EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 5.6.2019

COM(2019) 531 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN

Belgien

Rapport udarbejdet i henhold til artikel 126, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN

Belgien

Rapport udarbejdet i henhold til artikel 126, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

1.    Indledning

Der er i artikel 126 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF eller traktaten) fastsat en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud ("EDP-proceduren"). Proceduren er nærmere beskrevet i forordning (EF) nr. 1467/97 om "fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud" 1 , som indgår i stabilitets- og vækstpagten. Der er i forordning (EU) nr. 473/2013 2 fastsat særlige bestemmelser for de euromedlemsstater, der er omfattet af en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.

I henhold til artikel 126, stk. 2, i TEUF skal Kommissionen overvåge, om budgetdisciplinen overholdes på grundlag af to kriterier, nemlig: a) hvorvidt den procentdel, som det forventede eller faktiske offentlige underskud udgør af bruttonationalproduktet (BNP), overstiger den givne referenceværdi på 3 %, og b) hvorvidt den procentdel, som den offentlige gæld udgør af bruttonationalproduktet, overstiger referenceværdien på 60 %, medmindre procentdelen mindskes tilstrækkeligt og nærmer sig referenceværdien med en tilfredsstillende hastighed.

Ifølge artikel 126, stk. 3, i TEUF udarbejder Kommissionen en rapport, hvis en medlemsstat ikke opfylder kravene i forbindelse med et af eller begge disse kriterier. I rapporten skal der ligeledes "tages […] hensyn til, om det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle andre relevante forhold, herunder medlemsstatens økonomiske og budgetmæssige situation på mellemlang sigt".

Denne rapport, som er det første skridt i EDP-proceduren, indeholder en analyse af Belgiens overholdelse af underskuds- og gældskriteriet i traktaten og er udarbejdet under behørig hensyntagen til den økonomiske baggrund og andre relevante forhold.

Ifølge de oplysninger, som de belgiske myndigheder indsendte den 29. marts 2019 3 , og som efterfølgende er blevet valideret af Eurostat 4 , nåede Belgiens offentlige underskud op på 0,7 % af BNP i 2018, mens gælden udgjorde 102,0 % af BNP, hvilket er over referenceværdien på 60 % af BNP. I udkastet til budgetplan for 2019 forventedes der et underskud på 1,0 % af BNP og en gældskvote på 100,2 % af BNP, mens der i Belgiens stabilitetsprogram for 2019, som Kommissionen modtog den 26. april 2019, forventes et underskud på 0,8 % af BNP og en gældskvote på 100,6 % af BNP.

De indberettede oplysninger viser, at Belgien ikke opfyldte gældsreduktionsmålet 5 i 2018 (jf. tabel 1), idet efterslæbet i forhold til målet er på 1,1 procentpoint af BNP. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 forventes Belgien derudover heller ikke at opfylde gældsreduktionsmålet i 2019 og 2020, idet landets gældskvote fortsat ventes at ligge over det bagudrettede gældsreduktionsmål med 1,7 procentpoint af BNP i 2019 og over det fremadrettede gældsreduktionsmål med 1,9 procentpoint af BNP i 2020. På grundlag af scenariet i stabilitetsprogrammet for 2019 forventes Belgien fra og med 2019 at opfylde gældskriteriet og overgå det fremadrettede gældsreduktionsmål med 0,2 procentpoint i 2019 og med 0,6 procentpoint i 2020.

Belgiens manglende overholdelse af gældsreduktionsmålet i 2018 giver umiddelbart anledning til at konkludere, at der er tale om et uforholdsmæssigt stort underskud i stabilitets- og vækstpagtens forstand, men før der kan drages en endelig konklusion herom, må der tages hensyn til alle relevante forhold som anført i det følgende.

Kommissionen har derfor udarbejdet denne rapport, som indeholder en samlet vurdering af afvigelsen fra gældsreduktionsmålet og overskridelsen af den traktatfæstede referenceværdi for at undersøge, hvorvidt det er berettiget at iværksætte en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, når der er taget hensyn til alle relevante forhold. Afsnit 2 i rapporten indeholder en gennemgang af underskudskriteriet. Afsnit 3 indeholder en gennemgang af gældskriteriet. Afsnit 4 omhandler offentlige investeringer og andre relevante forhold, herunder en vurdering af, om Belgien lever op til den påkrævede tilpasningssti hen imod den mellemfristede budgetmålsætning. Rapporten tager også hensyn til Kommissionens forårsprognose 2019, der blev offentliggjort den 7. maj 2019, og Kommissionens evaluering af den efterfølgende makroøkonomiske og finanspolitiske udvikling.

Tabel 1: Offentligt underskud og offentlig gæld (i % af BNP)

2.Underskudskriteriet

Belgiens offentlige underskud faldt fra 0,8 % af BNP i 2017 til 0,7 % i 2018. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 vil underskuddet vokse til 1,3 % i 2019, hvilket stadig er en overholdelse af den traktatfæstede referenceværdi på 3 % af BNP. Ifølge Kommissionens prognose vil underskuddet stige yderligere til 1,5 % af BNP i 2020 under antagelse af en uændret politik.

Den flerårige kurs, der er udstukket i stabilitetsprogrammet for 2019, indeholder en stabilisering af underskuddet på 0,8 % i 2019 og en nedbringelse til 0,2 % i 2020. Den 18. december 2018 trådte den belgiske premierminister tilbage. Siden da har et forretningsministerium vedtaget budgetter, der er udarbejdet under antagelse af en uændret politik. Regeringen havde som følge heraf ikke fulde budgetbeføjelser i henhold til de nationale forfatningsmæssige regler og/eller konventioner på det tidspunkt, da stabilitetsprogrammet blev fremlagt. I mangel heraf præsenteres der i stabilitetsprogrammet en budgetprognose, der ikke understøttes af vedtagne eller tilstrækkeligt detaljerede foranstaltninger til at kunne nå den mellemfristede målsætning om strukturel budgetbalance i 2021. Forskellen i 2019 mellem Kommissionens prognose og stabilitetsprogrammet skyldes, at en række foranstaltninger ikke er medtaget i Kommissionens prognose, fordi de ikke er vedtaget eller tilstrækkeligt præciseret, eller fordi de betragtes som midlertidige (idet de afsluttes i 2018 og derfor ikke optræder i 2019) 6 . Forskellen i 2020 kan primært tilskrives en nedbringelse af udgifterne (-0,6 procentpoint af BNP) og en stigning i indtægterne (+0,2 procentpoint af BNP), som ikke er understøttet af yderligere nærmere angivne foranstaltninger.

Belgien overholder således underskudskriteriet som fastlagt i traktaten og forordning (EF) nr. 1467/97.

3.Gældskriteriet

Den offentlige gæld toppede i 2014, hvor den udgjorde 107,5 % af BNP, men faldt derpå til 103,4 % i 2017. I 2018 faldt gælden yderligere til 102,0 % af BNP, hvilket hovedsagelig kan tilskrives overskuddet på den primære saldo og en aftagende virkning af den negative sneboldeffekt (en kombination af lavere rentebetalinger og en højere nominel vækst i BNP), som kun delvis udlignes af en positiv stock-flow-tilpasning. Gældsdynamikken behandles mere indgående i afsnit 4.2.

Ifølge Kommissionens prognose forventes gælden i de kommende år at falde svagt til 101,3 % af BNP i 2019 og 100,7 % i 2020. Den årlige gennemsnitlige reduktion på 1,3 procentpoint af BNP som følge af primære overskud og sneboldeffekten ventes i 2019-2020 at blive delvis udlignet af positive stock-flow-tilpasninger. Disse fremskrivninger tager ikke højde for virkningen af eventuelle salg af aktiver i finanssektoren.

Ifølge Belgiens stabilitetsprogram for 2019 vil gældskvoten falde til 100,6 % af BNP ved udgangen af 2019 og til 98,5 % af BNP i 2020. Forskellen i forhold til Kommissionens fremskrivning under antagelse af en uændret politik skyldes hovedsagelig, at det planlagte samlede underskud er lavere i stabilitetsprogrammet, mens de nominelle vækstantagelser er stort set de samme, og stock-flow-tilpasningerne er en smule lavere.

Efter ophævelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud i juni 2014 var Belgien underlagt en treårig overgangsperiode, hvor landet skulle overholde gældsreduktionsmålet. Overgangsperioden varede fra 2014 til 2016. Siden 2017, efter udløbet af overgangsperioden, har det normale gældsreduktionsmål fundet anvendelse.

De indberettede oplysninger viser, at Belgien ikke opfyldte gældsreduktionsmålet i 2018 (jf. tabel 1), idet efterslæbet i forhold til målet er 1,1 % af BNP. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 forventes Belgien ikke at overholde gældsreduktionsmålet i 2019 og 2020, idet landets gældskvote fortsat ventes at ligge over gældsreduktionsmålet i 2019 og 2020 med henholdsvis 1,7 % og 1,9 % af BNP.

På grundlag af scenariet i stabilitetsprogrammet for 2019 forventes Belgien fra og med 2019 at opfylde gældskriteriet, idet landet vil overgå gældsreduktionsmålet (i sin fremadrettede sammensætning) med 0,7 % af BNP i 2019 og lige netop overholde det med 0,0 % i 2020. I stabilitetsprogrammet for 2018 forventedes gældskriteriet at være opfyldt fra og med 2018. I forhold til Kommissionens prognose er nedbringelsen af underskuddet 0,5 % højere i 2019 og 1,3 % højere i 2020, idet Kommissionens prognose bygger på en antagelse af en uændret politik, hvorimod stabilitetsprogrammet afspejler en planlagt indsats for at opnå Belgiens mellemfristede budgetmålsætning (en strukturel saldo på 0,0 % af BNP) i 2021, hvilket imidlertid ikke understøttes af tilstrækkeligt detaljerede foranstaltninger. Forskellen skyldes også delvis en højere forventet stock-flow-tilpasning i 2019, som ikke udlignes af den lavere tilpasning i 2020.

Analysen indikerer således, at gældskriteriet som fastlagt i traktaten og forordning (EF) nr. 1467/97 tilsyneladende ikke er opfyldt på grundlag af de endelige tal for 2018 og Kommissionens forårsprognose 2019 samt stabilitetsprogrammet for 2019, men før der kan drages en endelig konklusion herom, må der tages hensyn til alle relevante forhold som anført i det følgende.

Tabel 2: Gældsdynamik

4.    Relevante forhold

I henhold til artikel 126, stk. 3, i TEUF skal der i Kommissionens rapport "ligeledes tages hensyn til, om det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle andre relevante forhold, herunder medlemsstatens økonomiske og budgetmæssige situation på mellemlang sigt". I artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97 præciseres det, hvilke forhold der er tale om, idet det fastsættes, at der skal tages behørigt hensyn til "alle andre forhold, som efter den pågældende medlemsstats opfattelse er relevante for at kunne foretage en samlet kvalitativ vurdering af overholdelsen af underskuds- og gældskriteriet, og som medlemsstaten har forelagt Rådet og Kommissionen".

Analysen af de relevante forhold er særligt berettiget ved en klar overtrædelse af gældskriteriet, idet gældsdynamikken i højere grad end underskuddet påvirkes af forhold, der ligger uden for regeringens kontrol. Dette anerkendes i artikel 2, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1467/97, hvor det fastsættes, at der ved vurderingen af, om gældskriteriet er opfyldt, skal tages hensyn til de relevante forhold uanset overtrædelsens omfang. I den henseende skal mindst følgende tre vigtige aspekter tages i betragtning (hvilket de også tidligere er blevet) ved vurderingen af, om gældskriteriet er opfyldt, på grund af deres betydning for gældsdynamikken og holdbarheden:

1.    Fastholdelse af den mellemfristede budgetmålsætning eller af tilpasningsstien i retning af denne målsætning, som har til formål at sikre holdbarhed eller hurtige fremskridt hen imod holdbarhed under normale makroøkonomiske omstændigheder. Da der i strukturen af de landespecifikke mellemfristede budgetmålsætninger tages hensyn til gældsniveauet og implicitte forpligtelser, bør overholdelse af den mellemfristede budgetmålsætning eller tilpasningsstien i retning heraf i det mindste på mellemlang sigt sikre konvergens i retning af sunde gældsniveauer.

2.    Strukturreformer, som allerede er gennemført eller udspecificeret i en strukturreformplan, og som ved deres indvirkning på væksten forventes at øge holdbarheden på mellemlang sigt og derved bidrage til, at gældskvoten bevæger sig i en tilfredsstillende nedadgående retning. En fastholdelse af den mellemfristede budgetmålsætning (eller tilpasningsstien i retning heraf) og gennemførelsen af strukturreformer (som led i det europæiske semester) forventes generelt under normale økonomiske forhold at bringe gældsdynamikken ind på en holdbar kurs gennem den samlede indvirkning på selve gældsniveauet (ved at der opnås en sund budgetstilling, som opfylder den mellemfristede målsætning) samt på den økonomiske vækst (via reformer).

3.Ugunstige makroøkonomiske forhold og navnlig en lav inflation, som kan hæmme nedbringelsen af gældskvoten og gøre det særlig vanskeligt at overholde bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. En situation med lav inflation gør det vanskeligere for en medlemsstat at opfylde gældsreduktionsmålet. I forbindelse med vurderingen af, om gældskriteriet er opfyldt, er det i sådan en situation afgørende at fastholde den mellemfristede budgetmålsætning eller tilpasningsstien i retning af denne målsætning.

I lyset af det ovenstående gennemgås nedenfor følgende relevante forhold: 1) budgetstillingen på mellemlang sigt, herunder en vurdering af overholdelsen af den krævede tilpasningssti hen imod den mellemfristede budgetmålsætning og af udviklingen i de offentlige investeringer, 2) udviklingen, dynamikken og holdbarheden i den offentlige gæld på mellemlang sigt, 3) den økonomiske situation på mellemlang sigt, herunder status for gennemførelsen af strukturreformer, 4) andre forhold, som Kommissionen finder relevante, og 5) andre forhold, som medlemsstaten har peget på.

4.1.    Budgetstillingen på mellemlang sigt

Den efterfølgende vurdering af Belgiens overholdelse af den forebyggende del viser, at dokumentationen ikke er solid nok til at konkludere, om der er forekommet en væsentlig afvigelse fra Belgiens tilpasningssti i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i 2018 samt i perioden 2017-2018 samlet set. I 2019 samt i perioden 2018-2019 samlet set udgør den finanspolitiske tilpasning en risiko for en væsentlig afvigelse fra de krav i den forebyggende del, som Belgien skal overholde.

Samlet saldo, strukturel saldo og tilpasning i retning af den mellemfristede budgetmålsætning

Samlet saldo

Belgiens samlede underskud faldt fra 0,8 % af BNP i 2017 til 0,7 % i 2018. Både indtægts- og udgiftskvoten steg med hhv. 0,4 procentpoint og 0,2 procentpoint af BNP.

Mellemfristet budgetmålsætning og strukturel saldo

De belgiske myndigheder bekræftede i deres stabilitetsprogram for 2019 den mellemfristede budgetmålsætning om strukturel budgetbalance. Den mellemfristede budgetmålsætning forekommer tilstrækkelig streng til at sikre opfyldelse af gældskriteriet på mellemlang og lang sigt under økonomiske forhold, der kan betragtes som normale. I stabilitetsprogrammet for 2019 udskød Belgien den planlagte opfyldelse fra 2020 til 2021. Det vil ifølge stabilitetsprogrammet kræve en indsats på 0,9 % af BNP at opfylde den mellemfristede budgetmålsætning. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 vil det kræve en større indsats (1,4 % af BNP) på grund af et andet (højere) skøn over det strukturelle underskud i 2018. Derudover forventes den strukturelle saldo i Kommissionens prognose at forblive uændret i 2019 og under antagelse af en uændret politik at falde med 0,3 procentpoint i 2020, som er det sidste år i Kommissionens fremskrivninger. Ifølge det højtstående finanspolitiske råd vil der under antagelse af en uændret politik ske en yderligere forringelse med 0,4 % af BNP i 2021 7 . Den næste regering efter valget i maj 2019 vil derfor skulle iværksætte betydelige supplerende foranstaltninger for at opfylde den mellemfristede budgetmålsætning i 2021.

Overholdelse af den anbefalede tilpasningssti hen imod den mellemfristede budgetmålsætning

Den 11. juli 2017 henstillede Rådet, at Belgien gør en betydelig finanspolitisk indsats i 2018 i overensstemmelse med kravene i den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten under hensyntagen til behovet for at styrke det igangværende opsving og sikre, at Belgiens offentlige finanser er holdbare. Ifølge den tilpasningsmatrix, der er fastlagt efter fælles aftale som led i stabilitets- og vækstpagten, medførte tilpasningen et krav om en nominel vækst i de primære offentlige nettoudgifter, som ikke skulle overstige 1,6 % i 2018. Det ville svare til en strukturel tilpasning på mindst 0,6 % af BNP. Samtidig præciserede Rådet, at man i vurderingen af udkastet til budgetplan for 2018 og den efterfølgende vurdering af budgetresultaterne i 2018 var nødt til at tage behørigt hensyn til målet om at opnå en finanspolitisk kurs, som bidrager til både at styrke den igangværende genopretning og sikre holdbare offentlige finanser. Efter at Kommissionen i forbindelse med sin udtalelse om Belgiens udkast til budgetplan for 2018 gav sin vurdering af opsvingets styrke i Belgien, idet der blev taget behørigt hensyn til landets udfordringer for så vidt angår holdbarheden, konstaterede Rådet den 13. juli 2018, at det ikke var nødvendigt at tage yderligere elementer i betragtning.

Væksten i de primære offentlige udgifter, eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og engangsforanstaltninger, oversteg ifølge de endelige tal og Kommissionens prognose udgiftsmålet i 2018 og medførte en afvigelse på 0,7 % af BNP, hvilket tyder på en væsentlig afvigelse. Den strukturelle saldo skønnes at være forblevet uændret i 2018, hvilket har medført en afvigelse på 0,6 % af BNP fra den anbefalede indsats, hvilket også tyder på en væsentlig afvigelse.

Selv om der er tale om en faldende tendens, er der imidlertid fortsat usikkerhed om, hvordan man skal behandle den betydelige stigning i selskabernes forskudsskat, som blev indbetalt i 2017 og 2018 (ca. 0,5 % af BNP i hvert af årene). Denne indtægtsstigning skyldes navnlig, at der i to faser, i 2017 og 2018, blev indført væsentligt højere gebyrer for manglende betaling af forskudsskat. Dette medførte en permanent ændring af tidspunktet for de tilbagevendende indtægter, da skatteopkrævningen i det mindste delvis ændredes fra en efterfølgende afregning af skat til forskudsskat, hvilket derfor medfører en ekstraordinær og midlertidig stigning i skatteindtægterne i 2017 og 2018. Kommissionen fandt i referencescenariet i forårsprognosen fra 2019 ved at anvende samme metode som sidste år, at enhver skatteopkrævning, der overstiger den generelle tendens, skal betragtes som en midlertidig engangsindtægt, hvilket i sidste ende vil udlignes af lavere indtægter fra skatteafregninger fra og med 2019. I andre analyser, som f.eks. den belgiske centralbanks, betragtes en større andel af selskabsskatteindtægterne i 2017 og 2018 som værende af midlertidig karakter, hvorimod regeringen anser en større andel for at være strukturel. Selv når der tages hensyn til denne usikkerhed, og hele stigningen i både 2017 og 2018 anses for at være strukturel, synes der imidlertid at være en væsentlig afvigelse i perioden 2017-2018 samlet set. Dog synes overskridelsen af grænsen for en væsentlig afvigelse på 0,25 % af BNP at være meget lille, når først denne usikkerhed tages i betragtning. I lyset af den usikkerhed, der er forbundet med disse tal, erkender Kommissionen, at både nedadrettede og opadrettede risici bør tages i betragtning, og at det først senere vil være muligt at give et stabilt skøn over den varige virkning, idet de endelige selskabsskatteoplysninger for 2019 vil give den første klare indikation af virkningens omfang.

Når 2017 og 2018 betragtes samlet, er der forskel på udgiftsmålet og den strukturelle saldo, hvilket skyldes de forskellige angivelser for 2017. Hvad angår udgiftsmålet er der en afvigelse på 0,6 % af BNP, hvilket tyder på en væsentlig afvigelse. Hvad angår indsatsen med hensyn til den strukturelle saldo er der en afvigelse på 0,1 % af BNP, hvilket tyder på en vis afvigelse. Den konklusionen, man når frem til ved at betragte 2017 og 2018 samlet, afhænger af de enkelte værdier i 2018 og 2017. Førstnævnte blev allerede gennemgået ovenfor. Væksten i Belgiens primære offentlige udgifter, eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og engangsforanstaltninger, oversteg i 2017 udgiftsmålet med ca. 0,5 % af BNP. På den anden side blev den strukturelle saldo for Belgien forbedret med over 0,8 % af BNP, hvilket — justeret for virkningen af usædvanlige begivenheder — overstiger den strukturelle tilpasning på mindst 0,58 % af BNP, som Rådet havde anbefalet for det pågældende år. På grundlag af den strukturelle saldo var der derfor en positiv afvigelse på ca. 0,3 % af BNP. Den heraf følgende forskel i 2017 på ca. 0,7 % af BNP mellem den forebyggende dels to søjler kræver en samlet vurdering, hvor de følgende forhold tages i betragtning:

·De lavere renteudgifters positive indvirkning på den strukturelle saldo (0,3 procentpoint af BNP), som forbedrer den angivne finanspolitiske indsats baseret på den strukturelle saldo, men som ikke påvirker overholdelsen af udgiftsmålet. Sidstnævnte anses for at give et bedre billede af den underliggende finanspolitiske indsats.

·Den negative virkning, som en højere inflation (en BNP-deflator på 1,9 %) end den forventede (fremskrivning af BNP-deflatoren med 1,5 %) har på udgiftsmålet i forhold til den strukturelle saldo (0,1 procentpoint af BNP). De sociale ydelser og lønningerne i den offentlige sektor indekseres i forhold til den faktiske og ikke den forventede inflation. Dog har en højere inflation også en positiv indvirkning på skatteindtægterne. Udgiftsmålet tager kun højde for den tidligere virkning og undervurderer derfor den overordnede budgetstilling.

·Ekstraordinære indtægter, som gavner den strukturelle saldo, men ikke udgiftssøjlen. I den henseende udgjorde 2017 toppen af den belgiske højkonjunktur. Der var derfor ekstraordinære indtægter (som udgjorde ca. 0,1 % af BNP), der hovedsagelig skyldes, at væksten i både de direkte og indirekte skatteindtægter oversteg standardelasticiteten.

·Endelig var der usikkerhed vedrørende behandlingen af den betydelige stigning i selskabernes forskudsskat, som blev indbetalt i 2017 og 2018 (ca. 0,5 % af BNP i 2017 og 0,7 % af BNP i 2018). Der blev i 2017 indført højere gebyrer for manglende betaling af forskudsskat. Som følge heraf sker der en permanent ændring af tidspunktet for de tilbagevendende indtægter, da skatteopkrævningen i det mindste delvis ændres fra en efterfølgende afregning af skat til forskudsskat, hvilket derfor medfører en ekstraordinær og midlertidig stigning i skatteindtægterne. Kommissionen har i den forbindelse udtrykt forbehold i sin rapport fra maj 2018 som udarbejdet i henhold til artikel 126, stk. 3, i TEUF vedrørende arten af den konstaterede stigning i selskabsskatten. Kommissionen finder i sin forårsprognose 2019, at der i 2017 og 2018 er en engangsstigning i indtægterne på 0,5 % af BNP, hvilket i sidste ende vil udlignes af lavere indtægter fra skatter i de følgende år. Fra og med 2018 er der sket en yderligere strukturel stigning i skatteindtægterne på 0,2 % af BNP.

I den forbindelse anses en større andel af stigningen i selskabsskatteindtægterne for at være strukturel ifølge stabilitetsprogrammet for 2019. Kommissionen erkender, at dette fortsat kan være tilfældet. Med en efterfølgende opjustering af foranstaltningens varige virkning vil den underliggende budgetstilling bedre kunne vurderes. Den forholdsvis forsigtige holdning, Kommissionen indtager i sin forårsprognose 2019, udgør derfor et relevant forhold, der skal tages i betragtning i den overordnede vurdering på grund af størrelsen af de ekstraordinære indtægter (ca. 0,5 % af BNP i 2017 og 0,7 % af BNP i 2018) samt den høje grad af usikkerhed forbundet med dem.

I lyset af denne usikkerhed og i overensstemmelse med sidste års analyse er det på grund af både ekstraindtægternes størrelse og den store usikkerhed om, i hvilket omfang de er af midlertidig karakter, vanskeligt i denne rapport at konkludere, om der er forekommet en væsentlig afvigelse fra tilpasningsstien hen imod den mellemfristede budgetmålsætning i 2018 samt i perioden 2017-2018 samlet set.

Belgiens udkast til budgetplan for 2019 blev ledsaget af en formel anmodning om at gøre brug af fleksibilitetsmuligheden i den forebyggende del i henhold til "den fælles holdning til fleksibilitet i stabilitets- og vækstpagten", der blev godkendt af Økofinrådet i februar 2016. Belgien anmodede om en midlertidig afvigelse fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning med henblik på gennemførelsen af større strukturreformer med positive virkninger for den langsigtede finanspolitiske holdbarhed. Der er allerede blevet lovgivet om alle de relevante dele, og stabilitetsprogrammet for 2019 indeholder en troværdig gennemførelsesfrist. Anmodningen om fleksibilitet i forbindelse med strukturreformer vedrører en pensionsreform, en "skatteomlægning" samt reformer af selskabsbeskatningen, arbejdsmarkedet og den offentlige forvaltning. Eftersom anmodningen om en midlertidig afvigelse skal forelægges i året forud for anvendelsen af klausulen, har Kommissionen vurderet, om kriterierne for anvendelse af klausulen om strukturreformer er opfyldt fra og med 2019. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 vil Belgien fortsat overholde minimumskravet i 2019, således at der er en sikkerhedsmargen i forhold til grænseværdien for det offentlige underskud på 3 % af BNP. På det grundlag anser Kommissionen Belgien for at være berettiget til at anvende den midlertidige afvigelse på 0,5 % af BNP i 2019, som landet har anmodet om til strukturreformer. Under hensyntagen til denne fleksibilitet forventes Belgien derfor at tilstræbe en årlig strukturel tilpasning hen imod den mellemfristede budgetmålsætning på 0,1 % af BNP i 2019, hvilket svarer til en nominel vækst i de primære offentlige nettoudgifter, der ikke overstiger 2,8 %.

Ifølge Kommissionens forårsprognose forventes væksten i udgifterne i 2019 at overstige udgiftsmålet med 0,4 % af BNP, hvilket tyder på en vis afvigelse. Til gengæld forventes den strukturelle saldo at forblive uændret, hvilket peger i retning af en vis afvigelse (-0,1 % af BNP) fra den anbefalede strukturelle tilpasning. I løbet af perioden 2018-2019 samlet set peger udgiftsmålet med en gennemsnitlig afvigelse på 0,6 % af BNP i retning af en risiko for en væsentlig afvigelse. Den strukturelle saldos forventede gennemsnitlige afvigelse i samme periode beløber sig ifølge Kommissionens prognose til -0,3 % af BNP, hvilket også tyder på en risiko for en væsentlig afvigelse. Den overordnede vurdering bekræfter således risikoen for en væsentlig afvigelse i perioden 2018-2019 samlet set.

I 2020 skal Belgien tilstræbe en årlig strukturel tilpasning i retning af den mellemfristede budgetmålsætning, der medfører en nominel vækst i de primære offentlige nettoudgifter, som ikke overstiger 1,6 %, hvilket svarer til en strukturel tilpasning på 0,6 % af BNP. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 forventes den nominelle vækst i de primære offentlige udgifter i 2020 eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og engangsforanstaltninger at overstige det gældende udgiftsmål med 1,3 % af BNP, hvilket tyder på en risiko for en væsentlig afvigelse. Den strukturelle saldo forventes at falde med 0,3 procentpoint af BNP i 2020 og peger dermed også i retning af en risiko for en væsentlig afvigelse på 0,9 % af BNP.

Efter en samlet vurdering forventes der på nuværende tidspunkt en væsentlig afvigelse fra tilpasningsstien hen imod den mellemfristede budgetmålsætning i 2019 og 2020, hvorved kravene i den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten risikerer ikke at blive overholdt.

Offentlige investeringer

De offentlige investeringer forventes i løbet af prognoseperioden at blive liggende på 2,4 % af BNP. I perioden 2009-2016 var de offentlige investeringer lavere end det offentlige underskud. I 2017 var det offentlige underskud lavere end investeringskvoten, hvilket det har været lige siden.

Ifølge den "nationale pagt for strategiske investeringer", som den føderale regering har arbejdet for, vil infrastrukturinvesteringerne stige betydeligt. Pagten har til formål at indkredse hindringer for og sætte skub i private investeringer på vigtige områder ved at rejse private (55 %) og offentlige midler (45 %). Regionerne og sprogfællesskaberne kan tilslutte sig initiativet.

4.2.    Offentlig gæld på mellemlang sigt

Gældsdynamik

I perioden 1997-2007 faldt Belgiens offentlige gældskvote med 36 procentpoint som følge af betydelige (om end gradvist faldende) primære overskud. Tendensen med en vedvarende gældsreduktion blev bremset af den finansielle og økonomiske krise i 2008. Ved udgangen af 2007 udgjorde Belgiens offentlige gæld 87 % af BNP. Den steg i 2014 til 107 % af BNP, hvilket svarer til en stigning på 20 procentpoint sammenlignet med en stigning i euroområdet på 27 procentpoint.

De faktorer, der bidrog mest til stigningen i perioden 2007-2014, var den opadgående sneboldeffekt (+10,5 procentpoint) og de positive stock-flow-tilpasninger (+9,4 procentpoint) i en situation uden de tidligere primære overskud (se figur 1). Sneboldeffekten afspejler, hvordan renteudgifterne generelt har oversteget den nominelle vækst siden 2008. Imidlertid svarede den årlige opadrettede effekt på gennemsnitligt 1,4 procentpoint i perioden 2008-2015 til virkningen i 1997-2007, idet nævnereffekten af den lavere nominelle vækst blev opvejet af den tællereffekt, der følger af lavere renteudgifter målt i forhold til BNP. Dette forhold faldt fortsat efter 2007, da en stadig faldende rente udlignede en stigende gældskvote. Et yderligere fald i renteudgifterne resulterede for første gang siden 2011 i en svagt nedadgående sneboldeffekt i 2016.

Figur 1: Drivkræfter for "sneboldeffekt" på den offentlige gæld

Den betydelige gældsstigning som følge af stock-flow-tilpasninger lå overvejende i 2008 og 2011, hvor den belgiske stat var nødt til at gribe ind i det finansielle system. I 2008 ydede myndighederne støtte til Fortis, KBC, Dexia og Ethias. I 2011 erhvervede den belgiske stat Dexia Belgien, den nuværende Belfius bank. Redningspakken til genopretning af en del af den finansielle sektor førte til negative stock-flow-tilpasninger, der udgjorde 3,9 % af BNP i perioden 2012-2017. Den resterende kapital omfatter en andel på 7,8 % af BNP Paribas, 100 % af Belfius, 100 % af forsikringsselskabet Ethias (inklusive de regionale og lokale myndigheders andele) og 51,4 % af Dexia Bank. Udbetalt udbytte fra finansielle institutioner udgjorde omkring 0,2 % af BNP i 2018.

Siden 2017 er den hurtige udvikling i de primære overskud blevet den vigtigste drivkraft bag den faldende gældskvote. Dette understreger, at genoprettelsen af store primære overskud er en forudsætning for at kunne nedbringe gælden støt samt overholde gældsreduktionsmålet.

Den gældsforøgende stock-flow-tilpasning på 0,5 % af BNP i 2018 kan primært tilskrives forskellen mellem påløbne og betalte renter.

Ifølge Kommissionens forårsprognose 2019 vil gældskvoten i 2019 falde med 0,7 procentpoint til 101,3 % af BNP. Et primært overskud på 0,8 % af BNP og en nedadgående sneboldeffekt på 0,6 % af BNP som følge af en stigende BNP-deflator og faldende renteudgifter udlignes delvis af positive stock-flow-tilpasninger. En lignende tendens forventes i 2020, hvor gælden under antagelse af en uændret politik vil falde til 100,7 % af BNP.

Renteudgifter

I overensstemmelse med den generelle tendens i landene i euroområdet er renten på de belgiske gældsinstrumenter historisk lav. 10-årige obligationer gav i gennemsnit 0,57 % i afkast i første kvartal af 2019. Der har i flere år været et stort set stabilt spread mellem de belgiske og tyske obligationer. Det lå i gennemsnit på 37, 41, 35 og 53 basispoint i henholdsvis 2016, 2017, 2018 og første kvartal af 2019 sammenlignet med den hidtil højeste værdi på 366 basispoint ved udgangen af november 2011. Den implicitte rente på den udestående gæld er i de senere år faldet støt fra 4,6 % i 2007 til 2,4 % i 2018. Den forventes at falde yderligere til 2,2 % i 2020.

Gældsholdbarhed

De belgiske myndigheder har benyttet gunstige markedsvilkår til at refinansiere den udestående gæld til en langt lavere rente og opnå en væsentlig længere løbetid. Den gennemsnitlige løbetid på den langsigtede långivning lå i 2018 fortsat højt på 14,8 år (i forhold til 15,0 år i 2017 og 17,5 år i 2016) med et vægtet gennemsnitligt afkast på 0,95 % (0,9 % i 2017 og 0,8 % i 2016). Som følge heraf var den samlede føderale gældsporteføljes gennemsnitlige løbetid 8 steget til 9,6 år ved udgangen af 2018 9 . Løbetiden er den hidtil længste og skal sammenlignes med løbetider på henholdsvis 6 år indtil 2009 og 8 år ved udgangen af 2015 10 . Risikoen ved en 12- og 60-måneders refinansiering 11 af den føderale gæld faldt betydeligt i 2018 til hhv. 16,0 % og 40,1 % fra 20,3 % og 56,8 % ved udgangen af 2012 12 . På nuværende tidspunkt lader Belgien ikke til at stå over for en situation med finansiel stress på kort sigt. Hvis renten begynder at stige, vil det høje gældsniveau med tiden resultere i væsentligt højere renteudgifter, selv om de kun vil stige gradvist på grund af den høje gennemsnitlige løbetid.

Figur 2: Gældsfremskrivninger i stabilitetsprogrammerne over tid (i % af BNP)

Følsomheden over for potentielle chok knyttet til den nominelle vækst og rentesatserne samt det ugunstige udgangspunkt medfører store risici for holdbarheden på mellemlang sigt. Under antagelse af en uændret politik forventes gældsniveauet at stige og nå et højdepunkt på 103,4 % af BNP i 2029 13 , hvorved det forbliver et godt stykke over den traktatfæstede grænseværdi på 60 % af BNP. Med den fulde gennemførelse af stabilitetsprogrammet vil gælden senest i 2029 begynde at falde, selv om den i 2029 stadig vil ligge over referenceværdien på 60 % af BNP. I betragtning af et anslået strukturelt underskud for 2019 ved uændret politik på 1,4 % af BNP vil det imidlertid kræve en betydelig finanspolitisk indsats at nå den mellemfristede budgetmålsætning.

Endelig fastlægges holdbarheden af den offentlige gæld også på baggrund af det økonomiske vækstpotentiale. Som beskrevet ovenfor har det gradvise fald i totalfaktorproduktivitetsvæksten siden starten af 1990'erne svækket den potentielle vækst. Det understreger betydningen af at gennemføre strukturreformer, der kan sætte gang i den potentielle vækst. Udviklingen med hensyn til reformer behandles i afsnit 4.3.

4.3.    Den økonomiske situation på mellemlang sigt

På trods af en nylig vækstafmatning er de makroøkonomiske forhold fortsat gunstige og kan ikke betragtes som en væsentlig formildende omstændighed, der kan lægges til grund for Belgiens afvigelser fra gældsreduktionsmålet. Faktisk forventes den nominelle økonomiske vækst at forblive stabil i hele prognoseperioden. Belgien har gjort begrænsede fremskridt med hensyn til at efterleve de landespecifikke henstillinger fra 2018, men set ud fra et flerårigt perspektiv har landet i de seneste år gennemført vigtige strukturreformer, der skal gøre pensionssystemet mere holdbart og reformere skatteområdet og arbejdsmarkedet, herunder lønindekseringen, med henblik på at styrke konkurrenceevnen.

Konjunkturforhold, potentiel vækst og inflation

Den belgiske økonomi viste sig ret modstandsdygtig efter den globale økonomiske recession i 2009. BNP nåede hurtigt op på niveauet fra før krisen. Opsvinget i 2010 og 2011 blev dog efterfulgt af stagnation med en svag BNP-vækst i 2012 og 2013. Efter det kraftige opsving i 2014 og 2015, hvor væksten nåede op på henholdsvis 1,4 % og 1,7 %, fulgte i 2016 et svagt dyk til 1,5 % som følge af det mere dæmpede økonomiske klima på internationalt plan og den negative om end forbigående virkning, som terrorangrebene i marts 2016 havde på sikkerhedssituationen. Efterfølgende steg væksten på ny og nåede i 2017 op på 1,7 %. I 2018 faldt den imidlertid igen til 1,4 % og forventes i 2019 og 2020 at falde yderligere til 1,2 % på baggrund af en stærk indenlandsk efterspørgsel, der modvirker en faldende og negativ nettoeksport i henholdsvis 2019 og 2020.

Belgiens potentielle vækst anslås til gennemsnitligt 1,3 % i perioden 2016-2019. Afmatningen er omfattende i forhold til situationen før 2009, idet den afspejler fortsættelsen af en langvarig tendens med en forringet totalfaktorproduktivitet (der anslås til i de seneste år at have ligget stabilt på et lavt niveau), et fald i arbejdskraftens bidrag til den potentielle vækst (på grund af en langsommere vækst i den erhvervsaktive del af befolkningen) og en noget lavere kapitalakkumulation. Det skønnes, at det negative produktionsgab blev lukket i 2017 efter et lavpunkt på -1,6 % i 2013. Det forventes at forblive positivt og ligge stabilt på 0,2 % af BNP i hele perioden 2019-2020.

Den forholdsvis lave nominelle vækst i BNP frem til 2015 havde en stor indvirkning på udviklingen i gældskvoten i de år og gjorde det nødvendigt med en øget strukturel tilpasning for at sikre, at gældskvoten fortsat faldt støt i overensstemmelse med gældsreduktionsmålet. Derudover blev den primære saldo også påvirket af disse konjunkturforhold, hvilket afspejledes i den offentlige gæld.

Tabel 3: Makroøkonomisk udvikling og budgetudviklinga

Forbedringen af de makroøkonomiske forhold siden 2016 betyder imidlertid, at disse ikke længere kan betragtes som en væsentlig formildende omstændighed, der kan lægges til grund for afvigelsen fra gældsreduktionsmålet (1,1 % af BNP i 2018 ifølge den bagudrettede sammensætning). Efter en længere periode frem til 2015 med kun svagt stigende indenlandske priser steg inflationen i Belgien til 2,2 % i 2017 og 2,3 % i 2018. BNP-deflatoren forventes at stige fra 1,2 % i 2018 til 1,5 % i 2019 og 1,6 % i 2020, hvilket ligger under niveauet i 2016 og 2017 (som var på henholdsvis 1,8 % og 1,7 %). Den nominelle vækst i BNP forventes at stige svagt fra 2,6 % i 2018 til 2,8 % i 2019 og 2020, idet den fortsat ligger under vækstraten i 2016 (3,1 %) og 2017 (3,4 %).

En faldende rente har skabt gunstige rammer for budgetkonsolidering. Den implicitte nominelle rente på den belgiske offentlige gæld er faldet kontinuerligt de sidste tyve år, og denne tendens er forstærket i de seneste år. Som følge heraf er de samlede offentlige renteudgifter som en andel af BNP fortsat faldet. Mellem 2008 og 2018 faldt renteudgifterne med omkring 1,6 procentpoint af BNP, idet de faldt med 0,4 procentpoint af BNP i 2017 og 0,1 procentpoint af BNP i 2018. På baggrund af de faldende renteudgifter ledsages den stabile strukturelle saldo i perioden 2018-2019 af en forværring af den strukturelle primære saldo i 2018 og 2019 (på henholdsvis -0,1 procentpoint og -0,2 procentpoint). Følsomhedsanalysen i stabilitetsprogrammet for 2019 tydeliggør, hvordan en lineær stigning af rentekurven på 100 basispoint vil medføre højere omkostninger på 0,03 % af BNP i 2019, som stiger til 0,25 % af BNP i 2022 14 , selv på baggrund af et referencescenario med faldende rentebetalinger. Dermed understreges de risici, der er forbundet med en konsolideringsstrategi, der i høj grad bygger på ekstraordinære indtægter som følge af lavere renteudgifter.

Strukturreformer

Kommissionen lagde i sin meddelelse af 13. januar 2015 vægt på inden for stabilitets- og vækstpagtens nuværende regler at skabe en større sammenhæng mellem strukturreformer, investeringer og finanspolitisk ansvarlighed til støtte for vækst og beskæftigelse.

Det blev i 2019-landerapporten for Belgien konkluderet, at landet havde gjort begrænsede fremskridt med hensyn til efterlevelse af de landespecifikke henstillinger fra 2018. Der er gjort begrænsede fremskridt med hensyn til at sprede de finanspolitiske mål ud på alle forvaltningsniveauer på en måde, der kan håndhæves, samt forbedre sammensætningen af de offentlige udgifter. I 2018 indgik alle forvaltningsniveauer en aftale om at nå den mellemfristede budgetmålsætning senest i 2020, hvorimod samordningsudvalget 15 i år blot "noterede sig" (og altså ikke formelt godkendte) stabilitetsprogrammets overordnede kurs i retning af at nå den mellemfristede budgetmålsætning senest i 2021. I modsætning til tidligere blev der desuden heller ikke indgået nogen formel forpligtelse vedrørende de årlige finanspolitiske mål mellem de forskellige underenheder i hver enkelt enhed. Derudover besluttede udvalget, i betragtning af at den belgiske regering ikke har haft fulde budgetbeføjelser i henhold til de nationale forfatningsmæssige regler og/eller konventioner siden december 2018, at betegne de finanspolitiske mål i stabilitetsprogrammet som "vejledende". Med hensyn til udgiftsanalyser er den flamske region i gang med som led i et pilotprogram at indføre dem som en strukturel del af budgetrammerne. Den føderale regering arbejder på en strategisk plan for at indarbejde udgiftsanalyser i sin budgetprocedure. Indtil videre er der imidlertid ikke foretaget nogen udgiftsanalyse på føderalt niveau på trods af det store behov for at omprioritere udgifterne. Ifølge den nationale pagt for strategiske investeringer forventes infrastrukturinvesteringerne i mellemtiden at stige med 150 mia. EUR frem til 2030, hvoraf 82,5 mia. EUR vil blive anvendt af den private sektor. Skønt sprogfællesskaberne er ved at gennemføre større uddannelsesreformer (der f.eks. omfatter flere sektorer i det flamske fællesskab samt det franske fællesskabs "pacte d'excellence"), er der kun gjort begrænsede fremskridt med hensyn til erhvervsuddannelser og fremme af lige vilkår. Der er gjort begrænsede fremskridt med at investere i videnbaseret kapital, om end foranstaltningerne har forskelligt omfang på regionalt og føderalt niveau og inden for sprogfællesskaberne. Hvad angår den sektorspecifikke lovgivning er der overordnet set gjort begrænsede fremskridt, bl.a. med at få detailsektoren til at fungere bedre. I visse erhverv hæmmes konkurrencen fortsat af lovgivningsmæssige begrænsninger.

I landerapporten fremhæves desuden foranstaltninger til fremme af den seneste tids jobskabende økonomiske vækst gennem en forbedret konkurrenceevne, herunder via en "skatteomlægning", en tilknyttet arbejdsmarkedsreform, som bl.a. understøtter en løntilbageholdenhedspolitik, samt en selskabsskattereform. Der er blevet lovgivet om en gradvis nedsættelse af den personlige indkomstskat og af arbejdsgivernes socialsikringsbidrag, herunder en uforholdsmæssig stor nedsættelse til lavtlønnede. Fokus på lave lønninger gavner de unge og de lavtuddannede, der ofte er lavtlønnede og samtidig har den laveste beskæftigelsesfrekvens, hvorved indsatsen fremmer aktivering af nogle af de mest udsatte grupper. Belgien har imidlertid stadig en høj beskatning af arbejdskraften som produktionsfaktor. Skønt skatteomlægningen har sænket skattekilen på arbejde (indkomstskat samt arbejdsgiver- og medarbejderbidrag) for de meget lavt lønnede (50 % af gennemsnitslønnen), er den fortsat den højeste i EU for arbejdstagere med gennemsnitslønninger. Den høje indkomstskat på arbejde skyldes smalle indkomstskattetrin, om end "skatteomlægningen" har udvidet 40 % -skattetrinnet, idet selv gennemsnitlige indkomster rammes af den højeste indkomstskattesats. En udvidelse af skattegrundlaget gennem en begrænsning af skatteudgifterne kan generere de indtægter, det kræver at udvide skattetrinnene, eftersom den omfattende brug af skatteudgifter hæmmer effektiviteten i det belgiske skattesystem. I den henseende vil den seneste reform af selskabsskatten i retning af et system med lavere lovbestemte skattesatser og færre skattefritagelser bidrage til at forenkle skattesystemet og gøre den belgiske økonomi mere attraktiv.

Belgien har i de seneste år moderniseret sit offentlige pensionssystem. Den første række pensionsreformer blev vedtaget i 2015. Reformerne medførte begrænsede muligheder for tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, idet standardbetingelserne for både tidlig pension og førtidspension blev strammet yderligere, og hævede den lovbestemte pensionsalder, som i 2025 stiger fra 65 til 66 år og senest i 2030 til 67 år. Som følge af disse reformer og under hensyntagen til de nye befolkningsfremskrivninger for Belgien, som Gruppen vedrørende Befolkningens Aldring har foretaget i 2018, forventes de offentlige udgifter til pensioner nu at stige med 2,9 procentpoint af BNP frem mod 2070, først og fremmest i de kommende to årtier, sammenlignet med den stigning på 3,3 procentpoint, som forventedes forud for vedtagelsen af reformerne (over perioden 2013-2060). Den forventede levetid forventes imidlertid at stige hurtigere end den faktiske pensionsalder. En sammenhæng mellem alderen for tidlig og lovbestemt pensionering på den ene side og stigningen i den forventede levetid på den anden side kan især være med til at holde pensionsudgifterne nede efter 2030. Derudover nyder flere store grupper af tjenestemænd fortsat godt af betingelser for tidlig pensionering, som er mere favorable end standardbetingelserne. De offentlige udgifter til langtidspleje forventes at stige med 1,7 procentpoint af BNP frem til 2070, hvilket er en overgennemsnitlig stigning fra, hvad der allerede er et af de højeste niveauer i EU.

Efter offentliggørelsen af 2019-landerapporten vedtog parlamentet imidlertid en række supplerende foranstaltninger. Heri indgår den såkaldte "job deal", som er en pakke med 28 arbejdsmarkedsforanstaltninger fordelt på to søjler: en finanspolitisk og en social. Foranstaltningerne omfatter nye incitamenter til at støtte beskæftigelses- og jobskabelse, fremme jobtræning og opkvalificering, øge ældre arbejdstageres deltagelse på arbejdsmarkedet og give arbejdstagerne flere mobilitetstilbud end den allerede eksisterende "cash for car"-ordning. Endelig er den offentlige forvaltning ved at blive reformeret, men programmet indeholder ikke nogen kvantitativ angivelse af reformens virkning.

4.4.    Andre forhold, som Kommissionen finder relevante

Blandt de andre forhold, som Kommissionen finder relevante, tages der specielt hensyn til økonomiske bidrag til fremme af international solidaritet og til opfyldelse af Unionens politiske mål, gæld stiftet som følge af bilateral og multilateral støtte mellem medlemsstater i forbindelse med sikring af den finansielle stabilitet samt gæld i relation til finansiel stabilisering i perioder med stor finansiel uro (artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97).

En del af gældsstigningen siden 2007 kan tilskrives redningsforanstaltninger i finanssektoren som omtalt i afsnit 4.2. Disse foranstaltningers direkte kumulerede indvirkning på gælden nåede næsten op på 7 % af BNP i 2011, men faldt til omkring 3 % af BNP i 2018 som følge af salget af nogle af de erhvervede aktiver samt tilbagebetalingen af lån. De eventualforpligtelser, der er forbundet med garantier stillet til finanssektoren, vedrører alle Dexia. Indtil banken er fuldt afviklet, garanterer den belgiske stat for 51,4 % af Dexias forpligtelser. Garantierne udgjorde 7,4 % af BNP pr. april 2019, hvilket er et fald fra 8,7 % ved udgangen af 2016.

Ifølge artikel 12, stk. 1, i forordning (EU) nr. 473/2013 skal der i denne rapport også tages hensyn til "i hvilken udstrækning den berørte medlemsstat har taget hensyn til den udtalelse, der er nævnt i artikel 7, stk. 1" i samme forordning. Kommissionen konstaterede i sin udtalelse om Belgiens udkast til budgetplan for 2019 en vis risiko for, at landet i 2018-2019 ikke har overholdt bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. I udtalelsen forventes der navnlig en risiko for en væsentlig afvigelse fra den påkrævede tilpasning hen imod den mellemfristede budgetmålsætning for 2018 og 2019 samt en risiko for ikke at overholde gældsreduktionsmålet i disse år. Kommissionen har opfordret myndighederne til at gennemføre de fornødne foranstaltninger under den nationale budgetprocedure til at sikre, at budgettet for 2019 overholder stabilitets- og vækstpagten, og til at anvende ekstraordinære indtægter til at fremskynde nedbringelsen af den offentlige gældskvote. Parlamentet har imidlertid ikke vedtaget et føderalt budget for 2019. Siden Belgiens premierminister trådte tilbage den 18. december 2018, har et forretningsministerium vedtaget de løbende budgetter. Siden marts 2019 har parlamentet derudover gjort de resterende foranstaltninger i den såkaldte "job deal" (se afsnit 4.3.) mere konkrete.

4.5.    Andre forhold påpeget af medlemsstaten

I en skrivelse af 31. maj 2019 fremførte de belgiske myndigheder i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97 en række relevante forhold ("de belgiske bemærkninger"). Analysen i de øvrige afsnit af denne rapport dækker allerede i store træk de forhold, som myndighederne har påpeget.

I de belgiske bemærkninger fremhæves den jobskabende betydning af "skatteomlægningen" og den såkaldte "job deal" gennem deres virkning på både arbejdsudbud og -efterspørgsel. I den forbindelse reducerer førstnævnte både arbejdsomkostningerne og skattebyrden på arbejdsindkomst, mens sidstnævnte fremmer en øget arbejdsmarkedsdeltagelse, herunder besættelse af ledige stillinger i erhverv med mangel på arbejdskraft. Myndighederne nævner i deres bemærkninger også selskabsskattereformen, der har bevirket en markant lavere skattesats for virksomheder, navnlig for små og mellemstore virksomheder (SMV'er). De fremhæver ligeledes en strategisk offentlig investeringsplan ("den nationale pagt vedrørende strategiske investeringer"), der allerede har bidraget til at indkredse seks tematiske og fire tværgående områder, inden for hvilke de nye regeringer skal udpege konkrete investeringer. Endelig lægger de dels vægt på den løbende reform af pensionssystemet for at skabe bedre alders- og karrierebetingelser ved tidlig pensionering, herunder foranstaltninger, der allerede blev gennemført i den foregående valgperiode, dels på nye foranstaltninger med henblik på at øge alderen for tidlig pensionering og harmonisere nogle ordninger, så der tages hånd om visse former for misbrug og skabes incitamenter til at udvikle den anden pensionssøjle.

De belgiske myndigheder påpegede andre relevante forhold, herunder den generelle enighed i Belgien om at nedbringe den offentlige gæld og de offentlige underskud, hvilket tydeligt fremgår af den strenge budgetdisciplin i det system, der blev indført af forretningsministeriet i december 2018. De belgiske bemærkninger indeholder ligeledes en vurdering af udviklingen i selskabernes forskudsskat. Navnlig opdeles udviklingen i en strukturel komponent og en engangskomponent. Førstnævnte er bl.a. baseret på den ændrede og nedsatte NID-sats ("notional interest deduction") og en stigning i virksomhedernes bruttooverskud. Sidstnævnte hænger sammen med skiftet fra skatteansættelser til forskudsskat som følge af, at der fra og med den 1. januar 2017 er blevet pålagt virksomhederne et højere strafgebyr for manglende betaling af forskudsskat. Myndighederne skønner, at der er en ligelig fordeling (50 %) mellem de to komponenter.

5.    Konklusioner

Den offentlige bruttogæld udgjorde 102,0 % af BNP ved udgangen af 2018 og lå således fortsat et godt stykke over referenceværdien på 60 % af BNP. Belgien overholdt ikke gældsreduktionsmålet i 2018. Derudover forventes Belgien ifølge Kommissionens prognose heller ikke at overholde gældsreduktionsmålet i hverken 2019 eller 2020 under antagelse af en uændret politik. Dette tyder på, at gældskriteriet som fastlagt i traktaten allerede før hensyntagen til alle relevante forhold tilsyneladende ikke er opfyldt i 2018. I overensstemmelse med traktaten er der i denne rapport også set nærmere på de relevante forhold.

En samlet vurdering af overholdelsen af den forebyggende del tyder på stor usikkerhed vedrørende centrale dele af de finanspolitiske resultater i 2017 og 2018, navnlig om, i hvilket omfang den seneste forbedring af den samlede saldo er af strukturel karakter. Selv når der tages hensyn til denne usikkerhed, kan det ikke udelukkes, at der er en væsentlig afvigelse i perioden 2017-2018 samlet set. Dog synes overskridelsen af grænsen for en væsentlig afvigelse på 0,25 % af BNP under alle omstændigheder at være meget lille, når først denne usikkerhed tages i betragtning. På den baggrund er dokumentationen derfor ikke solid nok til at konkludere, at der foreligger en væsentlig afvigelse fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i 2018 samt i 2017 og 2018 samlet set. Belgien vurderes at være i risiko for en vis afvigelse i 2019 og for en væsentlig afvigelse i 2018 og 2019 samlet set samt i 2020. Der er derfor behov for at træffe de fornødne foranstaltninger fra og med 2019 for at overholde bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. Eventuelle ekstraordinære indtægter bør anvendes til at reducere den offentlige gældskvote yderligere. Belgiens gældskvote er samtidig faldet med 5,5 procentpoint siden 2014 og forventes senest i 2020 at falde med yderligere 1,3 procentpoint på trods af betydelige gældsforøgende stock-flow-tilpasninger i de seneste og i kommende år.

Belgien har gjort fremskridt med at gennemføre de strukturreformer, der har været bebudet siden begyndelsen af 2015, især på pensionsområdet og inden for konkurrenceevne og beskatning. Det skønnes, at der er gjort betydelige fremskridt med flere af disse reformer. De forventes at være med til at øge det økonomiske vækstpotentiale og mindske risikoen for makroøkonomiske ubalancer og derved have en positiv indvirkning på gældsholdbarheden på mellemlang og lang sigt. Den gennemførte skattereforms neutrale karakter uden for budgettet har dog forværret budgetstillingen i 2017 og 2018. De belgiske myndigheder understregede i et brev til Kommissionen den 31. maj 2019 deres tilsagn om at gennemføre strukturreformer og en strategisk offentlig investeringsplan.

Analysen i denne rapport omfatter en vurdering af alle relevante forhold, heraf navnlig: i) de makroøkonomiske forhold, der ikke længere kan betragtes som en forklarende faktor for Belgiens afvigelse fra gældsreduktionsmålet, ii) gennemførelsen i de seneste år af vækstfremmende strukturreformer, hvoraf flere betragtes som væsentlige, og som forventes at bidrage til en øget gældsholdbarhed, selv om deres budgetmæssige virkning er midlertidig og ikkeneutral, iii) det forhold, at dokumentationen ikke er solid nok til at konkludere, at der foreligger en væsentlig afvigelse fra Belgiens tilpasningssti i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i 2018 samt i 2017 og 2018 samlet set. Generelt fremgår det ikke helt klart af den nuværende analyse, om gældskriteriet som fastlagt i traktaten og forordning (EF) nr. 1467/97 er opfyldt eller ej.

(1) 11    EFT L 209 af 2.8.1997, s. 6. Rapporten tager også hensyn til "Specifikationer om gennemførelsen af stabilitets- og vækstpagten og retningslinjer for stabilitets- og konvergensprogrammernes form og indhold", som Det Økonomiske og Finansielle Udvalg vedtog den 5. juli 2016, og som findes på:    
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) 22    Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 473/2013 om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet (EUT L 140 af 27.5.2013, s. 11).

(3)    I henhold til forordning (EF) nr. 479/2009 skal medlemsstaterne to gange om året underrette Kommissionen om deres forventede og faktiske offentlige underskud og om niveauet for deres faktiske offentlige gæld. Belgiens seneste underretning findes på: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-notification-tables.

(4)    Eurostats pressemeddelelse nr. 67/2019, https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9731224/2-23042019-AP-EN/bb78015c-c547-4b7d-b2f7-4fffe7bcdfad.

(5)    Overholdelse af gældsreduktionsmålet vurderes ud fra tre forskellige sammensætninger: det bagudrettede, det fremadrettede og det justerede gældsreduktionsmål, hvor der tages højde for konjunkturudviklingen.

(6)    Se vurderingen af Belgiens stabilitetsprogram for 2019.

(7)    Det højtstående finanspolitiske råd (2019), Avis "Trajectoire budgétaire en préparation du Programme de Stabilité 2019-2022". Baseret på det føderale planlægningsorgans oplysninger.

(8)    Den føderale gæld udgør 84,6 % af den offentlige gæld.

(9)      Det belgiske gældsagentur, 2018-2019 tilbageblik og fremtidsudsigt.

(10)    Det belgiske gældsagentur, 2018-2019 tilbageblik og fremtidsudsigt.

(11)    Andelen af den udestående gæld, som forfalder inden for en given periode eller er genstand for renteændringer på grund af en variabel rente.

(12)    Det belgiske gældsagentur, 2018-2019 tilbageblik og fremtidsudsigt.

(13)    2018-rapporten om finanspolitisk holdbarhed, bind 2 – Landeanalyser. Fremskrivningerne tager udgangspunkt i Europa-Kommissionens vinterprognose 2019, hvor den strukturelle primære saldo under antagelse af en uændret politik holdes konstant (ekskl. udgifter forbundet med befolkningens aldring) på niveau med det sidste år i prognosen (2020). Referencescenariet er baseret på følgende langsigtede makroøkonomiske antagelser: Den potentielle vækst i BNP forbliver på omkring 1,2 %, inflationen og ændringen i BNP-deflatoren stabiliserer sig på mellemlang sigt på 2 %, den langfristede realrente på ny og forlænget gæld når 3 % senest i 2027 (5 % nominelt), og den kortfristede rente konvergerer mod en værdi, som er konsistent med den langfristede rente og den tidligere rentekurve (fra før krisen) i euroområdet (se endvidere Europa-Kommissionen, 2012). De forventede omkostninger forbundet med befolkningens aldring er baseret på rapporten fra 2018 om befolkningens aldring.

(14)    Belgiens stabilitetsprogram for 2019-2022, s. 21.

(15)    Samordningsudvalget (Comité de concertation/Overlegcomité) samler alle de belgiske regeringer om at nå en fælles holdning i tilfælde af delte kompetencer eller til konfliktløsning mellem de enkelte regeringer.