles fortsatte kontrol og retsgrundlaget for foranstaltningerne. Lige så kritisk var evnen til at opretholde den demokratiske kontrol og balance, der sikrer, at retsstatsprincippet ikke trædes under fode. Dette omfatter den rolle, der spilles af parlamenter, forfatningsdomstole og andre nationale domstole samt ombudsmænd og nationale menneskerettighedsinstitutioner, som reviderer retsordenen og de trufne foranstaltninger. Det handler også om, i hvilket omfang mediernes og civilsamfundets rolle i udøvelsen af offentlig kontrol kan opretholdes, og hvordan myndighederne har taget skridt til at afbøde pandemiens indvirkning på disse aktører. Da de foranstaltninger, der er truffet for at imødegå pandemien, ofte har betydet en lempelse af de administrative regler og kontroller for at sikre en hurtig reaktion, er det også relevant at se på de foranstaltninger, der er truffet for at forebygge korruption og interessekonflikter i forbindelse med de offentlige udgifter under pandemien.

Overordnet set viser overvågningen, at de nationale systemer udviste betydelig modstandsdygtighed. Ud over den umiddelbare reaktion er det imidlertid også vigtigt at overveje, hvordan man bedre kan forberede sig på de mere langvarige konsekvenser af krisesituationer for retsstatsprincippet. Nogle medlemsstater havde allerede en retlig ramme, der var nedfældet i deres forfatning eller i lovgivningen om folkesundhed eller anden lovgivning til brug i krisesituationer. Dette fremsyn bidrog til at styrke legitimiteten af covid-19-foranstaltninger, som kunne trække på en allerede eksisterende ramme. Andre medlemsstater indførte en ny nødordning specifikt for denne pandemi. Under pandemien ændrede de fleste medlemsstater, ofte flere gange, retsordenen for at træffe pandemirelaterede foranstaltninger. Disse ændringer skete tit under anspændte politiske omstændigheder, hvor man fulgte hasteprocedurer med begrænset forfatningsmæssig kontrol og parlamentariske debatter. I nogle medlemsstater var den retsorden, hvorunder de grundlæggende rettigheder er blevet begrænset, ikke klart fastlagt. Venedigkommissionen har i sin foreløbige rapport fra 2020 peget på vigtigheden af at have en klar retsorden på plads før en krise, således at respekten for retsstatsprincippet samt de grundlæggende rettigheder og forfatningsmæssige krav er indbygget lige fra starten 10 .

Krisens presserende krav lagde pres på etablerede forfatningsmæssige systemer. Nogle medlemsstater bevarede parlamenternes ansvar for den lovgivningsmæssige kontrol af alle pandemirelaterede foranstaltninger. Andre styrkede den parlamentariske kontrol efter en indledende periode, hvor denne kontrol var blevet indskrænket. Med hensyn til kontrollen med den udøvende magt ændrede mange parlamenter også reglerne om fysisk tilstedeværelse og afstemning for at muliggøre demokratisk deltagelse. Andre institutioner, der er centrale for den demokratiske kontrol og balance, var også i stand til at tilpasse sig til trods for pandemiens massive indvirkning på deres evne til at arbejde. I mange medlemsstater spillede domstole og forfatningsdomstole en vigtig rolle med hensyn til at sikre, at domstolskontrollen blev opretholdt. Ombudsmænd og menneskerettighedsinstitutioner gjorde en særlig indsats for at fortsætte deres arbejde og gennemgik bl.a. nødforanstaltninger. Det viste sig at være vanskeligere at bevare samfundets evne til at deltage i udformningen af foranstaltninger, idet offentlige høringer, institutionaliseret social dialog og høring af interessenter generelt blev begrænset.

Regeringernes lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger blev sat under pres, men der blev også taget skridt til at afbøde virkningerne. Eksempelvis bidrog et højt digitaliseringsniveau til at begrænse afbrydelserne. Støtte til digitalisering af den offentlige forvaltning og retsvæsenet og til bedre politikudformning indgår i mange medlemsstaters genopretnings- og resiliensplaner. For offentlige myndigheder blev der indført lempeligere procedurer på områder som offentlige indkøb for at fremskynde beslutningstagningen. Dette skabte risici for retsstaten og for bekæmpelsen af korruption, men blev i nogle tilfælde afbødet af sikkerhedsforanstaltninger, der var indbygget i nødordningerne.

Den demokratiske struktur, der beskytter retsstatsprincippet, er også afhængig af medierne og civilsamfundet, som begge mente, at deres arbejde blev stærkt indskrænket af pandemirelaterede begrænsninger. Mediernes rolle med hensyn til at tilvejebringe pålidelig information og kaste lys over myndighedernes handlinger er af største vigtighed under en krise. Nyhedsmedier har været afgørende for at holde borgerne informeret og give faktatjekket information om pandemien, men mange har samtidig stået over for alvorlige økonomiske udfordringer. Flere medlemsstater traf derfor foranstaltninger til støtte for medier og journalister. Gennemsigtighed og retfærdighed i fordelingen af en sådan støtte er afgørende. Journalisters arbejde blev endvidere hæmmet af begrænsninger i adgangen til offentlige oplysninger og for offentligheden som helhed. Gennemsigtighed og offentlig adgang til oplysninger var et generelt problem og kilde til adskillige tilfælde, hvor pandemirelaterede foranstaltninger blev anfægtet af civilsamfundet og borgerne i retten.

Generelt er der mange positive udviklinger og eksempler, som kan bruges som udgangspunkt til at forbedre den retlige og politiske indsats i krisetider og dermed styrke retsstatsprincippet og den demokratiske modstandsdygtighed. Erfaringerne har øget bevidstheden om vigtigheden af retsstatsprincippet og om, hvordan statslige myndigheder handler i krisetider. Dette kunne med fordel blive drøftet på EU-plan i Europa-Parlamentet og Rådet samt på nationalt plan. En sådan debat kan også støttes på analyser, der er under udarbejdelse i internationale organisationer som Europarådet 11 .

3.CENTRALE ASPEKTER AF RETSSTATSSITUATIONEN I MEDLEMSSTATERNE

Ser man på de fire søjler i rapporten om retsstatssituationen, fremhæves i de næste fire afsnit en række vigtige fælles temaer og tendenser, specifikke udfordringer og positive udviklinger. Der gives eksempler på udviklingen i bestemte medlemsstater, som afspejler disse tendenser, og som er udledt af vurderingen af alle 27 medlemsstater i landekapitlerne.

3.1 Retssystemer

Uafhængighed, kvalitet og effektivitet er vigtige parametre for et effektivt retssystem, uanset det nationale retsvæsens opbygning eller den tradition, som retsvæsenet er forankret i. De nationale domstoles uafhængighed er en nødvendig forudsætning for at sikre en effektiv retsbeskyttelse, hvilket er medlemsstaternes pligt i henhold til traktaterne. Som Domstolen igen har bekræftet, er en effektiv domstolsprøvelse, der har til formål at sikre overholdelse af EU-retten, et centralt element i retsstatsprincippet 18 . Effektive retssystemer danner grundlaget for gensidig tillid, som er fundamentet for det fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. De temaer, der tegner sig på baggrund af analysen i de 27 landekapitler, er nøgleparametre for retsvæsenets uafhængighed: reformerne af domstolsadministrationerne, udnævnelsesprocedurerne for retsvæsenet og anklagemyndighedens uafhængighed. Et særligt fokus i mange medlemsstater har også været dommeres og anklageres integritet og ansvarlighed samt fremskridt med digitalisering. De juridiske erhverv spiller en grundlæggende rolle med hensyn til at beskytte de grundlæggende rettigheder og styrke retsstatsprincippet. Et effektivt retssystem kræver, at advokater frit kan udøve deres virksomhed med at rådgive og repræsentere klienter, og advokatsamfund spiller en vigtig rolle med hensyn til at sikre advokaternes uafhængighed og faglige integritet.

Næsten alle medlemsstater arbejder fortsat med reformer af retsvæsenet, hvilket viser dette emnes store politiske betydning. Landekapitlerne viser, at der er forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til mål, omfang, form og status for gennemførelsen af disse reformer. Organiseringen af retssystemerne henhører under medlemsstaternes kompetence, og de nationale domstole fungerer som EU-domstole, når de anvender EU-retten. Når medlemsstaterne reformerer deres retssystemer, skal de overholde de krav, der er fastsat i EU-retten og Domstolens praksis, og sikre de rettigheder, der er fastsat i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Efter den første rapport om retsstatssituationen blev fremlagt, har Domstolen i flere afgørelser bekræftet, at effektiv retsbeskyttelse er af afgørende betydning for opretholdelsen af retsstatsprincippet og de værdier, som EU bygger på 19 .

Opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed i EU

Ifølge EU's resultattavle for retlige anliggender viser Eurobarometerundersøgelser foretaget i både den brede offentlighed og blandt virksomheder i 2021 20 , at det er de samme medlemsstater som i 2020, der ligger i den øvre og nedre ende, når det kommer til opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed. Blandt den brede offentlighed i Østrig, Finland, Tyskland, Nederlandene og Luxembourg er opfattelsen, at retsvæsenets uafhængighed fortsat meget høj (over 75 %), mens opfattelsen i Kroatien, Polen og Slovakiet fortsat er, at retsvæsenets uafhængighed er lav (under 30 %). 

Domstolsadministrationer og procedurer for udnævnelse af dommere som centrale garantier for retsvæsenets uafhængighed

Det fremgik af rapporten om retsstatssituationen 2020, at der i en række medlemsstater var taget skridt til at styrke retsvæsenets uafhængighed og mindske den lovgivende og den udøvende magts indflydelse på retssystemet. Den vigtige rolle, som domstolsadministrationerne spiller med hensyn til at sikre retsvæsenets uafhængighed, anerkendes i stigende grad 21 . De nye domstolsadministrationer i Irland og Finland er nu operationelle. I Luxembourg skrider gennemførelsen af forslaget om at oprette et uafhængigt råd for retsvæsenet frem, og der er høringer i gang, herunder af hvordan dets sammensætning kan bringes i overensstemmelse med Europarådets anbefalinger. I Sverige fortsætter undersøgelseskommissionen om styrkelse af beskyttelsen af demokratiet og retsvæsenets uafhængighed sit arbejde og forventer at stille forslag til lovgivningsmæssige og forfatningsmæssige reformer i 2023.

I andre medlemsstater gennemføres der reformer af de eksisterende domstolsadministrationer for at styrke dem, mens de i nogle af dem er gennemført. I Slovakiet blev der f.eks. indført ændringer i proceduren for udnævnelse og afskedigelse af medlemmerne af domstolsrådet, og dets beføjelser blev udvidet. I Italien drøfter parlamentet reformer af, hvordan dommere vælges til det øverste domstolsråd med det formål at styrke dets uafhængighed. I Cypern gennemføres der reformer for at øge repræsentativiteten af medlemmerne af domstolsrådet. I Nederlandene  drøfter man en revision af udnævnelsesproceduren for medlemmerne af domstolsrådet for at styrke dets uafhængighed af den udøvende magt. I Frankrig er der ikke sket fremskridt i retning af vedtagelse af en planlagt reform for at styrke domstolsrådets uafhængighed. I Bulgarien blev en reform af domstolsrådet, som indgik i en mere omfattende forfatningsreform, ikke godkendt af parlamentet. Europarådet har fastlagt standarder for domstolsadministrationernes sammensætning og beføjelser, og disse kan være en vigtig rettesnor, når der gennemføres reformer.

Metoden til udnævnelse af dommere kan have en afgørende indvirkning på retsvæsenets uafhængighed og offentlighedens opfattelse af deres uafhængighed. Domstolen har præciseret, at for at sikre domstolenes uafhængighed skal materielle betingelser og procedureregler for udnævnelse af dommere i henhold til EU-retten forhindre rimelig tvivl om, hvorvidt de pågældende dommere er upåvirkelige over for eksterne faktorer, og om deres neutralitet som dommere 22 . Siden den sidste rapport er reformerne for at styrke procedurerne for udnævnelse af dommere fortsat i flere medlemsstater. Tjekkiet har f.eks. vedtaget et nyt gennemsigtigt og ensartet system for udnævnelse af nye dommere og retsformænd. I Letland er de nye udnævnelsesprocedurer, der blev indført sidste år, nu ved at blive gennemført og anvendt. I Malta har de omfattende reformer fra 2020, der nu er på plads og ved at blive gennemført, bidraget til at styrke retsvæsenets uafhængighed.

Reformer af udnævnelsesprocedurerne, navnlig for højtstående stillinger i retssystemet, har givet anledning til vigtige debatter på nationalt plan. Eksempelvis vil et lovforslag om reform af systemet for udnævnelse og forfremmelse af dommere i Irland mindske tidligere bekymringer, men reformen vil fortsat give regeringen vide skønsbeføjelser. I Tyskland er der drøftelser i gang om udvælgelseskriterierne for dommere ved forbundsdomstolene efter en vis kritik. I Cypern  drøfter parlamentet fortsat udkast til lovgivning om udnævnelsesprocedurer for dommere og præsidenter ved den nyligt foreslåede forfatningsdomstol og domstol i første instans (High Court). I Østrig deltager retsvæsenet i udnævnelsen af retsformænd og næstformænd ved forvaltningsdomstolene kun i begrænset omfang, hvilket stadig giver anledning til visse betænkeligheder.

Styrkelse af anklagemyndighedens selvstændighed og uafhængighed

Selv om der ikke findes nogen fælles model i EU for anklagemyndigheders institutionelle struktur, kan institutionelle sikkerhedsforanstaltninger bidrage til at sikre, at anklagemyndigheden er tilstrækkeligt uafhængig og ikke udsat for unødigt politisk pres. Anklagemyndighedens uafhængighed har stor betydning for evnen til at bekæmpe kriminalitet og korruption. I Cypern omstruktureres anklagemyndigheden med oprettelsen af særskilte, selvstændige direktorater, således at statsadvokatens to hovedfunktioner bliver adskilt mere effektivt. I Østrig er man i gang med en reform, der skal munde ud i oprettelsen af en uafhængig forbundsanklagemyndighed. I Luxembourg er der fremsat forslag om at begrænse den udøvende magts mulighed for at give instrukser i individuelle sager.

I Portugal er ordningen med hierarkiske instrukser til anklagere underlagt domstolskontrol som følge af anklagernes bekymringer over indgreb i deres interne selvstændighed. I Spanien er der fortsat uklarheder om ordningen for udnævnelse af rigsadvokaten. Der er ikke sket ændringer  i Polen , hvor justitsministerens dobbeltrolle –– ministeren fungerer også som rigsadvokat –– fortsat giver anledning til bekymring. Selv om anklagemyndighedens uafhængighed er lovfæstet i Ungarn , er der ikke blevet ændret ved visse aspekter af anklagemyndigheden og de utilstrækkelige garantier mod politisk indflydelse. 

Sikring af ansvarlighed i retsvæsenet og af retsvæsenets uafhængighed i disciplinærsager

En række medlemsstater har styrket integritetsrammen for dommere og anklagere. I Belgien er integritetsrammen blevet styrket med indførelsen af generelle etiske principper, som anvendes på alle kategorier af medlemmer af retsvæsenet, og uddannelse i etik for både almindelige dommere og lægdommere. I Østrig indfører man nu et omfattende system til forvaltning af overholdelsen af reglerne for domstole og anklagemyndigheder, og i Letland er der vedtaget en ny etisk kodeks for dommere. I Litauen og Italien er der iværksat initiativer til at styrke integritetsreglerne med foranstaltninger vedrørende angivelse af aktiver. Sådanne initiativer kan bidrage til at øge offentlighedens tillid til retsvæsenet. I Portugal , Kroatien , Slovakiet  og  Italien  har retsmyndighederne, herunder domstolsadministrationerne, taget betydelige skridt til at behandle påstande om brud på retsetik, disciplinære forseelser eller korruption inden for retsvæsenet.

I en række medlemsstater gennemføres der reformer for at styrke garantierne for retsvæsenets uafhængighed i disciplinærsager. I Frankrig er mulige reformer vedrørende dommeres ansvar og beskyttelse under overvejelse, mens der pågår drøftelser om en bredere reform af disciplinærordningen for at forbedre retsvæsenets uafhængighed. I Irland arbejdes der på at indføre en disciplinærordning for dommere, selv om der ikke ændres ved parlamentets rolle med hensyn til at fjerne dommere. I Slovenien indledte retsvæsenet drøftelser om forbedring af rammerne for disciplinærsager. I  Tjekkiet  drøfter parlamentet et lovforslag, der giver mulighed for at efterprøve disciplinærsager. I  Malta  indføres der yderligere garantier i proceduren for afskedigelse af dommere med den reform, der blev vedtaget i 2020.

Retsvæsenets uafhængighed giver fortsat anledning til bekymring i nogle medlemsstater

Bekymringerne om retsvæsenets uafhængighed varierer med hensyn til alvor og omfang. I nogle få medlemsstater er der alvorlige strukturelle bekymringer, som er blevet forværret, mens udfordringer af mindre art i andre medlemsstater kræver opmærksomhed.

I nogle få medlemsstater har reformen været rettet mod at sænke garantierne for retsvæsenets uafhængighed. Disse ændringer har givet anledning til alvorlige bekymringer, som i nogle tilfælde er blevet forværret, fordi den udøvende og den lovgivende magt har fået endnu større indflydelse på retssystemets funktion. Reformer af disciplinærprocedurer og dommeres ansvar giver anledning til særlig bekymring. Som reaktion på denne udvikling har de nationale dommere forelagt præjudicielle afgørelser for Domstolen. I Polen giver reformerne, herunder den nye udvikling, fortsat anledning til alvorlig bekymring som nævnt i 2020. Navnlig kan uafhængigheden af disciplinærafdelingen ved den øverste domstol ikke garanteres, men den træffer fortsat afgørelser med direkte indvirkning på dommerne og den måde, hvorpå de udøver deres funktion, hvilket skaber en "afdæmpende virkning" for dommerne 23 . Desuden er bekymringerne vedrørende forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet endnu ikke løst, hvilket Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har bekræftet, idet den fastslog, at sammensætningen af et dommerkollegium ved forfatningsdomstolen ikke opfyldte kravet om "en domstol oprettet ved lov" 24 . I Ungarn går ændringerne fortsat i retning af reducere de tidligere eksisterende beskyttelsesforanstaltninger. Retssystemet har været genstand for nye udviklinger, f.eks. med hensyn til udnævnelsen af den nye præsident for den øverste domstol (Kúria), hvilket har bidraget til de eksisterende bekymringer om retsvæsenets uafhængighed, som også er kommet til udtryk i forbindelse med den procedure i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU, som Europa-Parlamentet har indledt.

På den anden side tages der i Rumænien  nu skridt til at behandle de ændringer, der blev vedtaget i 2017-2019, og som havde en negativ indvirkning på retsvæsenets uafhængighed og bekæmpelsen af korruption. Nogle af disse reformer 25 blev undersøgt i en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, som fastsatte de kriterier, der skal opfyldes for at sikre overholdelse af EU-retten 26 . Der er ved at blive foretaget lovændringer for at løse disse problemer.

Der er stadig udfordringer med hensyn til retsvæsenets uafhængighed i andre medlemsstater. I Bulgarien giver sammensætningen af det øverste retsråd og det øverste domstolsråds inspektorat fortsat anledning til bekymring. En ny lov, der tager sigte på at løse det langvarige spørgsmål om anklagemyndighedens ansvarlighed og manglende effektive strafferetlige ansvar, blev erklæret forfatningsstridig. Spørgsmålet er derfor stadig uløst, hvilket har konsekvenser for anklagemyndighedens indflydelse på retssystemet. I  Slovakiet  er der taget vigtige skridt til at styrke retsvæsenets integritet og uafhængighed, både lovgivningsmæssige skridt og skridt til at bekæmpe korruption inden for retsvæsenet. Der er dog stadig store udfordringer, herunder med hensyn til de mulige konsekvenser af visse reformer for retsvæsenets uafhængighed, såsom reformen af afskedigelsen af medlemmerne af domstolsrådet og den nye ordning for dommeres strafferetlige ansvar.

De politiske angreb på retsvæsenet og gentagne forsøg på at undergrave dommernes omdømme fortsætter i nogle medlemsstater. Til tider er disse angreb rettet mod dommere og anklagere, der offentligt har givet udtryk for deres holdning eller indbragt reformer af retsvæsenet for domstolene, som de opfattede som havende negative konsekvenser for retsvæsenets uafhængighed. Dette kan have en afdæmpende virkning på dommere og anklagere og have en negativ indvirkning på offentlighedens tillid til retsvæsenet.

Spændinger omkring retsvæsenets uafhængighed fremgår også af forsinkelser og offentlige debatter i forbindelse med udnævnelser til høje stillinger i retsvæsenet. I Kroatien  har den igangværende proces for udnævnelse af den nye præsident for den øverste domstol givet anledning til kontroverser med gentagne nedsættende offentlige udtalelser mod dommere. I  Slovenien  forsinkes udnævnelsen af statsanklagere uden grund, og den manglende rettidige udnævnelse af europæiske delegerede anklagere giver anledning til bekymring. I  Spanien har domstolsrådet fungeret på et midlertidigt grundlag siden december 2018, hvilket har forlænget bekymringerne om, at det kan blive opfattet som sårbart over for politisering. I Litauen har udnævnelsen af en ny præsident for den øverste domstol været under behandling siden september 2019, og den siddende præsident fungerer midlertidigt.

Investering i retfærdighed og digitalisering

Covid-19-pandemien har påvirket de nationale retssystemers funktion og domstolenes virksomhed. Under første bølge af pandemien var der navnlig afbrydelser eller forsinkelser i sagsbehandlingen og -afviklingen ved domstolene, hvilket førte til betydelige yderligere efterslæb i en række medlemsstater. På trods af de skridt, som medlemsstaterne og de retslige myndigheder har taget for at hjælpe retssystemerne med at tilpasse sig, har dette afdækket en sårbarhed over for afbrydelser i en nødsituation. Retternes behandling af strafferetlige efterforskninger og straffesager under pandemien har været en udfordring i mange medlemsstater og gjort det vanskeligt at sikre, at mistænktes og tiltaltes samt også ofres rettigheder respekteres fuldt ud, og at alle vidner afhøres uden at skabe urimelige forsinkelser. Restriktioner, der begrænser den frie bevægelighed og adgangen til lokaler, var en yderligere udfordring for anklagemyndighedernes og politiets arbejde.

Generelt fungerede retssystemerne mere effektivt i de medlemsstater, hvor der allerede var en høj grad af digitalisering og passende procedureregler og -garantier, således at risikoen for efterslæb blev mindsket. I Estland  var den avancerede digitalisering af retssystemet — såsom udvikling af et specifikt virtuelt domstolssystem — en afgørende faktor for at sikre retssystemets modstandsdygtighed. I Ungarn gjorde den høje grad af digitalisering i civil-, handels- og forvaltningsretlige sager og i straffesager det muligt for retsvæsenet at tilpasse systemet. I Finland  lagde den nationale domstolsmyndighed særlig vægt på at yde vejledning og teknisk bistand i forbindelse med f.eks. retssager afviklet via netforbindelse.

Pandemien har vist, at det haster med at få digitaliseret retssystemerne 27 , og at der er stor interesse for at lære af bedste praksis. I mange medlemsstater tages der initiativer til at sikre elektronisk kommunikation mellem domstole og brugere af retsvæsenet. I Belgien  omfatter forbundsregeringens program ambitiøse initiativer til at fremskynde retssystemets digitalisering, som skal være gennemført senest i 2025. I Frankrig  gøres der fremskridt med omfattende projekter til digitalisering af alle retsområder, herunder oprettelsen af et digitalt kriminalkontor — et fælles adgangspunkt for straffesager — og muligheden for elektronisk at indgive ansøgninger i visse retstvister og anmodninger om retshjælp. I Danmark vil en ny database forbedre online-adgangen til domme. De projekter, der er igangsat i Spanien , omfatter udvikling af et IT-værktøj til automatisk omdannelse af optagelser af retssager og afhøringer til tekst. I Nederlandene udvikler retsvæsenet og anklagemyndigheden sammen en digital plan på det strafferetlige område. Styrkelse af retssystemernes modstandsdygtighed gennem strukturreformer og digitalisering er en prioritet under genopretnings- og resiliensfaciliteten, og en række medlemsstater har medtaget dette i deres nationale genopretnings- og resiliensplaner.

Effektive retssystemer er afhængige af tilstrækkelige menneskelige og økonomiske ressourcer. Retssystemerne i Malta , Belgien , Italien ,  Grækenland , Portugal og Cypern står stadig over for betydelige udfordringer med hensyn til effektivitet. Investeringer i menneskelige og finansielle ressourcer og digitalisering af retssystemet samt håndtering af strukturelle hindringer er afgørende for at opnå en betydelig forbedring af retssystemernes effektivitet og for en effektiv domstolsbeskyttelse.

3.2 Ramme for korruptionsbekæmpelse

Bekæmpelse af korruption er afgørende for at opretholde retsstatsprincippet og bevare borgernes tillid til offentlige institutioner. Dette afsnit fokuserer på de forskellige stadier af den nationale indsats, der er afgørende for at bekæmpe korruption, strategier til bekæmpelse af korruption, det strafferetlige systems evne til at bekæmpe korruption og de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at forebygge korruption.

Befolkningens opfattelse af korruption i hele EU

Indekset for opfattelsen af korruption 28 fra 2020 viser, at EU's medlemsstater fortsat er blandt verdens bedste. Ti medlemsstater ligger i top 20 over de lande, der opfattes som mindst korrupte i verden 29 . Seks medlemsstater (Danmark, Finland, Sverige, Nederlandene, Tyskland og Luxembourg) scorer over 80/100 i indekset, og yderligere fem (Østrig, Belgien, Estland, Irland og Frankrig) scorer over 69/100 30 . Nogle medlemsstater har, selv om de fortsat ligger under EU-gennemsnittet (63/100), forbedret deres score i løbet af de seneste fem år (Spanien, Italien og Grækenland). Andre har registreret en betydelig forværring af befolkningens opfattelse af korruption (Polen, Malta og Ungarn) 31 .

Nationale strategier for bekæmpelse af korruption skal føre til effektive resultater

En strategisk ramme for korruptionsbekæmpelse gør det muligt at omsætte politisk engagement til konkret handling og bidrager til at afhjælpe lovgivningsmæssige eller institutionelle mangler på en sammenhængende, omfattende og koordineret måde. Klare og målbare målsætninger, tilstrækkelige budgetmidler, regelmæssige evalueringer og veldefinerede ansvarsområder for specialiserede institutioner samt tæt inddragelse af relevante interessenter er vigtige elementer for, at sådanne strategier kan gennemføres effektivt og føre til håndgribelige resultater.

Siden september 2020 har Finland og Sverige for første gang vedtaget nationale strategier eller handlingsplaner for bekæmpelse af korruption, og et regeringsforslag til en sådan strategi afventer godkendelse af parlamentet i Portugal . Bulgarien , Tjekkiet , Estland ,, Litauen og Malta har revideret de eksisterende strategier og ledsagende handlingsplaner, og i Kroatien , Tyskland , Grækenland og Letland er revisionsprocessen i gang. Rumænien har gennemført en intern evaluering og en ekstern revision og er i gang med at udarbejde en ny national strategi til bekæmpelse af korruption for 2021-2025.

I Ungarn er programmet til bekæmpelse af korruption begrænset til at fremme integriteten i den offentlige forvaltning, hvilket udelukker andre risikoområder. Andre medlemsstater har vedtaget strategier, men har oplevet forsinkelser i gennemførelsen. Dette er f.eks. tilfældet i Tjekkiet , hvor flere vigtige reforminitiativer inden for korruptionsforebyggelse endnu ikke er afsluttet.

Reformer til styrkelse af kapaciteten til at bekæmpe korruption

De fleste medlemsstater har indført omfattende lovgivning, der giver strafferetssystemet redskaber til at bekæmpe alle former for korruption. Flere medlemsstater videreførte indsatsen for at udfylde hullerne og bringe de eksisterende rammer i overensstemmelse med internationale standarder for korruptionsbekæmpelse 32 og EU-retten 33 . Slovakiet har f.eks. suppleret sin strafferetlige ramme med en ny lov om beslaglæggelse af aktiver, der også definerer nye strafbare handlinger, såsom kriminalitet, der består i at acceptere eller tilbyde uberettigede fordele eller ydelser. Italien har indført strengere sanktioner mod svig og udvidet det personelle anvendelsesområde for international korruption. Ungarn har indført lovgivning om bekæmpelse af bestikkelse i udlandet og kriminalisering af uformelle betalinger inden for sundhedspleje. Reformer inden for materiel strafferet og strafferetspleje drøftes i andre medlemsstater. Sverige er f.eks. i færd med at revidere sin forældelsesfrist for alle forbrydelser, herunder korruption, hvilket kan fjerne hindringer for effektiv domsafsigelse i komplekse korruptionssager.

Nogle medlemsstater har indført foranstaltninger, der styrker myndighedernes evne til at bekæmpe korruption og mindsker hindringerne for effektiv efterforskning og retsforfølgning. Litauen har styrket den særlige politienhed, der skal efterforske korruptionssager og udføre analyseopgaver for at støtte myndighedernes politiske arbejde. I Cypern er statsadvokatens kontor blevet styrket betydeligt med henblik på retsforfølgning af økonomisk kriminalitet, herunder korruption. Danmark forbereder oprettelsen af en ny national efterforskningsenhed for at sikre en mere effektiv tilgang til grov kriminalitet, herunder komplekse korruptionssager. I Slovenien har lovændringer forbedret uafhængigheden, organiseringen og funktionen af kommissionen for forebyggelse af korruption.

I nogle medlemsstater har man gennemført eller overvejer at gennemføre strukturelle og organisatoriske ændringer. I Malta har statsadvokaten overtaget retsforfølgningen af bestemte alvorlige forbrydelser, herunder korruption på højt niveau, og der er oprettet en taskforce vedrørende kompleks økonomisk kriminalitet.  Østrig  er i færd med at revidere sit rapporteringssystem, der betragtes som kilden til unødvendige byrder og forsinkelser, hvilket har en negativ indvirkning på undersøgelser i forbindelse med korruptionsbekæmpelse. 

Udfordringer i forbindelse med strafferetlig efterforskning, retsforfølgning og anvendelse af sanktioner for korruption

Der opstår fortsat omfattende eller meget komplekse korruptionssager i forskellige medlemsstater, som undertiden involverer højtstående embedsmænd. I Slovakiet  har man intensiveret indsatsen for at bekæmpe korruption, hvilket har ført til, at en række korruptionssager på højt plan efterforskes og retsforfølges. I Estland førte en sag, der i øjeblikket efterforskes, til, at den tidligere regering trådte tilbage i januar 2021. I Tjekkiet har undersøgelser og revisioner på nationalt og europæisk plan vedrørende anvendelsen af EU-midler for nylig afdækket, at der er interessekonflikter på øverste ledelsesniveau, og en sag er godtaget til behandling af Den Europæiske Anklagemyndighed. I Østrig er efterforskningen af politisk korruption på højt plan blevet intensiveret efter de seneste politiske skandaler. I Rumænien er efterforskningen og sanktioneringen af korruption på højt niveau blevet mere effektiv, selv om der stadig er behov for at ændre straffeloven, strafferetsplejeloven og retsplejeloven for at sikre en effektiv bekæmpelse af korruption.

I mange medlemsstater er der særlige vanskeligheder med at ansætte eller fastholde højt specialiseret personale til efterforskning af korruption og anklagemyndigheder, fordi der ikke afsat tilstrækkelige ressourcer hertil. Der er rapporteret om udfordringer med hensyn til menneskelige ressourcer i Letland , hvilket påvirker visse anklagemyndigheders operationelle effektivitet. I Kroatien og Luxembourg har man vanskeligheder med at finde kvalificerede ansøgere. I Spanien bemærker anklagemyndigheden, at manglen på tilstrækkelige ressourcer påvirker hastigheden i efterforskningen og retsforfølgningen af korruptionssager. Dette omfatter korruptionssager på højt niveau, hvoraf mange har været under behandling i undersøgelsesfasen i flere år. Der blev rapporteret om tilfælde i Slovakiet og Polen , hvor juridiske begrænsninger i adgangen til finansielle data skabte hindringer i forbindelse med efterforskninger.

I nogle medlemsstater er der fortsat betænkeligheder med hensyn til effektiviteten af efterforskningen, retsforfølgningen og domsafsigelsen i korruptionssager på højt plan 34 . Foranstaltninger til at fremskynde tiltalerejsning og retssager er under overvejelse i Italien . I Kroatien fortsætter retsforfølgningen og efterforskningen af korruptionssager på højt niveau, men på grund af langvarige retssager forsinkes dommene ofte. Selv om efterforsknings- og anklagemyndigheder i Malta har forbedret deres evne til at behandle korruptionssager med en stigning i antallet af indledte sager, er efterforskningen fortsat langvarig, og der foreligger endnu ikke resultater med hensyn til domfældelser i sager på højt plan. På trods af øget efterforskningsaktivitet og øgede ressourcer i Bulgarien sker der fortsat kun langsomme fremskridt i højt profilerede korruptionssager, og der foreligger endnu ikke solide resultater med hensyn til endelige domfældelser 35 . Selv om antallet af anklageskrifter i korruptionssager er højt i Ungarn , og der siden 2020 er indledt nye sager på højt niveau, som involverer politikere, er resultaterne af efterforskningen af påstande om højtstående embedsmænd og deres nærmeste kreds fortsat begrænsede.

Styrkelse af rammerne for forebyggelse af korruption og for integritet

Rapporten om retsstatssituationen 2020 viste, at mange medlemsstater havde truffet foranstaltninger til at styrke rammerne for forebyggelse og integritet, og mange af disse bestræbelser videreføres.

-Forebyggelse af interessekonflikter og fremme af integritet i offentlige institutioner

I nogle medlemsstater er integritetsrammen blevet suppleret med adfærdskodekser for parlamentsmedlemmer som i Spanien eller med klarere eller konsoliderede regler om gaver, interessekonflikter og uforenelighed for højtstående embedsmænd, f.eks. i Finland , Italien   og Portugal . Desuden har nogle medlemsstater såsom Belgien , Cypern , Nederlandene og Malta indført integritets- og screeningprogrammer eller tilsynsenheder i retshåndhævende organer, hvilket bidrager til at styrke politiets integritet. 

-Lobbyvirksomhed og svingdøre

Lobbyvirksomhed er en legitim form for politisk deltagelse 36 . Den skal ledsages af strenge krav om gennemsigtighed og integritet for at sikre ansvarlighed og inklusivitet i beslutningstagningen 37 . Nogle medlemsstater har revideret deres rammer for at skabe mere gennemsigtighed og forbedre adgangen til oplysninger om lobbyvirksomhed. Tyskland vedtog f.eks. en ny lov om at indføre et elektronisk lobbyregister på føderalt plan. Der er trådt nye regler i kraft i Litauen med en ordning med krydserklæringer, hvor lobbyister, politikere og embedsmænd skal indskrive deres mødeaktivitet i et lobbyregister. I Spanien er der drøftelser i gang om at oprette et åbenhedsregister. Der er indført ikkebindende retningslinjer for lobbyvirksomhed og interessekonflikter i  Estland . I Tjekkiet afventer man vedtagelsen af et nyt udkast til lovgivning om lobbyvirksomhed.

Et andet område, der er under offentlig kontrol i mange medlemsstater, er regulering og håndhævelse af reglerne om "svingdøre" mellem offentlige og private funktioner. Indførelse af strengere restriktioner efter fratrædelse, såsom såkaldte karensperioder, er under drøftelse i f.eks. Finland og Italien . Frankrig har for nylig ændret loven, således at svingdørssituationer nu indgår i mandatet for det agentur, der har ansvaret for gennemsigtighed og integritet i det offentlige liv. Der er for nylig indført nye regler om relativt lange karensperioder og afskrækkende sanktioner for manglende overholdelse i Portugal, men disse regler skal stadig overvåges og håndhæves.

-Indberetning af aktiver og interessekonflikter

Alle medlemsstater har indført regler for at sikre, at forskellige kategorier af embedsmænd i den offentlige sektor er underlagt krav om offentliggørelse af aktiver og interessekonflikter. Disse varierer imidlertid med hensyn til omfang, gennemsigtighed og adgang til offentliggjorte oplysninger eller med hensyn til kontrol- og håndhævelsessystemet. De seneste reformer i en række medlemsstater sigter mod at forbedre systemet. Estland har udvidet kredsen af personer, der har pligt til at indberette økonomiske interesser, så den nu omfatter ministres politiske rådgivere, og Kroatien har gjort dommeres og statsadvokaters angivelser af aktiver offentligt tilgængelige. Portugal har indført forpligtelser til at offentliggøre fuldstændige og konsoliderede angivelser af aktiver online. I Litauen er der nu oprettet et nyt register, som gør det muligt at sammenkoble oplysningerne i interesseerklæringer med flere andre nationale registre. Endelig ser andre medlemsstater nu resultaterne af tidligere indførte reformer inden for overvågning og kontrol. I Frankrig foretager de kompetente myndigheder systematiske og regelmæssige kontroller, der for nogles vedkommende har ført til, at sager er blevet overdraget til anklagemyndigheden med henblik på eventuel strafferetlig forfølgning. I Rumænien har man fra april 2021 indsendt oplysninger om aktiver og interessekonflikter elektronisk, hvilket forventes at lette verifikationsarbejdet yderligere.

Der er stadig mangler i nogle medlemsstater. I Belgien offentliggøres eller verificeres angivelser ikke, det kontrolleres ikke, om de er korrekte, og de er kun tilgængelige for undersøgelsesdommere inden for rammerne af strafferetlige efterforskninger. I Grækenland offentliggøres angivelser af aktiver fra tjenestemænd og parlamentsmedlemmer, men der er forsinkelser, og der er fortsat begrænsninger i mængden af data, der kan offentliggøres. Selv om der er omfattende oplysningskrav i  Ungarn , er der fortsat bekymring over manglen på systematisk kontrol og tilsyn med angivelser af aktiver og interesseerklæringer, og mistænkelige stigninger i en persons aktiver kan kun kontrolleres af skattemyndighederne, hvis efterforskningsmyndighederne også har indledt en strafferetlig undersøgelse. I Slovenien har stadig flere kategorier af embedsmænd oplysningspligt, men de ressourcer, der er afsat til overvågning og kontrol, er ikke fulgt med. Der er fortsat mangel på menneskelige ressourcer i kommissionen for bilæggelse af interessekonflikter i  Kroatien .

-Beskyttelse af whistleblowere

I forbindelse med gennemførelsen af EU-direktivet fra 2019 om beskyttelse af whistleblowere 38 er medlemsstaterne i færd med at revidere gældende national lovgivning eller indføre nye regler. Nogle medlemsstater har strømlinet de institutionelle rammer for håndtering af whistleblowerindberetninger. Dette var tilfældet i Slovakiet , hvor parlamentet udnævnte lederen af et nyt uafhængigt kontor for beskyttelse af whistleblowere, der dækker både den private og den offentlige sektor. I Nederlandene vil loven om whistleblowermyndigheden efter en evaluering blive ændret, så whistleblowere får en bedre retsbeskyttelse.

-Finansiering af politiske partier

Finansiering af politiske partier kan anvendes til korruption, hvilket gør gennemsigtighed og stringent regulering til en vigtig faktor. Reformer med henblik på at øge gennemsigtigheden af og tilsynet med finansieringen af politiske partier er blevet gennemført eller drøftes i flere medlemsstater. I Luxembourg er loven om finansiering af politiske partier blevet revideret for at skabe større gennemsigtighed. I Finland er en parlamentarisk arbejdsgruppe i færd med at gennemgå udviklingen af relevant lovgivning. I Tjekkiet er der planer om en mere detaljeret analyse af partifinansieringsordningen for at identificere lovgivningsmæssige smuthuller og udfordringer i praksis. I Nederlandene sigter et lovforslag, der i øjeblikket drøftes i parlamentet, mod at beskytte de politiske partiers funktion og organisation mod udenlandsk indblanding.

Imødegåelse af pandemiens indvirkning på korruption

Covid-19-pandemien har påvirket reformtempoet og behandlingen af korruptionssager i nogle medlemsstater, da myndigheder og domstole har skullet afhjælpe sundhedskrisen så hurtigt som muligt. Greco anbefalede en strømlining af foranstaltningerne til bekæmpelse af korruption i pandemirelaterede processer såsom tildeling og udbetaling af genopretningsmidler, nødlovgivning og lægebehandling 39 . Samtidig gjorde Kommissionen og Rådet opmærksom på, at det fortsat er vigtigt at bekæmpe korruption 40 . OECD advarede ligeledes om, at krænkelser af integriteten og korrupte praksisser kan underminere genopretningen, og påpegede navnlig behovet for at imødegå umiddelbare risici i forbindelse med nødindkøb og for at integrere vurderinger af risikoen for korruption i økonomiske genopretningsforanstaltninger 41 .

Risikoen for korruption synes at være steget under pandemien, navnlig i takt med den øgede brug af fremskyndede og forenklede udbudsprocedurer, hvilket har resulteret i direkte tildeling eller ikkekonkurrencebaserede udbudsprocedurer. Denne undtagelsestilstand gav anledning til, at revisions- og kontrolmyndighederne i flere medlemsstater, f.eks. Cypern , Portugal , Frankrig , Italien og Litauen , udstedte retningslinjer for håndtering af disse risici, eller at de udførte målrettede kontroller som i f.eks. Østrig og Rumænien . 

3.3 Mediepluralisme og mediefrihed

Mediepluralisme og mediefrihed er vigtige katalysatorer for retsstatsprincippet, demokratisk ansvarlighed og bekæmpelse af korruption. Medlemsstaterne har pligt til at sikre et gunstigt miljø for journalister, sørge for deres sikkerhed og fremme mediefrihed og mediepluralisme. I dette afsnit fokuseres der på områder, hvor politiske beslutninger og politikker kan have stor indflydelse på mediernes arbejde.

Observatoriet for Mediepluralisme

Observatoriet for Mediepluralisme 42 vurderer risiciene for mediefriheden og -pluralismen i alle medlemsstater med fokus på fire områder — grundlæggende beskyttelse af mediefrihed, markedspluralisme, politisk uafhængighed og mediernes sociale inklusion. De seneste resultater af overvågningen (MPM 2021) peger på en forværring af situationen sammenlignet med MPM 2020 målt på tre nøgleindikatorer: ytringsfrihed, beskyttelse af retten til information og journalisterhvervet og beskyttelse af journalister. Endnu en gang har flere regeringers reaktion på covid-19-pandemien haft indflydelse på dette resultat. Selv om resultaterne bekræfter, at ikke alle medietilsynsmyndigheder kan anses for at være frie for indflydelse, både på grund af den måde, de udpeger deres bestyrelser på, og når de udfører deres opgaver, er der sket en lille forbedring. Gennemsigtigheden i medieejerskab udgør fortsat i gennemsnit en mellemhøj risiko på tværs af medlemsstaterne på grund af ineffektive retlige bestemmelser og det forhold, at information kun gives til offentlige organer, men ikke til offentligheden. Som anført i landekapitlerne anses mediernes politiske uafhængighed af en række årsager for at være et højrisikoområde i de samme seks medlemsstater, som blev udpeget i MPM 2020 43 .

Igangværende reformer for at styrke medietilsynsmyndighedernes uafhængighed

De nationale medietilsynsmyndigheder spiller en central rolle med hensyn til at opretholde og håndhæve mediepluralisme. Som det blev understreget i rapporten om retsstatssituationen 2020, har deres uafhængighed af økonomiske og politiske interesser, når de gennemfører mediespecifikke regler og beslutninger om mediepolitik, en direkte indvirkning på markedspluraliteten og mediemiljøets politiske uafhængighed. Alle medlemsstater har indført lovgivning, der fastsætter mediemyndighedernes kompetencer og uafhængighed. Direktivet om audiovisuelle medietjenester 44 indeholder specifikke krav til styrkelse af de nationale mediemyndigheders uafhængighed. Siden offentliggørelsen af den første rapport i forbindelse med gennemførelsen af direktivet har nogle medlemsstater såsom Belgien , Bulgarien , Grækenland , Letland , Luxembourg og Sverige indført ny lovgivning, der ventes at styrke deres medietilsynsmyndigheders uafhængighed yderligere. Andre medlemsstater ( Tjekkiet , Cypern , Estland , Frankrig og Polen ) har bebudet eller har indledt forberedelserne af en sådan lovgivning.

Der er fortsat betænkeligheder med hensyn til visse tilsynsmyndigheders funktionelle uafhængighed og effektivitet. I Rumænien blev tilsynsmyndighedens arbejde hæmmet af, at der ikke blev udnævnt nye medlemmer, da flere tidligere mandater udløb, og på grund af utilstrækkelige ressourcer. I Spanien og Slovenien gav man også udtryk for betænkeligheder med hensyn til tilstrækkeligheden af tilsynsmyndighedens ressourcer. Politisk indflydelse på udnævnelsesprocessen eller mangel på effektive sikkerhedsforanstaltninger mod politisk indblanding giver fortsat anledning til bekymring i nogle medlemsstater, selv om den formelle uafhængighed er fastsat i lovgivningen. Dette er tilfældet i medlemsstater som  Kroatien , Malta , Slovakiet  og  Ungarn .

Forbedringer og hindringer i forbindelse med gennemsigtigheden i medieejerskab

Gennemsigtighed i medieejerskab er en afgørende forudsætning for en pålidelig analyse af mediemarkedernes mangfoldighed og for at sætte offentligheden i stand til at vurdere de oplysninger og holdninger, der formidles af medierne. Internationale standarder 45 og EU-lovgivning 46 tilskynder medlemsstaterne til at vedtage specifikke foranstaltninger på dette område. Siden den sidste rapport er der vedtaget ny lovgivning for at øge gennemsigtigheden i medieejerskab og offentlig adgang til oplysninger om medieejerskab i Grækenland . I Finland forpligter ny specifik lovgivning medietjenesteudbydere til at gøre oplysninger om deres ejerforhold offentligt tilgængelige. I flere andre medlemsstater er lovgivning med henblik på at øge gennemsigtigheden i medieejerskab under udarbejdelse, og i nogle få er det blevet lettere at få adgang til disse oplysninger. Irland har f.eks. oprettet en søgbar database, der omfatter oplysninger om ejerforholdene for medier, og som letter det offentlige tilsyn. Litauen er i gang med at oprette et offentligt tilgængeligt informationssystem til offentliggørelse af oplysninger om ejerskab og, gradvist, indtægter fra statslig annoncering.

Der hersker bekymring over den manglende gennemsigtighed i de endelige ejerskabsstrukturer i flere medlemsstater, navnlig på grund af praktiske problemer med at identificere de endelige ejere. Slovenien har specifikke bestemmelser om gennemsigtighed, men der er fortsat bekymring, eftersom de endelige reelle ejere ikke altid kan identificeres i medieregistret.  Tjekkiet har vedtaget lovgivning, der sikrer offentlig adgang via et register til en begrænset mængde ejerskabsoplysninger for alle virksomheder, herunder medierne, men der er fortsat bekymring for, at systemet ikke forpligter medievirksomheder til at offentliggøre deres fulde ejerskabsstruktur. Manglende gennemsigtighed i medieejerskab er fortsat en kilde til bekymring i Bulgarien , da data om medieejerskab stadig ikke offentliggøres fuldt ud.

Trusler mod gennemsigtigheden og en retfærdig fordeling af statslig annoncering

Gennemsigtige regler og retfærdige kriterier mindsker risikoen for favorisering i forbindelse med fordeling af statslig annoncering. Fraværet af sådanne regler øger risikoen for, at offentlige midler tildeles til bestemte medieforetagender på en skæv måde og kan give mulighed for indirekte politisk indflydelse på medierne, hvilket undergraver deres uafhængighed.

I rapporten fra 2020 blev det bemærket, at der i mange medlemsstater manglede specifik lovgivning på dette område. Dette er fortsat tilfældet, selv om centrale eller lokale myndigheder i en række medlemsstater fortsatte med at dirigere betydelige reklameindtægter til medierne. I Østrig  ledsages statslig annoncering i medierne til store beløb af fortsat bekymring over gennemsigtigheden og rimeligheden af tildelingen og utilstrækkelig opmærksomhed på mediepluralisme. I Kroatien er den statslige annoncering delvist reguleret, men interessenter rapporterer ofte, at den underminerer den politiske uafhængighed hos medieforetagender, der er økonomisk afhængige af en sådan finansiering, navnlig på lokalt plan. I Bulgarien er manglen på lovgivningsmæssige garantier for retfærdig og gennemsigtig tildeling af statslig annoncering kombineret med bekymringer vedrørende gennemsigtighed i tildelingen af offentlige midler til medieforetagender. I Ungarn giver tildelingen af statslig annoncering fortsat regeringen mulighed for at udøve indirekte politisk indflydelse på medierne, idet staten er den største annoncør i landet, og langt størstedelen af indtægterne går til medievirksomheder, der støtter regeringen. I Polen synes statslig annoncering hovedsagelig at være rettet mod medieforetagender, der anses for at støtte regeringen.

Politisk pres og indflydelse på medierne

Sårbarheder og risici øges, når mediernes politiske uafhængighed er truet, i mangel af regulering mod politisk indblanding, eller når reglerne tillader politiske aktører at eje medier. Siden offentliggørelsen af den seneste rapport har der været et klart politisk pres på medierne i en række tilfælde. I Tjekkiet har politiske kontroverser fortsat påvirket tilsynsorganet for det tjekkiske fjernsyn. I Malta er der i lyset af de to største politiske partiers ejerskab af deres egne tv- og radiostationer anlagt en forfatningssag, hvor den relevante del af den maltesiske lov om radio- og fjernsynsvirksomhed anfægtes, idet der argumenteres mod den måde, hvorpå medietilsynsmyndigheden anvender reglerne. I Slovenien betragtes eventuelle ændringer i finansieringen af public service radio- og tv-selskabet og interessenters pres på det nationale presseagentur som politisk motiverede. I Polen har et statskontrolleret olieselskabs potentielle erhvervelse af en stor privatejet pressekoncern givet anledning til bekymring for, at dette kan udgøre en potentiel trussel mod pluralismen på mediemarkedet. I Bulgarien er politisk indflydelse på medierne fortsat en kilde til bekymring, også som følge af manglen på regler, der forhindrer, at politikere og politiske partier kan eje medier. I Ungarn vedtog medierådet en række afgørelser, som havde den virkning, at en af Ungarns sidste uafhængige radiostationer blev nedlagt 47 .

Adgang til information er et vigtigt redskab for medierne, civilsamfundet og offentlighedens tillid

Retten til adgang til oplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, er en grundlæggende forudsætning for, at medierne, civilsamfundet og borgerne som helhed kan spille en rolle i den demokratiske debat og i kontrollen med offentlige institutioner. Ny lovgivning om rammerne og betingelserne for adgang til offentlige oplysninger trådte i kraft i Cypern i 2020, og flere andre medlemsstater planlægger at indføre omfattende lovgivning om adgang til oplysninger ( Østrig ) eller indføre mekanismer for mægling i forbindelse med klager ( Nederlandene ). Selv om adgangen til oplysninger er sikret ved lov i alle medlemsstater, findes der i mange tilfælde stadig praktiske hindringer. I Rumænien viser de nationale myndigheders regelmæssige overvågning, at der er forskel på gennemførelsen i forvaltningen, at de offentlige organer ikke prioriterer gennemsigtighedsforanstaltningerne tilstrækkeligt højt, og at de lokale myndigheder har de laveste overholdelsesniveauer. I Kroatien blev der fremhævet mangler med hensyn til håndhævelsen af afgørelser truffet af informationskommissæren. I Luxembourg er der fortsat bekymring over de langsommelige procedurer for adgang til officielle dokumenter. I Danmark er de eksisterende begrænsninger i retten til aktindsigt i offentlige sagsakter til diskussion.

Beskyttelse af journalister mod trusler og angreb

Behovet for at tage hånd om journalisters sikkerhed i hele EU er blevet fremhævet i nylige sager, der i øjeblikket efterforskes, såsom mordet på den græske journalist Giorgios Karaivaz i april 2021 og mordet på den nederlandske journalist Peter R. de Vries i juli 2021. Mange journalister udsættes fortsat for trusler og angreb, navnlig når de undersøger kriminalitet og korruption. I Slovakiet blev en række personer, der var involveret i mordet på den undersøgende journalist Ján Kuciak og hans forlovede i 2018, dømt, og retssagen mod den påståede bagmand er i gang. I Malta er den offentlige undersøgelse af mordet på den undersøgende journalist Daphne Caruana Galizia i 2017 nu afsluttet. Der har været en række udviklinger i straffesagen vedrørende hendes mord.

I 2020 registrerede Europarådets platform til fremme af journalistik og journalisters sikkerhed sit højeste antal indberetninger nogensinde, en stigning på 40 % i forhold til 2019 48 . I 2020 overvågede platformen for mediefrihed 49 også 280 tilfælde af krænkelser af mediefriheden, som berørte i alt 908 personer eller medieenheder i 23 medlemsstater. Disse krænkelser omfattede chikane eller psykisk misbrug, juridiske trusler, fysiske overfald, angreb på ejendom, hadefuld tale, smædekampagner og censur. Der er rapporteret om fysiske angreb, navnlig i forbindelse med offentlige protester, og journalister i Frankrig , Tyskland , Grækenland og Polen har været udsat for aggression fra demonstranter, men også i nogle tilfælde fra politistyrker. Antallet af onlinetrusler er stigende i hele EU, og kvindelige journalister og journalister med minoritetsbaggrund er særligt udsatte. Denne situation gør sig især gældende, når politikere eller magtfulde offentlige personer indleder sådanne angreb. I Slovenien har en række fremtrædende sager drejet sig om onlinechikane og trusler mod journalister fremsat af politikere. I Portugal er man i færd med at efterforske et tilfælde af politiovervågning, hvor man søgte at identificere journalisters kilder, og som blev foretaget uden et retligt mandat. I Italien drejer et nyligt varsel sig om påstået aflytning af flere journalister, der arbejder med migrationsspørgsmål, som led i en offentlig anklagers undersøgelse af forbindelserne mellem NGO'er og menneskehandlere.

I flere medlemsstater findes der mekanismer, der yder praktisk støtte til journalister med behov for hjælp. I Nederlandene blev "PersVeilig"-projektet, der har til formål at mindske trusler, vold og aggression mod journalister, revideret i 2021 med forslag til forbedringer. I Italien betragtes et koordinationscenter, der beskæftiger sig med handlinger imod journalister, og som blev oprettet i 2017, fortsat som bedste praksis på EU-plan. Andre medlemsstater overvejer at indføre nye lovgivningsmæssige beskyttelsesforanstaltninger til beskyttelse af journalister. I Finland planlægger regeringen ændringer af straffeloven for at lette retsforfølgelsen af ulovlige trusler mod og angreb på sårbare ofre, såsom freelancejournalister, og for at skærpe straffen for kønsrelateret kriminalitet med henblik på at imødegå hadefuld tale rettet mod kvindelige journalister. Sverige tager også skridt til at forbedre beskyttelsen af journalister som led i den igangværende revision af den strafferetlige beskyttelse af visse vitale funktioner i samfundet.

Strategiske retssager mod offentligt engagement (SLAPP'er), en særlig form for chikane mod journalister og andre, der er involveret i beskyttelsen af offentlighedens interesser, ofte kombineret med trusler mod den fysiske sikkerhed, giver anledning til alvorlig bekymring i flere medlemsstater. I Kroatien havde den omfattende brug af SLAPP'er f.eks. stor indvirkning på medieforetagender, navnlig mindre eller lokale medier, samt på freelancejournalister. I andre lande, f.eks. Polen , har man i nyhedsmedieverdenen iagttaget en stigning i antallet af retssager mod journalister med intimiderende virkninger i forbindelse med trusselsbreve, der sendes til journalister og nyhedsredaktioner for at standse kritiske rapporter om virksomheder eller offentlige institutioner. Dette synes især at påvirke mindre nyhedskanaler og freelancere og medfører en høj risiko for selvcensur.

Pandemiens indvirkning på mediefriheden og mediepluralismen

Europas nyhedsmedier har været afgørende med hensyn til at holde borgerne informeret under covid-19-pandemien. Efterspørgslen efter faktatjekket information og nyheder er steget betydeligt, jf. Kommissionens handlingsplan for audiovisuelle medier og medier 50 . Samtidig udløste pandemien alvorlige økonomiske udfordringer for mediesektoren samt for individuelle journalister og mediefolk.

I flere landekapitler peges der på et hidtil uset tab af indtægter og likviditetsproblemer for mediehuse eller endog konkurs og lukning. Regionale og lokale medier synes at være blevet hårdest ramt, hvilket har medført, at nogle medlemsstater nu har store områder uden lokale medier. Individuelle journalister oplevede en forværring af de økonomiske vilkår og arbejdsvilkårene i flere medlemsstater. Arbejdsløsheden er steget i sektoren, og mange mediefolk og journalister — navnlig dem med usikre ansættelsesforhold eller freelancere — har ikke haft nogen indkomst. Alt dette har øget deres sårbarhed over for pres.

For at modvirke og afbøde pandemiens virkninger har ca. halvdelen af alle medlemsstaterne indført specifikke mediestøtteordninger, primært ved at stille midler eller tilskud til rådighed for alle eller nogle mediesektorer. Lokale medier blev udtrykkeligt inkluderet i sådanne ordninger i medlemsstater som Estland , Sverige , Finland , Danmark , Nederlandene , Frankrig og Italien . Flere medlemsstater, såsom Cypern , Litauen , Portugal og Rumænien støttede både medierne og offentlige oplysninger gennem offentlige reklamer for covid-19-relaterede oplysningskampagner. I nogle lande kunne journalister modtage almindelig arbejdsløshedsunderstøttelse ( Irland ), mens situationen i andre medlemsstater ofte viste sig at være vanskelig for freelancejournalister. De fleste af disse foranstaltninger er blevet hilst velkommen af medieinteressenter, selv om der blev sat spørgsmålstegn ved visse aspekter, f.eks. deres gennemsigtighed ( Malta ), rimeligheden af tildelingskriterierne ( Østrig ) eller den mulige indvirkning på borgernes tillid til medierne ( Rumænien ).

Pandemiens indvirkning på medierne og de foranstaltninger, der træffes for at afbøde den, er imidlertid ikke begrænset til økonomiske aspekter. En række restriktioner, der blev indført for at bekæmpe pandemien, vanskeliggjorde journalisters arbejde og påvirkede til tider deres adgang til offentlige oplysninger. Selv om afbrydelser eller undtagelser fra generelle regler om adgang til oplysninger generelt var begrænset til de meget tidlige stadier af pandemien (f.eks. Spanien og Italien ), blev adgangen til offentlige oplysninger i medlemsstater som Ungarn begrænset gennem nødforanstaltninger, der blev indført under pandemien, og som gjorde det vanskeligere for uafhængige medier at få adgang til sådanne oplysninger. Journalister stod også fortsat over for hindringer med hensyn til adgang til mødesteder eller selektiv adgang til onlinepressekonferencer eller fysiske pressekonferencer i nogle medlemsstater. I Polen risikerer udøvelsen af retten til adgang til offentlige oplysninger at blive yderligere begrænset som følge af en verserende forfatningssag, og pandemien førte til suspendering af frister, der var fastsat i forvaltningsretten, hvorved adgangen til offentlige oplysninger blev begrænset eller forsinket. I Rumænien mente man, at pandemien blev brugt til at retfærdiggøre forsinkelser eller afslag på udlevering af oplysninger, og databeskyttelsesreglerne blev anvendt til at begrænse adgangen. I modsætning hertil undtog medlemsstater, herunder Litauen og Nederlandene , journalister fra covid-19-rejseforbud, således at de fortsat kunne følge begivenhederne og rapportere direkte.

3.4 Andre institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance

Retsstatsprincippet i et demokrati er baseret på institutionel kontrol og balance mellem statens organer, der sikrer deres funktion, samarbejde og gensidige kontrol, således at en statslig myndighed udøver sine beføjelser under kontrol af andre i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats politiske og juridiske tradition. Civilsamfundet spiller også en central rolle i systemet med kontrol og balance.

I dette afsnit gennemgås væsentlige udviklinger i forbindelse med sådanne kontrolforanstaltninger. Dette omfatter processen for udarbejdelse, vedtagelse og revision af love og uafhængige myndigheders rolle med hensyn til sikring af retsstatsprincippet. Et underliggende tema i denne henseende er kvaliteten af den offentlige forvaltning, og hvordan myndighederne anvender loven og gennemfører retsafgørelser. En gunstig ramme for civilsamfundet giver mulighed for debat og kontrol af magthaverne, og når dets råderum indskrænkes, er det et tegn på, at retsstatsprincippet er i fare. I dette afsnit beskrives også udviklinger i retsordenen, som blev anvendt til indførelse af covid-19-foranstaltninger, samt parlamenters, forfatningsdomstoles, domstoles og ombudsmandsinstitutioners rolle.

Forfatningsreformer og diskussioner med henblik på at styrke den institutionelle kontrol og balance

Man er kommet videre med de forfatningsreformprocesser, der blev nævnt sidste år, og som skulle styrke beskyttelses- og kontrolforanstaltninger. I Cypern er oprettelsen af en særskilt forfatningsdomstol, der skal overtage kontrollen med forfatningsmæssigheden af lovgivningen fra den øverste domstol, nu til behandling i parlamentet. I Malta er forfatningsreformen om udnævnelserne til visse uafhængige kommissioner blevet afsluttet, men der er kun sket langsomme fremskridt med forfatningskonventionen, som vil betyde en styrkelse af parlamentets rolle. I Luxembourg vil den tidligere bebudede forfatningsreform ikke blive videreført: Tilgangen er nu at gennemføre målrettede revisioner af specifikke emner, f.eks. om domstolsrådet. Der foregår omfattende drøftelser om, hvorvidt kontrolmekanismerne fungerer korrekt i Nederlandene , efter en parlamentarisk undersøgelse af gennemførelsen af børnepengesystemet. 

For at bidrage til udviklingen af et afbalanceret system trækker en række medlemsstater på forskellige synspunkter og ekspertise, herunder rådgivning fra internationale ekspertorganer som Venedigkommissionen. Kommissionen mener, at dette er en konstruktiv tilgang.

Inklusivitet, kvalitet og gennemsigtighed i lovgivningsprocessen er fortsat en udfordring

En række medlemsstater tager skridt til yderligere at forbedre processerne for opbygning af evidensbaserede politikker, høringer og inddragelse af interessenter for at sikre, at lovgivningen er resultatet af en bred debat i samfundet. Det innovative projekt med borgerkonventionen om klimaet i Frankrig tiltrak betydelig opmærksomhed og interesse fra andre medlemsstater. I Portugal tog Parlamentet skridt til at forbedre gennemsigtigheden i lovgivningsprocessen og kvaliteten af lovgivningen. I Grækenland er en ny ramme for undersøgelse af lovforslagenes virkning og kvalitet nu i gang, og interessenterne rapporterer om forbedret kvalitet og en betydelig reduktion af ikkerelaterede ændringer i sidste øjeblik i parlamentet. I Estland , Letland og Østrig er der taget skridt til at forbedre borgernes og interessenternes inddragelse i politikudformningen. I Spanien har man godkendt en ny fjerde plan for åben forvaltning (2020-2024) for at styrke forbindelserne mellem borgere og offentlige myndigheder og øge borgernes inddragelse i udviklingen af offentlige politikker.

Under dialogen med interessenterne har man peget på udfordringer i en række medlemsstater for at sikre, at reglerne for inklusivitet, gennemsigtighed og kvalitet i lovgivningsarbejdet anvendes systematisk i praksis. I Slovakiet udtrykte interessenterne bekymring over manglen på en omfattende og velinformeret debat om hovedelementerne i den nylige forfatningsreform og beklagede, at myndighederne ikke anmodede Venedigkommissionen om en udtalelse om reformen af retsvæsenet og forfatningen. I Tjekkiet rapporteres der om et stort antal hasteprocedurer, og interessenterne har udtrykt bekymring over, at disse procedurer også blev anvendt til retsakter, der ikke vedrørte håndteringen af pandemien. I Frankrig er antallet af fremskyndede procedurer og hasteprocedurer i parlamentet steget betydeligt, hvilket har konsekvenser for høringen af interessenter og for det parlamentariske arbejde. I Belgien oplever statsrådet udfordringer med at afgive udtalelser om lovforslag på grund af utilstrækkelige ressourcer og ofte kortere høringsfrister.

I nogle få medlemsstater har lovgivningsprocessen givet anledning til bekymring for så vidt angår retsstatsprincippet. I Ungarn underminerer hyppige og pludselige ændringer af lovgivningen fortsat forudsigeligheden af de lovgivningsmæssige rammer, og i nogle tilfælde er tempoet for vedtagelse af ny lovgivning sat yderligere i vejret. I Polen anvendes den fremskyndede vedtagelse af lovgivning fortsat i vid udstrækning, herunder i forbindelse med betydelige strukturreformer inden for retsvæsenet, såsom de seneste ændringer af loven om den øverste domstol. I Bulgarien giver praksis med at indføre vigtige lovgivningsmæssige ændringer gennem ændringer af andre ikkerelaterede retsakter, hvorved man omgår krav om offentlig høring og konsekvensanalyse, fortsat anledning til bekymring. I Rumænien er der fortsat betænkeligheder med hensyn til lovgivningens stabilitet og forudsigelighed, da lovgivningen ændres hyppigt, og den deraf følgende lovgivning kan være selvmodsigende, selv om parlamentet har udsendt opmuntrende signaler i indeværende valgperiode.

Betydelig udvikling med hensyn til de øverste domstole og forfatningsdomstolene i systemet med demokratisk kontrol og balance

De øverste domstole og forfatningsdomstolene spiller en central rolle i systemet med demokratisk kontrol og balance. Udviklingen i nogle medlemsstater giver imidlertid anledning til bekymring. I Slovakiet udelukker forfatningsreformen fra december 2020 udtrykkeligt, at forfatningsdomstolen har kompetence til at prøve forfatningslove. Denne specifikke reform er nu ved at blive revideret af forfatningsdomstolen. I Ungarn er der udtrykt bekymring over forfatningsdomstolens rolle i forbindelse med prøvelsen af endelige retsafgørelser, idet den fungerer som endnu et appelniveau og træffer afgørelse om sagens realitet på samme måde som almindelige appeldomstole, selv om den ikke er en del af domstolssystemet, hvilket rejser spørgsmål om retssikkerheden.

En række nylige udviklinger har også givet anledning til bekymring med hensyn til princippet om EU-rettens forrang. Respekt for retsstatsprincippet og medlemsstaternes lighed i EU kræver, at EU-retten har forrang frem for national ret, og at Domstolens afgørelser er bindende for alle medlemsstaternes myndigheder, herunder nationale domstole. Den 9. juni 2021 besluttede Kommissionen at indlede en traktatbrudsprocedure mod Tyskland for overtrædelse af princippet om EU-rettens forrang i forbindelse med den tyske forfatningsdomstols dom af 5. maj 2020 51 . I Polen har man påberåbt sig denne afgørelse for at anfægte Domstolens kompetence til at behandle sager vedrørende retsvæsenets uafhængighed, og regeringen har forelagt en erklæring for den polske forfatningsdomstol om, at den polske forfatning har forrang for EU-retten. Den 14. juli 2021 fastslog forfatningsdomstolen, at foreløbige kendelser fra Domstolen, som påvirker de polske domstoles organisation, ikke er forenelige med den polske forfatning 52 , og den 16. juli 2021 ophævede førstepræsidenten for den øverste domstol i Polen et dekret om gennemførelse af en tidligere afgørelse fra Domstolen om at suspendere de aktiviteter, der udøves af den øverste domstols disciplinærafdeling i disciplinærsager mod dommere 53 . I Frankrig har en afgørelse fra statsrådet om lagring af data givet anledning til bekymring med hensyn til samspillet med EU's retsorden 54 . I Rumænien traf forfatningsdomstolen en afgørelse om, at den ikke accepterede konklusionerne i en præjudiciel afgørelse fra Domstolen og satte spørgsmålstegn ved princippet om EU-rettens forrang, hvilket kan udgøre en væsentlig hindring for de domstole, der skal anvende de EU-retlige krav, der er fastsat i den præjudicielle afgørelse, når de træffer afgørelse i sager.

Ombudsmandsinstitutionens og de nationale menneskerettighedsinstitutioners nøglerolle

Ombudsmandsinstitutionen og de nationale menneskerettighedsinstitutioner spiller en vigtig rolle med hensyn til at sikre kontrolforanstaltninger, forsvare retten til god forvaltning og retfærdig behandling og påpege krænkelser af de grundlæggende rettigheder. I Nederlandene var ombudsmanden en af de første til at advare myndighederne om uretfærdig behandling i forbindelse med refusion af børnetilskud og har kritiseret manglende opfølgning fra regeringens side. I Grækenland er ombudsmandens beføjelser blevet styrket, navnlig med hensyn til efterforskning af tilfælde af vilkårlighed fra de retshåndhævende myndigheders side, og han har grebet ind i tilfælde af krænkelser af grundlæggende rettigheder 55 . I Malta styrkede en forfatningsreform proceduren for udnævnelse, suspendering og afskedigelse af ombudsmanden, og de nye regler vil blive anvendt for første gang ved udnævnelsen af en ny ombudsmand, hvor proceduren er i gang.

I visse medlemsstater har udnævnelsen og fjernelsen af ombudsmanden været genstand for politiske og juridiske stridigheder. I Polen spillede ombudsmanden fortsat en central rolle som garant for retsstatsprincippet. Mandatet for den seneste i embedet udløb i 2020, men han forblev i embedet, fordi man ikke kunne nå til politisk enighed om en erstatning. Den afgående ombudsmands fortsatte udøvelse af beføjelser ophørte i juli 2021 efter en afgørelse fra forfatningsdomstolen, og parlamentariske procedurer peger nu i retning af en udnævnelse med tværpolitisk støtte 56 . I Rumænien erklærede forfatningsdomstolen parlamentets afgørelse om at fjerne den ombudsmand, der var blevet udpeget i en tidligere valgperiode, forfatningsstridig, og hun blev genindsat i sine funktioner.

Civilsamfundsorganisationer er centrale aktører vedrørende retsstatsprincippet

I de fleste medlemsstater findes der et gunstigt og understøttende miljø for civilsamfundet, og civilsamfundets råderum betragtes fortsat som åbent 57 . I nogle medlemsstater ydede myndighederne desuden yderligere finansiel støtte til civilsamfundsorganisationer. I Estland blev der iværksat et nyt regeringsprogram for 2021-2024 for yderligere at opbygge et strategisk partnerskab mellem civilsamfundsorganisationer og offentlige institutioner. I flere medlemsstater investerer civilsamfundet mere i græsrodsarbejde vedrørende retsstatsprincippet.

I nogle medlemsstater står civilsamfundsorganisationer imidlertid over for alvorlige udfordringer. Eksempler på dette er forsætlige trusler, herunder gennem finansielle restriktioner eller kontroller, fra myndighederne eller utilstrækkelig beskyttelse mod fysiske eller verbale angreb, mod vilkårlige beslutninger, mod SLAPP'er, eller når beskyttelsesniveauet for grundlæggende rettigheder, der garanterer civilsamfundets arbejde, sænkes. I Ungarn er der f.eks. fortsat pres på civilsamfundsorganisationer, der er kritiske over for regeringen, og selv om loven om gennemsigtighed for udenlandsk finansierede civilsamfundsorganisationer blev ophævet som følge af Domstolens afgørelse, blev der indført nye foranstaltninger. I Polen udsættes NGO'er, der er kritiske over for regeringens politik, for chikane og trusler fra offentlige myndigheder og embedsmænd. I Grækenland giver registreringsprocessen for NGO'er, der er aktive inden for asyl, migration og social inklusion, fortsat anledning til bekymring. Selv om der er gjort visse fremskridt, giver udfordringerne med hensyn til registrering også anledning til bekymring i  Cypern . I Malta har civilsamfundsorganisationer udtrykt bekymring over nye regler for tilvejebringelse af midler, som ville gøre det vanskeligere for sammenslutninger at udføre deres aktiviteter. I Slovakiet giver verbale angreb fra offentlige myndigheder og politikere på aktivister og civilsamfundsorganisationer samt reduktioner i de offentlige bevillinger til organisationer, der fremmer ligestilling mellem kønnene, anledning til bekymring over respekten for civilsamfundets demokratiske rolle. I Frankrig og Spanien hersker der bekymring for, hvilken indvirkning lovgivningen om offentlig sikkerhed vil få på civilsamfundsorganisationernes arbejde med hensyn til ytrings- og informationsfriheden og retten til at protestere. 

Covid-19-pandemiens indvirkning på den demokratiske kontrol og balance samt offentlige debatter

Covid-19-foranstaltninger, herunder begrænsninger af grundlæggende rettigheder, blev vedtaget i henhold til forskellige retsregler: en forfatningsmæssig nødordning, en ny nødordning specifik for pandemien, lovgivning om folkesundhed eller slet ingen særordning. Disse retsregler er ofte blevet ændret med tiden. I Nederlandene og Sverige blev reglerne f.eks. styrket for at sikre, at restriktive foranstaltninger blev baseret på et solidt retsgrundlag. I Belgien er der vedtaget en "pandemilov" som nyt retsgrundlag for nødforanstaltninger. I en række medlemsstater undersøgte man, hvorvidt nødordningerne og lovgivningen om folkesundhed var i overensstemmelse med forfatningen. I Slovakiet undersøgte forfatningsdomstolen nødordningens forfatningsmæssighed indledningsvis og i forbindelse med forlængelsen og bekræftede, at den var i overensstemmelse med forfatningen. I de fleste medlemsstater har de særlige ordninger en slutdato, og mange af dem udløb allerede i foråret 2021 eller er på vej til at udløbe.

Den fortsatte demokratiske kontrol fra parlamenternes side er foregået gennem regelmæssige drøftelser om forlængelse af nødordningerne. Parlamentets tilsyn med individuelle covid-19-foranstaltninger har varieret. I Italien har alle dekreter, som regeringen har vedtaget i hastetilfælde, umiddelbar virkning, men skal ændres til lov af parlamentet inden for 60 dage. I Finland skal alle hasteforanstaltninger godkendes af parlamentet, og justitsministeren og det forfatningsretlige udvalg skal tage stilling til deres forfatningsmæssighed. I Portugal blev der nedsat et parlamentarisk ad hoc-udvalg til at overvåge de foranstaltninger, der er truffet som reaktion på pandemien, og regeringen skal aflægge rapport for hver periode under undtagelsestilstanden, således at parlamentet også kan foretage en efterfølgende kontrol.

I en række medlemsstater blev det parlamentariske tilsyn med covid-19-foranstaltningerne styrket med tiden. I Tyskland blev den parlamentariske kontrol styrket ved at indføre en standardliste over foranstaltninger, der kan indføres ved bekendtgørelse. Østrig krævede, at mere restriktive bekendtgørelser skulle valideres af parlamentet, inden de trådte i kraft, og at de skulle være tidsbegrænsede samt styrke høringsforpligtelserne. Parlamentet i Kroatien anmodede om en rapport om covid-19-foranstaltninger tre gange om året. I Danmark blev der i februar 2021 vedtaget ny lovgivning med styrket parlamentarisk kontrol, og der blev navnlig nedsat et særligt udvalg i Folketinget til gennemgang af bekendtgørelser.

For så vidt angår parlamenterne selv blev deres funktion også påvirket af pandemien, men de fleste tilpassede deres forretningsorden for at sikre kontinuitet i drøftelser og afstemninger og passende repræsentation, selv når reglerne krævede færre tilstedeværende, og når medlemmerne af parlamentet var nødt til at gå i selvisolation. Nogle medlemsstater havde allerede meget veludviklede IT-platforme, der muliggjorde en bedre overgang, som det var tilfældet i Letland .

Domstolenes kontrol af lovligheden, berettigelsen og proportionaliteten af covid-19-foranstaltningerne har været en væsentlig modvægt til regeringens beføjelser til at træffe afgørelser, der kan påvirke borgernes grundlæggende rettigheder uforholdsmæssigt. I Estland indeholder alle covid-19-relaterede bekendtgørelser fra regeringen oplysninger om, hvordan de kan indbringes for domstolene, og borgerne har anlagt sag ved forvaltningsdomstolene i en række tilfælde. I Tyskland har foranstaltningerne været genstand for omfattende domstolsprøvelse, primært ved de højere forvaltningsdomstole og forfatningsdomstole i delstaterne, og ved udgangen af 2020 var der registreret over 6 000 sager. I Frankrig tog statsrådet i mange hastesager stilling til regeringens håndtering af pandemien og beordrede en række foranstaltninger eller suspensioner af retsakter, navnlig vedrørende grundlæggende rettigheder. I Polen mener domstolene, at visse foranstaltninger er ulovlige, idet det udtrykkeligt fastsættes i den polske forfatning, at enhver indskrænkning af grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder kun kan indføres under en undtagelsestilstand (hvilket ikke var blevet erklæret).

Uafhængige myndigheder har spillet en aktiv rolle under hele pandemien med at vurdere de specifikke foranstaltningers og alarmerende myndigheders indvirkning på de grundlæggende rettigheder. I Frankrig undersøgte den nationale menneskerettighedskommission covid-19-foranstaltningerne og offentliggjorde flere udtalelser. I Litauen vurderede de parlamentariske ombudsmænd overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i forbindelse med hasteforanstaltninger. I Irland anbefalede den irske menneskerettigheds- og ligestillingskommission kortere forlængelser af covid-19-foranstaltninger, og at den maksimale varighed af en eventuel forlængelse bør fastsættes i lovgivningen.

Civilsamfundsorganisationerne blev påvirket af pandemien, ikke kun på grund af begrænsningerne i bevægelsesfriheden og forsamlingsfriheden, men også med hensyn til finansiering. Civilsamfundets deltagelse i udformningen og gennemførelsen af covid-19-foranstaltninger har generelt været meget begrænset. I Østrig gjorde regeringen en indsats for yderligere at udvikle dialogen med civilsamfundet, navnlig ved at høre det om den støtte, der blev bevilget under pandemien.

I nogle medlemsstater har erfaringerne allerede givet anledning til overvejelser om (forfatnings)ændringer, så man kan være bedre forberedt på fremtidige kriser. I Finland har det forfatningsretlige udvalg anmodet om en grundig gennemgang af reguleringen af undtagelsestilstanden efter pandemiens afslutning. I Sverige vil der blive nedsat et undersøgelsesudvalg, som skal undersøge behovet for at tilføje bestemmelser om undtagelsestilstand i fredstid til forfatningen. I Italien foreslog senatet at nedsætte en særlig rådgivende tokammerkommission for at sikre parlamentet en central rolle i nødsituationer. I Ungarn vil en forfatningsændring begrænse regeringens beføjelser med hensyn til særlige retsregler fra juli 2023. Den nuværende forfatningsmæssige undtagelsesordning, som giver regeringen omfattende beføjelser, gælder stadig og vil blive opretholdt, indtil regeringen beslutter at bringe den til ophør.

4.UDVIKLING OG FORANSTALTNINGER PÅ EU-PLAN VEDRØRENDE RETSSTATSPRINCIPPET

I det forløbne år stod retsstatsprincippet fortsat højt på EU's dagsorden. Offentliggørelsen af den første årlige rapport om retsstatssituationen i september 2020 blev efterfulgt af vigtige drøftelser i Europa-Parlamentet og Rådet. Der blev også iværksat opsøgende aktiviteter over for civilsamfundet og medlemsstaterne, herunder med de nationale parlamenter. Denne udvikling på EU-plan kan ses som en gradvis konsolidering af retsstatsprocessen langs flere akser: interinstitutionel dialog, dialog med og blandt medlemsstaterne, dialog med interessenter og internationalt samarbejde. Sideløbende hermed fortsatte arbejdet med håndhævelse af retsstatsprincippet ved Domstolen, hvor Kommissionen udfyldte sin rolle som traktaternes vogter gennem traktatbrudsprocedurer. Værktøjskassen for retsstaten blev også videreudviklet, efter at der var opnået enighed om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget.

Styrkelse af den interinstitutionelle reaktion

Et af hovedformålene med rapporten om retsstatssituationen har været at øge bevidstheden og fremme en åben debat blandt medlemsstaterne om retsstatsspørgsmål. Som bemærket i rapporten for 2020 58 resulterede en gennemgang af Rådets egen årlige dialog om retsstatsprincippet i 2019 i bred enighed om at styrke denne dialog på grundlag af Kommissionens rapport. Som følge heraf tilrettelagde formandskabet i efteråret 2020 en totrinsproces med en horisontal drøftelse om den generelle udvikling på retsstatsområdet samt en særskilt landespecifik drøftelse, hvor man først kigger på fem medlemsstater 59 på grundlag af retsstatsrapporten. I foråret 2021 fortsatte den landespecifikke dialog med yderligere fem medlemsstater 60 . Dermed er der dannet grundlag for en årlig cyklus for drøftelse i Rådet (almindelige anliggender). Det nuværende slovenske formandskab har meddelt, at det vil fortsætte denne tilgang i andet halvår af 2021. Drøftelserne i Rådet har indtil videre vist, at medlemsstaterne har en klar interesse i at udveksle oplysninger om udvikling og bedste praksis for at bidrage til at forebygge problemer på en inklusiv og konstruktiv måde. Sideløbende hermed har der også fundet tematiske drøftelser sted i forskellige rådssammensætninger om retsstatsspørgsmål, herunder for at dele god praksis.

Europa-Parlamentet har spillet en stadig vigtigere rolle i debatten om retsstatssituationen — en tendens, der er fortsat i det seneste år. I oktober 2020 vedtog Parlamentet en beslutning, hvori Kommissionen og Rådet blev opfordret til at indlede forhandlinger om en interinstitutionel aftale om styrkelse af Unionens værdier 61 . Kommissionen hilste beslutningen velkommen og er helt enig med Europa-Parlamentet i, at det er vigtigt at styrke EU's evne til at overvåge og værne om de fælles EU-værdier. Den årlige rapport om retsstatssituationen spiller en vigtig rolle i denne forbindelse og omfatter spørgsmål af direkte relevans også for andre EU-værdier såsom demokrati og grundlæggende rettigheder, der ligeledes er knyttet til arbejdet med den europæiske demokratihandlingsplan, støtte til chartret om grundlæggende rettigheder og fremme af en Union med ligestilling. Den løbende dialog mellem institutionerne om retsstatssituationen bør ses i denne bredere sammenhæng og vil fortsat udvikle sig i de kommende år. Europa-Parlamentet vedtog en beslutning, hvori det hilste retsstatsrapporten fra 2020 velkommen, og gentog samtidig sine tidligere opfordringer til forbedringer, navnlig med hensyn til medtagelse af landespecifikke henstillinger 62 . Kommissionen hilser beslutningen velkommen og vil nøje overveje den i forbindelse med udarbejdelsen af fremtidige rapporter. Kommissionen er fortsat fast besluttet på at uddybe dialogen med Europa-Parlamentet.

Hvad angår situationen i bestemte medlemsstater, har Europa-Parlamentet i det seneste år vedtaget beslutninger om retsstatssituationen i Bulgarien, Malta og Polen 63 . Overvågningsgruppen for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder 64 under Europa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (LIBE) har spillet en vigtig rolle i uddybningen af debatten om retsstatsprincippet i Europa-Parlamentet. Overvågningsgruppen drøftede situationen i Bulgarien, Malta, Polen, Slovakiet og Slovenien, en specifik sag i Belgien og civilsamfundets råderum i EU. Overvågningsgruppen har også aktivt fulgt situationen i Unionen for så vidt angår covid-19-relaterede foranstaltninger 65 .

Endelig har Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg gennem sin ad hoc-gruppe om grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet 66 og Regionsudvalget gennem Underudvalget for Borgerrettigheder, Styreformer og Institutionelle og Eksterne Forbindelser (CIVEX) 67 også bidraget til dialogen om retsstatsprincippet på EU-plan.

Styrkelse af dialogen med medlemsstaterne

Efter offentliggørelsen af rapporten om retsstatssituationen 2020 er der gjort en særlig indsats for at nå ud til medlemsstaterne. På politisk plan spiller de nationale parlamenter en central rolle med hensyn til at opretholde retsstatsprincippet, både som lovgivere og med at stille den udøvende magt til ansvar. I løbet af det seneste år har Kommissionen 68 besøgt de fleste nationale parlamenter for at fremlægge og drøfte metodologien og de landespecifikke resultater i retsstatsrapporten fra 2020.

Kommissionen afholdt også bilaterale møder, herunder både dialog på politisk plan og tekniske møder for at indsamle oplysninger om status for vigtige reformer som opfølgning på konklusionerne i rapporten om retsstatssituationen 2020. Sådanne kontakter var begrænset til nogle få medlemsstater i det første år, men kan blive et mere fremtrædende element i fremtiden.

Netværket af kontaktpunkter for retsstatsprincippet mødtes fortsat regelmæssigt og samlede repræsentanter fra alle medlemsstater. Oprindeligt fokuserede dette forum på at bidrage til oprettelsen af mekanismen og dens metode, men dette forum fungerer nu i stigende grad som en kanal for løbende kommunikation med og mellem medlemsstaterne med henblik på udarbejdelsen af rapporten om retsstatssituationen. Det forventes også, at disse møder i stigende grad kan tjene som platform for udveksling af god praksis og udveksling af oplysninger om planlagte retsstatsrelaterede reformer mellem medlemsstaterne på det tekniske plan.

Styrkelse af dialogen med interessenter på nationalt plan og EU-plan

Civilsamfundet er en vigtig partner for EU i bestræbelserne på at fremme en stærkere europæisk retsstatskultur. Som forberedelse til rapporten holdt Kommissionen møder for at drøfte udviklingen på retsstatsområdet med interessenter såsom europæiske netværk, nationale og europæiske civilsamfundsorganisationer og erhvervsorganisationer 69 . Civilsamfundsorganisationerne kom også med en lang række skriftlige bidrag som input til rapporten 70 .

I maj 2021 afholdt det portugisiske formandskab i samarbejde med Kommissionen den første konference på højt plan om retsstatssituationen i Coimbra med deltagelse af politiske beslutningstagere, civilsamfundsorganisationer, europæiske retlige netværk, akademikere og journalister. På konferencen gjorde man status over bestræbelserne på at opretholde retsstatsprincippet i Europa og fokuserede på civilsamfundets rolle, udfordringerne i forbindelse med kommunikationen om retsstatsspørgsmål og retsstatsprincippet i forbindelse med pandemien og den økonomiske genopretning.

Civilsamfundets aktive deltagelse i udarbejdelsen af denne anden rapport har ført til anerkendelse af civilsamfundsorganisationer på nationalt plan og har yderligere fremmet forbindelser og netværk uden for de nationale grænser. Kommissionen vil fortsat overveje, hvordan civilsamfundet, faglige netværk og andre interessenter kan mobiliseres i debatten om retsstatsprincippet på nationalt og europæisk plan.

Styrke internationalt samarbejde

Retsstatsprincippet er også et ledende princip for EU uden for EU's grænser. På grundlag af de universelle værdier og principper, der er forankret i FN-pagten og folkeretten, herunder den humanitære folkeret, er EU en ihærdig forsvarer af menneskerettigheder, demokrati og retsstatsprincippet i hele verden, som det fremgår af EU's nye handlingsplan for menneskerettigheder og demokrati 2020-2024 71 og i overensstemmelse med målene for bæredygtig udvikling 72 . EU vil fortsat følge en sammenhængende tilgang i sit samarbejde med kandidatlande og potentielle kandidatlande, nabolande og alle eksterne foranstaltninger på bilateralt, regionalt og multilateralt plan. EU behandler regelmæssigt retsstatsspørgsmål i menneskerettighedsdialoger med partnerlande og på multilateralt plan, navnlig De Forenede Nationer.

Opretholdelse af retsstatsprincippet på globalt plan omfatter styrkelse af samarbejdet om retsstatsspørgsmål med internationale og regionale organisationer 73 . Vurderingerne fra specialiserede internationale organer har givet et vigtigt input til Kommissionens analyse, og tættere samarbejde og udveksling har bidraget til at uddybe Kommissionens forståelse af situationen i medlemsstaterne. På det tekniske plan er kontakterne mellem Kommissionens tjenestegrene og Europarådets forskellige organer blevet et fast element i udarbejdelsen af rapporterne 74 .

Kommissionen sigter mod yderligere at styrke dette centrale element i sit arbejde med retsstatsprincippet på grundlag af sine tætte forbindelser med Europarådet og andre internationale organer. Den 26. januar 2021 forelagde Kommissionen rapporten om retsstatssituationen 2020 for Europarådets Parlamentariske Forsamling. Kommissionen har også deltaget i arrangementer afholdt af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), hvor de emner, der er omfattet af retsstatsmekanismen, blev præsenteret og drøftet.

Andre institutionelle udviklinger i forbindelse med retsstatsprincippet

EU-Domstolen fortsatte med at udvikle sin retspraksis vedrørende retsstatsprincippet, navnlig i forbindelse med traktatens krav om, at medlemsstaterne skal tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten 75 , hvor EU-Domstolen yderligere har præciseret garantierne for retsvæsenets uafhængighed i henhold til EU-retten. Gennem den præjudicielle mekanisme fortsatte de nationale domstole med at gøre Domstolen opmærksom på relevante spørgsmål vedrørende retsstatsprincippet. Den har truffet afgørelse om anmodninger om præjudicielle afgørelser vedrørende retsstatsrelaterede spørgsmål fra domstole i Malta, Polen, Nederlandene og Rumænien. Disse afgørelser vedrørte navnlig udnævnelsesprocedurer til retslige embeder, fuldbyrdelse af europæiske arrestordrer i tilfælde af vedvarende mangler med hensyn til retsvæsenets uafhængighed i en medlemsstat, disciplinærordningen for dommere, dommeres personlige ansvar, oprettelsen af en særlig anklagemyndighed, der behandler sager mod dommere, og princippet om EU-rettens forrang 76 .

Kommissionen udøvede også fortsat sin rolle som vogter af EU-traktaterne ved at indlede traktatbrudsprocedurer. I visse specifikke sager har Kommissionen anmodet Domstolen om at træffe foreløbige foranstaltninger for at forhindre uoprettelig skade 77 .

Ud over traktatbrudsprocedurer, der har til formål at afhjælpe specifikke overtrædelser af EU-retten, fastsætter artikel 7 i traktaten om Den Europæiske Union den mere generelle procedure for opretholdelse af Unionens fælles værdier, herunder retsstatsprincippet. Rådet beskæftiger sig fortsat med to sager, der blev anlagt af Kommissionen mod Polen i 2017 og af Europa-Parlamentet mod Ungarn i 2018, med henblik på at fastslå, at der er tale om en klar risiko for en alvorlig overtrædelse af Unionens værdier. I september 2020 gav Kommissionen Rådet en ajourføring om den seneste udvikling på de områder, der er omfattet af de begrundede forslag. I juni 2021 gennemførte Rådet høringer af både Ungarn og Polen.

Retsstatsprincippet er en forudsætning for en korrekt forvaltning af EU-midlerne, og i maj 2018 foreslog Kommissionen at lade sine forslag til den nye budgetramme ledsage af et lovgivningsforslag om en særlig mekanisme til beskyttelse af EU-midler mod risici som følge af overtrædelser af retsstatsprincippet i de enkelte medlemsstater. Den deraf følgende forordning blev vedtaget i december 2020 78 . Kommissionen er fast besluttet på at håndhæve forordningen og arbejder aktivt på dens konkrete anvendelse. Kommissionen er i øjeblikket i færd med at høre Europa-Parlamentet og medlemsstaterne om retningslinjer, som vil indeholde en mere detaljeret beskrivelse af, hvordan Kommissionen agter at anvende forordningen i praksis. Samtidig er Kommissionen begyndt at overvåge mulige tilfælde. Forordningen finder anvendelse fra den 1. januar 2021, og enhver overtrædelse, der finder sted fra og med denne dato, vil være dækket af forordningens anvendelsesområde.

Den 1. juni 2021 var den operationelle startdato for Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO), som har kompetence til at foretage efterforskning og retsforfølgelse i sager om svig og andre strafbare forhold i forbindelse med EU-budgettet 79 , hvilket supplerer den rolle, som Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) spiller 80 . EPPO foretager strafferetlig efterforskning, foretager retsforfølgning og fungerer som anklager ved de kompetente domstole i de deltagende medlemsstater, indtil sagerne er endeligt afgjort. Effektiviteten af de nationale retssystemer, der analyseres i denne rapport, vil være en nøglefaktor for at sikre, at sagerne afgøres endeligt, og at der indføres effektive sanktioner.

Retsstatsprincippet spiller også en fremtrædende rolle i gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner omfatter vigtige reformprioriteter såsom forbedring af erhvervsklimaet gennem effektive offentlige forvaltninger og retssystemer. Europa-Kommissionen yder også teknisk bistand til medlemsstaterne, navnlig gennem instrumentet for teknisk støtte, for at forbedre den offentlige forvaltnings og retssystemernes effektivitet, kvalitet og uafhængighed. 

5.KONKLUSIONER OG DE NÆSTE SKRIDT

Covid-19-pandemien har yderligere understreget retsstatsprincippets betydning for vores demokratier, vores grundlæggende rettigheder og for europæernes dagligdag. Det har også været en stresstest af retsstatsprincippet. Erfaringerne fra pandemien har vist, at de nationale systemer generelt er meget modstandsdygtige, samtidig med at de har afsløret en række specifikke områder, hvor retsstatsprincippet har været under pres. Retsstatsprincippet er et vigtigt element i beredskabet i krisetider.

Denne rapport har vist, at der har været mange positive tendenser på retsstatsområdet i medlemsstaterne, hvor der følges op på tidligere identificerede udfordringer. Den viser også, hvor udfordringer og bekymringer, undertiden alvorlige, fortsat findes eller er blevet intensiveret. Kommissionen glæder sig over, at alle medlemsstater deltager og samarbejder, og at de fortsat udviser engagement og vilje til at indgå i en dialog om følsomme spørgsmål.

Vedtagelsen af rapporten om retsstatssituationen 2021 markerer starten på en ny dialog- og overvågningscyklus. Kommissionen opfordrer Rådet og Europa-Parlamentet til at afholde generelle og landespecifikke drøftelser på grundlag af denne rapport og opfordrer nationale parlamenter og andre nøgleaktører til at intensivere de nationale drøftelser. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til effektivt at tage de udfordringer op, der peges på i rapporten, og er rede til at bistå medlemsstaterne i disse bestræbelser. Rapporten udgør et fælles tilsagn fra medlemsstaterne og EU om at beskytte, fremme og styrke retsstaten og gøre den til et dynamisk element i vores politiske kultur.

Kommissionen ser frem til at fortsætte dialogen med centrale aktører på retsstatsområdet. Europæerne betragter respekten for retsstatsprincippet samt demokrati og menneskerettigheder som nogle af EU's vigtigste aktiver. Dette giver alle medlemsstater og EU-institutioner en følelse af ansvar og retning med hensyn til udfyldelsen af deres rolle.

(1)

     Artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union.

(2)

     Særlig Eurobarometerundersøgelse 500 om "Europas fremtid".

(3)

     Se Rapport om retsstatssituationen 2020, COM/2020/580 final, s. 1 og 7.

(4)

     Her slås det f.eks. fast, at overholdelse af retsstatsprincippet er en forudsætning for medlemskab af EU, og medlemsstaterne kan ikke senere ændre deres lovgivning på en sådan måde, at beskyttelsen af retsstatsprincippets værdi reduceres. Jf. dom af 20. marts 2021, Repubblika mod Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311.

(5)

     Såsom EU's resultattavle for retlige anliggender, genopretnings- og resiliensfaciliteten, strukturfondene og instrumentet for teknisk støtte.

(6)

     COM(2020) 790 final.

(7)

     COM(2020) 711 final.

(8)

     Se strategi for ligestilling mellem mænd og kvinder 2020-2025, COM(2020) 152, EU-handlingsplan mod racisme 2020-2025, COM(2020) 565, En Union med ligestilling: EU's strategiske ramme for romaernes ligestilling, integration og deltagelse, COM(2020) 620, Strategi for ligestilling af LGBTIQ-personer 2020-2025, COM(2020) 698, EU-strategi om børns rettigheder, COM(2021) 142. Strategi for rettigheder for personer med handicap 2021-2030, COM(2021) 101, og Handlingsplanen for den europæiske søjle for sociale rettigheder (COM(2021) 102).

(9)

     Kommissionen indleder traktatbrudssager for at forsvare disse rettigheder. De seneste eksempler omfatter sager mod Ungarn og Polen for krænkelser af LGBTIQ-personers grundlæggende rettigheder. I Ungarns tilfælde vedrører dette en nyligt vedtaget lov, der forbyder LGBTIQ-indhold, og en afgørelse, som bestemmer, at der skal anføres en ansvarsfraskrivelse på børnebøger med LGBTIQ-indhold. For Polens vedkommende vedrører overtrædelserne de "LGBT-ideologiske frizoner".

(10)

     Venedigkommissionen, udtalelse nr. 995/2020) –– Foreløbig rapport om de foranstaltninger, der er truffet i EU-medlemsstaterne som følge af covid-19-krisen, og deres indvirkning på demokratiet, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder.

(11)

     Venedigkommissionen overvåger udviklingen i alle medlemsstater og udgiver en rapport i 2022.

(12)

Der er derfor indsat hyperlinks til landekapitlerne.

(13)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-methodology

(14)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-input-member-states

(15)

     Nærmere oplysninger om landebesøgene findes i landekapitlerne. Under disse landebesøg drøftede Kommissionen udviklingen med hensyn til retsstaten med medlemsstaternes nationale myndigheder, herunder retlige og uafhængige myndigheder, retshåndhævende myndigheder samt interessenter, såsom journalistsammenslutninger og civilsamfundet.

(16)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation

(17)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contribution-council-europe

(18)

     Henvisninger til relevant retspraksis findes i rapporten om retsstatssituationen 2020, COM (2020) 580.

(19)

     En henvisning til centrale domme siden den seneste rapport findes i afsnit 4.

(20)

     Figur 48 og 50, EU's resultattavle for retlige anliggender 2021.

(21)

     Domstolen har anerkendt, at en domstolsadministration kan være garant for retsvæsenets uafhængighed, forudsat at den er tilstrækkeligt uafhængig af den udøvende og den lovgivende magt og fra det organ, den indgiver en udtalelse til. Jf. f.eks. sag C-824/18 AB m.fl., præmis 123-125 og den nævnte retspraksis.

(22)

     Jf. sag C-824/18 AB m.fl., præmis 117, 119 og 123 og den deri nævnte retspraksis.

(23)

     Den 15. juli 2021 afsagde Domstolen en endelig dom, hvori den fastslog, at disciplinærordningen for dommere i Polen ikke er forenelig med EU-retten (Domstolens dom af 15.07.2021, Kommissionen mod Polen, sag C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596).

(24)

   Dom af 7. 5. 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. mod Polen (sag nr. 4907/18).

(25)

     Den særlige afdeling for retsforfølgning til efterforskning af lovovertrædelser begået af dommere og anklagere og en ordning for civilretligt ansvar, der blev indført i 2018, samt den midlertidige udnævnelse af ledelsen af retsinspektoratet.

(26)

     Dom af 18. maj 2021, Asociasien "Forumul Judecătorilor Din România" mod Inspecdepunkt ia Judiciară m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393.

(27)

     I Kommissionens meddelelse om digitalisering af retsvæsenet foreslår den en værktøjskasse hertil, således at denne sektor kan blive digitaliseret på medlemsstats- og EU-plan. COM(2020) 710 og ledsagende dokument SWD(2020) 540 af 2. december 2020.

(28)

     Transparency International, Corruption Perception Index 2020: https://www.transparency.org/en/news/cpi-2020-western-europe-eu . Dette indeks afspejler eksperters og virksomheders opfattelse af korruptionsniveauet i et bestemt land. Det dækker en lang række forskellige former for korruption såsom bestikkelse, misbrug af offentlige midler og misbrug af et offentligt embede for personlig vindings skyld, tilstrækkelige regler til korruptionsbekæmpelse og håndhævelse heraf, herunder om videregivelse af finansielle oplysninger og interessekonflikter samt effektiv strafferetlig forfølgning af korruption, der involverer embedsmænd. Data fra Eurobarometerundersøgelsen af den opfattede korruption blandt borgere og virksomheder fra sidste år ajourføres hvert andet år. De seneste data stammer fra Særlig Eurobarometerundersøgelse 502 (2020) og fra Flash Eurobarometer 482 (2019).

(29)

    Der er tale om følgende medlemsstater, anført efter score med den højeste score først: Danmark, Finland, Sverige, Nederlandene, Tyskland, Luxembourg, Østrig, Belgien, Estland og Irland.

(30)

     I landekapitlerne kategoriseres den opfattede korruption som følger: lav (opfattelsen af korruption blandt eksperter og virksomhedsledere i den offentlige sektor er over 79), relativt lav (79-60), relativt høj (59-50) og høj (under 50).

(31)

   En ændring er "signifikant", når pointtallet har ændret sig med mere end fem point i løbet af de sidste fem år.

(32)

     Primært Europarådets strafferetskonvention og civilretskonvention om korruption, OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske tjenestemænd i forbindelse med internationale forretningstransaktioner og FN's konvention mod korruption.

(33)

     I de seneste år er der vedtaget EU-lovgivning for at styrke bekæmpelsen af korruption, herunder standarder for beskyttelse af informanter mod alle former for repressalier. Reviderede regler til bekæmpelse af hvidvaskning af penge, navnlig gennem oprettelse af registre over det reelle ejerskab af virksomheder, og yderligere skridt til at fremme udvekslingen af finansielle oplysninger og fremskynde efterforskningen af økonomisk kriminalitet har også betydelig indvirkning på bekæmpelsen af korruption.

(34)

     Som det fremgår af rapporten om retsstatssituationen 2020, gør manglen på ensartede, ajourførte og konsoliderede statistikker i alle medlemsstater det vanskeligt at måle og sammenligne resultaterne af efterforskning og retsforfølgelse af korruption.

(35)

     I juni 2021 udstedte USA sanktioner mod nogle bulgarske statsborgere (bl.a. et tidligere medlem af parlamentet) for korruption, i overensstemmelse med den amerikanske lov Global Magnitsky Act.

(36)

     OECD (2021), Lobbying in the 21st century.

(37)

     OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, Europarådets standarder for gennemsigtighed i forbindelse med lobbyvirksomhed, anbefaling CM/Rec(2017)2.

(38)

     Direktiv (EU) 2019/1937 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten. Gennemførelsesfristen var den 17. december 2021.

(39)

     GRECO (2020) Corruption risks and useful legal references in the context of COVID-19.

(40)

     De landespecifikke anbefalinger fra 2020 understregede for flere medlemsstater, at den fortsatte indsats for at styrke rammerne for forebyggelse og sanktionering af korruption er af afgørende betydning for at sikre en genopretning i kølvandet på covid-19-krisen og for at sikre en effektiv, ansvarlig og gennemsigtig tildeling og fordeling af midler og ressourcer.

(41)

   OECD (2020) Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery.

(42)

     Observatoriet for Mediepluralisme 2021 har været en vigtig kilde til rapporten om retsstatssituationen 2021. Observatoriet for Mediepluralisme er et videnskabeligt og holistisk redskab, der dokumenterer medieøkosystemers sundhed, idet der redegøres nærmere for trusler mod mediepluralisme og mediefrihed i medlemsstaterne og nogle kandidatlande. Det medfinansieres af Den Europæiske Union og er blevet udarbejdet uafhængigt og regelmæssigt af centret for mediepluralisme og mediefrihed siden 2013/2014. Kommissionen har anvendt andre kilder, f.eks. Journalister uden Grænsers internationale pressefrihedsindeks, som anført i landekapitlerne.

(43)

     Bulgarien, Ungarn, Malta, Polen, Rumænien og Slovenien.

(44)

     Direktiv (EU) 2018/1808 af 14. november 2018.

(45)

     Ministerkomitéens anbefaling CM/Rec(2018) 11 til medlemsstaterne om mediepluralisme og gennemsigtighed i medieejerskab.

(46)

     Direktiv (EU) 2018/1808 af 14. november 2018, artikel 5, stk. 2. Generelle (ikkesektorielle) forpligtelser til gennemsigtighed vedrørende reelt ejerskab findes også i direktiverne om bekæmpelse af hvidvask af penge (direktiv (EU) 2018/843 af 30. maj 2018 og direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015).

(47)

   I juni 2021 indledte Kommissionen en traktatbrudsprocedure mod Ungarn efter medierådets beslutning om at afvise Klubrádiós ansøgning at måtte bruge radiofrekvenser.

(48)

   https://rm.coe.int/final-version-annual-report-2021-en-wanted-real-action-for-media-freed/1680a2440e .

(49)

      www.mappingmediafreedom.org

(50)

     COM(2020) 784 final. 

(51)

     Dom afsagt af forbundsforfatningsdomstolen den 5.5.2020, 2 BvR 859/15.

(52)

     Sag P 7/20, anlagt af disciplinærafdelingen ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).

(53)

      https://www.sn.pl/en/actualities/SitePages/Actualities.aspx?ItemSID=31-0d89abd2-8bba-4029-999a-feb44dcfa88b&ListName=current_events .

(54)

     I denne seneste dom forkastede statsrådet under henvisning til den bindende karakter af Domstolens afgørelser ikke desto mindre regeringens anmodning om at overveje, hvorvidt en afgørelse fra Domstolen var i strid med princippet om forelæggelser og kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater. En sådan anmodning er i sig selv problematisk.

(55)

Han undersøgte navnlig det stigende antal påstande om hændelser med afvisning af migranter ved de ydre grænser.

(56)

   I henhold til Polens forfatning udnævner parlamentet ombudsmanden for fem år. Forfatningsdomstolen fandt det i strid med forfatningen, at ombudsmanden fortsatte med at varetage sine opgaver ud over den periode på fem år, der er fastsat i forfatningen.

(57)

   Ifølge en evaluering foretaget af den ikkestatslige organisation CIVICUS. CIVICUS' rating, som er en skala med fem kategorier: åben, indsnævret, obstrueret, undertrykt og lukket.

(58)

   Rapporten om retsstatsprincippet 2020, s. 25.

(59)

   Belgien, Bulgarien, Tjekkiet, Danmark og Estland.

(60)

   Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig og Irland. Normalt følger udvælgelsen af lande protokolrækkefølgen, bortset fra, at Tyskland blev erstattet af Estland under sit formandskab.

(61)

     Europa-Parlamentets beslutning af 7. oktober 2020 om oprettelse af en EU-mekanisme for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder.

(62)

     Europa-Parlamentets beslutning af 24. juni 2021 om Kommissionens rapport om retsstatssituationen 2020 (2021/2025(INI)).

(63)

     Europa-Parlamentets beslutning af 8. oktober 2020 om Bulgarien, P9_TA(2020)0264, af 29. april 2021 om drabet på Daphne Caruana Galizia og retsstatssituationen i Malta, P9_TA(2021)0148 og af 17. september 2020 om Polen, P9_TA(2020)0225.

(64)

     Overvågningsgruppen fokuserer på trusler mod demokratiet, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder samt bekæmpelse af korruption i alle medlemsstater. Den kan anbefale specifikke foranstaltninger til LIBE, såsom møder med interessenter, høringer og missioner samt fremsætte forslag til beslutninger og betænkninger.

(65)

     Aktivitetsrapport for overvågningsgruppen for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder, 16. juni 2021.

(66)

     Ad hoc-gruppen om grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet (FRRL) er et horisontalt organ inden for EØSU, der skal fungere som et forum, hvor europæiske civilsamfundsorganisationer kan mødes og dele deres vurderinger af situationen på områderne grundlæggende rettigheder, demokrati og retsstatsprincippet i medlemsstaterne.

(67)

     CIVEX' ansvarsområde omfatter forfatningsmæssige anliggender og styring, bedre lovgivning, nærhed og proportionalitet.

(68)

     Næstformand Jourová eller kommissær Reynders repræsenterede Kommissionen ved disse møder.

(69)

     Disse omfatter Human Rights and Democracy Network, Agenturet for Grundlæggende Rettigheder, EuroCommerce, ENNHRI, Civil Society Europe og Transparency International.

(70)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contributions

(71)

     https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf.

(72)

      https://www.un.org/sustainabledevelopment/ .

(73)

     Såsom De Forenede Nationer, Europarådet, Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE).    

(74)

     Såsom Venedigkommissionen, Sammenslutningen af Stater mod Korruption, afdelingen for fuldbyrdelse af domme og medieafdelingen. Med henblik på at styrke samarbejdet har Europarådet udpeget en kontaktperson, der skal koordinere arbejdet.

(75)

     Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, i TEUF.

(76)

     Centrale domme siden den seneste rapport omfatter dom af 6. oktober 2020, Kommissionen mod Ungarn, C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792, af 24. november 2020, AZ (dokumentfalsk) C‑510/19, EU:C:2020:953, af 17. december 2020, Openbaar Ministerie, C-354/20 PPU og C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033, af 2. marts 2021, Gasparini m.fl., C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, af 20 marts 2021, Repubblika mod Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311, af 18. maj 2021, Asociaţia "Forumul Judecătorilor Din România" mod Inspecţia Judiciară m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393 og af 15. juli 2021, Kommissionen mod Polen, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596.

(77)

     Jf. navnlig Kommissionens pressemeddelelse af 31. marts 2021 IP/21/1524. Sag registreret som C-204/21. Domstolen anordnede foreløbige forholdsregler i denne sag (kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 14. juli 2021, Kommissionen mod Polen, C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:593).

(78)

     Forordning (EU, Euratom) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget, EUT L 433I af 22.12.2020, s. 1. Ungarn og Polen har anfægtet gyldigheden af forordningen ved Den Europæiske Unions Domstol, jf. henholdsvis sag C-156/21 og C-157/21.

(79)

     Dette omfatter EU's udgifter og indtægter, moms (over 10 mio. EUR og grænseoverskridende), hvidvaskning af penge, aktiv og passiv korruption, uretmæssig tilegnelse af EU-midler eller aktiver begået af offentlige embedsmænd og organiseret kriminalitet i forbindelse med EU-budgettet. Følgende medlemsstater deltager i øjeblikket: Østrig, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Spanien og Slovenien.

(80)

     Nye regler (forordning (EU, Euratom) 2020/2223 (EUT L 437 af 28.12.2020, s. 49-73)), der styrker OLAF's rolle og sikrer et gnidningsløst samarbejde med EPPO, trådte i kraft i 2021.