52013SC0534

INDHOLDSFORTEGNELSE

1........... Indledning.................................................................................................................... 2

2........... Problemafgrænsning..................................................................................................... 3

2.1........ Centrale udfordringer for EU’s jernbanesektor............................................................ 3

2.2........ Hovedproblemer, der kræver handling......................................................................... 3

2.3........ Problemårsager.............................................................................................................. 3

2.3.1..... Opsplitning af F&I-indsats........................................................................................... 3

2.3.2..... Lav løftestangsvirkning af F&U-investeringer i EU's jernbaner.................................. 4

2.3.3..... Begrænset og ukoordineret deltagelse af de berørte parter i værdikæden for jernbaner.... 4

2.3.4..... Høje omkostninger og risici og lange tidsperspektiver for F&I-investeringerne.......... 4

2.4........ De mest berørte parter og behovsvurdering.................................................................. 4

2.5........ Subsidiaritet.................................................................................................................. 4

2.5.1..... Retsgrundlag................................................................................................................. 4

2.5.2..... Nødvendighed og EU-merværdi.................................................................................. 5

3........... Mål................................................................................................................................ 5

4........... Politiske løsningsmodeller............................................................................................ 5

5........... Konsekvensanalyse....................................................................................................... 6

5.1........ Generel konsekvensanalysemetode.............................................................................. 6

5.2........ Oversigt over virkningerne........................................................................................... 6

6........... Sammenligning af løsningsmodellerne......................................................................... 7

6.1.1..... Forvaltningsstruktur...................................................................................................... 8

6.1.2..... Budget.......................................................................................................................... 8

7........... Overvågning og evaluering........................................................................................... 8

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til Rådets forordning om oprettelse af fællesforetagendet Shift2Rail

1.           Indledning

I dette resumé skitseres de vigtigste resultater og konklusioner af den konsekvensanalyse, der ledsager Kommissionens forslag til Rådets forordning om oprettelse af fællesforetagendet Shift2Rail under Horisont 2020 (H2020) med henblik på en EU-koordineret tilgang til forskning og innovation i jernbanesektoren til støtte for færdigetableringen af et fælles europæisk jernbaneområde (SERA).

Med forslaget følges op på hvidbogen om en køreplan for et fælles europæisk transportområde[1], hvori man understreger behovet for at skabe et SERA med sigte på at opnå et mere konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt europæisk transportsystem og løse større samfundsmæssige udfordringer i forbindelse med stigende efterspørgsel, kapacitetsproblemer, energiforsyning og klimaændringer. I Kommissionens meddelelse "Partnerskaber om forskning og innovation" fremhæves det endvidere, at offentlig-private partnerskaber (OPP) kan bidrage til at løse disse udfordringer og styrke Europas konkurrenceevne.

2.           Problemafgrænsning

2.1.        Centrale udfordringer for EU’s jernbanesektor

EU’s ambitiøse mål angående klimaændringer, energiforbrug og miljøbeskyttelse indebærer, at jernbanesektoren må dække en større andel af transportefterspørgslen i de kommende årtier.

Det europæiske jernbanenet har dog stadig vanskeligt ved at anfægte vejtransportens dominans. Trods store offentlige tilskud og betydelige investeringer i infrastruktur og højteknologiske produkter aftog jernbanernes andel af godstransporten i det sidste årti, samtidig med at jernbanernes modale andel af persontransport har været konstant.

Selv om den europæiske jernbaneindustri stadig er førende på verdensplan, udfordres den ligeledes i stadig større grad af oversøiske leverandører, først og fremmest i Asien, som investerer massivt i F&I.

Udviklingen i den europæiske jernbanesektors konkurrenceevne på lang sigt i forbindelse med såvel andre transportformer som udenlandske konkurrenter afhænger således af løbende innovation af produkter, tjenesteydelser og processer, hvilket igen kræver omfattende og koordinerede investeringer i F&I.

2.2.        Hovedproblemer, der kræver handling   

Innovation i hele værdikæden for jernbaner danner et strategisk grundlag for at færdigetablere SERA og styrke jernbanesektorens konkurrenceevne. Men den hidtidige F&I-indsats i jernbanesektoren på EU-plan er ikke i tilstrækkelig grad blevet målrettet det overordnede politiske mål om at færdigetablere SERA, og udbredelsen på markedet og nyttevirkningen af EU’s jernbanerelaterede F&I-projekter har været lav og er foregået langsomt.

2.3.        Årsagerne til problemerne

Der er afdækket fire vigtige årsager, som bidrager til disse problemer.

2.3.1.     Opsplitning af F&I-indsatsen

Foruden opsplitningen af F&I-budgetter i medlemsstaterne begrænses koordineringen af F&I-indsatsen i jernbanesektoren yderligere af følgende former for opsplitning:

Fragmentering mellem jernbaneøkosystemer med et væld af uensartede regionale og nationale systemer, net og tekniske driftsstandarder. Industrien har derfor måttet udvikle specialkøretøjer, der er konstrueret til at opfylde relativt små nationale markeders særlige begrænsninger. Dette høje tilpasningsniveau og manglen på europæisk standardisering udgør ikke kun en hindring for SERA, men medfører ligeledes øgede produktionsomkostninger og lave operationelle margener, der ikke giver mulighed for betydelige investeringer i spekulativ, teknologiorienteret forskning og begrænser innovationers udbredelse på markedet.

Fragmentering mellem jernbanesektorens delsystemer. Komplekse vekselvirkninger mellem delsystemer (producenter af infrastruktur, rullende materiel og signaludstyr, jernbanevirksomheder og infrastrukturforvaltere) begrænser mulighederne for at forbedre en specifik del af systemet eller fremsætte banebrydende løsninger med indvirkning på hele systemet, som kan udbredes i det færdigetablerede SERA.

Fragmentering langs innovationens livscyklus. EU’s forskningsindsats fokuserer primært på præ-kompetitiv innovation på lave teknologiske modenhedsniveauer, og der findes derfor kun få stort anlagte demonstrationsprojekter, og en betydelig del af den viden, der skabes af europæiske F&I-projekter, finder aldrig vej til markedet.

2.3.2.     Lav løftestangsvirkning af F&U-investeringer i EU's jernbaner

Den nuværende udformning af F&I i EU’s jernbaner hæmmer direkte løftestangsvirkninger. Den private finansierings gennemsnitlige andel i jernbaneprojekter var kun 34 %. Private virksomheders relativt lave deltagelse i projekter betyder også, at mange projekter er målrettet forholdsvis lave teknologiniveauer, og dermed begrænses indirekte løftestangsvirkninger i forbindelse med yderligere private investeringer efter projektets afslutning.

2.3.3.     Begrænset og ukoordineret deltagelse af de berørte parter i værdikæden for jernbaner     

Den nuværende "bottom up"-tilgang til igangsættelse af jernbanesektorens F&I-projekter åbner ikke mulighed for en helhedsorienteret programmeringsstrategi, og dette indebærer, at individuelle projekter ikke nødvendigvis er i tråd indbyrdes og med EU’s overordnede politiske mål. Dannelsen af ad hoc-konsortier indebærer, at hele værdikæden ikke nødvendigvis er repræsenteret, og den hindrer et løbende samarbejde med partnere uden for enkeltstående projekter, hvilket har mindsket tilliden mellem partnerne.

2.3.4.     Høje omkostninger og risici og lange tidsperspektiver for F&I-investeringerne      

Generiske innovationsrisici intensiveres i jernbanesektoren i kraft af:

· et komplekst samspil mellem forskellige jernbanesegmenter og behovet for synkronisme mellem innovationer.

· Lang livscyklus for produkter, hvilket gør det vanskeligt at udbrede nye jernbaneteknologier hurtigt.

· Ulige fordeling blandt de berørte parter af fordele ved innovationen, hvilket fjerner incitamenterne til at investere i ny teknologi.

· Manglende synergi med andre industrisektorer især i de fremspirende teknologier.

2.4.        De mest berørte parter og behovsvurdering       

Det foreslåede initiativ vil berøre alle aktører i jernbanesektoren og medvirke til at styrke deres konkurrencemæssige forspring og mindske omkostningerne. Andre industrisektorer, herunder leverandører i flere niveauer og aktører i økonomiske delsektorer, der gør brug af jernbanesektorens varer og tjenester, kan også blive berørt.

Ved at bidrage til at mindske infrastruktur- og driftsudgifter vil initiativet bidrage til at mindske den nationale statsstøtte. Ved at bevare den europæiske jernbanesektors førerstilling bidrages der ligeledes til at skabe nye, højt kvalificerede europæiske arbejdspladser.

Brugere af passager- og godsfærgetjenester berøres indirekte, når pålideligheden og kvaliteten forbedres. En forbedret konkurrenceevne i jernbanesektoren kombineret med øget kapacitet vil hjælpe jernbanesektoren med at dække en større andel af transportefterspørgslen og dermed bidrage til at mindske kapacitetsproblemer og CO2-udledninger. Borgernes sundhed og velfærd vil nyde fordel heraf takket være de mindskede støjgener fra tog.

2.5.        Subsidiaritet

2.5.1.     Retsgrundlag

EU’s ret til at handle på dette område er fastlagt ved artikel 187 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, der åbner mulighed for at oprette fællesforetagender eller enhver anden struktur, der er nødvendig for korrekt gennemførelse af programmerne for forskning, teknologisk udvikling og demonstration i Unionen.

2.5.2.     Nødvendighed og EU-merværdi      

Historisk set har jernbanesektorens F&I-finansiering ligget på lave niveauer, idet investeringerne lider under fragmentering og manglende effektivitet på grund af uensartede nationale programmer. Samlingen og samordningen af F&I-indsatsen på EU-plan har en bedre chance for at lykkes i lyset af den tværnationale karakter af den infrastruktur og de teknologier, der skal udvikles til støtte for SERA, og behovet for at opnå en tilstrækkelig mængde ressourcer. En indsats på EU-plan vil bidrage til at rationalisere forskningsprogrammer og sikre interoperabilitet mellem de udviklede systemer. Denne standardisering vil åbne for et bredere marked og fremme konkurrencen.

3.           Mål

Det overordnede mål går ud på at strømline EU’s F&I-indsats i jernbanesektoren til støtte for færdigetableringen af SERA og samtidig fremskynde udbredelsen af innovative løsninger på markedet for dermed øge konkurrenceevnen i EU’s jernbanesektor i forhold til andre transportformer såvel som udenlandske konkurrenter.

Nærmere bestemt har initiativet til formål at:

· fremme en målrettet, koordineret og langsigtet investering i EU's F&I i jernbanesektoren

· øge løftestangsvirkningen af EU’s F&I-finansiering inden for jernbanesektoren

· etablere et varigt netværk og udveksling af oplysninger mellem de forskellige berørte parter

· afbøde risici, der er forbundet med innovation

· øge F&I's operationelle præstation og omkostningseffektivitet inden for jernbanesektoren.

4.           Politiske løsningsmodeller

Da H2020 indeholder bestemmelser om støtte til jernbanesektorens F&I-aktiviteter, omfatter de overvejede løsningsmodeller med henblik på gennemførelsen af F&I-aktiviteter i jernbanesektoren:

· en videreførelse af modellen for kollaborativ forskning (CR), som finder anvendelse i 7. rammeprogram, samtidig med at H2020-forbedringer inddrages, f.eks. forenklede overvågningsordninger og større vægt på demonstration (referenceløsningsmodel)

· etablering af et kontraktligt OPP (kOPP), hvilket indebærer en fleksibel kontraktlig aftale mellem Kommissionen og private partnere om at arbejde efter et fælles program baseret på en køreplan, som er udarbejdet af sidstnævnte, idet der gøres brug af gængs kollaborativ forskning og innovationsprojekter

· etablering af et institutionelt OPP (iOPP), hvilket indebærer oprettelse af en særlig administrativ struktur med henblik på at koordinere F&I i jernbanesektoren i form af et EU-organ i medfør af artikel 187 TEUF for derigennem at tilvejebringe en ramme, hvori offentlige og private aktører kan samarbejde og træffe fælles beslutninger

· F&I-aktiviteter koordineres af Det Europæiske Jernbaneagentur (ERA), hvilket indebærer en ændring af agenturets grundforordning for at sætte det i stand til at iværksætte F&I-aktiviteter foruden sin rolle som tilsynsmyndighed.

5.           Konsekvensanalyse

5.1.        Generel konsekvensanalysemetode          

I analysen behandles alene konsekvenserne af den type struktur, der oprettes med henblik på at gennemføre F&I-aktiviteterne i jernbanesektoren, og derfor fokuseres der primært på følgende inputvirkninger:

· fokus og koordinering af forskningsindsatsen

· løftestangsvirkning for jernbanesektorens F&I-finansiering

· bred deltagelse blandt de berørte parter og varige netværk

· afbødning af innovationsrisici

· driftsrelaterede resultater og omkostningseffektivitet.

5.2.        Oversigt over virkningerne

Med CR vil de planlagte ændringer under H2020 føre til enklere og mere sammenhængende deltagelsesregler, adgangen lettes, og programmerne gøres mere attraktive, adgang til specifik ekspertise lettes, og der skabes et grundlag for, at udvalgte ansøgere hurtigere kan påbegynde arbejdet. Der vil blive lagt større vægt på innovation og aktiviteter, som er tæt på at kunne markedsføres, og et skift til halvårlige arbejdsprogrammer åbner mulighed for en bedre kontinuitet. Men de finansierede projekter vil sandsynligvis forblive på relativt lave teknologiske modenhedsniveauer, og synkronismen og sammenhængen mellem projekter vil hæmmes af de enkelte indkaldelser. Deltagelse på ad hoc-projektniveau vil begrænse muligheden for at inddrage hele værdikæden af berørte parter og opbygge varige samarbejdsnetværk. Manglen på dels en klar ramme for intellektuelle ejendomsrettigheder for flere projekter og dels faste tilsagn fra branchen indebærer, at EU-midlernes løftestangsvirkning vil forblive på nogenlunde uændrede niveauer.

Et kOPP ville gøre det lettere at fastsætte klare målsætninger, fokusere på et afgrænset antal forskningssektorer og koordinere på tværs af en række forskellige forskningstemaer. Arbejdsprogrammet ville blive tilpasset til industriens behov og indeholde udførlige bestemmelser om intellektuel ejendom og herunder demonstration, hvilket gavner udbredelsen på markedet. I betragtning af, at fremgangsmåden bygger på "bottom-up", og Kommissionen ikke indgår i en fælles ledelsesordning, ville de prioriterede F&I-områder i ikke så høj grad være målrettet opfyldelsen af EU’s politiske mål. Forud fastsatte forpligtelser for industrien sikrer muligvis en øget løftestangsvirkning, men det er ikke givet, fordi de retlige forpligtelser er afgrænset til enkeltstående projekter. Ordningen med individuelle indkaldelser kunne hæmme projekters synkronisme og inddragelsen af aktører fra hele værdikæden for jernbaner.

I et iOPP vil en fælles, særlig administrativ struktur stå for koordinering, planlægning og udførelse af F&I-aktiviteter, hvilket sikrer større kontinuitet og mindre opsplitning af F&I-indsatsen. Med udviklingen af en langsigtet strategi i tæt samarbejde med alle markedsdeltagere, sikres det, at F&I-projekter støtter jernbanesektorens konkurrenceevne, samtidig med at Kommissionens ledende rolle vil sikre tilpasningen af F&I-dagsordenen med målene for SERA. Et iOPP's stabile karakter, en klar definition af regler for intellektuel ejendom og et fast tilsagn fra EU vil skabe tillid hos offentlige og private partnere og dermed tilskynde til et højere investeringsniveau. Et retligt bindende tilsagn fra erhvervslivet om at matche EU’s midler vil sikre en direkte løftestangsvirkning, der ligger mindst 30 % højere end andre løsningsmodeller. Betingelserne for deltagelse kunne forvaltes på en fleksibel og gennemsigtig måde, og iOPP ville derfor være i stand til at sikre en bred deltagelse blandt de berørte parter og en målrettet indsats over for SMV’er.

Ved at overdrage ansvaret for F&I-koordineringen til ERA sikres det, at den langsigtede strategi er i tråd med EU’s politiske mål, selv om dette i for høj grad kunne begrænse indsatsen til standardiserings- og interoperabilitetsspørgsmål i betragtning af ERA’s kernemandat og dets mangel på forretningsmæssig ekspertise. Eksistensen af en særlig struktur med stærk teknisk ekspertise og etablerede netværk ville sikre et stærkt lederskab og koordinering. I fraværet af formelle tilsagn fra industrien må den direkte løftestangsvirkning forventes at være forholdsvis lav. Endnu vigtigere er det, at kombinationen af ERA's rolle som tilsynsmyndighed med en rolle i koordinering og styring af F&I kunne udgøre en alvorlig interessekonflikt. Det er også usikkert, om ERA ville have tilstrækkelige ressourcer til at håndtere det betydelige budget for F&I-aktiviteter i jernbanesektoren.

Betragtes omkostningseffektiviteten, vil et iOPP være marginalt dyrere samlet set end andre løsningsmodeller, men idet industrien forpligter sig til at dække halvdelen af de administrative omkostninger, vil driften af et iOPP i virkeligheden være 17 % til 35 % billigere for Kommissionen end andre løsningsmodeller.

6.           Sammenligning af løsningsmodellerne

I følgende tabel sammenfattes vurderingen af de forskellige politiske løsningsmodeller.

Parametre || Referencesituation || kOPP || iOPP || ERA

Fokus og koordinering || Strategi på langt sigt || = || + || + || +

Relevans for EU || = || = || + || =

Samordning || = || + || ++ || ++

Løftestangsvirkning for jernbanesektorens F&I-finansiering || Direkte løftestangsvirkning (privat samfinansiering) || 1,5 || =/+ 1,5 til 2 || ++ mindst 2 || 1,5

Fast tilsagn || = || + || ++ || =

Bred deltagelse og varige netværk || Repræsentation af hele værdikæden || = || = || + || =

Varige partnerskaber || = || + || ++ || =

Afbødning af innovationsrisici || Relevans for industrien og teknologiske modenhedsniveauer || = || ++ || + || -

Beskyttelse af intellektuel ejendom || = || + || ++ || -

Driftsresultater || Etableringstid || Ingen forsinkelse af opstarten || - 9-12 måneder || -- 2 år inklusive lovgivningsprocedure || -- 3 år inklusive lovgivningsprocedure

Chance for vellykket gennemførelse || 20 % || + 20-30 % || ++ 30-40 % || = 20 %

Gns. tidsrum fra ansøgning til tildeling || 250 || + 210 || + 160-240 || = 250

Omkostnings­effektivitet || Kommissionens årlige ækvivalente omkostninger || 4,7 mio. EUR || + 4,9 mio. EUR || ++ 3,2 mio. EUR || ++/-- 3,8 mio. EUR

Økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger || = || + || ++ || =

Signaturforklaring:   =          : Referencesituation eller ækvivalent med referencesituationen

+ til ++   : mindre til betydelig forbedring sammenlignet med referencesituationen

- til --     : mindre til betydelig forværring sammenlignet med referencesituationen

Baseret på vurderingen og resultaterne af den offentlige høring fremstår løsningsmodellen iOPP som den mest egnede løsningsmodel med henblik på at opfylde de erklærede mål trods den relativt lange tidsperiode, der er nødvendig for at etablere dets struktur.

6.1.1.     Forvaltningsstruktur

Følgende principper vil blive taget i betragtning, når det fremtidige iOPP’s forvaltningsstruktur udarbejdes:

· Stærk sammenhæng med EU’s politik: EU bør bevare en betydelig rolle i iOPP for at sikre, at F&I-aktiviteterne tilpasses EU’s politiske mål.

· Bred deltagelse blandt de berørte parter: Medlemskabet bør være åbent for alle aktører i jernbanesektoren, således at der sikres en systematisk indfaldsvinkel til innovation, som omfatter alle komponenter i værdikæden for jernbaner.

· Ekspertise: Videnskabelige og rådgivende organer bør nedsættes for at tilvejebringe relevant teknisk ekspertise til iOPP'et. ERA bør ligeledes inddrages i iOPP's arbejde i kraft af agenturets betydelige ekspertise inden for spørgsmål om interoperabilitet og integration af jernbanesystemet.

6.1.2.     Budget

Industriens aktuelle skøn over jernbanesektorens F&I-behov varierer fra 800 mio. EUR til 1 mia. EUR. EU vil dække 50 % af disse omkostninger og dermed bidrage med ca. 450 mio. EUR, der tilføres fra H2020-budgettet.

Industriens partnere vil bidrage med de resterende 50 % i kontanter og naturaliebidrag. De vil også bidrage ligeligt til alle administrative omkostninger.

Det anslås, at den fremtidige struktur vil få behov for ca. 20 fuldtidsansatte, og at de administrative omkostninger vil tegne sig for ca. 3 % af driftsudgifterne.

7.           Overvågning og evaluering

Det fremtidige overvågnings- og evalueringssystem vil dække lovligheden og den formelle rigtighed af transaktioner, som udføres af den nye struktur, og F&I-aktiviteters resultater for at sikre, at disse bidrager til det strategiske arbejdsprogram. Der er bl.a. tale om:

· overvågning og rapportering på projektniveau og om arbejdspakker på kvartalsbasis baseret på en række præcise, pålidelige, centrale resultatindikatorer, der opstilles af den administrerende direktør og godkendes af bestyrelsen.

· overvågning og rapportering på programniveau baseret på projekt- og arbejdspakkedata og herunder overvågning af leverancernes kvalitet i forhold til en række kriterier overvågning af projektforvaltningen for at kontrollere dens generelle kvalitet og overensstemmelse med det strategiske arbejdsprogram.

· evalueringer af forordningens gennemførelse, som Kommissionen skal udføre hvert tredje år regnet fra det tidspunkt, hvor iOPP’s aktiviteter påbegyndes, og mindst et år inden iOPP's mandat udløber, med henblik på at vurdere, hvorvidt partnerskabet i sin nuværende udformning har været effektivt og virkningsfuldt.

[1]               KOM(2011) 144 endelig.