EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 8.6.2021

COM(2021) 370 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om Rumæniens fremskridt som led i mekanismen for samarbejde og kontrol

1.    INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol (MSK) blev oprettet ved Rumæniens tiltrædelse af EU i 2007 som en overgangsforanstaltning for at lette landets fortsatte bestræbelser på at reformere retsvæsenet og intensivere bekæmpelsen af korruption 1 . Den udgjorde en fælles forpligtelse for den rumænske stat og EU. I overensstemmelse med afgørelsen om oprettelse af mekanismen for samarbejde og kontrol og som understreget af Rådet og bekræftet af Den Europæiske Unions Domstol (Domstolen) vil mekanismen for samarbejde og kontrol blive bragt til ophør, når alle de benchmarks, der gælder for Rumænien, er opfyldt på tilfredsstillende vis 2  . 

Arbejdet inden for rammerne af MSK har været i gang siden 2007 for at tilskynde til og følge reformprocessen baseret på benchmarks. I januar 2017 foretog Kommissionen en omfattende vurdering af udviklingen i de ti år med mekanismen 3 . Dette perspektiv gav et klarere billede af de betydelige fremskridt, der var gjort, og Kommissionen var i stand til at fremsætte tolv specifikke henstillinger, som, når de var opfyldt, ville være tilstrækkelige til at afslutte MSK-processen. Dette ville afhænge af, om henstillingerne blev uigenkaldeligt efterkommet, men også af den mere generelle betingelse, at udviklingen ikke gik i en retning, som klart ville sætte fremskridtene tilbage.

Siden da har Kommissionen foretaget tre vurderinger af de fremskridt, der er gjort med gennemførelsen af henstillingerne. I november 2017 4 bemærkede Kommissionen, at der var sket fremskridt med hensyn til en række af henstillingerne, men også, at reformerne var gået i stå, og den advarede om risikoen for, at de spørgsmål, som ifølge rapporten fra januar 2017 var afsluttet, skulle tages op på ny 5 . I rapporten fra november 2018 blev det konkluderet, at udviklingen var vendt eller skabte tvivl om, hvorvidt fremskridtene var irreversible, og at det var nødvendigt at fremsætte yderligere henstillinger 6 . Både Europa-Parlamentet og Rådet støttede dette synspunkt 7 , 8 . I rapporten fra oktober 2019 blev det hilst velkommen, at den rumænske regering havde til hensigt at ændre tilgangen, men beklagede, at Rumænien ikke tog hensyn til alle henstillingerne 9 . Kommissionen opfordrede de kompetente rumænske myndigheder til at omsætte deres tilsagn om at genoptage reformen til konkrete skridt med henblik på at imødekomme alle henstillingerne.

I 2020 bekræftede regeringen sit tilsagn om at nå MSK-målene, selv om de samlede fremskridt var begrænsede. Dette kan bl.a. forklares med situationen i forbindelse med covid-19-pandemien og det forhold, at 2020 var valgår i Rumænien. Under disse omstændigheder offentliggjorde Kommissionen ikke en særlig MSK-rapport, men opretholdt ikke desto mindre sin tætte overvågning af udviklingen samt samarbejdet og dialogen med de rumænske myndigheder og interessenter, herunder gennem retsstatsmekanismen.

I september 2020 vedtog Kommissionen Rapport om retsstatssituationen 2020: Retsstatssituationen i Den Europæiske Union 10 , der beskriver udviklingen på retsstatsområdet i alle medlemsstater med hensyn til reform af retsvæsenet, rammerne for korruptionsbekæmpelse, mediepluralisme og andre institutionelle kontrolforanstaltninger. De rumænske myndigheders proaktive deltagelse i denne nye retsstatsmekanisme er et vigtigt tegn på vilje til at styrke retsstaten og dermed de spørgsmål, der falder ind under MSK. Det særlige landekapitel for Rumænien omfattede opdateringer om udviklingen inden for reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption siden MSK-rapporten fra oktober 2019 11 samt spørgsmål, der har stor betydning for medlemsstatens kapacitet og bæredygtighed i forbindelse med reformer generelt, såsom lovgivningens kvalitet og lovgivningsprocessen samt mediemiljøet.

Retsstatsprincippet i almindelighed og retsvæsenets uafhængighed, genoprettelsen af bekæmpelsen af korruption og "håndteringen af de seneste års stagnation og regressioner" er medtaget i programmet for den nye regering, der tiltrådte i slutningen af december 2020. Programmet afspejler regeringens hensigt om at fortsætte bestræbelserne på at færdiggøre MSK på grundlag af reelle fremskridt med hensyn til det rumænske retssystems uafhængighed og effektivitet 12 . I januar 2021 vedtog den et memorandum, hvori den gav politisk tilsagn om at behandle alle udestående henstillinger fra MSK med henblik på at få den ophævet 13 . De planer, der er beskrevet i memorandummet, omfatter et lovforslag om afskaffelse af afdelingen for efterforskning af strafbare handlinger inden for retsvæsenet (SIIJ) og ændringer af retsplejelovene, som begge er direkte forbundet med henstillingerne fra MSK.

Domstolens dom af 18. maj 2021 i en række præjudicielle forelæggelser er en vigtig udvikling, der tydeliggør karakteren af MSK og Rumæniens forpligtelser som følge heraf. Med hensyn til MSK-afgørelsen fra 2006 forklarede Domstolen, at den er bindende i alle enkeltheder for Rumænien fra dets tiltrædelse af EU, og at den forpligter landet til at opfylde de benchmarks, der er fastsat i bilaget til afgørelsen, som også er bindende. 14 Disse benchmarks, der er defineret på grundlag af de mangler, som Kommissionen har konstateret inden Rumæniens tiltrædelse, har navnlig til formål at sikre, at denne medlemsstat overholder retsstatsprincippet. Rumænien skal derfor træffe passende foranstaltninger for at opfylde benchmarkene og afstå fra at gennemføre foranstaltninger, der kan bringe opfyldelsen af dem i fare 15 . I dommen præciseres det også, at Kommissionens rapporter om MSK indeholder krav til Rumænien, og at henstillingerne er udarbejdet med henblik på at opfylde benchmarkene. I overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde skal Rumænien tage behørigt hensyn til disse krav og henstillinger samt afstå fra at vedtage eller opretholde foranstaltninger, der kan bringe det resultat, der foreskrives i disse krav og henstillinger, i fare 16 .

I denne rapport gøres der status over de fremskridt, der er gjort inden for rammerne af MSK siden oktober 2019. Selv om nogle af henstillingerne var formuleret i vendinger, der var specifikke for det tidspunkt, hvor de blev vedtaget, er hensigten med dem stadig klar, og alle resterende henstillinger bør gennemføres, mens de allerede gennemførte henstillinger stadig skal tages i betragtning for at undgå tilbageskridt. Kommissionen opfordrer Rumænien, dets regering og parlament til at opfylde forpligtelserne under MSK og til aktivt at fortsætte opfyldelsen af alle de resterende henstillinger under denne. Dette vil gøre det muligt at afslutte mekanismen, og retsstatsspørgsmål i Rumænien vil fortsat blive fulgt i henhold til den retsstatsmekanisme, der gælder for alle medlemsstater.

Som i de foregående år er denne rapport resultatet af en omhyggelig analyse foretaget af Kommissionen på grundlag af et tæt samarbejde med rumænske institutioner, civilsamfundet og andre interessenter 17 .

2.    VURDERING AF FREMSKRIDT MED HENSYN TIL OPFYLDELSE AF HENSTILLINGERNE

I dette afsnit vurderes fremskridtene med de 12 henstillinger fra januar 2017 og de otte yderligere fra november 2018. Opfyldelsen af alle resterende henstillinger er afgørende for reformprocessen, så de negative virkninger af den tilbagegang, der blev konstateret i MSK-rapporterne fra 2017, 2018 og 2019, afhjælpes og MSK kan afsluttes.

2.1.    Første benchmark: Retsvæsenets uafhængighed og reform af retsvæsenet

Retsplejelovene og retlig garanti for retsvæsenets uafhængighed

Tre retsplejelove definerer dommeres status og indeholder bestemmelser om retssystemets og det øverste retsråds opbygning. De er derfor afgørende for at sikre dommernes uafhængighed og et velfungerende retsvæsen. Ændringerne af disse retsplejelove i 2018 og 2019 18 , som stadig var i kraft, havde en alvorlig indvirkning på retssystemets uafhængighed, kvalitet og effektivitet. De vigtigste spørgsmål, der blev indkredset, omfattede oprettelsen af en afdeling for efterforskning af strafbare handlinger inden for retsvæsenet (SIIJ), ordningen for dommeres og anklageres civilretlige ansvar, førtidspensionsordninger, adgang til erhvervet samt status for og udnævnelse af højtstående anklagere. Gennemførelsen af de ændrede love bekræftede snart bekymringerne, og der er opstået nye problemer i de mellemliggende år 19 .

Bekymringerne over den fortsatte virkning af de ændrede love blev bekræftet i rapporterne fra 2018 og 2019 med en henstilling om, at de ændrede love blev suspenderet og revideret for at afspejle henstillingerne fra Kommissionen, Greco og Venedigkommissionen. I rapporterne blev det fremhævet, hvordan SIIJ er blevet anvendt til at lægge pres på dommere og anklagere og ændre forløbet af visse korruptionssager på højt plan 20 . Det blev også bemærket, at situationen havde skabt usikkerhed og lagt pres både på de enkelte dommeres karriereudvikling og uafhængighed og på retssystemet som helhed. I rapporterne blev der endvidere sat spørgsmålstegn ved, om reglerne for udnævnelse af ledende medarbejdere til retsinspektoratet og deres ansvarlighed var hensigtsmæssige.

Da retsplejelovene som ændret i 2018-19 stadig er i kraft, er der fortsat bekymring over de skader, der påføres retssystemets funktion. Navnlig er eksistensen af SIIJ og dens funktion fortsat et alvorligt problem 21 . Selv om der var færre tilfælde end i de foregående år, var der igen eksempler på pres fra SIIJ på dommere gennem stævninger 22 , og der var bekymring for, om valget af sager, der skal gøres til genstand for strafferetlig efterforskning, er objektivt 23 . Ligeledes er der eksempler på lækager til medierne 24 , som kan lægge pres på dommere og anklagere. SIIJ's negative indvirkning på korruptionssager på højt niveau fortsætter også. SIIJ er mindre aktiv med hensyn til at gribe ind i igangværende korruptionssager på højt niveau — f.eks. overtager den ikke længere korruptionssager, der er gennemføres af anklagemyndigheden, og den problematiske praksis med tilbagetrækning af appeller i korruptionssager på højt niveau blev stoppet, efter at forfatningsdomstolen havde fastslået, at overførslen af klager til SIIJ var forfatningsstridig 25 . SIIJ anmoder dog fortsat om originale beviser fra andre anklagemyndigheder i igangværende korruptionssager, hvilket kan have en negativ indvirkning på sager ved domstolene 26 . I sin dom af 18. maj 2021 fastslog Domstolen, at lovgivningen om oprettelse af en sådan specialafdeling for at være forenelig med EU-retten skal være begrundet i objektive og kontrollerbare krav vedrørende god retspleje, sikre, at denne afdeling ikke kan anvendes som et instrument til politisk kontrol med dommeres og anklageres virksomhed, og at afdelingen skal udøve sin kompetence i overensstemmelse med kravene i chartret om grundlæggende rettigheder. Hvis den pågældende lovgivning ikke opfylder disse krav, kan den opfattes således, at den tilsigter at skabe et pressionsmiddel og intimidere dommere, hvilket ville skade den enkeltes tillid til retsvæsenet 27 . Domstolen tilføjer, at den omhandlede nationale lovgivning ikke må bevirke, at Rumæniens specifikke forpligtelser i henhold til MSK-afgørelsen på området bekæmpelse af korruption tilsidesættes.

Samtidig stiger presset på de menneskelige ressourcer i retsinstitutionerne fortsat. Dette skyldes den kombinerede virkning af, at der ikke kom nye medlemmer til erhvervet i 2019 og 2020 28 , en stigende arbejdsbyrde pr. dommer og pr. anklager, et stigende antal pensioneringer, afskrækkende anciennitetstærskler for udnævnelser 29 og restriktioner for midlertidige delegationer (navnlig i det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse). En yderligere forværring af situationen blev undgået, da regeringen og parlamentet tog skridt til at forsinke og derefter ophæve ikrafttrædelsen af problematiske bestemmelser om muligheden for tidlig pensionering af dommere efter 20 års tjeneste og om det øgede antal dommere i visse paneler 30 .

Den igangværende proces for ændring af retsplejelovene

Justitsministeriet forelagde i september 2020 ændrede retsplejelove til offentlig høring i seks måneder. De nye udkast udgjorde en vigtig revision af de tre retsplejelove 31 . Ifølge justitsministeren tog tilgangen fuldt ud hensyn til MSK-rapporterne, Greco-rapporterne og Venedigkommissionens udtalelser samt det bredere behov for at genoverveje, gendrøfte og ændre retsplejelovene. Et specifikt mål var at afhjælpe de negative virkninger af de tidligere ændringsforslag. Lovforslagene fra september 2020 indeholder løsninger på mange af de problemer, der er identificeret i MSK-rapporterne, navnlig: afskaffelse af SIIJ, hvilket styrker anklagernes faglige uafhængighed afskaffelse af førtidspensionsordningen for dommere ændring af bestemmelserne om dommeres civilretlige ansvar fjernelse af begrænsninger i dommeres ytringsfrihed ændring af procedurerne for tilbagekaldelse og udnævnelse af topchefanklagere (se også nedenfor).

Overordnet set gav høringsprocessen og dommernes reaktion et blandet svar. Det øverste retsråd udsendte først en erklæring om lovene, hvori det med bekymring noterede sig forslagene til ændringer af retsplejelovene, da de blev fremlagt til offentlig debat 32 . Senere afholdt dommere og anklagemyndigheder i det øverste retsråd særskilte høringer og sendte deres synspunkter til justitsministeren, men disse blev ikke offentliggjort 33 .

I januar 2021 ændrede den nye regering tilgangen og fremskyndede vedtagelsen af to specifikke og mere begrænsede ændringer. For det første fremlagde den et lovforslag om midlertidige foranstaltninger vedrørende optagelse i dommerkollegiet 34 efter at have modtaget en positiv udtalelse fra det øverste retsråd. Lovforslaget blev vedtaget af parlamentet den 3. februar 2021, men efter en klage til forfatningsdomstolen blev visse bestemmelser i loven fundet forfatningsstridige den 17. marts 2021 35 .

For det andet blev lovforslaget om afskaffelse af SIIJ offentliggjort på justitsministeriets websted den 4. februar 2021 og sendt til det øverste retsråd til udtalelse. Det øverste retsråd afgav en negativ udtalelse og argumenterede for, at der er behov for yderligere garantier for at beskytte dommere mod potentielt urimelige korruptionsefterforskninger 36 . Regeringen fulgte ikke det øverste retsråds udtalelse og vedtog lovforslaget uændret den 18. februar, ud fra den begrundelse at afviklingen af SIIJ ville støtte retsvæsenets uafhængighed, og forelagde lovforslaget for parlamentet. Parlamentet var ikke enigt i regeringens anmodning om vedtagelse gennem en nødprocedure, og da deputeretkammeret som første kammer vedtog lovforslaget i marts, tilføjede det bestemmelser, som efter dets opfattelse skulle "beskytte dommere mod uberettiget efterforskning af korruption", og foreslog, at en anmodning om godkendelse af at forelægge en sag for retten først skulle gå gennem det øverste retsråd 37 . Dette yderligere skridt gav anledning til kritik fra civilsamfundet, en stor del af retsvæsenet 38 og fra det øverste retsråd selv 39 med den begrundelse, at det svarede til en ny form for immunitet og kunne opfattes som en begrænsning af dommernes ansvarlighed. Lovforslaget behandles nu i senatet, som træffer den endelige beslutning. Den 26. marts 2021 anmodede justitsministeren Venedigkommissionen om en udtalelse om lovforslaget og navnlig om de supplerende garantier. Venedigkommissionens udtalelse forventes vedtaget i juli.

Retsplejelovene

Sideløbende hermed blev debatten om hele rækken af ændringer af de tre retsplejelove genoplivet gennem yderligere debatter og høringer blandt retsinstitutionerne, og i marts 2021 blev de tre udkast til ændrede love sendt til det øverste retsråd til udtalelse. Justitsministeren forpligtede sig til at sende lovforslagene til Venedigkommissionen med henblik på en udtalelse, samtidig med at disse ville blive sendt til parlamentet. Udkastene er stadig genstand for debat og høring i Rumænien. Der var også reaktioner fra civilsamfundet 40 . I begyndelsen af maj havde justitsministeren drøftelser om reformen af retsvæsenet med 14 NGO'er, der er aktive på det retlige område 41 .

En vigtig udvikling er Domstolens dom af 18. maj 2021, som behandlede en række bestemmelser i retsplejelovene i lyset af artikel 2 og artikel 19, stk. 1, i TEU og af MSK-afgørelsen, navnlig for så vidt angår SIIJ og midlertidige udnævnelser til ledende stillinger i retsinspektoratet samt dommeres personlige ansvar i forbindelse med retslige fejl 42 . Mere generelt mindede Domstolen i sin dom om, at en medlemsstat ikke må ændre sin lovgivning, navnlig for så vidt angår tilrettelæggelsen af retsplejen, på en sådan måde, at beskyttelsen af retsstatsprincippet forringes 43 .

Den endelige udformning af de tre retsplejelove vil få en afgørende indvirkning på retssystemets uafhængighed, kvalitet og effektivitet samt dets evne til at sikre borgernes ret til effektive retsmidler. Regeringen har allerede bekræftet, at den i tilgangen til reformen søger at imødekomme MSK-anbefalingerne om både proces og substans. Med hensyn til processen er det fortsat vigtigt, at der, ud over at der skal tages behørigt hensyn til selve MSK-anbefalingerne, også tages fuldt hensyn til Domstolens retspraksis i forbindelse med retsvæsenets uafhængighed, navnlig den nylige afgørelse af 18. maj 2021, samt udtalelser fra Venedigkommissionen og Greco's rapporter. Dette er et vigtigt element i bestræbelserne på at finde solide, stabile og holdbare løsninger.

Med hensyn til substansen peges der i MSK-henstillingerne på en række områder, hvor Kommissionen vil være særligt opmærksom på resultatet af revisionen af retsplejelovene. Disse omfatter spørgsmål om strukturer og procedurer, såsom opløsning af SIIJ, disciplinære, civil- og strafferetlige ansvarsordninger for dommere og anklagere, ansvarliggørelse og udnævnelse af ledelsen af retsinspektoratet og udnævnelses- og afskedigelsesprocedurer for højtstående anklagere samt den rolle, som kassationsdomstolen og det øverste retsråd spiller. Reformernes indvirkning på dommeres uafhængighed og karrieretilrettelæggelse er også vigtig.

Afslutningen af lovgivningsprocessen vil gøre det muligt for Kommissionen fuldt ud at vurdere de fremskridt, der sker med hensyn til MSK-henstillingerne om retsplejelovene.

Udnævnelser til lederstillinger i anklagemyndigheden

Flere på hinanden følgende MSK-rapporter havde understreget behovet for tilstrækkelige kontrolforanstaltninger i proceduren for udnævnelse af de øverste anklagere, samt i hvilket omfang den samme udnævnelses- og afskedigelsesprocedure ville finde anvendelse på lavere ledelsesniveauer inden for anklagemyndigheden. I MSK-rapporten fra 2018 blev det konkluderet, at der var sket tilbageskridt, mens MSK-rapporten fra 2019 fremhævede risikoen for, at konstante ændringer skabte yderligere usikkerhed og manglende tillid: Selv om proceduren var blevet ændret fire gange på mindre end seks måneder, vedrørte ingen af disse ændringer det centrale spørgsmål om balancen mellem forskellige institutioners indflydelse på processen og koncentrationen af beføjelser hos justitsministeren. Venedigkommissionen fokuserede også på den manglende modvægt til justitsministerens indflydelse 44 . 

Proceduren for afskedigelse af topanklagere er tæt forbundet med udnævnelsesprocessen. Afskedigelsen i 2018 af den tidligere chefanklager for det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse 49 er blevet prøvet ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Rumænien blev dømt for overtrædelse af retten til en retfærdig rettergang og ytringsfriheden som fastsat i artikel 6, stk. 2, og stk. 10, i den europæiske menneskerettighedskonvention 50 . Menneskerettighedsdomstolen fastslog, at den tidligere chefanklager ikke havde fået mulighed for reelt at anfægte grundene til, at hun blev fjernet fra stillingen. Den henledte også opmærksomheden på den stigende betydning, der tillægges indgriben fra en myndighed, som er uafhængig af den udøvende og den lovgivende magt, i forbindelse med afgørelser, som vedrører udnævnelse og afskedigelse af anklagere. Den bemærkede desuden risikoen for, at afskedigelsen kunne have en afdæmpende virkning på dommernes vilje til at deltage i den offentlige debat om retsvæsenet. Den rumænske regering fremlagde for nylig en handlingsplan for fuldbyrdelse af dommen 51 , og i udkastet til ændringer af retsplejelovene er der blevet tilføjet en klageprocedure ved en forvaltningsdomstol til proceduren for afskedigelse af topanklagere.

Kort sagt er MSK-henstillingen om udnævnelse af chefanklageren for direktoratet for korruptionsbekæmpelse blevet behandlet. Den igangværende lovgivningsproces med henblik på at ændre retsplejelovene omfatter bestemmelser, der tager sigte på at imødekomme de resterende henstillinger om udnævnelse af anklagere, og opfyldelsen af henstillingerne kan vurderes, når processen er afsluttet. 

Adfærdskodekser

Ved udgangen af 2017 blev der indført en adfærdskodeks for parlamentsmedlemmer 52 . I rapporterne fra 2018 og 2019 blev det konstateret, at kodeksen på grund af manglen på udtrykkelige bestemmelser om respekt for retsvæsenets uafhængighed endnu ikke har opfyldt sit formål 53 . Siden sidste rapport er der ikke rapporteret om yderligere udvikling med hensyn til anvendelsen af kodeksen. Der blev fortsat rapporteret om manglende respekt for retsvæsenets uafhængighed i den parlamentariske proces og kritik af retssystemet og af individuelle dommere fra visse parlamentsmedlemmer, som blev vist i medierne 54 , om end antallet af angreb og deres voldsomhed er faldet betydeligt i forhold til perioden 2017-2019.

Kommissionen havde også foreslået, at det ville være godt, hvis kodeksen for ministre tjener samme formål, og i april 2019 ændrede regeringen adfærdskodeksen for ministre, så den indeholder en udtrykkelig henvisning til nødvendigheden af at respektere retsvæsenets uafhængighed. Siden den seneste MSK-rapport har der været enkelte tilfælde, hvor det øverste retsråd fandt, at kritik fra et medlem af regeringen sandsynligvis ville undergrave retsvæsenets uafhængighed, men mærkbart færre end i de foregående år 55 . Der er ikke modtaget oplysninger om, hvorvidt adfærdskodeksen for regeringen i disse tilfælde var blevet drøftet.

Udviklingen i den foregående valgperiode med hensyn til parlamentets respekt for retsvæsenets uafhængighed betød, at denne anbefaling ikke kunne anses for at være opfyldt. Det nye parlament, der startede sit virke i begyndelsen af 2021, og de kommende debatter om retlige spørgsmål giver parlamentet en ny mulighed for at anvende adfærdskodeksen, hvor det er relevant, og dermed opfylde henstillingens mål om respekt for retsvæsenets uafhængighed.

Civilprocesloven

Denne henstilling omfattede færdiggørelsen af reformen af den civile retsplejelov, hvormed der navnlig blev etableret en rådsafdeling inden for den civile retspleje og procedurer for appel i visse tilfælde. I 2018 blev denne reform opgivet 56 . I MSK-rapporten fra 2019 blev det konkluderet, at dette burde give mulighed for en periode med stabilitet i denne gren af retssystemet.

Denne anbefaling kan anses for at være opfyldt. Vurderinger af effektiviteten og kvaliteten af de retslige procedurer undersøges i forbindelse med retsstatsrapporten.

Straffeloven og strafferetsplejeloven

I april 2019 vedtog parlamentet gennem en hasteprocedure ændringer af straffeloven og strafferetsplejeloven og af særloven om korruption, hvilket gav anledning til stærk bekymring over konsekvenserne for efterforskning og sanktionering af forbrydelser generelt og for korruptionsrelaterede forbrydelser i særdeleshed. Disse ændringer blev generelt kritiseret og erklæret forfatningsstridige i juli 2019 57 . Denne afgørelse betød, at lovene ikke trådte i kraft, men det forhold, at der havde været et politisk valg om at foretage sådanne ændringer, vakte fortsat bekymring i Kommissionen og hos mange andre observatører 58 , så meget desto mere som dette politiske valg ikke udtrykkeligt blev trukket tilbage umiddelbart efter domstolsafgørelsen, og lovforslagene forblev under behandling i parlamentet i hele den forrige valgperiode.

I marts 2021 forkastede begge kamre i det nyvalgte parlament endeligt ændringsforslagene fra 2018 og 2019. Parlamentet havde tidligere i maj 2020 også forkastet syv problematiske forslag til ændring af straffeloven og strafferetsplejeloven fremsat af parlamentsmedlemmer.

Det er fortsat nødvendigt at ændre de to kodekser. For det første er dette nødvendigt for at følge op på en række vidtrækkende afgørelser, som forfatningsdomstolen har truffet siden 2014, og som har ophævet bestemmelser i begge love og haft en særlig indvirkning på bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet. I mangel af solide lovgivningsmæssige og politiske løsninger hæmmer retsusikkerheden visse enkeltsager og påvirker dermed bekæmpelsen af korruption.

Siden 2019 har der været nedsat en interinstitutionel arbejdsgruppe, som skal undersøge lovgivningsinitiativer til ændring af straffeloven og strafferetsplejeloven og foreslå fælles løsninger og holdninger fra retsvæsenet 59 . Arbejdsgruppens møder blev afbrudt i 2020 på grund af covid-19-pandemien, men er nu genoptaget. Justitsministeren har gjort arbejdet med de to love til en prioritet, og arbejdsgruppens arbejde vil danne grundlag for revisionen af straffeloven og strafferetsplejeloven. Regeringen agter at forelægge parlamentet nye konsoliderede tekster, når ændringerne af retsplejelovene er vedtaget.

Disse forskellige skridt betyder reelt, at de ændringer, der i henstillingerne anses for at udgøre et tilbageskridt , er blevet trukket tilbage. Dette baner vejen for en revision af straffeloven og strafferetsplejeloven for at følge op på forfatningsdomstolens afgørelser under fuld hensyntagen til behovet for forenelighed med EU-retten og internationale instrumenter til bekæmpelse af korruption samt MSK-henstillingerne og Venedigkommissionens udtalelse i henstillingerne. De rumænske myndigheder tager nu forberedende skridt.

Lovgivningsprocessen på MSK-området

Denne henstilling var en anerkendelse af, at en åben og robust lovgivningsproces er den bedste måde at sikre, at reformerne er holdbare og effektive.  60  

Ved folkeafstemningen i maj 2019 stemte et flertal af borgerne for at forbyde anvendelsen af regeringens nøddekreter på det retslige område. Dette illustrerer bekymringen over den overdrevne brug af disse dekreter, og der har kun været få tilfælde siden november 2019 61 . 

Hvad angår procedurerne i parlamentet er antallet af nødprocedurer vedrørende retsplejelovene, straffeloven og strafferetsplejeloven, den retlige ramme for integritet og bekæmpelse af korruption, faldet betydeligt siden MSK-rapporten fra 2019. I februar 2021 forkastede parlamentet et forslag om at gennemgå lovforslaget om afskaffelse af SIIJ gennem en parlamentarisk nødprocedure. Der har også været færre tilfælde, hvor kontroversielle lovforslag inden for rammerne af MSK er blevet fremskyndet i udvalgene eller i et af kamrene, og endnu færre er blevet vedtaget. En undtagelse var en lov om afskaffelse af særlige pensioner, herunder den særlige pension til dommere og anklagere, som det øverste retsråd anså for at være rettet mod retsvæsenet. Den blev i sidste instans erklæret forfatningsstridig 62 . I betragtning af den parlamentariske procedure, hvorved fremsatte ændringsforslag fortsat er udestående, indtil de specifikt er fjernet, er der imidlertid stadig adskillige udestående ændringsforslag, som er fremsat for længe siden, herunder flere, som i alvorlig grad kan underminere den retlige ramme for forebyggelse og sanktionering af uforenelighed og interessekonflikter. På denne baggrund var parlamentets afstemning om at forkaste problematiske ændringer af straffeloven og strafferetsplejeloven et vigtigt tegn på fremskridt. I marts 2021 forkastede parlamentet yderligere en række udestående ændringsforslag, der gav anledning til betænkeligheder med hensyn til den retlige ramme for integritet (se nedenfor).

Lovgivningsprocessen for de forskellige reformforslag — om SIIJ, retsplejelovene og senere straffeloven og strafferetsplejeloven — er en anledning til at vise, at tilgangen i henstillingen følges. 

Den offentlig forvaltnings gennemførelse af retsafgørelser

Respekt for og gennemførelse af retsafgørelser er en integrerende del af retsvæsenets effektivitet 63 . Rumænien blev sanktioneret af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i 2005 på grund af statens eller juridiske enheders manglende eller betydelige forsinkelse med hensyn til at efterkomme endelige nationale retsafgørelser 64 . Dette er fortsat et problem. I 2016 foreslog Rumænien således Europarådets Ministerkomité en handlingsplan for at løse de strukturelle problemer med manglende fuldbyrdelse eller forsinket fuldbyrdelse af retsafgørelser mod staten 65 . Denne handlingsplan og de supplerende foranstaltninger, der er nødvendige ifølge Europarådets Ministerkomité, har direkte relevans for opfyldelsen af denne henstilling 66 . 

MSK-rapporten fra 2019 markerede visse fremskridt, idet regeringen i april 2019 havde godkendt listen over foranstaltninger og pålagde den ansvarlige tværministerielle arbejdsgruppe at udarbejde lovforslag til gennemførelse af handlingsplanen. Disse foranstaltninger omfattede ændringer af de retlige rammer for at sikre rettidig fuldbyrdelse og en mekanisme til at føre tilsyn med og forhindre forsinket fuldbyrdelse af domme, hvor staten er skyldner 67 .

Ingen af disse foranstaltninger er imidlertid blevet vedtaget eller gennemført 68 . Ansvaret er flyttet ind til regeringen 69 , og en særlig arbejdsgruppe har fået til opgave at foreslå nye juridiske løsninger.

Som det også blev understreget af Europarådets Ministerkomité i marts 2021, er det absolut nødvendigt med et stærkt politisk engagement med hensyn til at finde omfattende og bæredygtige løsninger 70 .

Der er ikke sket større nye skridt til gennemførelse af denne henstilling siden den sidste rapport.

Strategisk retlig forvaltning og handlingsplan for retsvæsenet

I 2017 blev den strategiske forvaltning af retsvæsenet oprettet med det formål at behandle vigtige strategiske spørgsmål i retssystemet og samle de vigtigste institutioner med ansvar for retssystemets funktion 71 . Den er også ansvarlig for at sikre gennemførelsen af handlingsplanen for strategien for udvikling af retsvæsenet 2015-2020 72 , som efter planen skal blive den vigtigste drivkraft for reform af retsvæsenet ved at internalisere reformdynamikken fra MSK. I MSK-rapporten fra november 2019 blev det konstateret, at den strategiske forvaltning af retsvæsenet ikke havde fungeret efter hensigten, og at handlingsplanen stort set ikke var blevet gennemført 73 .

Siden 2019 er retssystemets situation med hensyn til menneskelige ressourcer og organisation fortsat blevet forværret som følge af de ændringer af retsplejelovene og -politikkerne, der blev vedtaget i perioden 2017-2019. De vigtigste strukturelle problemer, der nævnes i rapporten fra 2017, er fortsat: mangel på justitssekretærer, uforholdsmæssig stor arbejdsbyrde i visse domstole og forsinkelser i begrundelsen af domstolsafgørelser 74 . Selv om der blev afholdt nogle få møder i den strategiske forvaltning af retsvæsenet i slutningen af 2019, og det faglige institutionelle samarbejde kunne genoptages, blev der ikke opnået konkrete resultater. Justitsministeren er nu igen begyndt at indkalde til møder, og de første drøftelser har fundet sted om, hvordan den strategiske forvaltning af retsvæsenet fungerer, og om strategien for menneskelige ressourcer for 2021-2022.

Der er nu ved at blive udarbejdet en endelig rapport om gennemførelsen af handlingsplanen, som kan bidrage til at identificere de næste skridt og de foranstaltninger fra den foregående plan, der fortsat er relevante.

En ny vision og strategi for en effektiv og bæredygtig udvikling af retssystemet i de kommende år vil være et vigtigt supplement til en revideret retlig ramme gennem retsplejelovene. Det vil også vise, at den strategiske forvaltning af retsvæsenet bliver et aktivt forum, der er i stand til at behandle vigtige strategiske spørgsmål vedrørende retssystemet og skabe konsensus og tillid mellem de centrale retslige og statslige institutioner. Dette vil være et vigtigt skridt i retning af at vise, at der findes bæredygtige strukturer til at fortsætte reformerne, når mekanismen for samarbejde og kontrol er ophørt.

Gennemsigtighed og ansvarlighed i det øverste retsråd 

I MSK-rapporterne har man konsekvent understreget betydningen af, at det øverste retsråd bidrager til at sætte skub i reformprocessen ved at formulere klare fælles holdninger og skabe tillid gennem gennemsigtighed og ansvarlighed. I MSK-rapporterne fra 2018 og 2019 havde man udtrykt bekymring over dette spørgsmål og bemærkede, at det øverste retsråds holdninger til spørgsmål såsom afdelingen for efterforskning af strafbare handlinger inden for retsvæsenet (SIIJ), vigtige udnævnelser og forsvar af retsvæsenets uafhængighed havde givet anledning til bekymring over dets institutionelle uafhængighed og autoritet. Det øverste retsråds arbejde har siden november 2019 været præget af kontroverser.

Et vigtigt spørgsmål vedrører det øverste retsråds evne til at skabe konsensus i retssystemet og dermed spille en konstruktiv rolle i vigtige beslutninger om retsvæsenets organisation og funktion. Denne bekymring kan illustreres med beslutningen om ikke at engagere sig konstruktivt i det udkast til retsplejelov, som justitsministeriet offentliggjorde med henblik på en seks måneders offentlig høring i september 2020 75 : Det øverste retsråd fremsatte ikke et offentligt konsolideret synspunkt før afslutningen af den offentlige høring 76 .

Et andet eksempel, hvor det øverste retsråd ikke har været i stand til at formulere en klar holdning og bidrage til den offentlige debat, er dets reaktion på lovforslaget om at afvikle SIIJ. Selv om lovforslaget fra justitsministeren var i overensstemmelse med henstillingerne fra MSK, Venedigkommissionen og Greco, afgav det øverste retsråd en negativ udtalelse om forslaget og opfordrede til nye beskyttelsesforanstaltninger, men på trods af den langvarige debat om dette spørgsmål definerede det ikke, hvori disse skulle bestå. Dette betød, at ændringer af det udkast, der blev fremsat i deputeretkammeret, som imødekom det øverste retsråds anmodning ved at tilføje beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med anklageproceduren for dommere eller anklagere, der anklages for korruption, ikke havde været genstand for en forudgående offentlig debat. Da de foreslåede beskyttelsesforanstaltninger kom frem, kom der kritiske reaktioner fra det øverste retsråd samt civilsamfundet og flertallet af dommere og anklagere (se også ovenfor).

Det øverste retsråds offentlige kommunikation, navnlig om retsvæsenets uafhængighed, har også givet anledning til bekymring. I rapporten fra januar 2017 bemærkede man, at en proaktiv tilgang fra det øverste retsråds side vedrørende retsvæsenets uafhængighed var et vigtigt element i opfyldelsen af det første benchmark. I MSK-rapporterne har man bemærket, at det øverste retsråd ikke har været i stand til at tilkendegive en stærk holdning til spørgsmålet. Siden den sidste rapport har det øverste retsråd kun gjort en begrænset indsats for at forsvare retsvæsenets uafhængighed 77 . Det fremsatte ingen bemærkninger efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols skelsættende dom i maj 2020 vedrørende retsvæsenets uafhængighed 78 . Der har også hersket forvirring om rollefordelingen mellem det øverste retsråds plenum — som i henhold til forfatningen har ansvaret for at sikre retssystemets uafhængighed og afgive udtalelser om lovforslag — og afdelingerne. I mange tilfælde har afdelingerne i stedet for plenum påtaget sig at sikre retssystemets uafhængighed 79 .

Ikke desto mindre har der også været tilfælde, hvor det øverste retsråd har været i stand til at overvinde sin splittelse og opnå resultater, f.eks. i 2020, hvor Parlamentet ophævede de særlige pensioner til dommere og anklagere 80 , eller i forbindelse med lønninger og pensioner i 2021 81 . Det øverste retsråd bidrog ligeledes positivt til et lovforslag i februar 2021 om afholdelse af en udvælgelsesprøve for adgang til erhvervet i 2021. Det har også fortsat samarbejdet med regeringen for at skaffe ressourcer til domstolene og anklagemyndigheden 82 .

Det øverste retsråd har også ændret sin forretningsorden for at forbedre adgangen til offentlig information og offentliggøre udkastene til de afgørelser, der skal stemmes om i dets plenum eller afdelinger. Der er gjort fremskridt med vigtige projekter, der finansieres med EU-midler, herunder en fælles kommunikationsstrategi 83 .

Der er fortsat betænkeligheder med hensyn til det øverste retsråds kapacitet og ansvarlighed i MSK-rapporterne for 2018 og 2019. Den større grad af konsensus i ledelsen af det øverste retsråd i år vil bidrage til at genopbygge tilliden og sammenholdet i retssystemet og gøre det muligt for det øverste retsråd at udfylde den rolle, der er fastsat i henstillingen og i det første benchmark.

Retsinspektoratet

2018 og 2019 var præget af kontroverser om det øverste retsråds tilgang til stillingen som ledende inspektør, eftersom det øverste retsråd faktisk forlængede den siddende inspektørs mandatperiode på trods af kontroversen om en midlertidig forlængelse på grundlag af en statslig hasteanordning. Der blev indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen om foreneligheden med artikel 2 og artikel 19, stk. 1, i TEU af regeringens beføjelse til at foretage midlertidige udnævnelser til ledende stillinger i retsinspektoratet, der har ansvaret for at føre disciplinærsager mod dommere og anklagere. I sin dom af 18. maj 2021 fastslog Domstolen, at national lovgivning ikke må give anledning til tvivl om, hvorvidt beføjelserne for en retsinstans, der er ansvarlig for at gennemføre disciplinære undersøgelser og føre disciplinærsager mod dommere og anklagere, kan anvendes som et instrument til at udøve pres på eller politisk kontrol over disse dommeres og anklageres virksomhed. Domstolen fastslog, at national lovgivning kan give anledning til en sådan tvivl, når den, selv midlertidigt, bevirker, at regeringen i den pågældende medlemsstat kan foretage udnævnelser til lederstillinger i det organ, der er ansvarligt for at gennemføre disciplinære undersøgelser og føre disciplinærsager mod dommere og anklagere, ved at tilsidesætte den almindelige udnævnelsesprocedure, der er fastsat i national ret 84 . Dommen genopretter formålet med henstillingen fra 2018. De myndigheder, der fører tilsyn med retsinspektoratet, navnlig det øverste retsråd, skal tage behørigt hensyn til dommen, også i lyset af de gentagne bekymringer, der er blevet rejst i forbindelse med retsinspektoratets virksomhed.

I de seneste år har retsinstitutionerne, herunder det øverste retsråd selv, fremsat bekymringer over retsinspektoratets manglende ansvarlighed, idet de har henvist til den store andel af sager, som inspektoratet i sidste ende har afvist i retten, koncentrationen af al beslutningstagning hos chefinspektøren og begrænsningerne i det øverste retsråds tilsynsbeføjelser 85 . Mere generelt har denne udvikling rejst spørgsmål om, hvorvidt bestemmelserne i retsplejelovene om udnævnelse af retsinspektoratets ledelse og dens ansvarlighed giver tilstrækkelige garantier og sikrer den rette balance mellem dommere, anklagere og det øverste retsråd 86 . Det nye udkast til retsplejelove fra marts 2021, som justitsministeren anmodede det øverste retsråd om en udtalelse om, ændrer bestemmelserne om udnævnelse af chef- og vicechefinspektørerne samt kontrolmekanismerne vedrørende retsinspektoratets virksomhed, giver det øverste retsråd øgede tilsynsbeføjelser og inddrager det nationale retsinstitut i udvælgelsesprøverne til retsinspektoratet.

I rapporteringsperioden rapporterede de retslige institutioner om en generel nedgang i retsinspektoratets aktiviteter, bl.a. færre disciplinærsager på eget initiativ, hvilket gav anledning til bekymring med hensyn til objektivitet. Der er dog stadig sager, hvor disciplinærundersøgelser og hårde sanktioner over for dommere, der er kritiske over for retsvæsenets effektivitet og uafhængighed, har givet anledning til bekymring 87 . Forsinkelserne i retsinspektoratets behandling af klager ses også som et middel til at opretholde presset på dommeren eller anklageren, så længe efterforskningen er i gang 88 .

Selv om denne henstilling fokuserede på de særlige omstændigheder på tidspunktet for rapporten fra 2018, henviser den til væsentlige betænkeligheder ved retsinspektoratet. Dette omfattede et mønster med disciplinærsager mod dommere, der offentligt modsætter sig reformen af retsvæsenet og læk af dokumenter — som derefter blev brugt af politikere til at angribe retsinstitutioner — samt forlængelsen af ledelsesteamets mandat. Der skal stadig findes en løsning på disse strukturelle problemer, bl.a. i lyset af Domstolens nylige dom.

Der er nu igen gjort fremskridt med det første benchmark. Som anført i den detaljerede vurdering af fremskridtene med de enkelte henstillinger vil fuldførelsen af ændringerne af retsplejelovene, straffeloven og strafferetsplejeloven i overensstemmelse med henstillingerne være afgørende for at kunne måle fremskridtene under det første benchmark. Disse love er centrale med henblik på at finde holdbare løsninger for retsvæsenet, og afgørende fremskridt vil få indflydelse på vurderingen af mange af henstillingerne.

2.2.    Andet benchmark: Integritetsrammen og det nationale integritetsagentur

Det nationale integritetsagentur (ANI) undersøger fortsat uforeneligheder, interessekonflikter og uberettiget velstand 89 . ANI's arbejde bør lettes gennem elektronisk indgivelse af oplysninger om aktiver og interesser, et system, der blev operationelt i maj 2021 efter en ændring af loven om integritet i forbindelse med udøvelse af offentlige hverv og tillidshverv i juli 2020 90 . ANI oplyser, at dets budget for 2020 var tilstrækkeligt til at udføre dets opgaver, da det oprindeligt reducerede budget blev suppleret senere på året 91 . ANI står over for en vis usikkerhed med hensyn til sine ledende stillinger. Posten som formand har været ledig siden december 2019, og næstformandens mandat udløber i 2021 92 . Udvælgelsesprocedurerne blev til sidst indledt i april 2021.

Integritetsagenturet spillede en aktiv rolle i forbindelse med lokale og nationale valg i 2020, idet det øgede bevidstheden om integritetsregler for kandidater og delte oplysninger med de relevante myndigheder om kandidater, der har forbud mod at bestride et offentligt embede. Dette ses som en af årsagerne til, at der ved valget er relativt begrænset uenighed om overholdelsen af integritetsreglerne 93 .

I MSK-rapporten fra 2019 konkluderede man, at der var risiko for tilbagegang vedrørende det andet benchmark. En række ændringer af integritetslovene, navnlig i 2017-2019, har svækket integritetsagenturets evne til at udføre sit arbejde. To forslag, der trådte i kraft i 2019, havde yderligere øget den retlige usikkerhed med hensyn til den gældende integritetsordning. Dette risikerede at føre til tilbagegang vedrørende det andet benchmark, hvis der ikke længere kunne pålægges "afskrækkende sanktioner" trods en endelig domstolsafgørelse 94 . I rapporten konkluderede man, at den lovgivningsmæssige udvikling vedrørende integritetslove bør præciseres for at eliminere en sådan risiko.

I 2020 og 2021 præciserede kassationsdomstolen fortolkningen af loven. Domstolen fastslog, at sanktionen finder anvendelse, selv om uforeneligheden vedrører et tidligere mandat, og at en forældelsesfrist på tre år bør henvise til behovet for, at integritetsagenturet afslutter en undersøgelse af de faktiske omstændigheder inden for tre år efter, at en interessekonflikt eller uforenelighed fastslås (i stedet for sanktionen, der ikke finder anvendelse efter tre år) 95 . Integritetsagenturet har hilst disse afgørelser velkommen, idet de på ny skaber klarhed og sikkerhed vedrørende muligheden for at pålægge sanktioner efter en endelig domstolsafgørelse.

Integritetsagenturet og de berørte parter har fremhævet behovet for yderligere at forbedre stabiliteten og klarheden af den retlige ramme for integritet. Den foregående valgperiode var præget af en række udestående ændringsforslag i parlamentet til trods for en negativ udtalelse fra integritetsagenturet. Denne usikkerhed er delvist blevet fjernet under det nye parlament, og fem udestående ændringsforslag, der giver anledning til bekymring, er definitivt blevet afvist af parlamentets kamre.

Fjernelse af alle udestående ændringsforslag med en negativ udtalelse fra integritetsagenturet 96 vil bane vejen for mere velordnede ændringer og konsolidering af den retlige ramme for integritet. En konsolidering af lovgivningen om integritet, uforenelighed og interessekonflikter vil gøre det muligt at tage hensyn til retspraksis og politikker til forebyggelse af korruption og skabe et stabilt grundlag for fremtiden. Greco kunne yde nyttig rådgivning om dette spørgsmål i forbindelse med udarbejdelsen af denne lov.

PREVENT-systemet

PREVENT-systemet er fuldt operationelt, og integritetsagenturet rapporterer om positive resultater 97 . Navnlig fremhæver integritetsagenturet en fortsat reduktion af antallet af interessekonflikter siden PREVENT-systemets indførelse, efterhånden som bevidstheden øges hos de offentlige myndigheder.

I rapporten fra november 2018 blev denne anbefaling anset for at være opfyldt, og dens fortsatte effektive gennemførelse illustrerer, at dette system er bæredygtigt.

Opfølgning på retsafgørelser vedrørende parlamentsmedlemmer

I de sidste to MSK-rapporter pegede man på forsinkelser og åbenlyse uoverensstemmelser i anvendelsen af sanktioner over for medlemmer af parlamentet, der blev anset for at have uforenelige funktioner eller befandt sig i en interessekonflikt ved en endelig domstolsafgørelse på grundlag af en rapport fra integritetsagenturet. I rapporterne fremhævede man en mulig divergerende fortolkning af reglerne (navnlig når integritetshændelsen indtraf i et tidligere mandat eller en tidligere stilling) og pegede på et behov for klarhed på en måde, der opfylder MSK-benchmarket om at sikre "obligatoriske beslutninger, på grundlag af hvilke der kan træffes afskrækkende sanktioner".

De sager, der var uenighed om mellem integritetsagenturet og parlamentet i den foregående valgperiode, forblev uafklarede i parlamentet, og sanktionerne blev aldrig indført.

Det nuværende parlaments tilgang er væsentligt anderledes. Som led i valideringsprocessen efter valget anmodede valideringsudvalget under det rumænske senat integritetsagenturet om at meddele endelige og uigenkaldelige afgørelser truffet af domstole vedrørende de valgte senatorers uforenelighed eller interessekonflikter. Det nationale integritetsagentur konstaterede, at ingen af de valgte senatorer var forhindret i at beklæde et embede. Deputeretkammeret har anmodet om integritetsagenturets holdning med hensyn til en række stedfortræderes offentliggørelse af deres potentielle uforenelighed 98 .

Erfaringerne fra den foregående valgperiode rejser tvivl om opfyldelsen af denne henstilling. Det nye proaktive samarbejde under det nye parlament kan måske markere et vendepunkt i gennemførelsen af integritetslove og endelige retsafgørelser vedrørende parlamentsmedlemmer. En lignende tilgang, når der gøres opmærksom på nye tilfælde af uforenelighed eller interessekonflikter vedrørende siddende parlamentarikere, vil føre til, at denne henstilling efterkommes.

Risikoen for tilbagegang med hensyn til det andet benchmark, der blev identificeret i 2019 i forbindelse med ændringer af den retlige ramme for integritet, er blevet mindsket. Der er opmuntrende tegn på, at man i den nye valgperiode kan udstikke en klar kurs hen imod integritetsagenturets bæredygtighed og den lovgivningsmæssige ramme for integritet og opfyldelse af den resterende anbefaling.

 2.3    Tredje benchmark: Bekæmpelse af korruption på højt niveau

Det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse og bekæmpelse af korruption på højt plan

I rapporten fra november 2019 gav Kommissionen udtryk for stærk bekymring og gentog sin konklusion fra november 2018 om, at Rumænien havde genåbnet grundlaget for den positive vurdering med hensyn til det tredje benchmark i januar 2017. I rapporten fra 2019 anerkendtes det, at både det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse (DNA) og kassationsdomstolen fortsat efterforskede og sanktionerede korruption på højt niveau og udviste professionalisme under meget vanskelige omstændigheder og havde formået at opretholde gode resultater. Rapporten konkluderede også, at angrebene på deres aktiviteter, de successive ændringer af de gældende retlige rammer og den mulige anfægtelse af de endelige dommes gyldighed stillede spørgsmålstegn ved holdbarheden af Rumæniens resultater med bekæmpelse af korruption på højt niveau.

Situationen er blevet bedre siden rapporten fra 2019. Udnævnelsen af en ny chefanklager i DNA og andre nyudnævnelser til lederstillinger i 2020 har skabt ny fremdrift og institutionel stabilitet. Dette har udmøntet sig i et øget fokus på at sikre kvaliteten af undersøgelserne og de sager, der indbringes for domstolene. I 2020 lykkedes det DNA at opnå bedre resultater end i 2019 med en stigning i antallet af tiltaler og en nedbringelse af efterslæbet 99 . Der er også sket fremskridt på domstolsplan med en stigning i antallet af retsafgørelser 100 . I 2020 er antallet af klager fra borgere og ex officio-klager over påståede korruptionsforbrydelser steget, hvilket er en ændring i forhold til den faldende tendens siden 2015. DNA ser dette som et tegn på fornyet tillid fra offentligheden, som var blevet alvorligt påvirket af angrebene på DNA i perioden 2017-2019. DNA's kommunikationspolitik blev også ændret i 2020, således at navnene på de mistænkte ikke længere nævnes i pressemeddelelserne, når efterforskningen indledes, hvilket begrænser den offentlige eksponering af mistænkte.

Der er dog stadig store udfordringer med hensyn til DNA's bæredygtighed og den uigenkaldelige karakter af bekæmpelsen af korruption. Ændringerne af retsplejelovene i 2018-2019 udgjorde en væsentlig hindring for DNA's effektive funktion, og dette vil være tilfældet, så længe de er i kraft. De generelle problemer, som retssystemet står over for (se ovenfor), har været særligt vanskelige for DNA 101 . DNA har haft et underskud af menneskelige ressourcer 102 , hvilket har øget presset på anklagere på et tidspunkt, hvor DNA stod over for den ekstra udfordring at skulle udvikle sin egen tekniske kapacitet til at gennemføre domstolsafgørelser ved hjælp af særlige efterforskningsteknikker 103 . Desuden påvirkes den effektive behandling af visse korruptionssager på højt niveau fortsat negativt af afdelingen for efterforskning af strafbare handlinger inden for retsvæsenet (SIIJ), som fortsat griber ind i igangværende korruptionssager på højt niveau, der efterforskes af DNA, og skaber forsinkelser, som risikerer at påvirke disse sager negativt 104 . SIIJ's behandling af klager over anklagere fra personer, der er dømt for korruption, er også blevet opfattet som et pres på DNA's anklagere.

Den anden vigtige udfordring i bekæmpelsen af korruption er manglen på politiske og lovgivningsmæssige løsninger vedrørende de hurtigt på hinanden følgende vidtrækkende afgørelser fra forfatningsdomstolen, der har annulleret eller fortolket bestemmelser i straffeloven og strafferetsplejeloven siden 2014. Denne situation har ført til øgede hindringer og retlig usikkerhed i forbindelse med efterforskning, retsforfølgning og sanktionering af korruptionssager på højt niveau. Det har ført til sager, hvor man ikke fik medhold ved domstolene, retlig usikkerhed med hensyn til antageligheden af bevismateriale samt genoptagelse af efterforskninger eller retssager 105 . Forfatningsdomstolens afgørelser om sammensætningen af de tre dommerpaneler for korruptionssager på højt niveau og endelige appelpaneler ved kassationsdomstolen bestående af fem dommere er endnu ikke slået igennem i de verserende korruptionssager på højt plan 106 . I sin nylige dom fastslog Domstolen, at princippet om EU-rettens forrang er til hinder for en national lovgivning med forfatningsstatus, som fratager en lavere retsinstans retten til af egen drift at undlade at anvende en national bestemmelse, der er omfattet af anvendelsesområdet for MSK-rammen, og som er i strid med EU-retten. Når det er godtgjort, at EU-traktaten eller MSK-afgørelsen er blevet tilsidesat, indebærer princippet om EU-rettens forrang, at den forelæggende ret skal undlade at anvende de omhandlede bestemmelser, uanset om de er af lovgivningsmæssig eller forfatningsmæssig oprindelse 107 .

Selv om ledelsen i DNA og en støttende regering har forbedret situationen, er der fortsat nogle vigtige udfordringer for, at DNA kan fungere godt, og for at bekæmpelsen af korruption er uigenkaldelig. Regeringens planer om at ændre både retsplejeloven og straffeloven og strafferetsplejeloven vil være vigtige skridt til at placere indsatsen mod korruption på højt niveau på et yderligere konsolideret grundlag.

Ophævelse af parlamentsmedlemmernes immunitet

Denne henstilling vedrører parlamentets ansvarlighed i dets afgørelser om anmodninger fra anklagemyndigheden om tilladelse til forebyggende foranstaltninger såsom ransagning eller anholdelse og anmodninger om tilladelse til efterforskning af et parlamentsmedlem, når vedkommende også er eller har været minister. Den manglende begrundelse for parlamentets beslutninger samt antallet af tilfælde, hvor parlamentet ikke gav tilladelse til at foretage efterforskning, gav anledning til bekymring med hensyn til disse afgørelsers objektivitet. I MSK-rapporten fra 2019 glædede man sig over, at deputeretkammeret i juni 2019 ændrede sin forretningsorden og henviste specifikt til kriterierne i Venedigkommissionens rapport om formålet med og ophævelsen af parlamentarisk immunitet 108 . I rapporten opfordrede man også senatet til at indføre lignende regler, men der er ikke sket nogen udvikling i denne henseende.

I rapporteringsperioden godkendte deputeretkammeret anmodningen om tilladelse til at efterforske en tidligere minister og viceminister i oktober 2020. Senatet godkendte også anmodningen om tilladelse til at undersøge en tidligere minister og senator på trods af en første negativ udtalelse fra retsudvalget.

Tilgangen i parlamentet har udviklet sig i en positiv retning, og fortsatte skridt i begge kamre vil gøre det muligt at foretage en fornyet vurdering af opfyldelsen af henstillingen.

Situationen med hensyn til det tredje benchmark er blevet bedre siden den seneste vurdering i 2019. Fuldførelsen af ovennævnte reformer, både af retsplejelovene, herunder nedlæggelsen af SIIJ, straffeloven og strafferetsplejeloven, vil være vigtige skridt hen imod opfyldelsen af benchmarket.

2.4    Fjerde benchmark: Bekæmpelse af korruption på alle niveauer

Den nationale strategi for korruptionsbekæmpelse

Fremskridt med den nationale strategi til bekæmpelse af korruption og dermed med det fjerde benchmark er en central national prioritet på regeringens politiske dagsorden. Den nationale strategi til bekæmpelse af korruption for 2016-2020 udløb i 2020, og justitsministeriet oplyser, at der er gjort fremskridt, selv om de har været ujævne, navnlig på sårbare områder. Strategien for 2016-2020 sikrede forbedrede procedurer til at fokusere på højrisikosektorer, der var sårbare over for korruption, øge den institutionelle gennemsigtighed og effektiviteten af forebyggende foranstaltninger ledsaget af færre integritetshændelser og en forbedret service til borgerne (herunder gennem digitalisering). En intern evaluering og en ekstern revision (udført af OECD) er i gang og skal efter planen danne grundlag for udarbejdelsen af den nye nationale strategi til bekæmpelse af korruption (2021-2025). Centrale elementer i strategien for 2016-2020 betragtes som bedste praksis blandt de deltagende institutioner og vil blive videreført i den næste strategi, navnlig peer review-overvågningsmekanismen og deltagelsesbaseret beslutningstagning gennem platformene. Justitsministeriet har dog påpeget, at strategiens effektivitet afhænger af en specialiseret og dedikeret gennemførelse og navnlig af den politiske vilje til at sætte skub i gennemførelsen af foranstaltningerne i alle deltagende forvaltninger og offentlige institutioner, herunder på lokalt plan. Evalueringerne er ved at blive afsluttet, og justitsministeriet har afholdt en offentlig høring med de fem antikorruptionsplatforme (der omfatter interessenter) om den nye strategi og forventer at foreslå vedtagelse af den nye nationale strategi til bekæmpelse af korruption inden udgangen af 2021. Vedtagelsen af den nye strategi for 2021-2025 vil give mulighed for at omsætte regeringens politiske prioriteter til konkrete tiltag.

Et af strategiens mål er at forbedre resultaterne hvad angår bekæmpelse af korruption ved at pålægge strafferetlige eller administrative sanktioner. Siden MSK-rapporten fra oktober 2019 har den offentlige anklagemyndighed fortsat den effektive retsforfølgelse af korruption og korruptionslignende lovovertrædelser 109 . De udfordringer, der påvirker bekæmpelsen af korruption på højt niveau (jf. det tredje benchmark), påvirker imidlertid også efterforskninger og retssager, der henhører under anklagemyndighedens kompetence generelt. Det generelle direktorat for korruptionsbekæmpelse (DGA) i indenrigsministeriet gennemførte efterforskninger, som var direkte koordineret af sagernes anklagere og fortsatte korruptionsforebyggelsesprojekter i ministeriet.

Sammenfattende er der behov for en yderligere indsats med den nationale strategi til bekæmpelse af korruption for at sikre en effektiv gennemførelse og fremme forebyggelsen og bekæmpelsen af korruption i sårbare områder og på lokalt plan. Evalueringerne af strategien og et stærkt politisk engagement vil danne grundlag for en vurdering af fremskridtene inden for rammerne af retsstatsmekanismen.

Det nationale agentur for forvaltning af beslaglagte aktiver

I 2021 indledte det nationale agentur for forvaltning af beslaglagte aktiver (ANABI) sit femte aktivitetsår og er i færd med at videreudvikle sine aktiviteter. På grundlag af de erfaringer, der er gjort, siden det blev operationelt i december 2016, fremlægger ANABI en national strategi for styrkelse af systemet for inddrivelse af aktiver for 2021-2025, som omfatter lovforslag om at udvide dets mandat og har til formål at øge kapaciteten til at spore aktiver både nationalt og internationalt, forbedre samarbejdsmekanismerne og tilvejebringe nye værktøjer for politi og anklagere med henblik på bedre at kunne foretage finansielle efterforskninger og oprette en national kriminalitetsforebyggelsesfond.

I tidligere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol blev det konkluderet, at denne anbefaling er opfyldt, da ANABI er operationelt. ANABI fungerer fortsat i overensstemmelse med denne henstilling.

Fremskridtene med det fjerde benchmark kunne fremskyndes og styrkes med udviklingen af den nye strategi til bekæmpelse af korruption 2021-2025 og et stærkt engagement i at omsætte de politiske prioriteter til konkrete foranstaltninger, herunder i sårbare områder og på lokalt plan.

4.    KONKLUSION

Siden den seneste MSK-rapport i 2019 har situationen inden for rammerne af MSK-benchmarkene udvist en klar positiv tendens. Kommissionen glæder sig over, at der i 2021 blev givet et stærkt fornyet incitament til reformer og til at rette op på tilbagegangen i perioden 2017-2019. Resultatet er, at der sker fremskridt på tværs af alle de resterende MSK-henstillinger, og mange er på vej til at blive opfyldt, hvis fremskridtene fortsat er stabile. Kommissionen ser frem til, at de rumænske myndigheder omsætter dette tilsagn til konkrete lovgivningsmæssige og andre foranstaltninger. Domstolens dom af 18. maj 2021 udstikker klare rammer og retningslinjer for de igangværende reformer, så man på tilfredsstillende vis kan opfylde MSK-benchmarkene under fuld overholdelse af retsstatsprincippet og EU-retten generelt. Det er vigtigt, at dommen afspejles behørigt i den nye lovgivning, der skal vedtages. Kommissionen vil fortsat nøje overvåge udviklingen gennem MSK, indtil benchmarkene er opfyldt, og vil sideløbende hermed fortsat samarbejde med Rumænien, som det er tilfældet med alle medlemsstaterne, inden for rammerne af den generelle retsstatsmekanisme, som er en vigtig byggesten i EU's og medlemsstaternes fælles forpligtelse til at styrke retsstatsprincippet. Som anført i meddelelsen om retsstatsprincippet fra september 2020 110 vil overvågningen fortsætte under horisontale instrumenter, når MSK er afsluttet. Retsstatsmekanismen udgør rammen for at komme videre med disse spørgsmål i fremtiden. Kommissionen er overbevist om, at Rumænien kan opfylde benchmarkene i MSK, hvis landet fortsætter med den nuværende positive tendens og beslutsomt vedtager og gennemfører de igangværende reformer. Kommissionen er rede til at hjælpe de rumænske myndigheder med dette projekt.

(1)

   I overensstemmelse med Ministerrådets konklusioner af 17. oktober 2006 (13339/06) blev mekanismen indført ved Kommissionens afgørelse af 13. december 2006 (C(2006) 6569).

(2)

     Domstolens dom af 18. maj 2021 i de forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 og C-379/19, Asociaţia "Forumul Judecătorilor Din România" m.fl., præmis 164.

(3)

     COM(2017) 44.

(4)

     COM(2017) 751.

(5)

   Rådet tilsluttede sig disse bekymringer. Rådets konklusioner om mekanismen for samarbejde og kontrol, 12. december 2017 — https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf .

(6)

     COM(2018) 851.

(7)

   Europa-Parlamentets beslutning af 13. november 2018 om retssikkerhed i Rumænien, P8_TA-PROV (2018) 0446.

(8)

   Rådets konklusioner af 12. december 2018 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-st15187_en.pdf .

(9)

     COM(2019) 499.

(10)

     COM(2020) 580.

(11)

     SWD(2020) 322.

(12)

   https://gov.ro/fisiere/pagini_fisiere/Program_de_guvernare_2020_2024.pdf

(13)

   Memorandum: Prioriterede skridt, der er nødvendige for at fuldføre mekanismen for samarbejde og kontrol (MSK) — lovgivning på det retlige område (nr. 5073/2021/19.1.2021)

(14)

   Benchmarks for MSK, som Rumænien skal opfylde:

Første benchmark: Sikre en mere gennemsigtig og effektiv domstolsproces, navnlig ved at øge det øverste retsråds kapacitet og ansvarlighed. Rapportere om og overvåge konsekvenserne af den nye civile retsplejelov og den nye strafferetsplejelov.

Anden benchmark: Efter planen oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger, på basis af hvilke der kan træffes afskrækkende sanktioner.

Tredje benchmark: Med udgangspunkt i de fremskridt, der allerede er gjort, fortsætte med at gennemføre professionelle, upartiske efterforskninger af påstande om korruption på højt niveau.

Fjerde benchmark: Træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen.

(15)

   Domstolens dom af 18. maj 2021 i de forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 og C-379/19, Asociaţia "Forumul Judecătorilor Din România" m.fl., præmis 167-172.

(16)

   Ibid., præmis 173-177.

(17)

   Kommissionens tjenestegrene arrangerede to undersøgelsesmissioner i februar og juni 2020 og to i januar og marts 2021 (virtuelle tjenesterejser, hvor det var nødvendigt). Møderne blev afholdt med justitsministeren, medlemmer af det rumænske parlament, det øverste retsråd, kassationsdomstolen, statsadvokaten, det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse, det nationale integritetsagentur, det nationale agentur for forvaltning af beslaglagte aktiver (ANABI), civilsamfundsorganisationer og retlige sammenslutninger.

(18)

   Lov nr. 207/2018 om ændring af lov nr. 304/2004 om retsvæsenets organisation, lov nr. 234/2018 om ændring af lov nr. 317/2004 om det øverste retsråd, lov nr. 242/2018 om ændring af lov nr. 303/2004 om vedtægten for dommere og anklagere. Lovene blev yderligere ændret ved ministerielle nøddekreter i 2018 og 2019.

(19)

   Navnlig vedrørende udnævnelsesregler for kassationsdomstolen og retsinspektoratet.

(20)

   Siden oprettelsen er alle efterforskninger og retsforfølgninger, der involverer en dommer, herunder tidligere og igangværende efterforskninger, blevet overført til SIIJ, som også skal beskæftige sig med efterforskning og retsforfølgning af alle andre personer, der er involveret i disse sager (herunder korruption på højt plan), selv om dommerens rolle i sagen er marginal.

(21)

   Se nærmere oplysninger i MSK-rapporterne fra 2018 og 2019.

(22)

   https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=786

(23)

   Med flere eksempler på sager mod dommere, der har givet udtryk for bekymring over reformerne af retsvæsenet.

(24)

   Rapport fra retsinspektoratet om den offentlige kommunikation fra SIIJ i løbet af en del af 2020.

(25)

   Afgørelse nr. 547 af 7. juli 2020.

(26)

   Oplysninger modtaget under MSK-missionerne. Desuden er SIIJ's effektivitet et andet problem med de 6 600 verserende sager og få afsluttede sager i 2020 (500 afsluttede sager og to sager sendt til domstolene). Den lave effektivitet er en yderligere risikofaktor for straffrihed i korruptionssager på højt niveau.

(27)

   Domstolens dom af 18. maj 2021 i de forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 og C-379/19, "Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor Din România" m.fl., præmis 216. Domstolen præciserer endvidere, at det tilkommer den nationale ret at sikre, at den reform, der i Rumænien førte til oprettelsen af en særlig afdeling af anklagemyndigheden med ansvar for efterforskning af dommere og anklagere, og reglerne om udnævnelse af anklagere til denne afdeling, ikke er af en sådan art, at den kan åbne for påvirkninger udefra. Hvad angår chartret tilkommer det den nationale ret at sikre, at den omhandlede nationale lovgivning ikke er til hinder for, at de pågældende dommeres og anklageres sag behandles inden for en rimelig frist.

(28)

   Konkurrencen i 2019 blev udsat af det øverste retsråd, og i 2020 ugyldiggjorde forfatningsdomstolen udvælgelsesprocessen. (121/2020 CCR-afgørelse).

(29)

   I 2018 og 2019 blev anciennitetskravet for anklagere i visse tjenester øget betydeligt fra den ene dag til den anden. Som følge heraf måtte en række personer forlade hvervet, fordi de ikke længere opfyldte kravene, og rekrutteringen af nyt personale blev vanskeliggjort.

(30)

   I december 2019 blev ikrafttrædelsen af bestemmelserne om førtidspensionering udsat til januar 2022. I marts 2021 ophævede parlamentet endeligt bestemmelserne om førtidspensionering med virkning fra den 1. januar 2022. Ved regeringens nøddekret nr. 215/2020 blev der vedtaget foranstaltninger med henblik på at udskyde ikrafttrædelsen af bestemmelserne om appelpanelernes sammensætning (tre dommere i stedet for to). I nøddekretet var det fastsat, at appelpanelerne indtil den 31. december 2022 skulle bestå af to dommere. Parlamentet er også i færd med at vedtage et lovforslag om, at appelpanelerne skal bestå af to dommere. Udkastet, der blev godkendt af deputeretkammeret i maj 2021 og nu er i senatet til vedtagelse, ophæver ved ikrafttrædelsen nøddekret 215/2020.

(31)

   Lov nr. 207/2018 om ændring af lov nr. 304/2004 om retslig organisation, lov nr. 234/2018 om ændring af lov nr. 317/2004 om det øverste retsråd, lov nr. 242/2018 om ændring af lov nr. 303/2004 om vedtægten for dommere og anklagere.

(32)

   Erklæring af 1. oktober 2020.

(33)

   Anklagemyndigheden og dommersektionerne fra det øverste retsråd sendte skrivelser til justitsministeren i februar 2021 og december 2020, men disse skrivelser er ikke offentliggjort.

(34)

   Lovforslaget vedrører adgang til det nationale retsinstitut, den indledende faglige uddannelse af dommere og anklagere, den afsluttende prøve ved retsinstituttet, dommeres og anklageres praktik- og færdighedseksamen samt eksaminering af dommere og anklagere. Nogle bestemmelser var blevet annulleret af forfatningsdomstolen i marts 2020 (CCR's afgørelse nr. 121/2020 af 10. marts 2020), og derfor havde det ikke været muligt at deltage i en udvælgelsesprøve.

(35)

   CCR-afgørelse 187/2021 af 17. marts 2021, offentliggjort den 7. maj 2021.

(36)

   Det øverste retsråd anfører, at den foreslåede løsning ikke ledsages af garantier for princippet om retsvæsenets uafhængighed ved at sikre tilstrækkelig beskyttelse af dommere og anklagere mod pres, og noterer sig lovgiverens generelle forpligtelse til at give passende garantier for at sikre retsvæsenets faktiske uafhængighed, når der lovgives om retsvæsenet.

(37)

     http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=19177

(38)

   Et memorandum underskrevet af over 1 000 dommere fra hele landet kritiserede "garantierne" for at indføre et forfatningsstridigt "filter" ved at gøre retsforfølgningen af dommere og anklagere betinget af det øverste råds godkendelse og mindske offentlighedens tillid til, at der tilsyneladende indføres en "superimmunitet". Underskriverne anmodede Parlamentet om at afvente Venedigkommissionens og Greco's udtalelser inden afstemningen om ændringsforslaget.

(39)

   Der er divergerende meninger i det øverste retsråd om nedlæggelsen af SIIJ, om behovet for garantier og om, hvorvidt de garantier, som deputeretkammeret har foreslået, er hensigtsmæssige.

(40)

https://expertforum.ro/legile-justitiei-nu-redeschideti-cutia-pandorei/

(41)

   http://www.just.ro/ministrul-justitiei-a-consultat-reprezentantii-societatii-civile/

(42)

   Domstolens dom af 18. maj 2021 i de forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 og C-379/19, Asociaţia "Forumul Judecătorilor Din România" m.fl., præmis 179-241.

(43)

   Ibid, præmis 162. Se også dom af 20. april 2021, sag C-896/19, Repubblika mod Il-Prim Ministru, præmis 64.

(44)

   Venedigkommissionens udtalelse 950/2019 CDL-AD (2019) 014.

(45)

   Udvælgelseskriterierne, navnene på ansøgerne og procedurerne blev offentliggjort på justitsministeriets websted, og samtalerne blev transmitteret online.

(46)

     I september 2020 trådte DIICOT's chefanklager tilbage fra sin stilling, efter at hendes mand var blevet efterforsket og i første omgang dømt for korruption og misbrug af sin indflydelse.

(47)

     Dette skete i form af lækkede stævninger fra SIIJ kort tid efter afstemningen.

(48)

   F.eks. en af stillingerne som vicestatsadvokat ved kassationsdomstolen.

(49)

   Afskedigelsen fandt sted i 2018 efter forslag fra justitsministeren. Efter at anklagemyndigheden i det øverste råd havde afvist at godkende forslaget, nægtede præsidenten at underskrive afskedigelsesdekretet, hvilket fik premierministeren til at klage til forfatningsdomstolen, som i sidste instans pålagde præsidenten at underskrive dekretet.

(50)

   Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 5. maj 2020, Kövesi mod Rumænien, 3594/19.

(51)

   Europarådets Ministerkomité vil undersøge gennemførelsen af handlingsplanen i juni 2021.

(52)

   Parlamentets afgørelse 77/2017: https://www.juridice.ro/wp-content/uploads/2017/10/Codul-de-conduită.pdf .

(53)

   Adfærdskodeksen nævner ikke specifikt respekt for retsvæsenets uafhængighed, men indeholder en generel bestemmelse om overholdelse af magtens tredeling: Artikel 1, stk. 3, bestemmer følgende: "Medlemmer af parlamentet og senatorer har pligt til at udvise hæderlighed og disciplin under hensyntagen til principperne om adskillelse og magtbalance i staten, gennemsigtighed, moralsk redelighed, ansvarlighed og respekt for parlamentets omdømme."

(54)

   Det øverste retsråds websted — erklæringer og afgørelser om retsvæsenets uafhængighed.

(55)

   Det øverste retsråds websted. Det øverste retsråd har også anmodet om en domstolskontrol for at få efterprøvet justitsministerens udtalelser om en retsafgørelse.

(56)

   De ændrede love trådte i kraft i december 2018.

(57)

   Rumæniens forfatningsdomstol, afgørelse 466 af 29. juli 2019.

(58)

   Se også Venedigkommissionens udtalelse (CDL-AD (2018) 021).

(59)

   Arbejdsgruppen omfatter det øverste retsråd, kassationsdomstolen, anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen og justitsministeriet.

(60)

   Rapport om retsstatssituationen 2020 — Landekapitlet om retsstatssituationen i Rumænien og de landespecifikke henstillinger vedrørende det europæiske semester har understreget betænkelighederne med hensyn til forudsigeligheden og kvaliteten af lovgivningsprocessen generelt.

(61)

   Undtagelser omfatter i) skridt, der er taget for at sikre retssystemets funktion under covid-19-pandemien, i) en lov fra februar 2020 om offentlige indkøb, hvorved der blev indført en potentiel ny disciplinærprocedure for dommere, og som blev erklæret forfatningsstridig, iii) nøddekretet af 30. december 2020, der forsinker ikrafttrædelsen af bestemmelser, som øger det antal dommere, der kræves i visse retskredse, og som forventes at blive afskaffet som led i den igangværende revision af retsplejelovene.

(62)

   Afgørelse nr. 153 af 6. maj 2020. Senere vedtog parlamentet en anden lov om beskatning af særlige pensioner, som også blev erklæret forfatningsstridig.

(63)

   Se vejledningen om artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention — Ret til en retfærdig rettergang (civil del):

    http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf .

(64)

     Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 6. september 2005, Săcăleanu Group mod Rumænien (sag nr. 73970/01).

(65)

   Jf. Europarådets reference CM/Notes/1280/H46-21.

(66)

   Rumænien er under skærpet tilsyn fra Europarådets Ministerkomité med hensyn til fuldbyrdelse af denne dom (afgørelse CM/Del/Dec(2019)1340/H46-15).

(67)

   Memorandum nr. L1/1814/26.02.2019 om "Foranstaltninger til sikring af fuldbyrdelse af domme mod en offentlig skyldner i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis vedrørende manglende fuldbyrdelse eller fuldbyrdelse med forsinkelse af domme afsagt over en offentlig skyldner".

(68)

   I MSK-rapporten fra 2019 blev det også bemærket, at IT-applikationen "ECRIS" vil kunne identificere antallet af endelige afgørelser, hvor offentlige institutioner er skyldner eller fordringshaver. Registret bør stille statistikker om effektiv håndhævelse til rådighed og vil gøre det muligt at overvåge fuldbyrdelsen af domme. Der blev ikke modtaget oplysninger om, hvorvidt dette register nu er operationelt, og om der foreligger statistikker.

(69)

   Til regeringens generalsekretariat og ikke til justitsministeriet.

(70)

   I marts 2021 undersøgte Ministerkomitéen igen fuldbyrdelsen af dommen og "understregede igen den afgørende betydning af et stærkt engagement på højt politisk plan for at opnå en hurtig, omfattende og holdbar løsning på de problemer, som disse domme afslørede", og gav udtryk for "dyb bekymring over den langvarige mangel på konkrete fremskridt".

(71)

   Den består af justitsministeren, formanden for det øverste retsråd, præsidenten for kassationsdomstolen og statsadvokaten.

(72)

   Handlingsplan godkendt ved regeringsbeslutning 282 af 2016.

(73)

   Justitsministeriet rapporterede, at ved udgangen af 2019 var 32,11 % af indikatorerne gennemført, 41,14 % af indikatorerne var i gang, 25,42 % af indikatorerne var endnu ikke påbegyndt, og 1,34 % af indikatorerne var ikke entydige.

(74)

   Den 7. april 2021 fastslog forfatningsdomstolen, at udarbejdelsen af en straffedom efter domsafsigelsen fratager domfældte retten til adgang til domstolsprøvelse og retten til en retfærdig rettergang (afgørelse CCR 233/2021 af 7. april 2021). Den 12. maj trådte en ny lov i kraft, som kræver, at retsforhandlinger, udarbejdelse og afsigelse af en dom i straffesager skal ske samtidig inden for en given frist efter afslutningen af retsforhandlingerne.

(75)

      https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=8305

(76)

   Der har ikke foreligget noget offentligt dokument, der illustrerede domstolenes eller anklagemyndighedens holdninger eller det øverste retsråds holdning inden afslutningen af høringen i marts 2021. Det øverste retsråds afdelinger for dommere og anklagere oplyste Kommissionen om, at de gennemførte høringer af henholdsvis dommere og anklagere, og at de særskilte skrivelser blev sendt til justitsministeren. Skrivelserne blev ikke offentliggjort.

(77)

   Siden den sidste rapport er kun to sager vedrørende sikring af retssystemets uafhængighed blevet godkendt af det øverste retsråds plenum, og disse var begge baseret på faktiske omstændigheder fra begyndelsen af 2019. Antallet af anmodninger og antallet af godkendte anmodninger om beskyttelse af de enkelte dommeres uafhængighed eller omdømme faldt også i forhold til tidligere år. Mediekritikken og presset på dommere og anklagere fra medieforetagender og på de sociale medier er fortsat. Det øverste retsråd har imidlertid ændret sin forretningsorden for at frasortere sager, som tydeligvis ikke er antagelige, således at retsinspektoratets kontrol kan fremskyndes.

(78)

   Kun afdelingen for anklagemyndigheden offentliggjorde en erklæring.

(79)

   Navnlig afdelingen for dommere og afdelingen for anklagemyndigheden i nogle få sager har fremsat en række offentlige erklæringer om et muligt pres på retsvæsenets uafhængighed. Når en anmodning blev afvist i plenum, blev dens status undertiden ændret i afdelingerne. Der er også eksempler på, at afdelingen for dommere har afgivet offentlige udtalelser eller truffet foranstaltninger, selv om de pågældende spørgsmål vedrører både dommere og anklagere.

(80)

   Loven blev erklæret forfatningsstridig.

(81)

   Pressemeddelelse fra det øverste retsråd af 18. februar 2021.

(82)

   Der er blevet afholdt flere møder i 2020, navnlig om mere hjælpepersonale ved domstolene.

(83)

   Denne har til formål at støtte kommunikationsaktiviteterne hos domstolene og anklagemyndigheden og videreudvikle den interne og eksterne kommunikation og gennemsigtigheden over for borgerne.

(84)

   Domstolens dom af 18. maj 2021, forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 og C-379/19, Asociaţia "Forumul Judecătorilor Din România" m.fl., præmis 200-206.

(85)

   Chefinspektører kan kun underkastes en ekstern revision, som bestilles af inspektoratet selv, hvorefter revisionsrapporten kun gennemgås af en håndfuld udvalgte medlemmer af retsrådet.

(86)

   I den tidligere lov fra 2004 var det fastsat, at både chefinspektøren og vicechefinspektøren blev udvalgt af det øverste retsråds plenum ved en udvælgelsesprøve, der omfattede en skriftlig prøve, en samtale og præsentation af ledelsesprojektet. Siden 2018 er chefinspektøren blevet udpeget af det øverste retsråd efter en samtale i en kommission bestående af tre dommere, en anklager og et medlem af civilsamfundet. Imidlertid kan den formelle beslutning fra det øverste retsråds plenum kun tilsidesætte kommissionens afgørelse med den begrundelse, at reglerne ikke blev overholdt. Vicechefinspektøren og direktørerne for de respektive afdelinger udvælges af chefinspektøren, hvis beføjelser til at tilrettelægge inspektionen også er blevet udvidet.

(87)

   Som eksempel kan nævnes disciplinærsager med forslag om forebyggende suspension fra embedet indtil afslutningen af disciplinærundersøgelsen og det øverste retsråds afgørelse mod dommere fra dommerforeninger, som har modstået tilbagerulningerne i 2017-2019 og indgivet anmodninger om præjudiciel afgørelse til Domstolen (den disciplinære undersøgelse vedrører gruppedrøftelser, der blev lækket fra en privat gruppe på et socialt netværk), og en dommer, der blev suspenderet i seks måneder for offentligt at kritisere retsinspektoratet og SIIJ's funktion.

(88)

   Oplysninger modtaget under MSK-missionerne.

(89)

   I 2020 afsluttede det nationale integritetsagentur 1 143 sager, og 175 sager er afgjort endeligt og uigenkaldeligt. I 2020 blev der pålagt 204 administrative bøder for manglende fremlæggelse af oplysninger om aktiver og interesser i juridisk forstand, for ikkedisciplinære sanktioner, der blev anvendt efter, at undersøgelsen var endelig, og for manglende overholdelse af retlige bestemmelser.

(90)

   Ændring af lov nr. 176/2010 om integritet i udøvelsen af offentlige hverv og tillidshverv. Fra og med 2022 vil elektronisk indsendelse være obligatorisk.

(91)

   Det oprindelige budget var på 34 802 000 RON, mens det endelige budget var på 37 432 000 RON.

(92)

   Der blev ikke afholdt nogen udvælgelsesprøve i 2020, da det nationale integritetsråd (CNI), som er det organ, der fører tilsyn med ANI's aktiviteter, og som har kompetence til at afholde udvælgelsesprøven for formanden og næstformanden, ikke kunne nåede op på at være beslutningsdygtigt, idet senatet ikke havde udpeget nye medlemmer siden 2018. I sidste ende blev der udnævnt nye medlemmer i marts 2020, og CNI kunne påbegynde udarbejdelsen af reglerne for udvælgelsesprøven.

(93)

   Der er fortsat en række problemer med håndhævelsen, hvilket har medført inkonsekvens. De myndigheder, der var ansvarlige for at validere kandidaturer eller mandater ved lokalvalgene, så bort fra forbuddet mod at besætte et embede og gav kandidaterne mulighed for at stille op til valg. Der var også tilfælde, hvor en række myndigheder kendte de nyligt opnåede mandater for personer ugyldige i henhold til dette forbud.

(94)

   Den første ændring fastsatte en forældelsesfrist på tre år fra de handlinger, der afgør, om der foreligger en interessekonflikt eller uforenelighed, og førte til, at et stort antal verserende sager blev afsluttet, og at der var tvivl om muligheden for at pålægge sanktioner. Med den anden ændring blev der indført en reduceret sanktionsordning vedrørende interessekonflikter for lokale folkevalgte, som efter integritetsagenturets opfattelse ikke giver mulighed for afskrækkende sanktioner.

(95)

   Kassationsdomstolens afgørelse af 16. november 2020 og kassationsdomstolens afgørelse 1/2021.

(96)

   F.eks. er et forslag om ændring af forvaltningsloven, der senest blev drøftet i maj 2020, stadig under behandling i deputeretkammeret.

(97)

   I 2020 analyserede PREVENT-systemet 19 140 udbudsprocedurer med henblik på at identificere mulige interessekonflikter. I 2020 udsendte integritetsinspektørerne ti integritetsadvarsler svarende til ca. 11,1 mio. EUR.

(98)

   I henhold til vedtægten for stedfortrædere og senatorer skal de give meddelelse om deres uforenelighed inden for 15 dage og inden for 30 dage træde tilbage fra en af de poster, der gav anledning til uforeneligheden.

(99)

   I 2020 drejede sagerne sig hovedsagelig om offentlige indkøb, bestikkelse og svig med EU-midler. DNA registrerede også 105 sager om korruption i forbindelse med bekæmpelse af covid-19-pandemien.

(100)

   Stigningen afspejler resultaterne fra alle de domstole, der behandler DNA-sager. Kassationsdomstolen har afgjort færre sager: i første instans tre sager i 2020 og én sag i 2021, i sidste instans fire sager i 2020. I 2020 blev otte sager suspenderet. Domstolen melder generelt om, at der er registreret færre sager. DNA indberetter også en lavere andel af frifindelser i 2020, selv om antallet i 2019 blev pustet kunstigt op som følge af afkriminaliseringen af visse lovovertrædelser.

(101)

   Generelle problemer vedrørende menneskelige ressourcer til retsvæsenet, der også berører DNA, omfatter restriktioner for delegationerne og et stort antal pensioneringer. Specifikke problemer vedrørende udpegede nationale myndigheder omfatter, at anciennitetskravene for at arbejde i direktoratet pludselig blev ændret til ti år, og at den mundtlige prøve til ikke-ledende stillinger ved det øverste retsråd transmitteres (i modsætning til andre anklagemyndigheder), hvilket afskrækker kandidaterne. Anciennitetskravet for afdelingsledere er 15 år.

(102)

   I marts 2021 rapporterede den udpegede nationale myndighed, at kun 75 % af stillingerne var besat (131 indstillede og 14 uddelegerede stillinger ud af 145 stillinger), og at to lederstillinger var ubesatte.

(103)

   En kommende regeringsbeslutning bør betyde, at DNA får tilført 90 politifolk.

(104)

   Se det første benchmark om retsplejelove.

(105)

   DNA anslår, at mindst 45 mistænkte i 2020 blev frikendt som følge af forfatningsdomstolens afgørelser. En nylig CCR-afgørelse af 6. april 2021 har yderligere indvirkning på mindst 67 igangværende DNA-efterforskninger, da det vil være nødvendigt at genoptage efterforskningen.

(106)

   Selv om forfatningsdomstolens afgørelser ikke finder anvendelse på tidligere sager, hvor der er afsagt endelig dom, kan de få konsekvenser for verserende sager. Afgørelsen fra panelet med fem dommere har givet mulighed for ekstraordinær appel af afsluttede sager under visse omstændigheder, mens en afgørelse fra panelet med tre dommere kan medføre, at retssagen genoptages med et nyt udpeget dommerpanel. DNA oplyser, at otte sager, der involverer 41 sagsøgte, i øjeblikket er suspenderet ved kassationsdomstolen, at ti sager, der involverer 107 sagsøgte, er blevet genoptaget i første instans, og at fem sager med 90 sagsøgte er genoptaget i den forberedende afdeling. Anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende visse sager verserer.

(107)

   Domstolens dom af 18. maj 2021 i de forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 og C-379/19, Asociaţia "Forumul Judecătorilor Din România" m.fl., præmis 251-252.

(108)

   I sin rapport fra marts 2021 bemærker Greco, at et uformelt krav om, at anklagemyndighederne skal fremlægge alle sagsakter i forbindelse med retsforfølgning af en minister eller en tidligere minister, der også er medlem af parlamentet, tilsyneladende er blevet ophævet ved skrivelse. Greco RC4(2021)1

(109)

   I 2020 vedrørte mere end halvdelen af sagerne bestikkelse med et proaktivt fokus på efterforskning af beskyldninger om korruption vedrørende embedsmænd i den offentlige forvaltning (borgmestre og viceborgmestre samt personale omfattet af en vedtægt).

(110)

   COM(2019) 343.