This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0477
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Directive of the European Parliament and of the Council on provisional legal aid for suspects or accused persons deprived of liberty and legal aid in European arrest warrant proceedings
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om foreløbig retshjælp til frihedsberøvede mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om foreløbig retshjælp til frihedsberøvede mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer
/* SWD/2013/0477 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om foreløbig retshjælp til frihedsberøvede mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer /* SWD/2013/0477 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS
TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
om foreløbig retshjælp til
frihedsberøvede mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i
sager angående europæiske arrestordrer
1. Problemafgrænsning Det generelle problem, der behandles i
denne konsekvensanalyse, er todelt: a) Mistænktes og tiltaltes grundlæggende
rettigheder nyder ikke tilstrækkelig beskyttelse i EU, og b) der er behov for
at styrke den gensidige tillid mellem medlemsstaterne som følge af de
mangelfulde standarder for retshjælp. Der findes i øjeblikket ikke noget EU-retligt
instrument, som giver mistænkte og tiltalte ret til retshjælp i straffesager.
På trods af at der findes fælles europæiske standarder[1],
og at alle medlemsstaterne har et retshjælpssystem, er der store forskelle
mellem medlemsstaternes retshjælpssystemer på papir og i praksis. Dette fører
til mangler i beskyttelsen af retten til en retfærdig rettergang. Den
begrænsede ret til retshjælp i nogle medlemsstater kan potentielt underminere
den gensidige tillid og det gensidige retlige samarbejde om straffesager samt
modarbejde retten til en retfærdig rettergang i EU's charter om grundlæggende
rettigheder (chartret). Retten til retshjælp er uløseligt forbundet med retten til adgang til
advokatbistand. For personer uden tilstrækkelige midler og i visse situationer
(f.eks. i forbindelse med frihedsberøvelse) kan adgangen til advokatbistand
ikke sikres, medmindre staten praktisk og økonomisk yder retshjælp til sikring
af juridisk bistand. Det foreslåede EU-direktiv om adgang til advokatbistand[2], som afventer formel vedtagelse, indeholder en materiel ret til adgang
til advokatbistand, men indeholder ingen bestemmelser om, hvem der skal betale
eller sørge for advokaten. Derfor er der risiko for, at retten til adgang til
advokatbistand, som indføres med direktivet, uden et EU-tiltag for fælles
minimumsstandarder om retshjælp ikke vil blive praktisk og effektiv. Manglen på fyldestgørende standarder om retshjælp påvirker den
gensidige tillid mellem retsmyndighederne og underminerer det retlige
samarbejde mellem medlemsstaterne. Dette er ødelæggende for den gensidige
anerkendelse af retsafgørelser og domme samt det retlige samarbejde i andre
instanser mellem medlemsstaterne, ligesom det skader tilliden til de
grænseoverskridende instrumenter. Hvis retsmyndighederne nærer tvivl om,
hvorvidt retten til en retfærdig rettergang overholdes i et andet retsområde,
og mener, at der er risiko for, at en mistænkt eller tiltalt ikke får effektiv
adgang til advokatbistand som følge af utilstrækkelig retshjælp, kan
anmodninger om retligt samarbejde fra det pågældende retsområde blive afvist.
Eftersom princippet om gensidig anerkendelse er hjørnestenen på området for
retlige anliggender, er det nødvendigt at styrke den gensidige tillid for at
sikre effektiviteten. Det problem, der konkret behandles her,
er, at der er utilstrækkelig adgang til effektiv retshjælp for mistænkte eller
tiltalte i EU, hvilket er til skade for den gensidige tillid og forhindrer, at
systemet med gensidig anerkendelse fungerer korrekt. Der er to underliggende
årsager til dette problem: ·
dårlige muligheder for at få adgang til retshjælp i
sager angående europæiske arrestordrer i medlemsstaterne ·
det er ikke altid muligt at få bistand med
retshjælp tidligt i processen, og navnlig før der er truffet beslutning om
retshjælp, selv om retten til adgang til advokatbistand gælder fra det
tidspunkt, hvor en person får at vide af myndighederne, at han eller hun er
mistænkt. Desuden er der to andre problemer, som
potentielt kan underminere den gensidige tillid: ·
alt for restriktive kriterier for, hvornår man er
berettiget til retshjælp ·
ringe kvalitet og effektivitet i den juridiske
bistand, der ydes gennem retshjælpsordninger. Første årsag - Retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer: Direktivet om adgang til advokatbistand giver ret til dobbelt
repræsentation i udleveringssager angående europæiske arrestordrer[3]. Hvis en person arresteres i medfør af en europæisk arrestordre, har
han eller hun ret til adgang til advokatbistand i den fuldbyrdende medlemsstat
i udleveringssagen samt ret til at antage en anden advokat i den medlemsstat,
der udstedte arrestordren, som skal samarbejde med advokaten i den fuldbyrdende
medlemsstat. Direktivet kræver imidlertid ikke, at denne advokatbistand dækkes
af retshjælp. I dag yder ingen medlemsstater retshjælp til en advokat i den
udstedende medlemsstat. Det forhold, at retten til retshjælp stadig udelukkende
reguleres af den nationale lovgivning i de fuldbyrdende og udstedende
medlemsstater, på trods af at direktivet giver ret til adgang til
advokatbistand, vil gøre denne ret mindre effektiv og forhindre, at den
anvendes konsekvent. Dette kan skade rettighederne for den tiltalte i sager
angående europæiske arrestordrer, skabe forsinkelser og ekstraudgifter og i
sidste ende underminere den gensidige tillid, som er nødvendig for, at
arrestordren fungerer efter hensigten. Anden årsag - Tidsperspektivet: Det er altafgørende
at have adgang til en advokat så tidligt som muligt i efterforskningen af en
sag for at beskytte den mistænktes ret til en retfærdig rettergang, sikre
bevisernes kvalitet og beskyttelsen mod intimidering og dårlig behandling.
Direktivet om adgang til advokatbistand sikrer juridisk bistand fra det
øjeblik, hvor en person får at vide af myndighederne, at han eller hun
mistænkes eller tiltales for en strafbar handling - men det garanterer ikke, at
denne bistand er dækket af retshjælp. En række medlemsstater har ikke et
fungerende statsligt system til at sikre, at der er effektiv og gratis adgang
til en advokat tidligt i processen, navnlig for tilbageholdte personer.
Forskellige aktører[4] har anerkendt disse mangler, som i alvorlig grad underminerer retten
til adgang til advokatbistand. Tredje årsag - Berettigelse: I henhold til
chartret og EMRK kan medlemsstaterne anvende to betingelser til at vurdere,
hvorvidt en person har ret til gratis retshjælp: at personen har
utilstrækkelige midler (vurdering af midler), og at retshjælpen kræves i
retfærdighedens interesse (vurdering af sagens karakter)[5].
Det varierer meget, hvordan medlemsstaterne vurderer en persons berettigelse
til retshjælp, ligesom der er store forskelle i, hvordan kriterierne om midler
og sagens karakter fortolkes. Restriktive berettigelseskriterier betyder, at
mange mistænkte eller tiltalte uden tilstrækkelige midler ikke får retshjælp,
selv om det er i retfærdighedens interesse. Derfor vil forsvarets rettigheder
ikke være garanteret for dem. Fjerde årsag - Kvalitet: Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udtalt, at statens
forpligtelse til at yde gratis juridisk bistand ikke opfyldes blot ved at
udnævne en advokat, som betales af det offentlige. Staten skal sikre, at den
bistand, som retshjælpsadvokater yder, er praktisk og effektiv samt af en vis
kvalitet[6]. Kvaliteten af bistanden med retshjælp kan sikres med: 1)
kvalificering og godkendelse, 2) uddannelse af advokater og 3) overvågning af
det arbejde, der udføres med retshjælp. I mange medlemsstater udføres der kun
begrænset eller næsten ingen kvalitetssikring. Hvem berøres af foranstaltningerne? Det er potentielt alle mistænkte og tiltalte i straffesager i EU, der
kan være berørt. Der føres omkring 10 millioner straffesager i EU hvert år, men
der findes ingen oplysninger om, i hvor mange sager en mistænkt eller tiltalt
blev nægtet retshjælp. Foranstaltningerne berører også de advokater, der yder
eller kan yde bistand til personer, som har fået tildelt retshjælp. 2. Analyse
af nærhedsprincippet Der
er behov for EU-foranstaltninger af følgende tre grunde: 1) Problemet har en grænseoverskridende
dimension, fordi det vil skabe problemer for andre medlemsstater, hvis nogle
medlemsstater ikke respekterer den processuelle ret til retshjælp[7]. 2) EU-borgere kan være involveret i
straffesager uden for deres egen medlemsstat, og disse mistænktes eller
tiltaltes behov skal sikres på EU-plan. 3) EMRK indeholder allerede europæiske
standarder for retten til en retfærdig rettergang, men håndhævelsesmekanismerne
deri garanterer ikke et tilstrækkeligt og ensartet niveau for beskyttelse og
overholdelse i signatarstaterne, herunder EU's medlemsstater. 3. EU-initiativets
mål Den eller de foranstaltninger om retshjælp,
der træffes på EU-plan, bør opfylde følgende generelle, konkrete og
operationelle mål, som er udstukket på grundlag af de generelle og konkrete
problemer, der blev beskrevet ovenfor. Generelle mål: || · at garantere, at EU-borgerne har et effektivt og højt beskyttelsesniveau i forhold til de grundlæggende processuelle rettigheder i straffesager · at styrke den gensidige tillid og dermed fremme den gensidige anerkendelse af domme og retsafgørelser i EU og forbedre det retlige samarbejde i EU. Konkrete mål: || · at sikre, at mistænkte og tiltalte har adgang til og ydes passende retshjælp under hele straffesagens forløb på et niveau, som sikrer, at den gensidige tillid styrkes · at sikre, at retten til adgang til advokatbistand, jf. direktivet om retten til advokatbistand, for mistænkte og tiltalte og for personer i sager angående europæiske arrestordrer gøres effektiv ved at sikre, at der ydes retshjælp. Operationelle mål: || 1) at sikre, at personer, som har fået udstedt en europæisk arrestordre imod sig, kan få retshjælp 2) at sikre adgang til bistand med retshjælp ("nødforsvar") tidligt i sagens forløb 3) at sikre effektiv adgang til retshjælp for mistænkte og tiltalte, som ikke har tilstrækkelige midler (vurdering af midler), og hvor det er nødvendigt for at sikre effektiv adgang til retlig prøvelse (vurdering af sagens karakter) 4) at sikre, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at højne kvaliteten af de ydelser, der leveres gennem retshjælpen. 4. Politiske
løsningsmodeller Fire politiske løsningsmodeller blev
gennemgået: Løsningsmodel 1 - Status quo || Opretholdelse af status quo. Ingen tiltag på EU-plan. Løsningsmodel 2 - Det laveste niveau af forpligtelser || Ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger: foranstaltninger til kapacitetsopbygning, oplysning, udveksling af bedste praksis mellem medlemsstaterne (nedsættelse af ekspertgruppe, der skal indsamle bedste praksis og udarbejde retningslinjer for retsvæsenets aktører). Løsningsmodel 3 - Det mellemste niveau af forpligtelser || Retligt instrument: alternativ 3a) i form af en henstilling, alternativ 3b) i form af et direktiv eller en kombination af disse: til dels fastsættelse af kvalitative minimumsstandarder, jf. EMRK og chartret, og til dels tiltag til at styrke forudsigeligheden og højne de nationale standarder. Det retlige instrument vil navnlig indeholde bestemmelser, som sikrer, at mistænkte og tiltalte får retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer og i de første faser af processen. Der vil imidlertid ikke blive fastsat detaljerede konkrete bestemmelser, således at medlemsstaterne vil få skønsbeføjelser i forhold til gennemførelsen. Disse to alternativer kan kombineres ved at lade nogle af elementerne indgå i et bindende retligt instrument, mens andre indgår i et ikke-bindende instrument. Løsningsmodel 4 - Det højeste niveau af forpligtelser || Retligt instrument: et direktiv, der indeholder detaljerede og harmoniserede minimumskriterier for adgang til og kvaliteten af retshjælp, som til en vis grad går længere end de kvalitative standarder, der er udstukket i EMRK. 5. Konsekvensanalyse 5.1. Effektivitet
med hensyn til opfyldelse af de politiske mål ·
Løsningsmodel 1:
Den utilstrækkelige adgang til retshjælp vil forblive uændret eller blive
forværret. ·
Løsningsmodel 2:
Begrænset incitament for medlemsstaterne til at forbedre adgangen til retshjælp,
fordi der ikke er lovgivet om det. ·
Løsningsmodel 3a)
- Henstilling: Denne løsningsmodel vil have en vis indvirkning, da den vil
bidrage til opfyldelsen af de generelle mål. I lyset af at dette instrument
ikke er bindende, er der imidlertid risiko for, at denne løsningsmodel ikke vil
få nogen håndgribelig indvirkning, fordi det muligvis ikke er alle
medlemsstaterne, der vil gennemføre instrumentet fuldt ud. ·
Løsningsmodel 3b)
- Direktiv: Denne løsningsmodel vil have en stor indvirkning, da den vil
medføre væsentlige forbedringer takket være juridisk bindende fælles
minimumsstandarder for retshjælp, som kan håndhæves. ·
Løsningsmodel 4: Denne
løsningsmodel vil have en meget stor indvirkning, da den vil have det
lovgivningsmæssige instruments retskraft (bindende, nemt at håndhæve) og
bidrage betydeligt til at opfylde det politiske mål, men den vil skabe en stor
byrde for medlemsstaterne. Den vil styrke den gensidige tillid og samarbejdet
betydeligt. 5.2. Indvirkning
på de grundlæggende rettigheder ·
Løsningsmodel 1: Ingen
indvirkning, eftersom adgangen til retshjælp fortsat vil være beskyttet på
medlemsstatsplan gennem EMRK og chartret, og de aktuelle problemer med
begrænset beskyttelse vil fortsætte. ·
Løsningsmodel 2: Lille
indvirkning, fordi styrkelse af retten til en retfærdig rettergang og et
forsvar vil afhænge af, hvordan medlemsstaterne følger eksemplerne på bedste
praksis eller retningslinjerne, hvordan oplysningerne om retshjælp bliver
formidlet, og hvordan uddannelsen gennemføres. ·
Løsningsmodel 3a) -
Henstilling: Positiv, men lille til mellemstor indvirkning på de grundlæggende
rettigheder og afhængigt af medlemsstaternes gennemførelse. Nogen forbedring
kan forventes med hensyn til retten til en retfærdig rettergang og et forsvar,
men fordi der mangler en håndhævelsesmetode, vil situationen kun blive ganske
let forbedret. ·
Løsningsmodel 3b) -
Direktiv: Stor indvirkning, da denne løsningsmodel vil have samme positive
indvirkning som løsningsmodel 3a), men i form af en juridisk bindende
foranstaltning. ·
Løsningsmodel 4:
Betydelig positiv indvirkning for mistænktes og tiltaltes grundlæggende
rettigheder. 5.3. Social
indvirkning ·
Løsningsmodel 1: Ingen
indvirkning. ·
Løsningsmodel 2:
Positiv, men begrænset indvirkning gennem information, kapacitetsopbygning og
uddannelse. ·
Løsningsmodel 3a) -
Henstilling: Hvis medlemsstaterne gennemfører denne løsningsmodel korrekt, vil
den få en positiv social indvirkning (dvs. lige adgang til retslig prøvelse ved
at sikre bistand med retshjælp og højne kvaliteten af bistanden). ·
Løsningsmodel 3b) -
Direktiv: Stor indvirkning, da denne løsningsmodel vil få samme positive
indvirkning som løsningsmodel 3a), men i form af en juridisk bindende
foranstaltning. ·
Løsningsmodel 4: Stor
social indvirkning, da den vil udvide adgangen til retshjælp og dermed skabe
større mulighed for en retfærdig rettergang for mistænkte og tiltalte uden
tilstrækkelige midler. 5.4. Indvirkning
på de nationale retssystemer ·
Løsningsmodel 1: Ingen
indvirkning - de nationale systemer kan udvikle sig i retning af mere konvergens
i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis,
men ikke på kort til mellemlang sigt. ·
Løsningsmodel 2:
Indvirkningen vil generelt være begrænset, fordi foranstaltningerne ikke er
bindende og ikke direkte har til formål at skabe fælles minimumsstandarder i
hele EU. ·
Løsningsmodel 3a) -
Henstilling: Fordi en henstilling ikke er bindende, er det vanskeligt at
forudsige indvirkningen. Det afhænger af medlemsstaternes villighed til at
følge den. Hvis denne løsningsmodel gennemføres korrekt, vil det kræve
ændringer i systemerne i de medlemsstater, der i øjeblikket har lave standarder
for retshjælp. ·
Løsningsmodel 3b) -
Direktiv: Mellemstor til stor indvirkning, idet denne løsningsmodel vil kræve
lovgivningsreformer i en række medlemsstater, men med de bredt formulerede
forpligtelser giver den en vis fleksibilitet. ·
Løsningsmodel 4: Størst
indvirkning på de nationale retssystemer, idet domstolene vil få alle de
værktøjer, de skal bruge til fortsat at sikre en høj standard for retten til
retshjælp. Der vil skulle gennemføres omfattende lovgivningsreformer i alle
medlemsstaternes retshjælpssystemer for at efterkomme dette instrument. 5.5. Finansiel
og økonomisk indvirkning ·
Løsningsmodel 1: Der er
ingen umiddelbare finansielle byrder forbundet med denne løsningsmodel. ·
Løsningsmodel 2:
Omkostningerne til denne løsningsmodel vil være begrænsede og blive dækket af
medlemsstaterne og EU. De samlede maksimale finansielle omkostninger vurderes
at være ca. 23 mio. EUR. ·
Løsningsmodel 3a) -
Henstilling: Hvis medlemsstaterne efterkommer henstillingen, vil omkostningerne
være de samme som i løsningsmodel 3b). ·
Løsningsmodel 3b) -
Direktiv: De samlede omkostninger forventes at ligge på mellemniveauet blandt
de fire løsningsmodeller og vil primært blive dækket af de offentlige
forvaltninger på lokalt og nationalt plan. De samlede omkostninger er i
størrelsesordenen 247-382 mio. EUR. De omfatter omkostninger
til følgende foranstaltninger: –
retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer:
0,13-0,24 mio. EUR (i hele EU pr. år) –
nødforsvarssystem: 52-81 mio. EUR (i
hele EU pr. år) –
fælles minimumskriterier for berettigelse: 181-287 mio. EUR
(i hele EU pr. år) –
kvalitetskontrol: 13,4 mio. EUR (i
hele EU pr. år). ·
Løsningsmodel 4: De
samlede omkostninger forventes at være de højeste blandt de fire
løsningsmodeller og vil primært blive dækket af de offentlige forvaltninger på
lokalt og nationalt plan. De samlede omkostninger er i størrelsesordenen 1 594-1 716 mio. EUR.
De omfatter omkostninger til følgende foranstaltninger: –
retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer:
0,8-1,1 mio. EUR (i hele EU pr. år) –
nødforsvarssystem: 180-210 mio. EUR (i
hele EU pr. år) –
fælles minimumskriterier for berettigelse: 1,4 mia. EUR
(plus 92 mio. EUR til obligatorisk retshjælp til børn) (i hele EU
pr. år) –
kvalitetskontrol: 13,4 mio. EUR (i
hele EU pr. år). For løsningsmodel 3 og 4 tager omkostningerne
ikke højde for de mulige besparelser ved at nedbringe de aktuelle omkostninger
til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og nationale appelsager,
genoptagne retssager og retssager, som er blevet opgivet pga. utilstrækkelig
advokatbistand. 6. Sammenligning
af løsningsmodeller/foretrukken løsningsmodel Der er ikke nogen foretrukken løsningsmodel. 7. Overvågning
og evaluering Hvis den foretrukne løsningsmodel er en
lovgivningsmæssig foranstaltning i form af et direktiv, vil tidshorisonten for
medlemsstaternes gennemførelse af direktivet være 18 måneder fra
ikrafttrædelsen. Medlemsstaterne bør anmodes om at indsamle pålidelige data til
støtte for denne proces, da sådanne data i øjeblikket mangler. Hvis den
foretrukne løsningsmodel er en henstilling, vil Kommissionen vurdere
gennemførelsen senest fire år efter offentliggørelsen. Endvidere påtænker Kommissionen at gennemføre
en konkret empirisk undersøgelse med fokus på dataindsamling 3-5 år efter
anvendelsen af de enkelte instrumenter i køreplanen om proceduremæssige
rettigheder. For at få et dybtgående kvantitativt og kvalitativt indblik i,
hvor effektive forslagene er, vil der blive anvendt specifikke indikatorer for
retshjælp. [1] Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om
grundlæggende rettigheder og artikel 6, stk. 3, litra c), i den europæiske
menneskerettighedskonvention (EMRK). [2] KOM(2011) 326 endelig af 8.6.2011. [3] Sager angående europæiske arrestordrer betragtes som
sådan ikke som "straffesager" og er ikke omfattet af EMRK. [4] Se f.eks. Schumann, Bruckmüller, Soyer, Pre-Trial
Emergency Defence, Intersentia 2012. Cape et al, Effective Criminal
Defence in Eastern Europe, LARN 2012. Se også rapporten fra FTI Report, Defence
Rights in the EU, oktober 2012, afsnit 71-73, som angiver adskillige
problemer med bistandsadvokatordningerne i medlemsstaterne, og den nylige
rapport fra Justicia, s. 46. Konferencerapport fra konferencen om retshjælp i
Warszawa. Se også Improving pre-trial Justice, s. 38, fra Open
Society Institute Sofia 2008, Report on Civic monitoring of police stations
(i relation til BU). [5] EMRK og chartret omhandler både vurdering af midler og
af sagens karakter, og man skal være berettiget i henhold til begge for at få
retshjælp. Det anerkendes derfor, at der er situationer, hvor en mistænkt med
utilstrækkelige midler ikke er berettiget til retshjælp, f.eks. fordi sagen
ikke er kompleks, eller fordi den straf, der kan idømmes, er mild. [6] Pavlenko mod Rusland, begæring nr. 42371/02, dom
af 4. oktober 2010, præmis 99. [7] Hvis en retsmyndighed f.eks. anmodes om at fuldbyrde en
dom fra en anden medlemsstat, hvor standarden ikke er høj nok, kan den enten
nægte at gøre det eller anmode om yderligere oplysninger, hvilket kan forsinke
fuldbyrdelsen.