52014DC0123

ÅRLIG OVERSIGT

over medlemsstaternes årlige aktivitetsrapporter om eksportkreditter i overensstemmelse med punkt 3, i bilag I til forordning (EU) nr. 1233/2011

1. Indledning:

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1233/2011 af 16. november 2011 om anvendelse af visse retningslinjer for offentligt støttede eksportkreditter og om ophævelse af Rådets afgørelse 2001/76/EF og 2001/77/EF[1] bestemmer i bilag I, at medlemsstaterne sender Kommissionen en årlig aktivitetsrapport for at forbedre gennemsigtigheden på EU-plan. Kommissionen udarbejder en årlig oversigt til Europa-Parlamentet på grundlag af disse oplysninger.

Nærværende årsoversigt omhandler kalenderåret 2012. Den vedrører eksportkredit som omhandlet i forordning (EU) nr. 1233/2011, dvs. "mellem- og langsigtede" transaktioner med en tilbagebetalingsperiode på 2 år eller derover. Oversigten vedrører hverken kortvarige eksportkredittransaktioner[2] eller aktiviteter, som udføres af bestemte eksportkreditagenturer (EKA'er) uden for eksportkreditområdet (f.eks. investeringsforsikring). Det skal også bemærkes, at funktionen som eksportkreditagentur i visse medlemsstater varetages af et forsikringsselskab som en offentlig opgave. I sådanne tilfælde skal administrationen af det offentlige eksportkreditprogram være strengt adskilt fra selskabets private virksomhed (sidstnævnte er naturligvis ikke omfattet af denne undersøgelse).

2. Årlige aktivitetsrapporter for kalenderåret 2012:

Der er modtaget årlige aktivitetsrapporter fra følgende medlemsstater: Belgien, Bulgarien, Danmark, Finland, Frankrig, Det Forenede Kongerige, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien, Slovenien, Slovakiet, Spanien, Sverige, Tjekkiet, Tyskland, Ungarn og Østrig.

Cypern, Estland, Grækenland, Irland, Letland, Litauen og Malta havde ingen aktive eksportkreditprogrammer som omhandlet i forordning (EF) nr. 1233/2011 i indberetningsperioden.

Kroatien tiltrådte Den Europæiske Union den 1. juli 2013.

Som i de tidligere rapporteringsrunder har medlemsstaterne anvendt en ensartet model til deres rapportering ("checklisteformat"). Mens nogle medlemsstater har valgt at kæde den årlige aktivitetsrapport sammen med nationale planer, der er offentliggjort i samme periode, har andre valgt at give en omfattende beskrivelse af deres aktiviteter direkte i rapporteringsmodellen.

3. Analyse af de årlige aktivitetsrapporter:

a) Almindelige og finansielle oplysninger:

De gældende regler (forordning (EU) nr. 1233/2011) fokuserer på regler for eksportkredittransaktioner og -programmer, men overlader det til den enkelte medlemsstat at afgøre, om den vil køre et eksportkreditprogram eller ej og i bekræftende fald, hvordan eksportkreditagentur ("EKA") skal organiseres.

I nogle medlemsstater er EKA en offentlig myndighed eller et agentur. I andre medlemsstater udøves denne funktion af et forsikringsselskab som en offentlig opgave og under offentligt tilsyn. Det er ikke ualmindeligt, at medlemsstater, som tilbyder forskellige kategorier af eksportkreditstøtte, har mere end et EKA (f.eks. et agentur, der yder offentlig støtte i form af garantier eller forsikring i form af "pure cover", og et andet agentur, der giver støtte til renter). I forhold til den tidligere rapporteringsperiode har billedet ikke ændret sig grundlæggende: I 2012 havde kun 20 af EU's medlemsstater, eksportkreditprogrammer, jf. forordning (EU) nr. 1233/2011, Disse programmer forvaltes af i alt 27 forskellige agenturer og offentlige myndigheder. Ejerskabet af det italienske EKA, SACE, er ændret fra økonomi- og finansministeriet til Cassa Depositi e Prestiti (CDP). CDP er nu også flertalsaktionær i Simest, Italiens andet EKA. Både SACE og Simest fortsætter deres eksportkreditmandat med den nye ejerstruktur.

Som allerede nævnt i den sidste årlige undersøgelse har den mest almindelige kategori af eksportkreditstøtte fra europæiske EKA'er traditionelt været "pure cover" (dvs. at eksporttransaktionen rent faktisk finansieres med et lån fra en forretningsbank, som et EKA stiller en garanti eller forsikringsdækning for), selv om nogle medlemsstater også har tilbudt "offentlig finansieringsstøtte" (f.eks. rentestøtteordninger). Som følge af den internationale finanskrise i 2008-2009 og krisen i euroområdet er det i de seneste år blevet vanskeligere at opnå tilstrækkelig likviditet fra forretningsbankerne. Dette problem er blevet drøftet meget i det internationale eksportkreditsamfund (bl.a. i OECD). Ikke alle EU-lande påvirkes på samme måde, men mange har i de seneste år udviklet nye instrumenter for at afbøde disse problemer. I driftsåret 2012 har Spanien – ud over sine traditionelle "pure cover" og rentetilskudsordninger – også indført et program med direkte finansiering[3]. Det Forenede Kongerige har i rapporteringsperioden udviklet en direkte låneordning, som blev operationel i september 2013. En anden løsning kan skabes med instrumenter som "øget garanti" (Garantie rehaussée), som Frankrig har indført (dette instrument dækker specifikt institutioners genfinansiering til banker, der giver eksportkredit ved misligholdelse af betalinger). Belgien har indført en "eksportfinansieringsgaranti" (som også gør det muligt at udstede garantier til fordel for tredjepartsinvestorer som genfinansierer eksportkreditter).

Detaljerede oplysninger kan findes i afsnit II og IV i det indberetningsskema, der anvendes til de årlige aktivitetsrapporter, og i de almindelige årlige rapporter, som flere medlemsstater direkte henviser til.

De årlige aktivitetsrapporter indeholder relevante finansielle oplysninger om eksportkreditprogrammer i 2012. Det skal imidlertid understreges, at disse indberetninger i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011 foretages i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats nationale lovgivning. Dette medfører, at der er visse forskelle ved fremstillingerne. Kommissionen har dog ingen særlige bemærkninger til de finansielle aspekter ved de årlige aktivitetsrapporter[4].

De årlige aktivitetsrapporter for 4 medlemsstater (Finland, Det Forenede Kongerige, Tjekkiet og Slovakiet) nævner eventualforpligtelser i forhold til punkt 1, sidste sætning, i bilag 1 til forordning (EU) nr. 1233/2011[5].

b) Behandling af "miljørisici, der kan indebære andre relevante risici":

I punkt 2 i bilag I til forordning (EU) nr. 1233/2011 hedder det: "I den årlige aktivitetsrapport beskriver medlemsstaterne, hvordan der i den offentligt støttede eksportkreditvirksomhed, som deres eksportkreditinstitutter udøver, tages hensyn til miljømæssige risici, der kan indebære andre relevante risici."

Alle medlemsstater henviser udtrykkeligt til denne bestemmelse i deres årlige aktivitetsrapporter. De erklærer alle, at de også undersøger ansøgninger om eksportkreditdækning ud fra et miljøperspektiv Når der henvises til punkt 2 i bilag I (som udtrykkeligt kun nævner miljørisici), henviser visse medlemsstater[6] også direkte til sociale konsekvenser og nogle også til menneskerettigheder[7], grundlæggende arbejdstagernormer[8], bekæmpelse af bestikkelse[9] og den generelle indflydelse på udviklingen[10]. Finland har for nylig ajourført sin politik om projektrevisioner og forklarer nærmere under dette punkt i den årlige aktivitetsrapport.

Miljømæssige evalueringer plejer at føre til en afgørelse om enten afvisning eller godkendelse af eksportkreditstøtte[11]. Mange medlemsstater henviser til de procedurer, der er indeholdt i OECD's henstilling om fælles fremgangsmåder for offentligt støttede eksportkreditter og miljømæssig og social forsvarlighed ("fælles tilgange")[12].

c) EKA'ernes overensstemmelse med EU's mål og forpligtelser:

I punkt 3 i bilag I anmodes Kommissionen om i sin årlige gennemgang at vurdere "eksportkreditinstitutternes overholdelse af Unionens mål og forpligtelser".

i) Overensstemmelse med forpligtelserne i henhold til international ret og EU's konkurrenceret

Der har ikke været tvister i WTO om europæiske eksportkreditprogrammer.

I 2012 modtog Europa-Kommissionen ingen klager over potentielle overtrædelser af EU-retten, der involverer eksportkreditagenturer.

ii) Overensstemmelse med EU’s mål:

Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) indeholder en liste over de generelle mål i artikel 3 og principperne og målene for Unionens optræden udadtil i artikel 21.

Hvad angår EU’s fælles handelspolitik, henvises der til principperne og målene for Unionens optræden udadtil i artikel 206 og i artikel 207, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde som følger:

Artikel 206:

Med oprettelsen af en toldunion i overensstemmelse med artikel 28-32 bidrager Unionen i fælles interesse til en harmonisk udvikling af verdenshandelen, til en gradvis afskaffelse af restriktionerne for den internationale handel og de direkte udenlandske investeringer og til en sænkning af toldskranker og andre hindringer.

Artikel 207:

Den fælles handelspolitik bygger på ensartede principper, navnlig for så vidt angår toldændringer, indgåelse af told- og handelsaftaler vedrørende handel med varer og tjenesteydelser, handelsrelaterede aspekter af intellektuel ejendomsret, direkte udenlandske investeringer, gennemførelse af ensartethed i liberaliseringsforanstaltninger, eksportpolitik og handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, herunder foranstaltninger mod dumping og subsidieordninger. Den fælles handelspolitik føres inden for rammerne af principperne og målene for Unionens optræden udadtil.

Ingen af disse artikler nævner eksportkreditter udtrykkeligt. Disse bestemmelser er af generel karakter, og det afhænger af de konkrete bestemmelser, om de kan omsættes i regler af direkte relevans for offentlige organer, der er specialiseret i mere tekniske områder som f.eks. eksportkreditter.

Efter Kommissionens opfattelse kan disse traktatbestemmelser imidlertid tjene som en baggrund, som politikkerne for eksportkredittransaktioner kan vurderes på.

De oplysninger, der fremgår af de årlige aktivitetsrapporter, viser, at medlemsstaterne generelt har politikker for eksportkreditter og miljø[13], bekæmpelse af korruption og bæredygtig udlånspraksis for lavindkomstlande. De 3 relevante henstillinger fra OECD[14]  (OECD's henstilling om bestikkelse og offentligt støttede eksportkreditter, henstilling om fælles fremgangsmåder for offentligt støttede eksportkreditter og miljømæssig og social forsvarlighed, principper og retningslinjer for at fremme bæredygtig udlånspraksis for officielle eksportkreditter til lavindkomstlande) spiller en vigtig – men ikke afgørende rolle. Selv de medlemsstater, der ikke er medlemmer af OECD, anvender dem eller agter principielt at gøre det. Mange medlemsstater oplyser i deres rapporter, at f.eks. "fælles tilgange" bruges uden for det anvendelsesområde, der er fastlagt af OECD, eller at deres nationale lovgivning eller praksis er mere ambitiøs end den, OECD anbefaler[15]. I flere tilfælde har EKA'erne udviklet relevante instrumenter (f.eks. en politik om virksomhedernes sociale ansvar eller en etisk kodeks)[16].

Menneskerettigheder spiller en vigtig rolle i forbindelse med mange medlemsstaters eksportkreditpolitik: Der sættes generel pris på den nye fokus på menneskerettigheder udtrykt i den nye udgave af "fælles tilgange", der blev vedtaget af OECD i 2012. Flere medlemsstater rapporterer, at de aktivt støtter OECD's arbejde på at få de nye menneskerettighedsaspekter ved de fælles tilgange[17] ført ud i livet eller understreger, at de tager højde for menneskerettighederne uafhængigt af anvendelsesområdet for de fælles tilgange[18].

Medlemsstaternes politikker i tilknytning til eksportkreditvirksomhed, som ikke begrænser sig til de fire nævnte politikområder, men også omfatter gennemsigtighed (åbenhed og fortrolighed), dialog med civilsamfundet, bidrag til bæredygtig udvikling, virksomhedernes sociale ansvar (enten i form af en VSA-politik for EKA'et selv eller fremme af eksportørernes indsats på dette område) og fremme af overholdelsen af OECD's retningslinjer for multinationale virksomheder og grundlæggende arbejdsstandarder som udtrykt i ILO's vigtigste instrumenter.

Sammenfattende bemærker Kommissionen, at alle medlemsstater har udviklet politikker i forbindelse med forvaltningen af deres eksportkreditprogrammer, der er i overensstemmelse med EU's målsætninger. Politiske anbefalinger udarbejdet i OECD den eneste internationale organisation, som har udviklet særlige regler for eksportkreditter – er i almindelig brug, men medlemsstaternes relevante aktiviteter er klart mere vidtgående.

I Finlands årlige aktivitetsrapport nævnes f.eks. blandt de miljømæssige principper "støtte til den internationale udvikling i retning af et fælles sæt regler for EKA'er i miljøspørgsmål for at give eksportører fra forskellige lande lige konkurrencemuligheder på området". Det er Kommissionens opfattelse, at denne holdning byder på mange fordele, også ud over miljøområdet: International konkurrence blandt eksportører bør handle om kvalitet og pris på de relevante produkter og tjenester og ikke om betingelserne for finansiering af eksportkredit eller om indholdet af de politikker, der er blevet iværksat for eksportkreditter.

Generelt ville det også være fornuftigt at gøre brug af den overvågning, de internationale institutioner (herunder FN) har udført, som vejledning i politikkens videre udvikling.

Det er vanskeligt at definere et præcist benchmark til at måle "overensstemmelse" i EU-retten. Når det er sagt, er der ifølge Kommissionen en klar generel vilje hos medlemsstaterne til at iværksætte foranstaltninger for deres eksportkreditprogrammer, hvis mål er i tråd med den generelle sprogbrug i artikel 3 og 21 i TEU. Kommissionen mener, at det især er relevant for følgende målsætninger: "opretter et indre marked" (artikel 3, stk. 3) – som nævnt skal alle eksportkreditprogrammer være forenelige med den relevante lovgivning) og på internationalt plan – støtte og fremme "fri og fair handel" (artikel 3, stk. 5), "at konsolidere og styrke menneskerettigheder" (artikel 21, stk. 2, litra b),), "at tilskynde til alle landes integration i den internationale økonomi" (artikel 21, stk. 2, litra e)) og "at bidrage til udarbejdelsen af internationale foranstaltninger med henblik på at beskytte og forbedre miljøkvaliteten og en bæredygtig forvaltning af de globale naturressourcer med det formål at sikre bæredygtig udvikling" (artikel 21, stk. 2, litra f)).

Kommissionen har noteret sig den beslutning, der blev vedtaget i juli 2013 af Europa-Parlamentet om den første rapport i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011. Det ville naturligvis have været vanskeligt at gennemføre denne beslutning med tilbagevirkende kraft til rapporteringen for 2012 (fristen for forelæggelse af de årlige aktivitetsrapporter fra medlemsstaterne var udgangen af juli 2013). Kommissionen har siden gjort medlemsstaterne opmærksomme på denne beslutning, for så vidt angår fremtidige indberetninger.

[1]               EFT L 326 af 8.12.2011, s. 45

[2]               I sådanne tilfælde gælder Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne i henhold til artikel 93, stk. 1, i EF-traktaten om anvendelse af traktatens artikel 92 og 93 på kortfristet eksportkreditforsikring.

[3]               "Direkte långivning" er en eksportkreditkategori, som finansieres direkte af et EKA, ikke af en forretningsbank.

[4]               I henhold til bilag I, punkt 1, skal den nuværende rapporteringsproces gennemføres med forbehold af de beføjelser, der er tillagt de institutioner i medlemsstaterne, der fører tilsyn med de nationale eksportkreditprogrammer.

[5]               Deres erklæringer vedrørende ovennævnte sætning i forordningen ("Hvis der kan opstå eventualforpligtelser som følge af offentligt støttet eksportkreditvirksomhed, aflægges der beretning om denne virksomhed som led i den årlige aktivitetsrapport) er som følger: Tjekkiet: "Udstedte bankgarantier 2,168 mia. CZK (ca. 86,2 mio. EUR) indberettet som led i samlede poster uden for balancen". Finland: "A. Eksportkreditgarantier – Finland dækker eventuelle tab. B. Eksportkreditfinansiering – Finland dækker tab og garanterer finansieringen. C. Renteudligningsordning – er Finlands ansvar." Slovakiet: "Udstedte bankgarantier i mio. EUR indberettet som led i samlede poster uden for balancen i (01.01.2012: 90,39 mio EUR. 31.12.2012: 47,69 mio. EUR", Det Forenede Kongerige: (Henviser til årsrapport og -regnskab, s. 140, som indeholder en hel sektion med oplysninger om eventualforpligtelser for de regnskabsår, der ender den 31. marts 2012 og den 31. marts 2013) og angiver det samlede tal pr. 31. marts 2013 som "17,60 mia. GBP – før genforsikring og 12,20 mia. GBP – efter fradrag af genforsikringsandelen".

[6]               F.eks. Belgien, Danmark, Frankrig, Tyskland, Nederlandene, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Sverige og Tjekkiet

[7]               Sverige, Finland.

[8]               Finland, Nederlandene.

[9]               F.eks. Danmark, Finland, Nederlandene og Sverige.

[10]             Belgien, Finland og Tyskland.

[11]             Støtte kan være behæftet med visse betingelser, typisk med henblik på at håndhæve afhjælpende foranstaltninger og overholde standarder. En sådan betinget støtte kræver, at den samlede vurdering af projektets konsekvenser betragtes som "acceptabel". Der henvises udtrykkelig til betinget dækning i rapporterne fra Belgien, Danmark, Italien, Luxembourg, Polen, Portugal, Rumænien, Slovenien, Spanien og Ungarn. Begrebet afspejles også i OECD's henstilling om fælles fremgangsmåder for offentligt støttede eksportkreditter samt miljømæssig og social forsvarlighed.

[12]             F.eks. Italien, Nederlandene, Luxembourg, Polen, Portugal, Slovakiet, Slovenien, Spanien og Det Forenede Kongerige.

[13]             Om miljøpolitik: se bemærkningerne i afsnit 3b) ovenfor.

[14]             Ifølge OECD er henstillingerne ikke juridisk bindende, men i praksis har de stor moralsk styrke, fordi de udtrykker medlemslandenes politiske vilje, og det ventes, at medlemslandene vil gøre deres yderste for fuldt ud at gennemføre en henstilling. Derfor er det normalt, at medlemslande, der ikke agter at gennemføre en henstilling, undlader at stemme, når den vedtages."

[15]             F.eks. Belgien, Bulgarien, Danmark, Finland, Frankrig, Grækenland og Østrig. Nederlandene og Sverige.

[16]             F.eks. Danmark, Finland, Nederlandene og Sverige.

[17]             F.eks. Italien.

[18]             F.eks. Belgien, Danmark, Italien, Nederlandene, Sverige, Tyskland og Østrig. Sverige anvender ud over generel screening af transaktioner også et system med yderligere vurderinger for transaktioner med tilhørende risici for arbejdstager- og menneskerettigheder og transaktioner i i højrisikolande/-sektorer.