Resumé

Konsekvensanalyse af initiativ om delvis revision af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger og dennes gennemførelsesforordning (EF) nr. 987/2009

A. Behov for handling

Hvorfor? Hvad er problemstillingen?

Forslaget vedrører EU-reglerne om koordinering af de sociale sikringsordninger i forbindelse med ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed, ydelser ved arbejdsløshed, familieydelser og ikke-erhvervsaktive borgeres adgang til visse sociale ydelser.

For så vidt angår ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed blev der identificeret tre problemer: i) mangel på klare regler for borgere og institutioner, ii) manglende klarhed i de retlige rammer, iii) risiko for at miste ydelser eller dobbeltbetalinger. Som følge heraf fungerer den grænseoverskridende koordinering af ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed ikke effektivt. 1,8 millioner forsikrede personer bor i en anden medlemsstat end den, hvor de er forsikret mod sygdom. Af disse får 45 000 naturalydelser, mens 35 000 får kontantydelser. Antallet af personer, der på tværs af grænserne modtager ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed, vil stige med 11 % i 2020 i forhold til 2013 og med 28 % i 2030.

For så vidt angår ydelser ved arbejdsløshed er problemerne følgende: i) forskellig anvendelse af sammenlægningsregler i medlemsstaterne, ii) få personer eksporterer deres arbejdsløshedsydelser, iii) inkonsekvent behandling af arbejdsløse, der har bopæl i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor de tidligere var beskæftiget (grænsearbejdere og andre vandrende arbejdstagere), iv) utilfredsstillende refusionsregler. Konsekvenserne er ineffektiv administration af ydelserne ved arbejdsløshed, ulige fordeling af den økonomiske byrde og potentielle hindringer for reintegrationen af arbejdsløse på arbejdsmarkedet. I 2014 var der ca. 91 700 arbejdsløse vandrende arbejdstagere, hvoraf 53 800 var grænsearbejdere, og der blev indberettet ca. 25 000 tilfælde af sammenlægning og 27 300 tilfælde af eksport.

For så vidt angår sociale ydelser tydeliggjorde de seneste domme i sagerne C-140/12, Brey, C-133/13, Dano, og C-308/14, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, at medlemsstaterne kan vælge at begrænse ligebehandlingen med hensyn til særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser og andre sociale sikringsydelser for ikke-erhvervsaktive borgere, i det omfang det er tilladt i henhold til direktivet om fri bevægelighed. Denne retspraksis er ikke afspejlet i forordningen, hvilket resulterer i manglende gennemsigtighed. I 2014 var der ca. 3,7 millioner ikke-erhvervsaktive mobile EU-borgere. Næsten 80 % afleder rettigheder (opholdsret og/eller ret til ydelser) fra erhvervsaktive familiemedlemmer og har derfor ret til samme behandling som familiemedlemmer til indenlandske arbejdstagere. De resterende 20 % er ramt af den aktuelle mangel på klarhed og gennemsigtighed, når det gælder deres ret til at gøre krav på ydelser i værtslandet.

For så vidt angår eksport af familieydelser er der identificeret tre problemer: i) opfattelse af uretfærdighed, når det gælder sammenlignelig købekraft for eksporterede familieydelser, ii) risiko for, at reglerne reducerer forældrenes incitament til at arbejde og dele børnepasningsansvaret, iii) administrative vanskeligheder, navnlig i forbindelse med tildelingen af visse former for ydelser på grundlag af afledte rettigheder. Dette skaber udfordringer for de offentlige myndigheder og har potentielt negative konsekvenser for familier, hvor den ene eller begge forældre arbejder i en anden medlemsstat end den stat, hvor barnet har bopæl. I gennemsnit eksporteredes 1 % af børnepengene i 2013 til 506 000 børn med bopæl i en anden medlemsstat.

Hvad kan der forventes af initiativet?

Det overordnede mål er at modernisere reglerne, så der sikres juridisk klarhed, en retfærdig og ligelig fordeling af den finansielle byrde mellem institutionerne i de berørte medlemsstater samt administrativ forenkling og håndhævelse af bestemmelserne.

De specifikke mål for så vidt angår ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed er følgende:

sikre en ensartet og konsekvent anvendelse af sammenlægnings- og beregningsreglerne, der afspejler arbejdstagerens grad af integration i en medlemsstat

sikre beskyttelse af mobile EU-arbejdstagere, når de søger og påbegynder arbejde i en anden medlemsstat

fjerne sondringen mellem grænsearbejdere og andre vandrende arbejdstagere med hensyn til, i hvilken stat de kan gøre krav på ydelser, og samtidig fremme reintegrationen på arbejdsmarkedet

sikre, at den finansielle byrde forbundet med ydelser ved arbejdsløshed fordeles mellem medlemsstaterne i forhold til de bidrag eller skatter, der er modtaget, og uden refusionsmekanisme

indføre en systematisk samarbejds- og kontrolmekanisme, som er let at administrere, til at overvåge, om arbejdsløse med bopæl i en anden medlemsstat end den, der udbetaler ydelserne, opfylder deres rettigheder og forpligtelser.

sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i rettighederne for arbejdstagere, jobsøgende og ikke-erhvervsaktive mobile EU-borgere, herunder i hvilket omfang medlemsstaternes socialsikringsinstitutioner har mulighed for at begrænse ligebehandlingsprincippet, når det gælder adgangen til sociale ydelser.

sikre, at administrationen af familieydelser foregår så effektivt som muligt.

Hvad er merværdien ved handling på EU-plan? 

En effektiv koordinering forudsætter, at der tages hensyn til ændringer i medlemsstaternes nationale socialsikringssystemer og til ændringer i samfundet. Tiltag på EU-niveau vil sikre en ensartet fortolkning og beskyttelse af de rettigheder, som mobile EU-borgere og deres familiemedlemmer har, hvilket ikke ville kunne opnås af medlemsstaterne alene.

B. Løsninger

Hvilke lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige løsningsmodeller er overvejet? Foretrækkes en bestemt løsningsmodel frem for andre? Hvorfor? 

For så vidt angår ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed blev to lovgivningsmæssige løsningsmodeller (med 2 delløsninger) overvejet:

1.Den kompetente medlemsstat udbetaler kontantydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed og refunderer udgifterne til naturalydelser, der tilkendes i bopælsmedlemsstaten (i henhold til de nuværende principper for ydelser ved sygdom, med præciseringer).

2.Bopælsmedlemsstaten udbetaler alle ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed med refusion fra den kompetente medlemsstat, 2a) uden supplement fra den kompetente medlemsstat, 2b) med supplement.

Tre løsningsmodeller blev fravalgt: 1) indførelse af en beskyttelsesklausul, 2) at bopælsmedlemsstaten gøres ansvarlig for udbetaling af alle ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed uden refusion, og 3) at den kompetente medlemsstat gøres ansvarlig for at udbetale alle ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed (eksport).

Løsningsmodel 1 er den foretrukne løsning, da den sikrer en stabil anvendelse af reglerne.

For så vidt angår ydelser ved arbejdsløshed blev tre lovgivningsmæssige løsningsmodeller anset for at sikre ensartet anvendelse af sammenlægnings- og beregningsreglerne for ydelser ved arbejdsløshed:

1.Sammenlægning efter kun en dags beskæftigelse.

2.Sammenlægning efter en periode på a) en eller b) tre måneders beskæftigelse.

3.Anvendelse af referenceindtjening i den medlemsstat, hvor den tidligere beskæftigelse fandt sted, ved beregningen af ydelser ved arbejdsløshed efter enten a) en eller b) tre måneders beskæftigelse i den kompetente medlemsstat.

4.Horisontal løsningsmodel om anerkendelse af forsikringsperioder med henblik på sammenlægning.

Den foretrukne løsningsmodel 2b kombineres med et krav til den medlemsstat, hvor den tidligere beskæftigelse fandt sted, om at udbetale ydelser ved arbejdsløshed, såfremt denne betingelse ikke er opfyldt, og med den horisontale løsning. Dette vil sikre et minimumsniveau af integration i værtsmedlemsstaten, inden der kan ansøges om ydelser ved arbejdsløshed, og en ensartet tilgang i medlemsstaterne. Endvidere vil det give mobile arbejdstagere beskyttelse, såfremt de ikke opfylder kravet om denne periode i medlemsstaten, hvor den seneste aktivitet fandt sted.

To lovgivningsmæssige løsningsmodeller blev overvejet med henblik på forlængelse af minimumsperioden for eksport af ydelser ved arbejdsløshed:

1.Forlængelse af minimumsperioden for eksport af ydelser ved arbejdsløshed fra tre til seks måneder med mulighed for at eksportere ydelsen for hele det tidsrum, hvor den arbejdsløse har ret til ydelsen.

2.Forlængelse af perioden for eksport af ydelser ved arbejdsløshed til hele det tidsrum, hvor den arbejdsløse har ret til ydelsen.

Den foretrukne løsning er løsningsmodel 1 kombineret med en forstærket samarbejdsmekanisme mellem de pågældende arbejdsformidlinger for at støtte jobsøgningen på tværs af grænserne.

Tre lovgivningsmæssige løsningsmodeller blev overvejet i forbindelse med ydelser ved arbejdsløshed for grænsearbejdere og andre vandrende arbejdstagere:

1.Grænsearbejdere gives en valgmulighed for, hvor de kan kræve ydelser ved arbejdsløshed, på samme måde som andre vandrende arbejdstagere.

2.Den medlemsstat, hvor den seneste beskæftigelse fandt sted, gøres ansvarlig for udbetalingen af ydelser ved arbejdsløshed, med følgende delløsninger: a) grænsearbejdere skal lade sig registrere hos arbejdsformidlingen i den ansvarlige medlemsstat eller b) gives en valgmulighed med hensyn til at registrere sig hos arbejdsformidlingen i den kompetente stat eller deres bopælsstat.

3.Den medlemsstat, hvor den seneste beskæftigelse fandt sted, gøres ansvarlig for udbetalingen af ydelser ved arbejdsløshed, når grænsearbejderen har arbejdet dér i mindst 12 måneder, og i andre tilfælde tillægges bopælsmedlemsstaten ansvaret, med følgende delløsninger: a) grænsearbejdere skal lade sig registrere hos arbejdsformidlingen i den ansvarlige medlemsstat eller b) gives en valgmulighed med hensyn til at registrere sig hos arbejdsformidlingen i den kompetente stat eller deres bopælsstat.

Den foretrukne løsningsmodel 3a sikrer det bedste kompromis for så vidt angår en ligelig og administrativt omkostningseffektiv byrdedeling.

For så vidt angår sociale ydelser blev der set på lovgivningsmæssige løsninger 1 (ændring af forordningen):

1.a) Mulighed for at fravige ligebehandlingsprincippet i artikel 4, dog kun for så vidt angår social bistand.

b) Mulighed for at fravige ligebehandlingsprincippet i artikel 4 for så vidt angår en række skattefinansierede ydelser.

c) Mulighed for at gøre en præcis undtagelse fra ligebehandlingsprincippet for så vidt angår særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i artikel 70.

2.Fjernelse af særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser som eksistensminimum fra forordning 883/2004.

3.Ikke-lovgivningsmæssige løsningsmodeller (præcisering af reglerne gennem en meddelelse) blev også overvejet.

For at nå målet om at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed på den mest effektive måde er den foretrukne løsningsmodel en kombination af 1a og 1b.

For så vidt angår familieydelser blev der som et alternativ til status quo set på to lovgivningsmæssige løsningsmodeller vedrørende forbindelsen mellem de familieydelser, der modtages, og de afholdte udgifter:

1.Indeksering af eksporterede familieydelser i forhold til barnets bopælsstat med a) justering opad eller nedad eller b) kun i nedadgående retning.

2.Bopælsstaten har primær kompetence til at udbetale familieydelser.

Muligheden for at fjerne forpligtelsen til at eksportere familieydelser blev overvejet, men afvist af juridiske grunde.

Derudover blev en horisontal lovgivningsmæssig løsning til koordinering af forældreydelser overvejet. Denne løsning består af tre varianter: a) individuelle rettigheder for så vidt angår lønrelaterede forældreydelser med en bindende forpligtelse fra den sekundære kompetente medlemsstat med hensyn til at fravige reglerne om forbud mod dobbeltydelser (dvs. udbetaling af ydelsen i sin helhed), b) samme fremgangsmåde som a), men for alle forældreydelser (lønrelaterede eller faste ydelser), og c) samme fremgangsmåde som b), men med en fakultativ fravigelse i forhold til reglerne om forbud mod dobbeltydelser (dvs. at en sekundær kompetent medlemsstat enten kan udbetale ydelsen fuldt ud eller betale et supplement, såfremt ydelsen er større end den, der udbetales af medlemsstaten med primær kompetence).

Den foretrukne løsning er at opretholde status quo kombineret med den horisontale model c. Denne kombination sikrer, at det primære ansvar for at udbetale familieydelserne fortsat ligger hos den medlemsstat, hvor den økonomiske aktivitet finder sted, og hvor en af forældrene betaler skat og bidrag til social sikring, hvilket beskytter familiemedlemmer og varetager barnets tarv. Ved anvendelse af den horisontale løsning c er det også muligt at fremme balancen mellem arbejdsliv og familieliv i børnepasningsperioder ved at lægge større vægt på individuelle rettigheder og støtte de medlemsstater, der aktivt fremmer større kønsbalance, uden at pålægge denne forpligtelse.

Hvem støtter hvilken løsning? 

For så vidt angår ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed blev referencescenariet (status quo) støttet af otte medlemsstater 2 , mens to modsatte sig denne løsningsmodel. NGO'er og borgere fremhævede også behovet for øget social beskyttelse af sårbare borgere som et vigtigt anliggende. Løsningsmodel 1 fik størst støtte fra medlemsstaterne (16 var positivt indstillede, og ingen var imod).

Ingen medlemsstater gik ind for løsning 2.

For så vidt angår ydelser ved arbejdsløshed var reaktionen fra medlemsstaterne, eksperter, arbejdsmarkedets parter, NGO'er og andre berørte parter blandet, og bortset fra den horisontale løsning var der ikke klart flertal for nogen af løsningerne. Flertallet af de adspurgte i den offentlige høring var stemt for at forlænge perioden for eksport af ydelser ved arbejdsløshed og tilbyde valgmulighed for grænsearbejdere.

For så vidt angår sociale ydelser gik 11 medlemsstater ind for at ændre artikel 4 i forordning 883/2004 for at tillade undtagelser i forhold til social bistand. To medlemsstater støttede fjernelsen af særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser fra forordningen. Fire medlemsstater gik ind for at yde administrativ vejledning. Der var delte holdninger blandt arbejdsmarkedets parter, hvor nogle ønskede bedre garantier til beskyttelse af de sociale sikringsordninger mod urimelige byrder, mens andre fremhævede de mulige skadelige virkninger for sårbare borgere. Eftersom disse foranstaltninger er en kodificering af retspraksis, indgik de ikke i den offentlige høring.

For så vidt angår familieydelser blev referencescenariet støttet af 17 ud af 28 medlemsstater, og NGO'er og arbejdsmarkedets parter, der repræsenterer arbejdstagerne, var også fortalere for denne løsning på samme måde som flertallet af de adspurgte i den offentlige høring. Løsningsmodel 1a og 1b fik ringe støtte fra medlemsstaterne (fire medlemsstater gik ind for mulighed a) og ingen for mulighed b)). Løsningsmodel 2 fik støtte som første eller andet valg fra 10 medlemsstater, mens synspunkterne hos NGO'er, arbejdsmarkedets parter og den offentlige høring var blandede. De horisontale løsningsmodeller blev udviklet som en direkte reaktion på tilbagemeldingerne fra 4 medlemsstater, Rådet, Parlamentet, arbejdsmarkedets parter, Det Rådgivende Udvalg for Ligestilling mellem Mænd og Kvinder og andre interesserede parter vedrørende behovet for mere fleksible arbejdsmetoder for at støtte forældrene. Da disse blev udviklet senere i høringsprocessen, fandt der kun en uformel høring sted.

C. Den foretrukne løsningsmodels indvirkninger

Hvad er fordelene ved den foretrukne løsningsmodel (om nogen, eller de vigtigste)? 

Ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed

Løsningsmodel 1 medfører større retssikkerhed, gennemsigtighed og stabilitet for ordningen. Et særskilt kapitel til kategorisering af reglerne vedrørende ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed vil sikre en klar sondring i forhold til bestemmelserne om ydelser ved sygdom og social bistand. Borgere og institutioner vil drage fordel af denne præcisering. Omkostningerne ved gennemførelse vil være lave, eftersom det nuværende system ikke ændres drastisk. Ved at lette sammenligningen af ydelser vil denne løsningsmodel kunne reducere antallet af tvister mellem institutionerne og spare tid og penge i behandlingen af enkeltsager. Det er ligeledes i overensstemmelse med målet om at forbedre beskyttelsen af personer med behov for langtidspleje.

Ydelser ved arbejdsløshed

De foretrukne løsningsmodeller sikrer en stærkere forbindelse mellem de kompetente institutioner og ansøgeren. Forslaget vedrørende grænsearbejdere og indrømmelsen af en længere eksportperiode formodes at fremme reintegrationen på arbejdsmarkedet, hvorved de mobile arbejdstagere vil blive påvirket i positiv retning, ligesom afskaffelsen af refusionsproceduren forventes at have en positiv indvirkning. Forlængelsen af eksportperioden vil øge chancerne for integration på arbejdsmarkedet, men har ingen direkte økonomiske virkninger, eftersom eksportperioden aldrig overstiger den periode, der ligger til grund for retten til ydelser.

Sociale ydelser

Den foretrukne løsningsmodel vil præcisere de mobile EU-borgeres rettigheder og give borgerne større mulighed for at træffe informerede valg. Den kan reducere de reguleringsrelaterede omkostninger (sagsomkostninger og udgifter til juridisk rådgivning) og gøre de eksisterende beskyttelsesbestemmelser i værtsmedlemsstatens velfærdssystem mere synlige uden at indskrænke borgernes rettigheder, når de gør brug af retten til fri bevægelighed.

Familieydelser

Virkningen af referencescenariet er neutral. Den horisontale løsningsmodel c kan fjerne hindringer for arbejdende forældre for så vidt angår deling af børnepasningsansvaret. Da ydelserne kun kan tildeles på grundlag af individuelle rettigheder, opnås en klar og gennemsigtig forbindelse mellem den medlemsstat, der udbetaler ydelsen, og modtageren. Det vil ligeledes forenkle procedurerne, hvilket reducerer de reguleringsmæssige omkostninger for myndighederne og mindsker forsinkelserne i behandlingen af fordringer.

Initiativet forventes ikke at få konsekvenser, når det gælder miljøspørgsmål.

Hvilke omkostninger er forbundet med den foretrukne løsningsmodel (om nogen, ellers de vigtigste)? 

Ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed

Omkostningerne ved gennemførelse forventes at være lave, og på lang sigt vil det spare tid og penge for medlemsstaterne i behandlingen af de enkelte sager.

Ydelser ved arbejdsløshed

Den foretrukne løsningsmodel for sammenlægning af perioder og beregning af ydelser vil sandsynligvis ikke have nogen betydelig samlet indvirkning på udgifterne. På grundlag af de gældende regler kan der forventes mindre generelle besparelser (29 mio. EUR for de 23 indberettende medlemsstater).

En forlængelse af minimumsperioden for eksport af ydelser ved arbejdsløshed fra 3 til 6 måneder vil ikke have nogen direkte økonomisk virkning, da eksportperioden aldrig overstiger den periode, der ligger til grund for retten til ydelser ved arbejdsløshed.

Den foretrukne løsningsmodel vedrørende ydelser ved arbejdsløshed for grænsearbejdere kan medføre en mindre stigning i de samlede betalinger (442 mio. EUR i stedet for 416 mio. EUR i henhold til referencescenariet).

Sociale ydelser

Da der er tale om en kodificering af gældende retspraksis, forventes ingen væsentlige omkostninger.

Familieydelser

Virkningen af referencescenariet er neutral. Den horisontale model c kan betyde, at nogle forældre mister deres eksisterende ydelsesrettigheder, som er baseret på afledte rettigheder, men på baggrund af medlemsstaternes lave grad af overholdelse for så vidt angår kravet om at indrømme afledte rettigheder i forbindelse med forældreydelser forventes virkningen imidlertid at være begrænset. Den horisontale løsning kan også få en negativ økonomisk effekt, eftersom de sekundære kompetente medlemsstater kan komme til at betale flere ydelser. Medlemsstaterne kan imidlertid vælge, om de vil anvende reglerne om forbud mod akkumulering eller ej, hvorfor eventuelle økonomiske konsekvenser tages frivilligt med i købet. Da det er valgfrit at anvende undtagelsen, kan dette mindske den gavnlige virkning af ændringen for arbejdende forældre.

Initiativet forventes ikke at få negative konsekvenser for så vidt angår miljøspørgsmål.

Hvordan vil virksomheder, SMV'er og mikrovirksomheder blive påvirket?

Der forventes ingen direkte virkninger for virksomheder, SMV'er og mikrovirksomheder.

Vil det have stor indvirkning på de nationale budgetter og myndigheder? 

Ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed:

Ikke relevant

Ydelser ved arbejdsløshed:

Ikke relevant

Sociale ydelser:

Ikke relevant

Familieydelser:

Den horisontale løsningsmodel c kan øge udgifterne for den sekundære kompetente medlemsstat med gennemsnitligt 60 %, men medlemsstaterne kan imidlertid vælge, om de vil anvende reglerne om forbud mod dobbeltydelser.

Vil der være andre væsentlige virkninger? 

Ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed:

De nye regler vil bidrage til en mere effektiv koordinering af ydelserne ved plejebehov af ubegrænset varighed og dermed fremme retten til at færdes og opholde sig frit. De vil sikre, at borgere med plejebehov ikke stilles ringere i udøvelsen af deres ret til fri bevægelighed inden for EU.

Sociale ydelser:

Løsningsmodellen gør EU-rettens eksisterende beskyttelsesbestemmelser mere synlige for at forhindre ikke-erhvervsaktive unionsborgere i at anvende værtsmedlemsstatens velfærdssystem til at finansiere deres underhold.

Ydelser ved arbejdsløshed:

Forlængelsen af eksportperioden vil gøre det muligt for jobsøgende at udnytte det europæiske arbejdsmarked bedre.

Familieydelser:

De horisontale løsningsmodeller sikrer en bedre beskyttelse af de grundlæggende rettigheder for så vidt angår familiens ret til at kunne forene familieliv og arbejdsliv (artikel 33, stk. 2).

D. Opfølgning

Hvornår vil politikken blive revideret?

Kommissionen vil evaluere fremskridtene med gennemførelsen af revisionen 5 år efter anvendelsen af det reviderede retsgrundlag.