EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.5.2020

COM(2020) 554 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN

Polen

Rapport udarbejdet i medfør af artikel 126, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN

Polen

Rapport udarbejdet i medfør af artikel 126, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

1.    Indledning

Den 20. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse om aktivering af stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul. Klausulen som fastsat i artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 3, artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97 samt artikel 3, stk. 5, og artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1467/97 letter samordningen af budgetpolitikken i perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag. I denne meddelelse forelagde Kommissionen Rådet sin vurdering af, at den aktuelle situation i lyset af det forventede alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-udbruddet giver anledning til at aktivere klausulen. Den 23. marts 2020 tilsluttede medlemsstaternes finansministre sig Kommissionens vurdering. Aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul giver mulighed for midlertidigt at afvige fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning, forudsat at dette ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellemlang sigt i fare. For så vidt angår den korrigerende del kan Rådet på grundlag af en henstilling fra Kommissionen beslutte at vedtage en revideret finanspolitisk kurs. Den generelle undtagelsesklausul suspenderer ikke procedurerne under stabilitets- og vækstpagten. Den tillader medlemsstaterne at fravige de budgetkrav, der normalt ville gælde, og sætter Kommissionen og Rådet i stand til at træffe de nødvendige foranstaltninger til koordinering af politikken inden for rammerne af pagten.

Ifølge de data, der blev indberettet af Polen den 31. marts 2020, og som efterfølgende blev valideret af Eurostat 1 , udgjorde Polens offentlige underskud 0,7 % af BNP i 2019, mens den offentlige bruttogæld udgjorde 46,0 % af BNP. Polen forventer ifølge konvergensprogrammet for 2020 et underskud på 8,4 % af BNP i 2020 og en gæld på 55,2 % af BNP.

Det forventede underskud for 2020 peger umiddelbart i retning af et uforholdsmæssigt stort underskud som defineret i stabilitets- og vækstpagten.

Kommissionen har derfor udarbejdet nærværende rapport, hvori den undersøger Polens overholdelse af traktatens underskudskriterie. Gældskriteriet betragtes som overholdt, eftersom gældskvoten ligger under traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Alle relevante forhold er taget med i betragtning, og der er taget behørigt hensyn til det alvorlige økonomiske chok som følge af covid-19-pandemien.

Tabel 1. Offentligt underskud og offentlig gæld (i % af BNP)

Kilde: Eurostat, Kommissionens forårsprognose 2020.

2.Underskudskriteriet

Ifølge konvergensprogrammet for 2020 forventes Polens offentlige underskud i 2020 at udgøre 8,4 % af BNP, hvilket er over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP.

Den forventede overskridelse af traktatens referenceværdi i 2020 er exceptionel, da den skyldes et alvorligt økonomisk tilbageslag. Ifølge Kommissionens forårsprognose, som tager højde for covid-19-pandemiens konsekvenser for den polske økonomi, forventes det reale BNP at falde med 4,3 % i 2020.

Den forventede overskridelse af traktatens referenceværdi er ikke midlertidig, idet det offentlige underskud ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 fortsat vil være over 3 % af BNP i 2021.

Det forventede underskud i 2020 er således over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den forventede overskridelse betragtes som exceptionel, men ikke som midlertidig som defineret i stabilitets- og vækstpagten. Analysen antyder således, at underskudskriteriet som defineret i traktaten og forordning (EF) nr. 1467/97 umiddelbart ikke er opfyldt.

3.    Relevante forhold

I henhold til traktatens artikel 126, stk. 3, skal Kommissionen udarbejde en rapport, hvis en medlemsstat ikke opfylder kravene i forbindelse med et af eller begge disse kriterier. I denne rapport "tages der ligeledes hensyn til, om det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle andre relevante forhold, herunder medlemsstatens økonomiske og budgetmæssige situation på mellemlang sigt".

I artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97 præciseres det, hvilke forhold der er tale om, idet det fastsættes, at der skal tages behørigt hensyn til "alle andre forhold, som efter den pågældende medlemsstats opfattelse er relevante for at kunne foretage en samlet kvalitativ vurdering af overholdelsen af underskuds- og gældskriteriet, og som medlemsstaten har forelagt Rådet og Kommissionen".

I den aktuelle situation udgør covid-19-pandemien og dens økonomiske følger, som har betydelig indvirkning på budgetstillingen og skaber stor usikkerhed om fremtidsudsigterne, et vigtigt yderligere forhold, der skal tages med i betragtning vedrørende 2020. Pandemien har desuden ført til aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul.

3.1        Covid-19-pandemien

Covid-19-pandemien har ført til et større økonomisk chok, som har betydelig negativ indvirkning i hele Den Europæiske Union. Dens konsekvenser for BNP-væksten vil afhænge dels af pandemiens varighed, dels af de tiltag, der iværksættes af de nationale myndigheder og på europæisk og globalt plan for at inddæmme spredningen, beskytte produktionskapaciteten og understøtte den samlede efterspørgsel. Medlemsstaterne har allerede truffet eller er i færd med at træffe budgetmæssige foranstaltninger til at øge sundhedssystemernes kapacitet og yde hjælp til de personer og brancher, der er særlig hårdt ramt. Der er også truffet omfattende foranstaltninger til at understøtte likviditeten, og der er indført andre garantier. Når der foreligger mere detaljerede oplysninger, skal de kompetente statistiske myndigheder undersøge, hvorvidt disse foranstaltninger har umiddelbar indvirkning på den offentlige saldo eller ej. Sammen med faldet i den økonomiske aktivitet vil disse foranstaltninger føre til væsentligt større offentlige underskud og højere gæld.

3.2    Den økonomiske situation på mellemlang sigt

Den økonomiske vækst var på mere end 4 % i 2019, hvilket hovedsagelig skyldtes en robust efterspørgsel på hjemmemarkedet. I Kommissionens forårsprognose 2020 forventes der imidlertid et fald i BNP på 4,3 % i 2020 som følge af covid-19-pandemien, hvilket afspejler forstyrrelserne i den økonomiske aktivitet på grund af nedlukningsforanstaltningerne og et hidtil uset fald i den eksterne efterspørgsel. Privatforbruget forventes at blive hårdt ramt som følge af en stigning i arbejdsløsheden, en stærk tilbagegang i lønudviklingen og svag forbrugertillid. Der forventes også et skarpt fald i investeringerne i 2020. Outputtet forventes at falde kraftigt i første halvdel af året, og der forventes en gradvis genopretning fra tredje kvartal og frem. Disse udsigter er præget af usædvanlig stor usikkerhed med hensyn til pandemiens varighed og dens økonomiske konsekvenser. Dette udgør en formildende omstændighed i forbindelse med vurderingen af Polens opfyldelse af underskudskriteriet i 2020.

3.3        Budgetstillingen på mellemlang sigt

Den 13. juli 2018 henstillede Rådet til Polen at sikre, at den nominelle vækst i de primære offentlige nettoudgifter ikke oversteg 4,2 % i 2019 ("udgiftsmålet"), hvilket svarer til en strukturel tilpasning på 0,6 % af BNP 2 . Den samlede vurdering peger i retning af en væsentlig afvigelse fra den anbefalede tilpasningssti i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i 2019 og for 2018 og 2019 samlet set.

Konvergensprogrammet indeholder oplysninger om væsentlige nye udgifter (budgetmæssig virkning på 3,2 % af BNP i 2020) med henblik på at inddæmme pandemien og understøtte økonomien. De højeste udgifter forventes til ydelser til selvstændige og arbejdstagere, der er ansat på atypiske arbejdskontrakter, undtagelse af virksomheder fra sociale bidrag og tilskud til lønninger i visse typer virksomheder 3 . Konvergensprogrammet tager også hensyn til et kraftigt fald i de offentlige indtægter, som udløses af krisen og konjunkturbestemte effekter. Ifølge konvergensprogrammet forventes indtægterne at stige i 2021 på baggrund af et opsving i økonomien og konjunkturbestemte faktorer. I konvergensprogrammet nævnes der ikke nye høje udgifter til støtte for økonomien. Det understreges i programmet, at denne forudsigelse er meget usikker, idet den afhænger af pandemiens udvikling, varigheden og strengheden af de sundhedsmæssige foranstaltninger, styrken af den økonomiske genopretning, centralbankens politik og den eksterne situation.

3.4    Andre forhold, som Polen finder relevante

Den 11. maj 2020 fremsendte de polske myndigheder et brev vedrørende relevante forhold, jf. artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97. Analysen i de foregående afsnit dækker allerede i bred forstand de vigtige forhold, som myndighederne gør opmærksom på. En yderligere faktor, som ikke er blevet nævnt ovenfor, er, at regeringen er fast besluttet på at reducere det uforholdsmæssigt store underskud så hurtigt som muligt. Ved hjælp den stabiliserende udgiftsregel har myndighederne til hensigt at bringe underskuddet ned i nærheden af 3 % af BNP i 2021, såfremt den økonomiske situation ikke kræver yderligere finanspolitiske impulser.

4.    Konklusioner

Ifølge planerne i konvergensprogrammet forventes Polens samlede offentlige underskud i 2020 at nå op på 8,4 % af BNP, hvilket er over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den forventede overskridelse af referenceværdien betragtes som exceptionel, men ikke som midlertidig.

I overensstemmelse med traktaten og stabilitets- og vækstpagten indeholder denne rapport også en analyse af relevante forhold. Eftersom det forventede underskud er et godt stykke over 3 % af BNP og overskridelsen ikke er midlertidig, og idet der tages hensyn til alle relevante forhold, fremgår det overordnet set af analysen, at underskudskriteriet som defineret i traktaten og i forordning (EF) nr. 1467/97 ikke er opfyldt.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f.

(2) Rådets henstilling af 13. juli 2018 om Polens nationale reformprogram for 2018 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2018 (EUT C 320 af 10.9.2018, s. 88).

(3) I konvergensprogrammet nævnes der også lån til en værdi af i alt 100 mia. PLN, som skal udbetales af den polske udviklingsfond, hvoraf 60 mia. PLN forventes at blive konverteret til tilskud, uden at de bliver registreret som udgifter i 2020. I Kommissionens forårsprognose 2020 antages det, at det forventede ubetalte beløb registreres som kapitaloverførsler, når der udbetales lån til virksomhederne (dvs. i 2020).