EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 13.7.2016

COM(2016) 481 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Status og de mulige veje frem med hensyn til den manglende gensidighed på visumområdet i forhold til visse tredjelande
(opfølgning på meddelelsen af 12. april)

I.    Indledning

Den 12. april 2016 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om status og den mulige vej frem med hensyn til den manglende gensidighed på visumområdet i forhold til visse tredjelande (herefter "aprilmeddelelsen"). Kommissionen beskrev situationen i relation til de pågældende tredjelande og anførte, at visumgensidighedsmekanismen har den virkning, at såfremt det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten senest den 12. april 2016, skal Kommissionen ifølge Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 (herefter "forordningen"), som ændret ved forordning (EU) nr. 1289/2013 af 11. december 2013 1 , vedtage en delegeret retsakt om suspension i 12 måneder af visumfritagelsen for statsborgere fra det pågældende tredjeland. Det er ligeledes et krav efter forordningen, at Kommissionen tager hensyn til konsekvenserne af en suspension af visumfritagelsen for EU's og dens medlemsstaters eksterne forbindelser.

I meddelelsen konstaterede Kommissionen, at der med tre tredjelande, nemlig Brunei, Canada og USA, ikke var opnået enighed om fuld visumgensidighed pr. 12. april 2016, og at bestræbelserne for at opnå en sådan gensidighed burde fortsætte.

I overensstemmelse med retningslinjerne for bedre regulering vurderede Kommissionen konsekvenserne og virkningen af en suspension af visumfritagelsen og konkluderede, at der ud over virkningerne for EU-borgerne og problemerne med gennemførelsen af suspensionen må påregnes en betydelig indvirkning på en lang række politiske områder/sektorer, navnlig på Den Europæiske Unions eksterne forbindelser med Canada og USA i et år, hvor forhandlingerne om vigtige aftaler på handelsområdet er gået ind i en afgørende fase eller må forventes afsluttet. Den konkluderede endvidere, at der med rimelighed kan forventes en nedgang i antallet af rejsende fra Canada og USA, og at dette vil føre til et betydeligt økonomisk tab for EU, uden at målet om fuld visumgensidighed for alle EU-borgere opnås.

Kommissionen opfordrede Europa-Parlamentet og Rådet til hurtigst muligt at indlede drøftelser og til senest den 12. juli 2016 at tage stilling til, hvilken vej frem, der er den mest hensigtsmæssige henset til den vurdering af konsekvenserne af en suspension af visumfritagelsen, som Kommissionen foretog i aprilmeddelelsen.

I den foreliggende meddelelse gøres der status over de fremskridt, der siden aprilmeddelelsen er gjort i drøftelserne med Canada og USA, de standpunkter, der er indtaget som svar på meddelelsen, gengives, og de næste skridt fastlægges.

II.    Udviklingen siden aprilmeddelelsen i bestræbelserne på at opnå fuld visumgensidighed

Brunei (efter meddelelse fra Kroatien)

I aprilmeddelelsen anførte Kommissionen, at selv om fuld gensidighed med hensyn til visumfritagelse endnu ikke var blevet opnået med Brunei, havde de seneste kontakter været positive. Den 12. april 2016, dvs. parallelt med vedtagelsen af aprilmeddelelsen, ophævede Brunei formelt visumpligten for kroatiske statsborgere og begyndte at yde visumfrit ophold i 90 dage for statsborgere i Liechtenstein. Dette blev officielt meddelt den 13. april. Kommissionen glæder sig over, at problemet med manglende visumgensidighed er blevet løst i forhold til Brunei 2 .

Canada (efter meddelelse fra Bulgarien og Rumænien)

I aprilmeddelelsen fremhævede Kommissionen behovet for at stræbe efter fuld visumgensidighed og opfordrede Canada til at vise sin gode vilje ved at indføre konkrete foranstaltninger med henblik på at opnå visumgensidighed for alle Den Europæiske Unions 28 medlemsstater. Som led i bestræbelserne for at nå dette mål har der på politisk niveau været afholdt en række møder på højt plan med Canada i løbet af de seneste måneder. Kommissionens formand, Jean Claude Juncker, og formanden for Det Europæiske Råd, Donald Tusk, drøftede spørgsmålet med den canadiske premierminister, Justin Trudeau, i forbindelse med G7-mødet i Japan den 27. maj. Europa-Parlamentets formand, Martin Schulz, og den rumænske premierminister, Dacian Cioloş mødtes også med premierminister Trudeau henholdsvis den 18. maj og den 15. juni. På ministerplan mødtes kommissær, Dimitris Avramopoulos, med den canadiske minister for indvandring, John McCallum, den 23. maj, og den højtstående repræsentant/næstformand, Federica Mogherini, mødtes med den canadiske udenrigsminister, Stéphane Dion, den canadiske minister for indvandring, John McCallum, og den canadiske handelsminister, Chrystia Freeland, den 8. juni.

Betydningen af visaspørgsmålet set i lyset af den strategiske partnerskabsaftale mellem EU og Canada, og navnlig af forberedelserne til undertegnelsen og ratificeringen af den omfattende økonomi- og handelsaftale (CETA) mellem EU og Canada, er også blevet fremhævet på højeste politiske plan af Bulgarien og Rumænien. Begge medlemsstater har ligeledes anført, at de økonomiske fordele, der vil følge af ikrafttrædelsen af den omfattende økonomi- og handelsaftale (CETA), vil blive begrænset af, at bulgarske og rumænske statsborgere, herunder forretningsfolk og forbrugere, ikke vil kunne rejse til Canada uden visum.

Parallelt hermed tog canadiske eksperter på teknisk niveau på mission i Rumænien mellem den 9. og den 15. juni med henblik på at skabe tillid, identificere mulige risici og afsøge mulighederne for at afbøde de risici eller problemer, der kunne være forbundet med en ophævelse af visumpligten. Begge sider gav positive tilbagemeldinger om missionen. De canadiske myndigheder har planlagt at gennemføre en lignende ekspertmission i Bulgarien mellem den 21. og den 27. juli.

Spørgsmålet om visumgensidighed blev også drøftet på den fælles høring om migration og asyl mellem repræsentanter for det canadiske ministerium for indvandring, flygtninge og statsborgerskab og Europa-Kommissionen den 28. juni. På dette møde forklarede den canadiske delegation, at den canadiske minister for indvandring, flygtninge og statsborgerskab vil vurdere muligheden for at ophæve visumpligten for bulgarske og rumænske statsborgere.

Som nævnt i aprilmeddelelsen har et af elementerne i drøftelserne med Canada - i afventning af fremskridt i forhandlingerne om fuld visumgensidighed - været en mulighed for at indføre en midlertidig teknisk løsning i form af en gradvis udvidelse af den elektroniske rejsetilladelse (ETA) til bulgarske og rumænske statsborgere 3 . EU's mål er fortsat fuld visumgensidighed for alle bulgarske og rumænske statsborgere. I dette øjemed undersøger Kommissionen sammen med de pågældende medlemsstater alle løsninger og muligheder. I denne forbindelse er den canadiske meddelelse af 28. juni 2016 om under visse omstændigheder og på visse betingelser at ophæve visumpligten for mexicanske statsborgere pr. 1. december 2016 et emne, der bør drøftes yderligere med de canadiske myndigheder.

Det intensive arbejde og de konstruktive drøftelser banede vejen for det møde på ministerplan mellem Canada, Bulgarien, Rumænien og Kommissionen for at gennemgå de fremskridt, der er gjort, og drøfte de næste skridt i retning af fuld visumgensidighed, som fandt sted den 11. juli i Bruxelles. På dette møde gav Canada tilsagn om i begyndelsen af efteråret at ville orientere om resultaterne af vurderingerne og om planerne for ophævelse af visumkravet, herunder om de nødvendige punkter i samarbejdet med Bulgarien og Rumænien.

På trods af at de konstruktive drøftelser med Canada, herunder på højeste politiske niveau, er blevet intensiveret i løbet af de seneste måneder, skal bulgarske og rumænske statsborgere stadig have visum for at rejse til Canada. Kommissionen noterer sig tilsagnene fra den canadiske regering om fortsat at ville samarbejde med EU med henblik på at opnå fuld visumgensidighed for alle EU-borgere. Kommissionen vil derfor fortsat arbejde hen imod fuld visumgensidighed og i samarbejde med Bulgarien og Rumænien søge at opnå hurtige resultater. Kommissionen ser frem til topmødet mellem EU og Canada, der finder sted den 27. oktober 2016, idet det kan give anledning til at bekræfte, at der er sket mærkbare fremskridt i bestræbelserne på at ophæve visumpligten for bulgarske og rumænske statsborgere. 

De Forenede Stater (efter meddelelse fra Bulgarien, Kroatien, Cypern, Polen og Rumænien)

I aprilmeddelelsen fremhævede Kommissionen behovet for at stræbe efter fuld visumgensidighed og opfordrede De Forenede Stater til at vise sin gode vilje ved at indføre konkrete foranstaltninger med henblik på at opnå fuld visumgensidighed for alle Den Europæiske Unions 28 medlemsstater. For at nå dette mål er kontakterne med USA blevet intensiveret både på administrativt og politisk niveau.

Den 15. april, umiddelbart efter vedtagelsen af aprilmeddelelsen, drøftede kommissær Avramopoulos sagen med departementschefen i ministeriet for national sikkerhed (Secretary of Department of Homeland Security, DHS), Jeh Charles Johnson. Sideløbende hermed har EU's delegation i Washington med jævne mellemrum overfor Kongressen fremhævet behovet for at nå frem til fuld gensidighed på dette område.

På det højtstående justits- og indenrigsministerielle møde mellem EU og USA den 2. juni blev spørgsmålet om visumgensidighed indgående behandlet. Repræsentanter for USA's regering forklarede ganske vist, at den amerikanske regering fortsat er indstillet på at samarbejde med EU og de fem berørte medlemsstater med henblik på at opnå fuld visumgensidighed, men tilføjede, at den amerikanske Kongres ikke har ændret standpunkt, og at der ikke er udsigt til, at dette vil ske forud for det kommende præsidentvalg og valget til Kongressen. De gav også udtryk for betænkeligheder ved at udvide det amerikanske visumfritagelsesprogram til de fem berørte EU-medlemsstater.

USA har gentagne gange advaret mod enhver form for EU-foranstaltninger, som kunne have negative virkninger, der rækker ud over spørgsmålet om visumgensidighed. Det blev understreget, at indførelse af krav om visa for amerikanske borgere givetvis vil medføre, at Kongressen genindfører visumpligt for alle EU-borgere. Under henvisning til Kommissionens løsningsforslag i aprilmeddelelsen (dvs. udvidelse af den amerikanske ESTA til visse kategorier af rejsende) anførte repræsentanterne for den amerikanske regering, at den nuværende lovgivning ikke giver adgang til en sådan fleksibilitet, og de udelukkede muligheden for i den nærmeste fremtid at fremsætte lovforslag herom. Samtidig henviste USA i erkendelse af det følsomme emne til forskellige lempelser i forbindelse med proceduren for ansøgning om og udstedelse af visum. Disse vedrører forlængelse af visa og visse lempelser for visumansøgere (f.eks. fritagelse for at få taget fingeraftryk og fra samtalen). Disse lempelser har dog været gældende i nogen tid og kan ikke betragtes som et fremskridt i bestræbelserne på at opnå fuld visumgensidighed.

I De Forenede Staters Kongres har der siden april ikke været tale om fremskridt med relevans for EU-borgere som følge af diverse lovgivningsinitiativer, navnlig "Jobs Originating through Launching Travel Act of 2015 4 " og "Equal Protection in Travel Act of 2016 5 ".

Visumgensidighed var også blandt de emner, der blev taget op under besøget af en delegation fra Europa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder og Indre Anliggender (LIBE) i Washington den 16.-18. maj.

Det skal bemærkes, at det amerikanske opfølgningskontor (Government Accountability Office) den 7. juni udsendte en rapport med fokus på, hvordan de lande, der deltager i visumfritagelsesprogrammet, deler oplysninger med USA om terrorisme, tidligere lovovertrædelser, personers identitet samt om bortkomne og stjålne pas. I rapporten nævnes det, at De Forenede Stater var i stand til at indhente oplysninger fra ovennævnte lande om over 12 000 mistænkte terrorister, herunder næsten 5 000, som de amerikanske myndigheder ikke tidligere havde identificeret. Kommissionen finder, at denne udveksling af oplysninger er meget vigtig: Det illustrerer, at visafritagelsesprogrammet ikke blot gør livet lettere for millioner af legitime transatlantiske rejsende, men også giver betydelige sikkerhedsmæssige fordele for De Forenede Stater. Det fremgår desuden af rapporten, at udvekslingen af oplysninger er steget markant i løbet af det seneste år.

Kommissionen bemærker, at dette ligeledes blev fremhævet af vicedepartementchefen for national sikkerhed, Alejandro Mayorkas, og den fungerende koordinator for terrorbekæmpelse (under udenrigsministeriet), Justin Siberell, på den høring, der fandt sted i det amerikanske senats udvalg for national sikkerhed den 26. maj 6 , hvor EU's seneste resultater på sikkerhedsområdet, såsom direktivet om passagerlisteoplysninger og oprettelsen inden for rammerne af Europol af det europæiske center for bekæmpelse af terrorisme, også blev anerkendt.

På trods af den intensiverede kontakt på politisk og administrativt plan er der ikke opnået resultater i forhold til De Forenede Stater, der kan sammenlignes med dem, der er opnået i forhold til Canada. I de sidste tre måneder har USA ikke bevæget sig i spørgsmålet om ophævelse af visumpligten for bulgarske, kroatiske, cypriotiske, polske og rumænske statsborgere i forbindelse med rejser til USA. Kommissionen vil derfor fortsat arbejde hen imod fuld visumgensidighed og i samarbejde med de fem berørte medlemsstater søge at opnå hurtige resultater. Kommissionen vil i den forbindelse benytte alle muligheder, herunder Udenrigsrådets fælles morgenmad med udenrigsminister John Kerry, og det næste højtstående justits- og indenrigsministerielle møde mellem EU og USA, der planmæssigt finder sted inden udgangen af 2016 for at jævne vejen frem og gennemgå alle muligheder eller nødvendige foranstaltninger, der skal træffes for at nå dette mål.

III.    Standpunkter, der er indtaget som reaktion på aprilmeddelelsen

I aprilmeddelelsen opfordrede Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet til hurtigst muligt at indlede drøftelser vedrørende den nugældende gensidighedsmekanisme og til at lægge sig fast på en holdning for så vidt angår den mest hensigtsmæssige vej frem set i lyset af vurderingen i aprilmeddelelsen. Kommissionen opfordrede de to institutioner til at give deres respektive holdninger til kende senest den 12. juli 2016.

I Europa-Parlamentet har der ikke fundet nogen debat i plenum sted med henblik på at opnå en sådan stillingtagen. Formanden for Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (LIBE) sendte den 7. juni en skrivelse til Kommissionen og opfordrede den til at vedtage de delegerede retsakter, der er omhandlet i forordningen, så hurtigt som muligt. Formanden for LIBE-udvalget gav i sin skrivelse udtryk for den opfattelse, at Kommissionen er forpligtet til at vedtage en delegeret retsakt i henhold til forordningens artikel 1, stk. 4, litra f), om midlertidig suspension af visumfritagelsen for statsborgere fra de pågældende tredjelande, eftersom USA og Canada ikke har ophævet visumpligten inden 24 måneder efter meddelelsen om manglende gensidighed fra de berørte EU-medlemsstater. I brevet anmodes Kommissionen om at opfylde denne retlige forpligtelse og vedtage de fornødne delegerede retsakter hurtigst muligt, idet det bemærkes, at en EU-institution i henhold til artikel 265 TEUF kan indbringe en sag for Den Europæiske Unions Domstol, såfremt Kommissionen undlader at handle.

Rådet satte ikke dette spørgsmål på dagsordenen, og hverken Rådets formandskab eller Rådet selv gav udtryk for en holdning til den nuværende gensidighedsmekanisme set i lyset af vurderingen i meddelelsen.

Blandt medlemsstaterne er det især Bulgarien og Rumænien, der på højeste politiske plan har givet udtryk for deres holdning over for Kommissionen og de to berørte tredjelande, navnlig til Canada.

Andre berørte parter:

En række berørte parter har også givet udtryk for deres holdning til dette spørgsmål. Den Internationale Luftfartssammenslutning (IATA), som repræsenterer omkring 260 luftfartsselskaber, der repræsenterer 83 % af den samlede lufttrafik, har gjort opmærksom på de økonomiske konsekvenser af indførelsen af nye krav til rejsende fra Canada og USA til EU 7 . IATA henviste til data fra European Travel Commission, hvoraf det fremgår, at mere end 30 millioner canadiske og amerikanske turister hvert år besøger Europa. I 2014 brugte de over 54 mia. USD. 31 repræsentanter for turistsektoren sendte desuden et fælles brev til Europa-Parlamentets LIBE-Udvalg, hvori de anførte, at en suspension af visumfritagelsen for canadiske og amerikanske statsborgere ville modvirke de positive tendenser i turiststrømmene fra De Forenede Stater og Canada, berøve den europæiske rejse- og turistbranche væsentlige indtægter og bringe tusindvis af arbejdspladser i EU i fare 8 .

IV. Konklusion

Kommissionen glæder sig over, at der er opnået fuld visumgensidighed i forhold til Brunei.

Kommissionen kan konstatere, at bulgarske og rumænske statsborgere stadig skal være i besiddelse af visa for at kunne rejse til Canada til trods for de intensive og konstruktive drøftelser med de canadiske myndigheder, der har fundet sted, og den indsats, der er gjort inden for de seneste tre måneder for at opnå fuld visumgensidighed. Kommissionen vil derfor fortsat arbejde hen imod fuld visumgensidighed og i samarbejde med Bulgarien og Rumænien søge at opnå hurtige resultater. Canada gav herved på det møde, der den 11. juli blev afholdt på ministerplan i Bruxelles, tilsagn om i begyndelsen af efteråret at ville orientere om resultatet af vurderingerne og om planerne for ophævelse af visumkravet, herunder om de nødvendige punkter i samarbejdet med Bulgarien og Rumænien. Kommissionen ser frem til topmødet mellem EU og Canada, der finder sted den 27.-28. oktober 2016, idet det kan give anledning til at bekræfte, at der er sket mærkbare fremskridt i bestræbelserne på at ophæve visumpligten for bulgarske og rumænske statsborgere.

Kommissionen kan konstatere, at USA inden for de sidste tre måneder ikke har ikke bevæget sig i spørgsmålet om ophævelse af visumpligten for bulgarske, kroatiske, cypriotiske, polske og rumænske statsborgere i forbindelse med rejser til USA. Kommissionen vil derfor som tidligere anført gøre brug af alle muligheder for at opnå hurtige resultater i det videre arbejde med henblik på at opnå fuld visumgensidighed i samarbejde med de fem berørte medlemsstater.

Kommissionen vil arbejde tæt sammen med både Europa-Parlamentet og Rådet for at sikre, at EU taler med én stemme i denne vigtige sag og vil berette om de videre fremskridt inden årets udgang.

___

(1)

     Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1289/2013 af 11. december 2013 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EUT L 347 af 20.5.2013, s. 74-80).

(2)

     Jf. Daily News den 14. april 2016.

(3)

     For yderligere oplysninger: Rapport fra Kommissionen af om vurdering af situationen med manglende gensidighed på visumområdet (K(2015) 7455 final af 5.11.2015, s. 4 og KOM(2016) 221 final.

(4)

     https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1401

(5)

     https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4380/text

(6)

     http://www.hsgac.senate.gov/hearings/protecting-america-from-the-threat-of-isis

(7)

     http://www.iata.org/pressroom/pr/Pages/2016-06-02-07.aspx

(8)

     http://www.tourismmanifesto.eu/#!blank/c20x9