EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 7.7.2020

COM(2020) 296 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførelse af den makrofinansielle bistand til tredjelande i 2019

{SWD(2020) 125 final}

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførelse af den makrofinansielle bistand til tredjelande i 2019

INDHOLDSFORTEGNELSE

1    Indledning    

2    Makrofinansielle bistandsprogrammer i 2019()    

2.1    Oversigt    

2.2    Individuelle makrofinansielle bistandsprogrammer i modtagerlandene i 2019    

2.2.1    Tunesien    

2.2.2    Jordan    

2.2.3    Moldova    

2.2.4    Georgien    

2.2.5    Ukraine    

3    Sikring af, at den makrofinansielle bistand anvendes korrekt: operationelle vurderinger og efterfølgende evalueringer samt revisioner    

3.1    Operationelle vurderinger    

3.2    Efterfølgende evalueringer    

3.2.1    MFA I til Tunesien    

3.2.2    MFA II til Georgien    

4    Generel udvikling i forbindelse med instrumentet for makrofinansiel bistand    

4.1    Det makrofinansielle bistandsinstruments funktion    

4.2    Den fremtidige udvikling: Makrofinansiel bistand i den næste flerårige finansielle ramme    

5    Nye anmodninger om bistand og Kommissionens fremtidige forslag – budgetsituation    

5.1    Brug af makrofinansiel bistand til udvidelses- og naboskabspartnerlande i forbindelse med covid-19-krisen    

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførelse af den makrofinansielle bistand til tredjelande i 2019( 1 )

1Indledning

Makrofinansiel bistand (macro-financial assistance, MFA) er et finansielt EU-instrument ( 2 ), som er udvidet til at omfatte partnerlande, der oplever en betalingsbalancekrise. Makrofinansiel bistand bidrager til at styrke den makroøkonomiske og finansielle stabilitet i EU-nabolande eller lande, som ligger tæt på EU, samtidig med at der tilskyndes til gennemførelse af strukturreformer. Bistanden supplerer — og forudsætter, at der sammen med Den Internationale Valutafond (IMF) er lagt — et tilpasnings- og reformprogram. Ved at lette presset mht. løsning af betalingsbalanceproblemer kan partnerlandet bl.a. øge sit finanspolitiske råderum, forbedre sin gældsholdbarhed og få hjælp med at rette opmærksomheden mod nødvendige reformer. Gennem en lettere overgang til den makroøkonomiske tilpasning kan de makrofinansielle bistandsprogrammer bidrage til den sociale udvikling og give landet mere tid og bedre muligheder for at tage fat på de grundlæggende årsager til krisen.

Makrofinansiel bistand gives oftest i form af lån, hvor Kommissionen låner de nødvendige midler på kapitalmarkederne og dernæst udlåner dem til modtagerlandet, eller, under visse omstændigheder, i form af gavebistand finansieret via EU-budgettet eller en kombination af lån og gavebistand.

Den makrofinansielle bistand frigives i trancher, og kun hvis specifikke strukturreformkriterier er opfyldt. Dette understøtter gennemførelsen af stærke tilpasnings- og reformforanstaltninger, der har til formål at genoprette modtagerlandets økonomi på lang sigt. Den er også betinget af respekt for menneskerettighederne, retsstatsprincippet og effektive demokratiske mekanismer i modtagerlandet. På den måde supplerer den makrofinansielle bistand EU's normale samarbejdsbistand og bidrager til det bredere mål om at bevare stabilitet og fremme velstand uden for EU. I en situation med vedvarende makroøkonomisk og politisk ustabilitet i EU's naboskabslande er makrofinansiel bistand blevet bredt anerkendt som et effektivt krisehåndteringsinstrument, der gør det muligt for EU at gribe ind på en synlig og fleksibel måde og med betydelig politisk indflydelse( 3 ). Dette understøttes af resultaterne af flere uafhængige efterfølgende evalueringer af afsluttede makrofinansielle bistandsprogrammer( 4 ).

I modsætning til andre af EU's eksterne finansielle instrumenter ydes den makrofinansielle bistand ikke som finansiel støtte på et regelmæssigt, programmerbart grundlag. Derfor vil der fortsat blive aktiveret specifikke makrofinansielle bistandsprogrammer i henhold til den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 på grundlag af separate ad hoc-beslutninger. Disse er underlagt den almindelige lovgivningsprocedure, som kræver Europa-Parlamentets og Rådets godkendelse af hvert enkelt program.

Denne årsrapport er udarbejdet i overensstemmelse med Kommissionens oplysningskrav som fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forskellige afgørelser om makrofinansielle bistandsprogrammer. Den ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som indeholder en mere detaljeret analyse af den makroøkonomiske kontekst og gennemførelsen af individuelle makrofinansielle bistandsprogrammer.

2Makrofinansielle bistandsprogrammer i 2019( 5 ) 

2.1Oversigt 

2019 var kendetegnet ved gennemførelsen af de makrofinansielle bistandsprogrammer i Jordan og Tunesien, og Kommissionen udbetalte de sidste trancher af begge programmer i løbet af året. Der blev også gjort fornyede fremskridt med gennemførelsen af det igangværende makrofinansielle bistandsprogram i Moldova, som havde været udsat for betydelige forsinkelser, og fremskridt i det makrofinansielle bistandsprogram i Ukraine, som derefter blev afsluttet i maj 2020. Kommissionen foreslog et nyt opfølgende makrofinansielt bistandsprogram i Jordan i september 2019, som efterfølgende blev vedtaget af EU-lovgiverne i januar 2020.

Status for gennemførelsen af makrofinansielle bistandsprogrammer er følgende:

-MFA II til Tunesien: Den 6. juli 2016 godkendte EU yderligere makrofinansiel bistand til Tunesien (MFA II) på op til 500 mio. EUR i form af lån( 6 ), der skulle udbetales i tre trancher. Aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen trådte i kraft i august 2017. Den første tranche på 200 mio. EUR under MFA II-programmet blev udbetalt den 25. oktober 2017. Den anden tranche på 150 mio. EUR blev frigivet den 24. juni 2019, og den tredje og sidste tranche på 150 mio. EUR den 30. oktober 2019.

-MFA II til Jordan: Den 14. december 2016 vedtog EU-lovgiverne en afgørelse( 7 ) om at yde yderligere makrofinansiel bistand til Jordan (MFA II) på op til 200 mio. EUR, udelukkende i form af lån, som opfølgning på det program på 180 mio. EUR, der blev afsluttet i 2015. Aftalememorandummet mellem EU og Jordan blev undertegnet den 19. september 2017. Den første tranche på 100 mio. EUR blev udbetalt den 17. oktober 2017, mens den anden og sidste tranche blev udbetalt den 3. juli 2019.

-MFA til Moldova: Den 13. september 2017 vedtog EU-lovgiverne en afgørelse om at yde makrofinansiel bistand til Moldova på op til 100 mio. EUR, hvoraf op til 40 mio. EUR skulle ydes i form af gavebistand og op til 60 mio. EUR i form af lån. Aftalememorandummet, lånefacilitetsaftalen og gavebistandsaftalen mellem EU og Moldova trådte i kraft i januar 2018. Det makrofinansielle bistandsprogram blev imidlertid sat i bero fra juni 2018 til juni 2019 som følge af, at de politiske forudsætninger ikke var opfyldt. Efter regeringsskiftet i juni 2019 og fornyede reformbestræbelser har EU efterfølgende frigivet den første tranche på 30 mio. EUR (20 mio. EUR i lån og 10 mio. EUR i gavebistand) i oktober 2019. Den anden tranche kunne eventuelt følge i 2020, hvis alle betingelser er opfyldt. Programmet udløber i juli 2020.

-MFA III til Georgien: Den 18. april 2018 vedtog EU-lovgiverne en afgørelse om yderligere makrofinansiel bistand til Georgien (MFA III) på op til 45 mio. EUR. Heraf vil der blive ydet 35 mio. EUR i lån og 10 mio. EUR i gavebistand. Den makrofinansielle bistand trådte i kraft i november 2018, efter at Georgiens parlament havde ratificeret retsakterne. Den første tranche på 20 mio. EUR blev udbetalt i december 2018, mens den anden tranche på 25 mio. EUR (20 mio. EUR i form af lån og 5 mio. EUR i form af gavebistand) forventes udbetalt i 2020 afhængigt af, hvilke fremskridt der er gjort med de resterende politiske betingelser, og forudsat at IMF-programmet forbliver på sporet.

-MFA IV til Ukraine: Den 9. marts 2018 fremlagde Kommissionen et forslag om at yde yderligere 1 mia. EUR i makrofinansiel bistand til Ukraine i form af lån, der skal udbetales i to trancher i 2018-2019. EU-lovgiverne vedtog afgørelsen den 4. juli 2018, og den makrofinansielle bistand trådte i kraft efter det ukrainske parlaments ratificering af aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen i november 2018. Den første tranche på 500 mio. EUR blev udbetalt i december 2018, mens den anden og sidste tranche på 500 mio. EUR blev udbetalt i maj 2020.

I 2019 blev der udbetalt i alt 430 mio. EUR (420 mio. EUR i lån og 10 mio. EUR i gavebistand). Bilag 1A og 1B indeholder nærmere oplysninger om status for udbetalinger foretaget efter lande og regioner ved udgangen af 2019.

2.2Individuelle makrofinansielle bistandsprogrammer i modtagerlandene i 2019 

2.2.1Tunesien

Tunesien har oplevet en langvarig økonomisk afmatning i de seneste otte år på grund af den komplekse politiske og økonomiske overgang efter revolutionen i 2011 og det efterfølgende regimeskifte. Landet har også været ramt af ustabilitet og konflikter i regionen (navnlig i Libyen). En række terrorangreb i 2015 lammede landets turistsektor midlertidigt.

Den økonomiske vækst forblev afdæmpet i 2019 (anslået til 1 %) efter en lille forbedring i 2018 (2,7 %) og en gennemsnitlig årlig vækst på 1,4 % i 2015-2017. Arbejdsløsheden forblev konstant høj på omkring 15 % i sidste kvartal af 2019 (meget højere for kvinder og unge), og inflationen lå i gennemsnit på 6,75 % i 2019 efter at have nået årtiets højeste niveau på 7,8 % i juni 2018. Trods turismens gode resultater er underskuddet på de løbende poster fortsat meget højt (anslået til 10,3 % i 2019, omend faldet fra 11,3 % i 2018) og er en vigtig kilde til sårbarhed. Udlandsgælden voksede fortsat i 2019 (anslået til 88,7 % af BNP ved udgangen af tredje kvartal 2019 mod 82,3 % på samme tidspunkt i 2018). Gældsbyrden er fortsat stigende og er næsten tredoblet i dinarer siden 2010. De internationale reserver steg svagt i 2019 til ca. 110 dages import ved udgangen af 2019 efter rekordlave 69 dages import i september 2018. Budgetunderskuddet lå på omkring 4,9 % af BNP i 2018 og forventes at være faldet en smule til 4,5 % ved udgangen af 2019. Efter de store stigninger, der er konstateret i de seneste år, forventes den offentlige gæld at have ligget stabilt på omkring 77 % af BNP i 2019.

Tunesien indgik først i et standby-arrangement på 1,75 mia. USD med IMF i juni 2013. Aftalen udløb i december 2015. Den 20. maj 2016 godkendte IMF's bestyrelse en fireårig udvidet finansieringsfacilitet for Tunesien til en samlet værdi af 2,9 mia. USD (375 % af dens kvote) til støtte for landets økonomiske og finansielle reformprogram. Der er indtil videre blevet udbetalt 1,6 mia. USD efter programmets godkendelse (juni 2016) og fem revisioner af programmet (juni 2017, marts 2018, juli 2018, september 2018, juni 2019). Selv om de tekniske udvekslinger fortsatte, havde programmet kun gjort begrænsede fremskridt i årets sidste måneder, til dels på grund af den krævende valgkalender (parlamentsvalg og præsidentvalg) og den langvarige regeringsdannelse. Det økonomiske og finansielle reformprogram blev endeligt annulleret i april 2020, da Tunesien anmodede om ny nødhjælp fra IMF i forbindelse med instrumentet for hurtig finansiering for at imødekomme de behov, der opstod som følge af udbruddet af covid-19-pandemien.

EU gav Tunesien det første makrofinansielle bistandsprogram (MFA I) på 300 mio. EUR i lån mellem 2014 og 2017. I august 2015 anmodede de tunesiske myndigheder om et andet makrofinansielt bistandsprogram (MFA II), som blev godkendt af Europa-Parlamentet og Rådet i juli 2016. Programmets politiske betingelser havde primært til formål at styrke Tunesiens offentlige finansforvaltning og finanspolitik, bekæmpelse af korruption, social beskyttelse, finansiel regulering og arbejdsmarkedet samt forbedring af erhvervsmiljøet. De første 200 mio. EUR i lån (ud af i alt 500 mio. EUR) blev udbetalt i oktober 2017. Efter at de relevante politiske betingelser var blevet opfyldt, blev anden og tredje tranche (på hver 150 mio. EUR) udbetalt i juli og november 2019, hvorved programmet blev afsluttet.

2.2.2Jordan

Den regionale ustabilitet fortsatte med at virke som en hæmsko for Jordans finanspolitiske stilling og stilling over for udlandet. I de første tre kvartaler af 2019 lå væksten i det reale BNP i det store og hele stabilt på omkring 2 % om året. Dette var ikke tilstrækkeligt til at forhindre en stigning i arbejdsløsheden, som steg i tredje kvartal 2019 til 19,1 % i forhold til 18,6 % i samme kvartal i 2018. Ved udgangen af 2019 var inflationen også faldet betydeligt, hvilket øgede forbrugerprisindekset med 0,3 % i forhold til 4,5 % i 2018. Der er ikke sket fremskridt med hensyn til den finanspolitiske konsolidering. I de første 11 måneder af 2019 steg det generelle budgetunderskud, herunder udenlandske tilskud, til 4,5 % af BNP sammenlignet med 3,5 % af BNP i samme periode i 2018.

Jordans offentlige bruttogæld steg til 96,9 % af BNP ved udgangen af oktober 2019 sammenlignet med 94,4 % af BNP ved udgangen af 2018. Den offentlige udlandsgæld udgjorde 40,1 % af BNP ved udgangen af oktober 2019. Omkring 73 % af Jordans offentlige udlandsgæld var denomineret i USD, som den jordanske valuta er knyttet til, mens omkring halvdelen af Jordans offentlige udlandsgæld er til offentlige kreditorer.

Eksporten steg med 8,6 % i værdi, mens værdien af importen faldt med 5,5 % i de første 10 måneder af 2019. Kombineret med en stigning i rejseindtægterne (9,9 %) bidrog dette til en betydelig indsnævring af underskuddet på betalingsbalancens løbende poster til 3,4 % af BNP (eller 4,8 % af BNP ekskl. gavebistand) i de første ni måneder af 2019 fra 9,3 % af BNP i samme periode i 2018.

De eksterne finansieringsvilkår er blevet mindre gunstige. De udenlandske direkte investeringer fortsatte faldet fra de foregående år og nåede i samme periode i 2018 en indgående nettostrøm på 542,5 mio. JOD i de første tre kvartaler af 2019 sammenlignet med en indgående nettostrøm på 473,1 mio. JOD i samme periode i 2018. Denne indgående nettostrøm på ca. 2 % af BNP i 2019 er lidt lavere end for de lande, man normalt sammenligner Jordan med (Egypten og Tunesien). Det skyldes en kombination af faktorer såsom den syriske konflikt, den regionale usikkerhed, den stigende offentlige gæld, det svage erhvervsmiljø og økonomiens ringe konkurrenceevne.

Ved udgangen af november 2019 beløb bruttovalutareserverne (herunder guld og SDR) sig til 13,7 mia. USD (svarende til ca. 7,5 måneder af et års import), en stigning fra 12,5 mia. USD ved udgangen af 2018.

Det andet makrofinansielle bistandsprogram til Jordan (200 mio. EUR i lån) blev udbetalt i oktober 2017 (100 mio. EUR) og i juli 2019 (100 mio. EUR). Programmets politiske betingelser havde til formål at styrke Jordans økonomi inden for forvaltning af de offentlige finanser, skattepolitik, sociale sikkerhedsnet, uddannelsessystemet og faglig uddannelse samt landets arbejdsmarkedspolitikker for at øge beskæftigelsesmulighederne for både jordanske borgere og syriske flygtninge, der bor i Jordan.

Efter de jordanske myndigheders anmodning om et nyt makrofinansielt bistandsprogram vedtog Kommissionen den 6. september 2019 et forslag til et tredje makrofinansielt bistandsprogram til et beløb af 500 mio. EUR i form af lån. Forslaget blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet den 15. januar 2020. Den forventede udbetaling er 300 mio. EUR i 2020 og 200 mio. EUR i 2021 afhængigt af programgennemførelsen.

Den 30. januar 2020 nåede IMF og Jordan på embedsmandsplan til enighed om en ny fireårig ordning under den udvidede lånefacilitet til ca. 1,3 mia. USD. Bestyrelsen godkendte denne aftale den 25. marts 2020. 

2.2.3Moldova

Moldova har oplevet en periode med relativ økonomisk stabilitet i de seneste år, da landet fortsatte med at komme på fode igen efter bankkrisen i 2014-2015. I 2019 steg BNP i faste priser med 3,6 % efter en betydelig afmatning i fjerde kvartal.

Inflationen steg hurtigt i 2019 til 7,5 % i december (på årsbasis). Den forventes imidlertid at falde i 2020 i retning af Moldovas nationalbanks mål på 5 % ± 1,5 %, da virkningerne af de faktorer, der ligger til grund for inflationen i 2019, som f.eks. fødevarer og virkningerne af regulerede priser, vil aftage. Efter en finanspolitisk stabilisering i 2017-2018 forværredes den finanspolitiske situation i første halvdel af 2019 på grund af en række valgrelaterede reformer og en afbrydelse af den eksterne finansiering. Efter nogle korrigerende foranstaltninger, der blev vedtaget i august 2019, udgjorde budgetunderskuddet for 2019 imidlertid 1,5 % af BNP.

Underskuddet på de løbende poster voksede betydeligt i 2018 og 2019 og nåede op på 11,5 % af BNP i tredje kvartal 2019 sammenlignet med 5,8 % af BNP i 2017. Forværringen skyldes en kraftig stigning i importen af ikke-energi, som blev stimuleret af øget efterspørgsel. Handelsunderskuddet opvejes delvist af pengeoverførsler på omkring 15 % af BNP i 2019. De udenlandske direkte investeringer har været lave på omkring 2 % af BNP i de seneste år, men er steget betydeligt i 2019 som følge af en euroobligation udstedt af en stor moldovisk virksomhed i landbrugssektoren, der er registreret i Cypern. Reserverne ligger et godt stykke over målet i IMF-programmet og nåede op på 3,1 mia. USD ved udgangen af december 2019 (svarende til fem måneders import).

I kølvandet på krisen i 2014 anmodede Moldova om støtte fra IMF, og i november 2016 godkendte IMF en treårig ordning på 183 mio. USD under den udvidede kreditfacilitet og den udvidede finansieringsfacilitet. IMF afsluttede den fjerde og femte revision under den udvidede kreditfacilitet og den udvidede finansieringsfacilitet i september 2019 og stillede 24 mio. SDR (ca. 33,8 mio. USD) til rådighed. Den sidste og sjette revision af programmet blev afsluttet i marts 2020.

I september 2017 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet en afgørelse om makrofinansiel bistand til Moldova. Et aftalememorandum med de moldoviske myndigheder, der skitserer en række økonomisk-politiske betingelser, blev underskrevet i Bruxelles i november 2017 og trådte i kraft i januar 2018. Aftalememorandummet omfatter 28 politiske betingelser, der fokuserer på fem reformområder: styring af den offentlige sektor, styring af og tilsyn med finanssektoren, bekæmpelse af korruption og hvidvaskning af penge, reformer af energisektoren og forbedring af erhvervsmiljøet og gennemførelse af de vidtgående og brede frihandelsområder.

Udbetalingen af den første tranche blev sat i bero i juni 2018 efter den uigennemsigtige ugyldigkendelse af borgmestervalget i Chisinau. Efter regeringsskiftet i juni 2019 og fornyede reformbestræbelser, herunder opfyldelsen af de resterende betingelser i aftalememorandummet, blev beslutningen om at frigive den første tranche truffet i oktober 2019. Visse foranstaltninger i forbindelse med de politiske forudsætninger skal først opfyldes, så frigivelsen af anden tranche kan muligvis følge i 2020, men sandsynligvis ikke tredje tranche, da programmet udløber i juli 2020.

2.2.4Georgien

I 2019 anslås realvæksten i Georgiens BNP at have været 5,2 % som følge af både den indenlandske og den eksterne efterspørgsel. Det offentlige budgetunderskud anslås at være steget fra under 0,9 % af BNP i 2018 til næsten 3 % af BNP i 2019 ifølge de foreløbige tal. Forholdet mellem den offentlige gæld og BNP var på omkring 41 % i 2019, hvilket er en anelse højere end de 40,4 % af BNP i 2018. Georgiens betalingsbalance forbedredes betydeligt i løbet af 2019, hovedsagelig takket være den stigende eksport, som førte til en indsnævring af underskuddet på betalingsbalancens løbende poster til omkring 3 % af BNP i de første tre kvartaler af 2019. Georgiens internationale reserver har været stigende i de seneste år og beløb sig til i alt 3,5 mia. USD ved udgangen af 2019 (næsten fire måneders importdækning).

I april 2017 nåede Georgien og IMF til enighed om en udvidet ordning på 290 mio. USD under den udvidede finansieringsfacilitet, hvis gyldighed i slutningen af 2019 blev forlænget med et år til april 2021. EFF-programmet er godt på vej. Fem programrevisioner blev i det store og hele afsluttet som planlagt. I december 2019 nåede IMF og de georgiske myndigheder på embedsmandsplan til enighed om den femte revision af programmet, der stillede ca. 41,4 mio. USD til rådighed for Georgien. 

Georgien anmodede om yderligere makrofinansiel bistand fra EU 8 i juni 2017. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog afgørelsen om den nye makrofinansielle bistand på op til 45 mio. EUR (10 mio. EUR i gavebistand og 35 mio. EUR i lån) i april 2018. Efter ikrafttrædelsen af aftalememorandummet og de ledsagende aftaler i november 2018 blev den første tranche på 20 mio. EUR (5 mio. EUR i gavebistand og 15 mio. EUR i lån) udbetalt i december 2018. Næste skridt i gennemførelsen af det makrofinansielle bistandsprogram vil være at udbetale den anden og sidste tranche på 25 mio. EUR (5 mio. EUR i gavebistand og 20 mio. EUR i lån), når Georgien opfylder alle relevante politiske betingelser. Ud over de politiske forudsætninger og gode fremskridt med IMF-programmet har de specifikke politiske betingelser til formål at styrke den georgiske økonomi i den offentlige finansielle forvaltning, den finansielle sektor, social- og arbejdsmarkedspolitikker og erhvervsmiljøet. Gennemførelsen af disse betingelser er langt fremme, men er endnu ikke helt afsluttet.

2.2.5Ukraine

Efter den dybe recession i 2014 og 2015, hvor BNP faldt med mere end 16 %, vendte Ukraines økonomi tilbage til en positiv vækst i 2016 og er steget lige siden. Det reale BNP steg med 4,1 % på årsbasis i tredje kvartal 2019. Mens den økonomiske genopretning har været efterspørgselsstyret, har de faste bruttoinvesteringer ligget på et historisk lavt niveau på omkring 17 % af BNP, hvilket er langt under peer-gruppe-niveauet på over 25 %, der kan forventes for landene i denne udviklingsfase. Arbejdsløsheden faldt til 8,5 % i andet kvartal af 2019 fra toppunktet på 10,1 % i begyndelsen af 2017. Takket være en årlig vækst på 16,4 % i oktober 2019, hvilket indebærer en stigning i faste priser på ca. 11 %, nåede den gennemsnitlige nominelle løn op på ca. 430 USD. Inflationen i forbrugerpriserne er faldet markant fra 14,1 % i januar 2018 til 4,1 % i december 2019, hvilket gør det muligt for Ukraines nationalbank at nå sit mellemfristede inflationsmål på 4-6 % ved udgangen af 2019. Den ukrainske regering har også gjort betydelige fremskridt med konsolideringen af sine offentlige finanser i de sidste fem år. Det samlede budgetunderskud blev reduceret fra 4,5 % af BNP i 2014 til 2,0 % i 2019. Den offentlige gæld blev reduceret fra 80,9 % af BNP i 2016 til 50,3 % af BNP i 2019.

Ukraine er forblevet en meget åben økonomi, selv om den samlede import og eksport af varer og tjenesteydelser er faldet siden 2015. Faldet i eksporten har været mere udtalt end faldet i importen, hvilket forklarer, hvorfor den negative saldo for varer og tjenesteydelser er steget fra 2,6 % af BNP til 8,5 % i samme periode. Underskuddet på de løbende poster har været meget mindre (1,9 % af BNP i 2017, 3,3 % i 2018 og 2,5 % i 2019) takket være betydelige og voksende udenlandske indkomststrømme, hovedsagelig drevet af pengeoverførsler fra udlandet. Tilstrømningen af direkte udenlandske investeringer forblev relativt lav på 2,8 mia. USD eller 2,0 % af BNP i 2019. Porteføljeinvesteringer og andre investeringer, både private og officielle, var imidlertid tilstrækkeligt stærke til at sikre, at den samlede balance over for udenlandske borgere har været positiv og er vokset til 2,7 mia. USD eller 1,9 % af BNP i 2019. Ukraine reducerede sin bruttoudlandsgæld fra 129 % af BNP i 2015 til 79,5 % i 2019. De officielle reserver steg fra 17,8 mia. USD i juli 2018 til 25,3 mia. USD i december 2019 svarende til fire måneders import af varer og tjenesteydelser. Den store tilstrømning af ekstern likviditet resulterede i en større efterspørgsel efter grynia, som steg med 14,7 % over for USD i 2019. For at moderere stigningen og støtte reserverne greb nationalbanken ind på valutamarkedet og købte 7,9 mia. USD fra indenlandske banker i 2019, hvilket er en stigning fra 1,4 mia. USD i 2018.

EU udbetalte i alt 3,3 mia. EUR til Ukraine i 2014-2018 i form af lavt forrentede lån inden for rammerne af fire på hinanden følgende makrofinansielle bistandsprogrammer. Det nuværende makrofinansielle bistandsprogram på 1 mia. EUR blev godkendt i juli 2018. Programmets politiske konditionalitet fokuserer primært på at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser, bekæmpe korruption og gennemføre reformer i statsejede virksomheder og socialpolitikker. Den første tranche på 500 mio. EUR blev udbetalt i november 2018. Den anden og sidste tranche på 500 mio. EUR blev udbetalt i maj 2020, og dermed blev programmet afsluttet.

IMF indgik en aftale på embedsmandsplan i december 2019 om et nyt program for Ukraine (en treårig udvidet finansieringsfacilitet på 5,5 mia. USD). Desuden udstedte regeringen i 2019 gæld for 227,6 mia. UAH på det indenlandske primære marked, dvs. 114 % mere end i 2018, med gennemsnitligt afkast og alle løbetider (som faldt fra 19 % i januar til 11,6 % i december). I samme periode faldt finansieringsomkostningerne i USD og EUR også fra 6,5 % til 3,7 % og fra 4,5 % til 2,2 %.

3Sikring af, at den makrofinansielle bistand anvendes korrekt: operationelle vurderinger og efterfølgende evalueringer samt revisioner

3.1Operationelle vurderinger

I overensstemmelse med kravene i EU's finansforordning gennemfører Kommissionen operationelle vurderinger med bistand fra eksterne konsulenter for at få rimelig sikkerhed for de administrative procedurers og finanskredsløbs funktion i modtagerlandene.

Operationelle vurderinger fokuserer på offentlige finansforvaltningssystemer, navnlig hvordan finansministerier og centralbanker er organiseret, og hvilke procedurer de gennemfører og – mere specifikt – på, hvordan konti, der modtager EU-midler, forvaltes. Der lægges også særlig vægt på de eksterne revisionsinstitutioners funktion, uafhængighed og arbejdsprogrammer og på, hvor effektiv deres kontrol er. Procedurerne i forbindelse med offentlige indkøb på centralt plan undersøges også.

I 2019 blev der ikke iværksat nogen operationelle vurderinger i forbindelse med nye programmer for makrofinansiel bistand. For det nye jordanske makrofinansielle bistandsprogram, MFA III, vil der blive foretaget en operationel vurdering i første halvår af 2020.

3.2Efterfølgende evalueringer 

I henhold til EU's finansforordning og de tilsvarende afgørelser om makrofinansiel bistand gennemfører Kommissionen efterfølgende evalueringer 9 efter afslutningen af de makrofinansielle bistandsprogrammer for at vurdere deres virkning. Hovedformålene med disse evalueringer er:

I.at analysere virkningen af den makrofinansielle bistand på modtagerlandets økonomi og navnlig på bæredygtigheden af dets stilling over for udlandet

II.at vurdere merværdien ved EU's indsats.

I 2019 blev arbejdsdokumenterne vedrørende de efterfølgende evalueringer af MFA II-programmet for Georgien og det makrofinansielle bistandsprogram for Den Kirgisiske Republik afsluttet og offentliggjort i december samme år. Der blev også fremlagt et sammendrag af de vigtigste resultater af disse evalueringer i årsrapporten om den makrofinansielle bistand i 2018. I 2019 modtog Kommissionen også en rapport fra de eksterne kontrahenter om den efterfølgende evaluering af MFA I-programmet i Tunesien. Det ledsagende arbejdsdokument fra Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender vil blive færdiggjort og offentliggjort i første halvdel af 2020.

Endelig iværksatte Kommissionen i 2019 efterfølgende evalueringer af det tredje makrofinansielle bistandsprogram i Ukraine. De eksterne kontrahenters rapporter om disse efterfølgende evalueringer og de ledsagende arbejdsdokumenter fra Kommissionens tjenestegrene forventes at blive færdiggjort og offentliggjort i løbet af 2020.

3.2.1MFA I til Tunesien 

I den efterfølgende evaluering af MFA I-programmet til Tunesien (gennemført i 2014-2017) konkluderedes det, at EU's makrofinansielle bistand var relevant, sammenhængende, effektiv og effektivt gennemført.

I absolutte tal var det makrofinansielle bistandsprogram til Tunesien på tidspunktet for dets vedtagelse det tredjestørste program for makrofinansiel bistand siden 2000, svarende til ca. 0,5 % og 0,3 % af BNP i henholdsvis 2015 og 2017. Der var enighed blandt de vigtigste hørte interessenter om, at en forhøjelse af den makrofinansielle bistand fra de 250 mio. EUR, som oprindeligt blev foreslået, til 300 mio. EUR, var en passende beslutning. Den makrofinansielle bistand blev ydet i form af et lån på 300 mio. EUR på meget fordelagtige vilkår, som ikke kunne opnås på markedet. Selv om gennemførelsen af den makrofinansielle bistand blev mødt med forsinkelser, blev den ikke mindre relevant i betragtning af de fremherskende makroøkonomiske forhold og de øgede budgetmæssige behov i den tunesiske stat efter terrorangrebene i 2015 og landets gældsforpligtelser.

MFA I-programmets størrelse, form og timing blev derfor fundet relevant og tilpasset Tunesiens finansieringsbehov. Den makrofinansielle bistand havde en positiv, om end begrænset, indvirkning på gældsholdbarheden og gav de tunesiske myndigheder et større finanspolitisk råderum. Konditionaliteten var relevant og i overensstemmelse med landets prioriteter og spillede en central rolle med hensyn til at rette myndighedernes opmærksomhed på reformer.

I evalueringen konkluderes det, at programmet gav en klar EU-merværdi ved at lette presset på betalingsbalancen og øge det finanspolitiske råderum for de offentlige myndigheder. Det skabte også finansielle besparelser takket være de fordelagtige rentesatser og de længere løbetider for det makrofinansielle bistandslån sammenlignet med de finansielle markeder. Programmet blev udformet og gennemført effektivt i tæt samarbejde med de tunesiske myndigheder og vigtige internationale partnere.

Endelig konkluderes det i evalueringen, at MFA I havde en positiv, men begrænset social indvirkning, både med hensyn til opretholdelse af de makroøkonomiske betingelser (hjælp til en gnidningsløs tilpasning og støtte til sociale udgifter) og de direkte virkninger af konditionaliteten. Denne sociale indvirkning blev imidlertid noget begrænset af den ufuldstændige målretning af de sociale udgifter, selv om dette er blevet behandlet som en del af den politiske konditionalitet i MFA II-programmet.

3.2.2MFA II til Georgien 

I forbindelse med den efterfølgende evaluering af MFA II-programmet i Georgien (gennemført i 2015-2017) blev det konkluderet, at EU's makrofinansielle bistand var relevant, sammenhængende, effektiv og effektivt gennemført.

MFA II var en sammenhængende del af en omfattende pakke af EU-bistand til Georgien, der afspejlede en tæt koordinering af disse interventioner. EU's merværdi var tydeligst gennem stimuleringen af den strukturelle reformproces i Georgien, da den dækkede de relevante reformudfordringer i landet. Evalueringen viste, at nogle yderligere politiske foranstaltninger inden for sundhedspleje og bankvæsen også kunne have været relevante, men dette måtte afvejes i forhold til behovet for at opfylde listen over makrofinansielle bistandsbetingelser. Foranstaltningerne på disse områder er efterfølgende blevet medtaget som politiske betingelser i det nuværende makrofinansielle bistandsprogram for Georgien, der blev godkendt i 2018.

I evalueringen konkluderedes det, at det makrofinansielle bistandsprogram bidrog til at forbedre bæredygtigheden af Georgiens offentlige gæld og resulterede i betydelige besparelser på grund af den længere løbetid og lavere rentesatser for den makrofinansielle bistand. Programmet blev udformet og gennemført effektivt og i tæt samarbejde med de georgiske myndigheder, IMF og Verdensbanken. Den forsinkede vedtagelse skyldtes proceduremæssige uoverensstemmelser mellem EU-lovgiverne. Evalueringen viste imidlertid, at denne usædvanlig lange tidsplan for godkendelse af programmet ikke førte til effektivitetstab, fordi Georgien fra slutningen af 2010 til juli 2014 og fra midten af 2015 til april 2017 ikke havde et IMF-udbetalingsprogram (en forudsætning for tildeling af makrofinansiel bistand). Dette ville have forhindret udbetalinger af makrofinansiel bistand, selv om programmet var blevet godkendt tidligere.

Endelig viste evalueringen, at MFA II generelt havde en positiv social indvirkning. Det bidrog til at forbedre kvaliteten og effektiviteten af de offentlige sundhedstjenester, selv om fremskridtene på dette område er uensartede og behandles som en del af den politiske konditionalitet i det nuværende makrofinansielle bistandsprogram, der blev godkendt i 2018. Det makrofinansielle bistandsprogram bidrog også til at fremme de makroøkonomiske tilpasninger og dermed fastholde de sociale udgifter.

4Generel udvikling i forbindelse med instrumentet for makrofinansiel bistand

4.1Det makrofinansielle bistandsinstruments funktion

Den fælles erklæring fra 2013 fra Europa-Parlamentet og Rådet om den makrofinansielle bistand 10 beskriver bistanden som bistand af makroøkonomisk og finansiel karakter, og den fastslår klart, at formålet bør være at "genoprette en holdbar ekstern finansieringssituation i de bistandsberettigede lande og områder, der har problemer med at opnå ekstern finansiering. Bistanden bør understøtte gennemførelsen af et politisk program, der indeholder stærke tilpasnings- og strukturreformforanstaltninger til at afhjælpe betalingsbalanceproblemer, navnlig i løbet af programperioden, og styrke gennemførelsen af de relevante aftaler og programmer med Unionen."

Af princip 6, litra a), i samme fælles erklæring fremgår følgende: "En forudsætning for makrofinansiel bistand bør være, at det bistandsberettigede land eller område respekterer effektive, demokratiske mekanismer, herunder et parlamentarisk flerpartisystem og retsstatsprincippet, samt garanterer overholdelsen af menneskerettighederne". I løbet af det makrofinansielle bistandsprogram overvåger Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten opfyldelsen af disse politiske forudsætninger, og hver udbetaling er betinget af, at de opfyldes.

I 2018 fremsatte Europa-Parlamentets Udenrigsudvalg (AFET) som led i lovgivningsprocessen for de nye forslag til Georgiens MFA III og Ukraines MFA IV en række ændringer vedrørende de politiske forudsætninger for Kommissionens forslag, som fulgte den aftalte model for den fælles erklæring fra 2013. I Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's bistand til Tunesien i 2016 blev det fastslået, at en langvarig beslutningsproces kan bringe det primære formål med den makrofinansielle bistand, som er at yde hurtig støtte i en betalingsbalancekrisesituation, i fare.

I 2019 og begyndelsen af 2020 godkendte Europa-Parlamentet og Rådet som led i lovgivningsprocessen for det nye forslag om Jordans MFA III Kommissionens forslag (offentliggjort den 6. september 2019), som byggede videre på den aftalte model for den fælles erklæring fra 2013. Lovgivningsprocessen var effektiv og gjorde det muligt for Kommissionen at indlede forhandlinger om aftalememorandummet med de jordanske myndigheder allerede i januar 2020.

Kommissionen mener, at det er vigtigt, at det makrofinansielle bistandsinstrument forbliver baseret på veletablerede og fælles principper og beslutningsprocesser, som alle institutioner følger, og føler sig bundet af, da der ikke findes et formelt retsgrundlag for instrumentet på tværs af alle programmer.

Desuden fremhæver den geopolitiske, sikkerhedsmæssige og økonomiske udvikling uden for EU's grænser behovet for et stærkere multilateralt Europa. Som reaktion på disse udfordringer er et af de seks overordnede mål for den nye Kommission at styrke Europas rolle i verden. EU's evne til at reagere hurtigt og effektivt, herunder gennem det makrofinansielle bistandsinstrument, vil være af afgørende betydning for at nå dette mål.

Det er i denne forbindelse og fremadrettet, at Kommissionen i 2020 vil foretage en metaevaluering af de makrofinansielle bistandsprogrammer, der blev gennemført i 2010-2020. Evalueringen vil indeholde en vurdering af de principper og karakteristika, der styrer instrumentet for makrofinansiel bistand, og formålet er at komme med input til, hvordan dens relevans, effektivitet, nyttevirkning, merværdi og evne til at reagere på prioriteterne i EU's optræden udadtil samt den daglige forvaltning af makrofinansielle bistandsaktioner bliver bedre. Kommissionen vil også indlede en drøftelse om anvendelsesområdet for det makrofinansielle bistandsinstrument, herunder dets geografiske dækning, og hvordan det interagerer med andre eksterne EU-politikker.

4.2Den fremtidige udvikling: Makrofinansiel bistand i den næste flerårige finansielle ramme

Da EU's nabolande fortsat oplever geopolitisk og økonomisk ustabilitet, der yderligere forstærkes af de humanitære og økonomiske konsekvenser af den eskalerende udbredelse af coronavirus i 2020, vil behovet for EU's makrofinansielle bistand sandsynligvis fortsat være høj og endda eskalere i de kommende år. Som led i midtvejsevalueringen af den flerårige finansielle ramme (FFR) for 2014-2020 foreslog Kommissionen derfor at styrke den makrofinansielle bistand som et instrument til makrofinansiel støtte og øge den årlige udlånskapacitet fra 500 mio. EUR til 2 000 mio. EUR. Dette blev støttet af Europa-Parlamentet og Rådet.

Den 2. maj 2018 vedtog Kommissionen en meddelelse om den flerårige finansielle ramme for 2021-2027. Med hensyn til EU's optræden udadtil foreslog Kommissionen at strømline de eksisterende instrumenter for bedre at formidle, hvad EU gør, undgå overlapninger, gøre processerne mindre besværlige og øge effektiviteten og komplementariteten, så man samtidig bedre viser EU's merværdi. Det foreslås, at flere instrumenter under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 integreres i det nye instrument for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde. De specifikke makrofinansielle bistandsprogrammer vil dog fortsat blive aktiveret efter behov på grundlag af særskilte ad hoc-beslutninger, da det anerkendes, at beslutningsprocessen i forbindelse med de makrofinansielle bistandsprogrammer fortsat bør være tydelig. Den makrofinansielle bistand vil således fortsat være omfattet af den almindelige lovgivningsprocedure, som kræver, at Europa-Parlamentet og Rådet godkender hvert enkelt program.

De makrofinansielle bistandslån vil blive garanteret af den nye garanti for foranstaltninger udadtil, der skal oprettes via instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde. Garantien for foranstaltninger udadtil dækker garantier i den private sektor, den statslige sektor og den offentlige sektor ("EFSD+"), makrofinansielle bistandslån samt eksterne Euratomlån. Garantien for foranstaltninger udadtil støttes af den nye fælles hensættelsesfond, som skal omfatte den eksisterende garantifond for aktioner i forhold til tredjelande samt de øvrige garantifonde såvel i som uden for EU's område. Kommissionen foreslog i maj 2018, at de samlede transaktioner under garantien for foranstaltninger udadtil skulle beløbe sig til op til 60 mia. EUR, hvoraf 14 mia. EUR er øremærket makrofinansielle bistandslån med en tilførselssats på 9 %, som det er tilfældet i øjeblikket. Dette er i overensstemmelse med den årlige långivning på 2 mia. EUR til makrofinansiel bistand, som der blev opnået enighed om ved midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020, og som bekræfter den stærke europæiske merværdi og instrumentets store løftestangseffekt. Desuden vil der fortsat blive ydet makrofinansiel bistand i form af gavebistand til støtteberettigede lande med usædvanlig høj sårbarhed.

Den 27. maj 2020 forelagde Kommissionen et revideret forslag til den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 samt et europæisk genopretningsprogram ("Next Generation EU") som reaktion på konsekvenserne af covid-19-pandemien på 750 mia. EUR (i 2018-priser). På det eksterne område vil dette betyde yderligere 16,9 mia. EUR (i løbende priser), heraf 11,4 mia. EUR til garantien for foranstaltninger udadtil og 5,5 mia. EUR til humanitær bistand. Den foreslåede forhøjelse vil forhøje loftet for garantien for foranstaltninger udadtil fra de tidligere foreslåede 60 mia. EUR til 130 mia. EUR, hvilket er mere end en fordobling af den potentielle kapacitet til EFSD+-garantier og makrofinansielle bistandslån.

5Nye anmodninger om bistand og Kommissionens fremtidige forslag – budgetsituation

2020 vil først og fremmest blive karakteriseret ved gennemførelsen af igangværende makrofinansielle bistandsprogrammer som beskrevet ovenfor. Disse omfatter udbetaling af den sidste tranche til Georgiens MFA III samt de resterende udbetalinger til det moldoviske program, forudsat at de nødvendige betingelser er opfyldt. Afhængigt af, hvor hurtigt forhandlingerne om fremskridtene i aftalememorandummet skrider frem, kan de to første trancher vedrørende Jordans MFA III også udbetales i løbet af 2020.

5.1Brug af makrofinansiel bistand til udvidelses- og naboskabspartnerlande i forbindelse med covid-19-krisen

Coronavirusudbruddet har udviklet sig til en global pandemi, hvilket kræver en hurtig, koordineret global indsats for at beskytte mennesker, redde liv og tackle de økonomiske konsekvenser.

På denne baggrund vedtog Kommissionen den 22. april 2020 et forslag til en makrofinansiel bistandspakke på 3 mia. EUR til 10 udvidelses- og naboskabspartnerlande for at hjælpe dem med at begrænse de økonomiske konsekvenser af coronaviruspandemien. Forslaget kom oven i "Team Europe"-pakken, som er EU's solide og målrettede reaktionsstrategi til støtte for partnerlandenes indsats for at bekæmpe coronaviruspandemien. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog afgørelsen den 25. maj 2020.

Som en del af denne pakke nåede EU til enighed om følgende makrofinansielle bistandslån: Republikken Albanien (180 mio. EUR), Bosnien-Hercegovina (250 mio. EUR), Georgien (150 mio. EUR), Det Hashemitiske Kongerige Jordan (200 mio. EUR), Kosovo (100 mio. EUR), Republikken Moldova (100 mio. EUR), Montenegro (60 mio. EUR), Republikken Nordmakedonien (160 mio. EUR), Republikken Tunesien (600 mio. EUR) og Ukraine (1,2 mia. EUR).

Denne makrofinansielle bistandspakke og den hurtige vedtagelse heraf i Europa-Parlamentet og Rådet er et vigtigt udtryk for EU's solidaritet med partnerlande i en hidtil uset krise.

Tabel 2 giver en oversigt over forpligtelser og betalinger i forbindelse med makrofinansiel bistand i form af gavebistand og udbetaling af makrofinansielle bistandslån for 2018, 2019 og (foreløbig) 2020. De samlede udbetalinger af makrofinansielle bistandslån forventes at beløbe sig til 860 mio. EUR i 2020 (eller til 3 860 mio. EUR, hvis afgørelsen af 25. maj 2020 om makrofinansiel bistand i forbindelse med covid-19 udbetales i sin helhed i 2020).

Tabel 2:

Forpligtelser og betalinger vedrørende makrofinansiel gavebistand og udbetalinger i forbindelse med makrofinansielle bistandslån 2018-2020 (EUR)

(1)

Denne rapport bygger på oplysninger fra indtil maj 2020.

(2)

Retsgrundlaget for makrofinansiel bistand til andre tredjelande end udviklingslande er artikel 212 og 213 i traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF).

(3)

Makrofinansiel bistand supplerer også andre af EU's eksterne aktioner eller instrumenter i forhold til nabolandene, herunder budgetstøtte. Budgetstøtterapporten for 2019 findes på: https://www.euneighbours.eu/sites/default/files/publications/2019-10/budget_support._trends_and_results_2019.pdf . 

(4)

 Alle efterfølgende evalueringer findes på Kommissionens websted: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en .

(5)

Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2016/1112 af 6. juli 2016 om yderligere makrofinansiel bistand til Tunesien (EUT L 186 af 9.7.2016, s. 1).

(6)

Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2016/2371 af 14. december 2016 om yderligere makrofinansiel bistand til Det Hashemitiske Kongerige Jordan (EUT L 352 af 23.12.2016, s. 18).

(7)

Det første og andet makrofinansielle bistandsprogram for Georgien blev lovet på den internationale donorkonference i Bruxelles i oktober 2008. Disse programmer på 46 mio. EUR blev gennemført i 2009-2010 og 2015-2017.

(8)

 Alle efterfølgende evalueringer findes på Kommissionens websted: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en .

(9)

Fælles erklæring fra Europa-Parlamentet og Rådet, som blev vedtaget sammen med afgørelsen om yderligere makrofinansiel bistand til Georgien (afgørelse (EU) 2013/778 af 12. august 2013). Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=DA .

(10)

Det mulige betalingsunderskud, der vil skulle dækkes (normalt ved omfordeling), hvis de to resterende trancher (og gavebistandselementet) i det moldoviske makrofinansielle bistandsprogram udbetales.