Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om den europæiske grænse- og kystvagt og om ophævelse af Rådets fælles aktion 98/700/RIA, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1052/2013 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624

Et bidrag fra Europa-Kommissionen til mødet mellem lederne i Salzburg den 19.-20. september 2018

(COM(2018) 631 final — 2018/0330 (COD))

(2019/C 110/12)

Hovedordfører:

Antonello PEZZINI

Anmodning om udtalelse	Kommissionen, 29.10.2018 Europa-Parlamentet, 22.10.2018
Retsgrundlag	Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab
Vedtaget på plenarforsamlingen	12.12.2018
Plenarforsamling nr.	539
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	127/1/5

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

Udvalget er af den overbevisning, at de ydre grænser i et område med fri bevægelighed bliver fælles grænser, og at personer, der rejser ind i EU, uanset hvor, rejser ind i EU's fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed med alle de rettigheder og forpligtelser, som dette medfører for borgerne og for de nationale og europæiske institutioner.

1.2.

EØSU opfordrer kraftigt til, at migrationsstyringen forbedres ved i en fælles indsats med landene at bekæmpe de underliggende årsager, der får folk til at søge et bedre liv væk fra deres hjemland.

1.3.

Eftersom der ikke er fastlagt en ramme for en fælles politik for migration og udviklingsbistand i oprindelseslandene, som alle medlemsstater er enige om, anbefaler EØSU, at Kommissionen ikke tillægges beføjelser til selvstændigt at kunne vedtage retsakter.

1.4.

EØSU støtter fuldt ud forslaget om, at agenturet får sin egen stående, operative enhed på 10 000 personer, som dermed i samarbejde med medlemsstaterne vil have de nødvendige ressourcer til at: — beskytte EU's ydre grænser — forhindre irregulære bevægelser — forvalte lovlig indvandring — gennemføre en effektiv tilbagesendelse af irregulære migranter.

1.5.

Udvalget anbefaler, at det nødvendige samarbejde mellem agenturet og de nationale myndigheder, som traditionelt er ansvarlige for grænsekontrollen, fastlægges og tilrettelægges på EU-niveau.

1.6.

Efter EØSU's opfattelse er det også vigtigt at fastlægge en klar og fælles definition af agenturets opgaver for at undgå overlapninger og kompetencekonflikter, og det efterlyser en klar og gennemskuelig kommandovej for agenturets ansatte og de nationale embedsmænd.

1.7.

EØSU anbefaler, at agenturet i tilfælde af specifikke og uforholdsmæssigt store udfordringer ved de ydre grænser på den berørte medlemsstats anmodning kan gribe ind ved at foranstalte og koordinere hurtige grænseindsatser — som er aftalt og koordineret med den berørte medlemsstat, der skal bevare ansvaret for kontrollen og forvaltningen — gennem indsættelse af hold fra det stående korps med eget moderne teknisk udstyr.

1.8.

EØSU er enig i anbefalingerne til agenturets personale, både hvad angår respekten for menneskeliv og begrænsningerne for brug af skydevåben og hvad angår afvisning og udstedelse af visa ved grænsen, idet der i begge tilfælde er tale om vigtige beføjelser, der tilfalder myndighederne med ansvar for den offentlige orden i medlemsstaterne.

1.8.1.

I begge tilfælde anbefaler udvalget, at medlemsstaterne skal kunne påberåbe sig nærhedsprincippet, og at der i medfør af agenturets personalevedtægt fastlægges et højt niveau af forpligtelser, især hvad angår fortrolighedskrav.

1.9.

EØSU anbefaler på det kraftigste en udvidelse af kontrolmekanismerne, jf. forslagets bilag V, afsnit 3, i tilfælde af personalets overtrædelse af reglerne. Mekanismerne bør muliggøre henvisning til EU-domstole.

1.10.

I betragtning af den opgave som agenturet får, hvis personer skal tilbageholdes og eventuelt tilbagesendes til oprindelseslandet, anbefaler udvalget, at der for det vedtægtsomfattede personale er garanti for uddannelseskurser rettet mod at sikre overholdelsen af grundlæggende rettigheder.

1.11.

Udvalget finder det helt afgørende, at agenturet øremærker en betragtelig del af sit budget til modernisering af det udstyr, det råder over.

1.12.

EØSU vurderer, at den flerårige strategiske politikcyklus for europæisk integreret grænseforvaltning bør fastlægges af Europa-Parlamentet og Rådet efter høring af udvalget, mens den årlige planlægning bør overdrages til grænse- og kystvagten med en pligt til årligt at aflægge beretning om afsluttede aktioner, budgetforpligtelser og gennemførte missioner.

1.13.

Hvad angår det internationale samarbejde anbefaler udvalget en tæt sammenhæng mellem de aktioner, der beskrives i forslaget til forordning, og udviklingen af andre relevante politikker, navnlig Cotonouaftalen.

1.14.

Udvalget anbefaler, at det rådgivende forum, der bistår agenturet, styrkes med deltagelse af relevante organisationer, og det opfordrer til, at også det organiserede civilsamfund tilknyttes dette forums aktiviteter via EØSU.

2.   Indledning

2.1.

I et område med fri bevægelighed bliver de ydre grænser fælles grænser: I dag strækker de sig over mere end 50 000 kilometer med den konsekvens, at et sikkerhedsproblem i én medlemsstat eller ved de ydre grænser potentielt kan påvirke alle medlemsstater.

2.1.1.

Gensidig tillid er derfor fundamentet for et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, især i lyset af nye udfordringer, udbredte trusler og uforudsigelige hændelser, som kræver større samarbejde, indsættelse af kvalificerede ressourcer, bedre information. Kort sagt skal målet være, at der i praksis udvises solidaritet, som er summen af og en styrkelse af de enkelte medlemsstaters værdier.

2.2.

I Lissabontraktaten findes bestemmelserne om grænser i tredje del, afsnit V, i TEUF i kapitlet om visum-, asyl- og indvandringspolitik, hvis formål er at skabe et »integreret system for forvaltning af de ydre grænser«, som det er fastsat i artikel 77, stk. 1, litra c), i TEUF. Disse rammebestemmelser tager sigte på at skabe »et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«.

2.3.

En læsning af traktaterne viser, at den fri bevægelighed for borgerne internt i EU nødvendigvis skal følges af en fælles politik for forvaltning og kontrol af personer fra tredjelande.

2.3.1.

Fortsætter den nuværende og utilstrækkelige kontrol ved de ydre grænser, eller genindføres der imod den historiske udvikling nye kontroller ved de indre grænser, vil det medføre store økonomiske omkostninger for EU som helhed og være til alvorlig skade for det indre marked, som er et af de mest vellykkede resultater af den europæiske integration.

2.4.

Den europæiske integrerede grænseforvaltning, som er baseret på en adgangskontrolmodel på fire niveauer, omfatter: — foranstaltninger i tredjelande af samme type som dem, der er fastsat inden for den fælles visumpolitik — foranstaltninger med tilgrænsende tredjelande — foranstaltninger med henblik på mere omfattende og bedre kontrol ved de ydre grænser — risikoanalyser og foranstaltninger inden for Schengenområdet og tilbagesendelse.

2.5.

Efter først at have oprettet et netværk af nationale eksperter under en fælles instans kaldet SCIFA (1) i 2002-2003 blev der med oprettelsen af Frontex skabt et europæisk agentur for koordination og grænsekontrol (2).

2.6.

Koordinationsagenturet blev i 2016 erstattet (3), idet erfaringerne fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning blev brugt til at forbedre kontrollen med medlemsstaternes ydre grænser og med Schengenområdet med henblik på at: — udarbejde sårbarhedsvurderinger af medlemsstaternes kapacitet til at kontrollere personer ved grænserne — foranstalte fælles operationer og hurtige grænseindsatser til styrkelse af medlemsstaternes kapacitet til at kontrollere de ydre grænser og tackle udfordringerne som følge af ulovlig indvandring og organiseret kriminalitet — bistå Kommissionen med koordineringen af støttehold, når en medlemsstat står over for et uforholdsmæssigt stort migrationspres bestemte steder langs de ydre grænser — sikre en praktisk løsning i situationer, der kræver en hurtig indsats ved de ydre grænser — sørge for teknisk og operationel bistand til støtte for eftersøgnings- og redningsaktioner i forbindelse med personer i havsnød under grænseovervågningsoperationer — bidrage til oprettelse af en reserve på mindst 1 500 grænsevagter til hurtige interventioner — udpege agenturets forbindelsesofficerer i medlemsstaterne — tilrettelægge, koordinere og gennemføre tilbagesendelsesoperationer og -indsatser — fremme et operationelt samarbejde mellem medlemsstater og tredjelande om grænseforvaltning.

2.7.

Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning er siden oprettelsen i oktober 2016 blevet EU's centrale omdrejningspunkt for tilbagesendelser (4), idet det kan bistå medlemsstaterne effektivt i forbindelse med tilbagesendelse af personer, der ikke har ret til ophold i EU.

2.8.

Europa-Parlamentet har udtalt sig om emnet i forskellige beslutninger og har udtrykt stor bekymring over gennemførelsen af forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt ((EU) 2016/1624) og har understreget behovet for, at Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning udfører operationer med flere formål for både at imødekomme behovet for tilstedeværelse af eftersøgnings- og redningsfartøjer (5) og behovet for at indføre en egentlig strategi for integreret grænseforvaltning.

2.9.

Udvalget har vedtaget en resolution (6) til støtte for Schengenområdet, hvori det har anmodet Rådet og medlemsstaterne om at garantere udøvelsen af den frie bevægelighed, og har i en udtalelse understreget (7) behovet for, at forslaget »ledsages af større gennemsigtighed med hensyn til styring og operationer og større ansvarlighed (»accountability«) for agenturet«.

2.10.

EØSU har desuden lagt den allerstørste vægt på (8) behovet for at forbedre »samarbejdet mellem Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og nationale myndigheder«, »koordineringen mellem de forskellige agenturer og institutioner med ansvar for grænsekontrol, kystbevogtning, søfartssikkerhed, maritim redning, told og fiskeri« og har understreget, at »forvaltning af de ydre grænser bør besluttes som supplement til indførelsen af ændringer i det fælles asylsystem«.

2.11.

Når der ved de ydre sø- og landgrænser befinder sig mennesker, hvis liv og sikkerhed er i fare, bør den vigtigste opgave for grænsevagten og andre institutioner, der er aktive på stedet, være at redde og yde passende bistand til disse mennesker (9).

2.12.

EØSU understreger kraftigt — som det blev fremhævet både i EU's dagsorden for migration og i FN's globale aftale om sikker, velordnet og regulær migration (10) — behovet for at forbedre migrationsstyringen ved at bekæmpe de underliggende årsager til, at folk søger et bedre liv andre steder.

3.   Kommissionens forslag

3.1.

Formålet med Kommissionens forslag er at reformere den europæiske grænse- og kystvagt ved at oprette agenturets nye kapacitet, nærmere bestemt den europæiske grænse- og kystvagts stående korps, ved at agenturet erhverver eget udstyr og ved på passende vis at tage fat på andre nye eller opgraderede opgaver.

3.2.

På baggrund af de samlede omkostninger ved det aktuelle og fremtidige mandat på 1,22 mia. EUR for perioden 2019-2020 og 11,27 mia. EUR for perioden 2021-2027 foreslår Kommissionen at etablere en europæisk grænse- og kystvagt med et stående korps på 10 000 operationelle medarbejdere med udøvende beføjelser (EBCG (11)) inden 2020, således at agenturet får sin egen effektive og fleksible operative enhed, og dets indsats kan afpasses efter de operationelle behov.

3.3.

Oprettelsen af det stående korps bør integreres i en velfungerende europæisk grænse- og kystvagt, hvor medlemsstaterne, EU og EU-agenturerne (12), navnlig Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, er velkoordinerede og arbejder hen imod fælles politiske målsætninger.

3.4.

Forslagene finder ikke anvendelse for Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige (medmindre der etableres et eventuelt samarbejde), mens anvendelsen er suspenderet for Gibraltar. Derimod er Island, Norge, Schweiz og Liechtenstein omfattet af forslagene, eftersom der er tale om en videreudvikling af Schengenreglerne.

4.   Generelle bemærkninger

4.1.

Udvalget er af den overbevisning, at de ydre grænser i et område med fri bevægelighed skal betragtes som fælles grænser, og at personer, der rejser ind i EU, uanset hvor, rejser ind i EU's fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed med alle de rettigheder og forpligtelser, som dette medfører.

4.2.

EØSU mener, at det har taget alt for lang tid at gennemføre et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser — som fastsat i artikel 77, stk. 2, litra d), i TEUF — og at medlemsstaterne ikke kan vente længere.

4.3.

Udvalget er enig i, at man ved at give agenturet dets egen store operative enhed sikrer, at EU råder over den nødvendige kapacitet til at beskytte de ydre grænser, forhindre sekundære bevægelser og effektivt gennemføre tilbagesendelser af irregulære migranter.

4.4.

Udvalget var den første institution, der foreslog oprettelse af en europæisk grænsevagt (13), og det støtter fuldt ud målet om at sikre de ydre grænser med et stående korps og effektiv europæisk integreret forvaltning af de ydre grænser. Under udvisning af fælles ansvar bør agenturet have til opgave regelmæssigt at overvåge forvaltningen af de ydre grænser, ikke kun via situationskendskab og risikoanalyser, men også via tilstedeværelsen af eksperter fra agenturets eget personale i medlemsstaterne.

4.5.

EØSU mener, at agenturet i tilfælde af specifikke og uforholdsmæssigt store udfordringer ved de ydre grænser på en medlemsstats anmodning bør kunne gribe ind ved at foranstalte og koordinere hurtige grænseindsatser — som er aftalt og koordineret med den berørte medlemsstat, der skal bevare ansvaret for kontrollen og forvaltningen af sin del af den ydre grænse — gennem indsættelse af hold fra den europæiske grænse- og kystvagts stående korps.

4.6.

Udvalget anser det for hensigtsmæssigt med enkeltstående indsatser fra agenturets side efter Kommissionens beslutning »i nødstilfælde og i henhold til en gennemsigtig procedure med omgående information til EU's lovgivende institutioner« (14), men mener, at det — eftersom der ikke er fastlagt en ramme for en fælles politik for migration og udviklingsbistand i oprindelseslandene, som alle medlemsstater er enige om — er for tidligt at give Kommissionen permanent beføjelse til selvstændigt at vedtage retsakter vedrørende de politiske prioriteter og strategiske retningslinjer for integreret grænseforvaltning.

4.7.

Udvalget er derimod enig i, at det er hensigtsmæssigt at tillægge Kommissionen gennemførelsesbeføjelser for så vidt angår Eurosurhåndbogen og FADO-håndbogen, de fælles regler for udarbejdelse af specifikke efterretningsbilleder og for risikostyring samt for den finansielle støtte til det stående korps.

4.8.

Ifølge EØSU bør den flerårige strategiske politikcyklus for europæisk integreret grænseforvaltning fastlægges af Europa-Parlamentet og Rådet efter høring af udvalget, mens den årlige planlægning bør overdrages til grænse- og kystvagten og følge en køreplan, der fastlægges af agenturets bestyrelse med en pligt til årligt at aflægge beretning om afsluttede aktioner, budgetforpligtelser og gennemførte missioner.

4.9.

Udvalget anser det for vigtigt, at det rådgivende forum, der bistår agenturets administrerende direktør og bestyrelse i spørgsmål om grundlæggende rettigheder og gennemførelse af den flerårige strategiske politikcyklus, styrkes med deltagelse af Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO), EU's Agentur for Grundlæggende Rettigheder, FN's Flygtningehøjkommissariat og andre relevante organisationer, og det opfordrer til, at det organiserede civilsamfund tilknyttes forummets aktiviteter via EØSU.

5.   Særlige bemærkninger

5.1.

EØSU anbefaler på det kraftigste en udvidelse af kontrolmekanismerne, jf. forslagets bilag V, både hvad angår brugen af skydevåben og hvad angår afvisning og udstedelse af visa ved grænsen, idet der i begge tilfælde er tale om vigtige beføjelser, der tilfalder myndighederne med ansvar for den offentlige orden i medlemsstaterne.

5.1.1.

Det samme gælder bilag III og bilag V for at sikre overensstemmelse mellem nationale og europæiske regler og forhindre, at personer, som arbejder samme sted og med samme kompetencer og kvalifikationer, men efter forskellige regler for magtanvendelse, agerer forskelligt.

5.2.

Der skal være udtrykkelige garantier for samme niveau af forpligtelser, som er gældende i medlemsstaterne, især hvad angår fortrolighedskrav.

5.3.

I betragtning af at der ved grænserne opererer myndigheder og organer med forskellige opgaver — told, plantebeskyttelse, sikkerhed, finans, immigration og tilbagesendelse, kulturel formidling, grundlæggende rettigheder, EASO-personale, ETIAS-ansatte, Eurosuranalytikere, forbindelsesofficerer og nationalt grænsepersonale og agenturets personale — er det vigtigt med EU-pakker for livslang læring for de forskellige korps og agenturer (15).

5.4.

Det bør endvidere sikres, at der ikke forekommer forskelsbehandling og forskelle i arbejdsvilkår mellem agenturets personale og det nationale personale, idet der skal være samme uddannelse, kompetencer og kvalifikationer for samme arbejdsopgaver.

5.5.

Hvad angår det internationale samarbejde anbefaler udvalget en tæt sammenhæng mellem de aktioner, der beskrives i forslaget til forordning, og andre relevante politikker og med foranstaltningerne under økonomi- og handelsaftaler og navnlig Cotonouaftalen inden for rammerne af dialogen mellem EU og AVS-landene.

---

(1)  Det Strategiske Udvalg for Indvandring, Grænser og Asyl (SCIFA).

(2)  Det blev etableret med Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 (EUT L 349 af 25.11.2004, s. 1), efterfølgende ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 863/2007 (EUT L 199 af 31.7.2007, s. 30), (EU) nr. 1168/2011 (EUT L 304 af 22.11.2011, s. 1) og (EU) nr. 1052/2013 (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).

(3)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 (EUT L 251 af 16.9.2016, s. 1) , der trådte i kraft den 6. oktober 2016.

(4)  EU har indtil videre indgået 17 tilbagetagelsesaftaler. Cotonouaftalen (rammen for EU's forbindelser med 79 lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet) indeholder også bestemmelser om tilbagesendelse af irregulære migranter til deres oprindelseslande.

(5)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 656/2014 (EUT L 189 af 27.6.2014, s. 93).

(6)  EUT C 133 af 14.4.2016, s. 1.

(7)  EUT C 303 af 19.8.2016, s. 109.

(8)  Jf. fodnote 7.

(9)  Ibid.

(10)  https://www.iom.int/global-compact-migration.

(11)  European Border and Coast Guard.

(12)  Se bl.a. Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed (EMSA), EU-Fiskerikontrolagenturet (EFCA) og EU-Satellitcentret, Europol eller Det Europæiske Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT-Systemer inden for Området med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed (eu-LISA).

(13)  EUT C 128 af 18.5.2010, s. 29, EUT C 303 af 19.8.2016, s. 109; EØSU's udtalelse om Asyl- og Migrationsfonden (AMF) og Fonden for Integreret Grænseforvaltning (SOC/600, EUT C 62 af 15.2.2019, s. 184).

(14)  Jf. fodnote 7.

(15)  Artikel 69 indeholder bestemmelser om agenturets samarbejde med 12 andre EU-agenturer og -tjenester.