52012SC0300

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Erklæring om ansvarsfraskrivelse: Denne rapport forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og foregriber på ingen måde en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen.

Ledsagedokument til

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om harmonisering af medlemsstaternes love om markedsføring af radioudstyr

Indledning

I dette resumé af konsekvensanalysen gennemgås mulighederne for en revision af R&TTU-direktivet[1] (direktiv1999/5/EF om radio- og teleterminaludstyr)[2]. Direktivet vedrører et marked, der har en anslået værdi på 63 mia. EUR (2007) og bl.a. omfatter mobiltelefoner, mobilnetsendere og fastnettelefoner[3]. Det harmoniserer forskrifterne på EU-plan vedrørende beskyttelsen af sundhed og sikkerhed, elektromagnetisk kompatibilitet og undgåelse af skadelig interferens.

1.           Problemstilling

1.1.        Lav overholdelsesgrad

Der er konstateret en lav grad af overholdelse af direktivets krav. Dokumentation fra EU-markedsovervågningsmyndighederne viser værdier på mellem 28 % og 56 % for overholdelse af de væsentlige krav, og endnu lavere værdier for den administrative overholdelse.

Den begrænsede sporbarhed for produkter og producenter gør det særdeles vanskeligt for markedsovervågningsmyndighederne at foretage effektiv håndhævelse. Når der ikke kan findes et gyldigt kontaktpunkt, er markedsovervågningsmyndighederne forpligtet til at gennemgå hele distributionskæden for at kontakte den person, der er ansvarlig for markedsføringen på EU-markedet.

Desuden er direktivet på flere punkter tvetydigt og unødigt komplekst (jf. punkt 2.2 nedenfor), hvilket betyder, at fabrikanterne skal gøre sig ret store anstrengelser for at forstå deres forpligtelser.

1.2.        Problemer vedrørende de retlige bestemmelser i direktivet

Direktivet anses for at være for komplekst og tvetydigt. Nogle af de punkter, som fortolkes forskelligt, er:

· om de væsentlige krav i artikel 3, stk. 2, ("effektiv udnyttelse af frekvensbåndet... således at skadelig interferens undgås") kun gælder for sendeudstyr eller om de også omfatter modtageudstyrets præstationer

· sondring mellem forpligtelsen til at anbringe et "advarselsskilt" på produkter, der er omfattet af anvendelsesrestriktioner, og forpligtelsen til at anmelde markedsføring af udstyr, der anvender ikke-harmoniserede frekvensbånd.

Disse og andre tvetydigheder medfører inkonsekvent anvendelse af direktivet og udgør en hindring for det indre marked.

Direktivet indeholder desuden mange administrative bestemmelser, hvis værdi i visse tilfælde er tvivlsom - f.eks. skal CE-mærkningen, nummeret på det bemyndigede organ og advarselsskiltet anbringes på udstyret, på emballagen og på brugervejledningen.

1.2.1.     Problemer med R&TTU-direktivets anvendelsesområde

Det er uklart, hvordan direktivet anvendes på visse bestemte kategorier af udstyr, såsom softwaremodificerbart udstyr og anlæg bestående af flere komponenter.

Direktivet giver ikke mulighed for at kræve, at udstyr skal fungere sammen med tilbehør, som f.eks. opladere. Da der ikke findes frivillige industriaftaler, er manglende interoperabilitet en ulempe for brugere, og den medfører unødvendigt affald[4].

Modtagere (f.eks. GPS- eller Galileo-modtagere) er generelt omfattet af direktivet. Modtagere til lyd og tv samt enheder med konstruktionsbestemt udstråling uden kommunikationsmulighed (f.eks. trådløse opladere) er ikke omfattet af direktivet og falder ind under EMC-direktivet[5]. Forskellige retlige krav til sammenligneligt udstyr skaber retsusikkerhed.

1.3.        Lovgivningsmæssige hindringer for markedsadgang for innovativt radioudstyr

Markedsadgang for nye radioteknologier kræver overensstemmelse med R&TTU-direktivet, hvilket afstedkommer to relevante problemer:

· uforholdsmæssigt store forsinkelser i udviklingen af harmoniserede standarder (op til flere år) og offentliggørelsen af referencerne i Den Europæiske Unions Tidende[6] (op til 1 år)

· problemer med at indhente udtalelser fra de bemyndigede organer i manglen på vedtagne regler for frekvensanvendelse.

Andre faktorer, der påvirker markedsadgangen for innovative produkter, falder uden for R&TTU-direktivets anvendelsesområde og vedrører bl.a. manglende harmonisering af frekvensanvendelse i EU og den relativt lange, komplekse og ugennemsigtige procedure for omfordeling af frekvenser.

1.4.        Hvem berøres?

· brugere af R&TTU-udstyr, offentlige tjenester og borgere i almindelighed, der udsættes for ikke-overensstemmende udstyr

· fabrikanter, der oplever konkurrenceforvridning pga. ikke-overensstemmende produkter eller berøres af direktivets kompleksitet og tvetydighed eller af vanskeligheder ved markedsføring af innovative produkter

· markedsovervågningsmyndigheder oplever problemer med at håndhæve direktivet effektivt med retsusikkerhed.

2.           Analyse af nærhedsprincippet

Det indre marked er et område med "delt kompetence", jf. artikel 4 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Det reviderede direktiv baseres på artikel 26 (det indre marked) og 114 (tilnærmelse af lovgivning) i TEUF. En indsats på EU-plan er nødvendig for at tilpasse, præcisere eller forenkle de centrale bestemmelser i lovgivningen om det indre marked på dette område. Dette kan ikke opfyldes af de enkelte medlemsstater på egen hånd. En eventuel ny forpligtelse til på EU-plan at registrere fabrikanter og/eller udstyr (løsningsmodel A2, A3, A4) ville berøre hele EU-markedet, og fordelene herved i forhold til en række lignende foranstaltninger på nationalt plan er klare. Løsningsmodel C2 påvirker frekvenslovgivningen, et område, der i vid udstrækning sorterer under medlemsstaterne, hvilket diskuteres nedenfor. Ved de andre løsningsmodeller kan EU's ret til at handle og merværdien af en indsats på EU-plan anses for ukontroversielle.

3.           Mål

Revisionen af R&TTU-direktivet har til formål at sikre en bedre gennemførelse af de væsentlige krav i direktivet. En sådan revision skal sikre, at det indre marked opretholdes og forbedres, at unødige omkostninger og byrder - navnlig for SMV'er - undgås, og at innovation understøttes. De specifikke og operationelle mål er følgende:

A         at opnå bedre håndhævelse og overholdelse af direktivet:

· at styrke de erhvervsdrivendes forpligtelser og forbedre de retlige værktøjer, der er til rådighed for markedsovervågningsmyndighederne, navnlig hvad angår produkters sporbarhed

B         at sikre et sundt retsgrundlag for gennemførelse af de væsentlige krav:

· at tydeliggøre, forenkle eller fjerne en række bestemmelser og administrative forpligtelser; at forbedre sammenhængen med anden EU-lovgivning

· at lette anvendelsen af direktivet inden for nogle specifikke teknologier at muliggøre en harmonisering af grænsefladerne mellem udstyr og tilbehør

· at lade direktivets anvendelsesområde omfatte alt udstyr, hvor undgåelse af skadelig interferens er relevant

C         at fjerne lovgivningsmæssige hindringer for markedsadgang for innovativt radioudstyr

· at forenkle den logivningsmæssige beslutningsproces og mindske de dermed forbundne forsinkelser.

4.           Politiske løsningsmodeller

4.1.        Løsningsmodeller til opfyldelse af mål A

- Løsningsmodel A0 er lig med status quo.

- Løsningsmodel A1 er en tilpasning til den nye lovgivningsmæssige ramme for markedsføring af produkter.

- Løsningsmodel A2 omfatter løsningsmodel A1 plus forpligtelsen for producenterne til at registrere deres kontaktoplysninger i et centralt EU-registreringssystem. Der skal anbringes et unikt firmaregistreringsnummer på alle produkter, der markedsføres på EU-markedet.

- Løsningsmodel A3 omfatter løsningsmodel A1 plus forpligtelsen for producenterne til at registrere hver ny produkttype i et centralt EU-registreringssystem og uploade en del af den tekniske dokumentation. Der skal anbringes et produktspecifikt registreringsnummer på hvert tilsvarende produkt.

- Løsningsmodel A4 omfatter løsningsmodel A1 plus muligheden for, at Kommissionen på grundlag af delegerede beføjelser kan indføre produktregistrering som i løsningsmodel A3 for visse specifikke udstyrskategorier, hvor der ikke er nået en høj grad af overholdelse.

4.2.        Løsningsmodeller til opfyldelse af mål B

-Løsningsmodel B0 er lig med status quo.

- Løsningsmodel B1 omfatter tilpasning af direktivets definitioner og forpligtelser til den nye lovgivningsmæssige ramme for det indre marked for varer, præcisering af de aktuelle problematiske bestemmelser på grundlag af den eksisterende vejledning for direktivets gennemførelse og forenkling af visse administrative forpligtelser.

- Løsningsmodel B2 omfatter løsningsmodel B1 plus indførelse af supplerende bestemmelser vedrørende visse særlige teknologier, et nyt krav til interoperabilitet med tilbehør og en udvidelse af anvendelsesområdet til at omfatte alle radiosendere og -modtagere.

- Løsningsmodel B3 omfatter løsningsmodel B1, indførelse af supplerende bestemmelser vedrørende visse særlige teknologier, en begrænsning af direktivets anvendelsesområde til at omfatte radiosendere samt bemyndigelse af Kommissionen til at lette anvendelsen af direktivet og gøre en indsats for at sikre interoperabilitet med tilbehør.

4.3.        Løsningsmodeller til opfyldelse af mål C

- Løsningsmodel C0: ingen ny EU-foranstaltning.

- Løsningsmodel C1 omfatter ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger: oprettelse af et enkelt EU-kontaktpunkt til ansøgning om forsøgslicenser til brug af radioudstyr en handlingsplan til at forbedre samarbejdet mellem reguleringsmyndighederne, de bemyndigede organer og standardiseringsorganerne og en oplysningskampagne rettet mod virksomheder og SMV'er vedrørende de lovgivningsmæssige rammer for radioudstyr.

- Løsningsmodel C2 omfatter løsningsmodel C1 samt to juridiske ændringer: indførelse af en særlig kategori af bemyndigede organer, der skal koncentrere sig om mere innovative typer af radioudstyr og oprettelse af et centralt EU-organ, der har bemyndigelse til at tillade markedsføring og anvendelse af en begrænset mængde af radioudstyr i veldefinerede geografiske områder og perioder.

5.           Konsekvensanalyse

Alle løsningsmodeller vurderes i forhold til, hvor effektivt målene nås. Øget overholdelse forventes at få positive samfundsmæssige virkninger, bl.a. i form af bedre beskyttelse af sundhed og sikkerhed og bedre drift af udstyr, hvilket vil være til gavn for forbrugerne, erhvervslivet og de offentlige tjenester.

Der vil være økonomiske virkninger i form af et mere velfungerende indre marked, en effektiv frekvensudnyttelse og de administrative omkostninger, som direktivet medfører, samt visse aspekter vedrørende innovation. Der er ikke fundet nogen væsentlige indvirkninger for SMV'er.

5.1.        Løsningsmodeller til opfyldelse af mål A: At opnå bedre håndhævelse og overholdelse af direktivet

Ca. 50 % af medlemsstaterne og de fleste erhvervsdrivende[7] forventer, at tilpasningen til den nye lovgivningsramme (løsningsmodel 1) vil få stor indvirkning på overholdelsen på radio- og teleterminaludstyrsområdet.

De fleste markedsovervågningsmyndigheder skønner, at de yderligere konsekvenser for en effektiv håndhævelse i forbindelse med løsningsmodel A2 vil være positive, men begrænsede. Løsningsmodel A3 indfører et supplerende håndhævelsesredskab, som giver hurtig adgang til den tekniske dokumentation for registrerede produkter, onlineadgang til produktspecifikke kontaktoplysninger og dermed mindre forsinkelse i håndhævelsen. Én markedsovervågningsmyndighed anslår en samlet besparelse på op til 10-15 % i tid og ressourcer til markedsovervågning og en reaktionstid, der forbedre med flere uger. Løsningsmodel A4 fokuserer udelukkende på problematiske produktkategorier, og bør således indvirke på effektiviteten på samme måde som løsningsmodel A3.

Med hensyn til løsningsmodel A3 anses de negative virkninger for den administrative byrde for at være mere betydelige end ved de andre løsningsmodeller. 32 % af respondenterne i høringen i 2010 (men kun 12 % af respondenter fra SMV'er) vurderer konsekvenserne som betydelige mod kun 10 % i forbindelse med tilpasningen til den nye lovgivningsmæssige ramme. Det lader til, at den nuværende forpligtelse til at udforme teknisk dokumentation, før et produkt bringes i omsætning på markedet, ikke overholdes. Hvis det er tilfældet, vil den yderligere byrde i forbindelse med indsamling, formatering og upload af disse oplysninger være meget begrænset. For løsningsmodel A4 vil de yderligere administrative omkostninger være begrænset til de produktkategorier, der skal registreres.

Tabellen nedenfor indeholder en oversigt over disse og andre virkninger:

Tabel 1. Oversigtstabel: sammenligning af løsningsmodellerne til opfyldelse af mål D

|| Effektivitet med hensyn til opfyldelse af mål A || Omkostninger og effektivitet || Sammenhæng

Løsnings­­model A0 || 0 || 0 || 0

Løsningsmodel A1 || +/++ Moderat til særdeles || - Øgede administrative krav, især for importører og distributører || +++ NLR forbedrer sammenhængen med lovgivningen efter "den nye metode"

Løsningsmodel A2 || +/++ Begrænset indvirkning sammen med A1 || -/+ Opfattes af fabrikanterne som en mindre forøgelse af byrden Begrænset forbedring af markedsovervågnings­myndighedernes effektivitet || +++/- Idem NLR/ Mindre afvigelse fra den nye metode

Løsningsmodel A3 || +++ Supplerende instrument til effektiv håndhævelse af virksomhedernes forpligtelser og uddannelse af virksomheder || --/++ Opfattes af fabrikanterne som en betydelig forøgelse af byrden Forbedrer markedsovervågnings­myndighedernes effektivitet Investering på anslået 300 000 EUR || +++/-- Idem NLR/ Afviger fra lovgivning efter den nye metode

Løsningsmodel A4 || ++ Supplerende instrument kun til problematiske kategorier || -/+++ Mindre stigning i erhvervslivets byrde end ved løsningsmodel A3 Større samlet effektivitet end ved løsningsmodel A3 || +++/- Idem NLR/ Afviger fra lovgivning efter den nye metode i begrundede tilfælde

5.2.        Løsningsmodeller til opfyldelse af mål B: At sikre et sundt retsgrundlag for gennemførelse af de væsentlige krav :

Tabel 2. Oversigtstabel: sammenligning af løsningsmodellerne til opfyldelse af mål B

|| Effektivitet med hensyn til opfyldelse af mål B || Bivirkninger || Omkost­ninger og effektivitet || Sammenhæng

Løsningsmodel B0 || 0 || 0 || 0 || 0

Løsningsmodel B1 || ++ - Væsentlige præciseringer || + - Forbedret overholdelse (mål A) || ++ En vis reduktion af administrative krav || ++ - Forbedrer sammenhængen med anden EU-lovgivning

Løsningsmodel B2 || ++/- - Præciserer direktivets anvendelse på bestemte teknologier - Et generelt krav til interoperabilitet med tilbehør kan muligvis ikke anvendes - Forbedrer retssikkerheden - alle modtagere omfattes af R&TTU - Forbedrer beskyttelsen af frekvensbåndet - alle enheder med konstruktionsbestemt udstråling omfattet af R&TTU || +/- - Mere effektiv udnyttelse af frekvenser ved at indføre forskrifter for modtagere - Et generelt krav til interoperabilitet med tilbehør vil muligvis være innovationshæmmende || -- - Yderligere omkostninger som følge af den generelle interoperabilitets­forpligtelse - Visse yderligere omkostninger for radio-/tv-modtagere og ikke kommunikerende enheder med konstruktions­bestemt udstråling ||

Løsningsmodel B3 || +++ - Kommissionens beføjelser gør det muligt at reagere på fremtidige problemer af teknologisk/markeds­mæssig/juridisk art - Forbedrer retssikkerheden: alle modtagere og faste terminaler i henhold til EMC-direktivet - Forbedrer beskyttelsen af frekvensbåndet: alle enheder med konstruktionsbestemt udstråling, jf. R&TTU || - - Modtageres præstationer overladt til frivillige standarder - Væsentlige krav i artikel 3, stk. 3, anvendes ikke på rene modtagere, f.eks. Galileo-modtagere || +/- - Visse yderligere omkostninger for ikke kommunikerende enheder med konstruktionsbestemt udstråling - En vis reduktion af omkostninger for udstyr, der kun kan modtage og har faste terminaler || ++ - Forbedrer sammenhængen med anden EU-konkurrence­lovgivning - Gennemførelses­beføjelser fremmer en ensartet anvendelse af direktivet i hele EU

5.3.        Løsningsmodeller til opfyldelse af mål C: at fjerne lovgivningsmæssige hindringer for innovation inden for radioudstyr

Løsningsmodel C1 forventes at forbedre virksomhedernes kendskab til lovgivningen, lette de bemyndigede organers rolle med hensyn til at vurdere innovative produkter og opnå en vis reduktion af forsinkelser, når det drejer sig om at få de lovgivningsmæssig rammer til at omfatte nye produkter.

Det centrale EU-organ i løsningsmodel C2 ville reducere markedsføringstiden for innovative produkter med op til 1-2 år i nogle tilfælde. Industrien er utilbøjelig til at investere på grundlag af midlertidige godkendelser. Det centrale EU-organ vil få brug for en bemanding på 10 fuldtidsstillinger (laveste skøn)[8]. Dets beføjelser giver anledning til subsidiaritetsspørgsmål i forhold til de nationale kompetencer på området.

Tabellen nedenfor indeholder en oversigt over disse og andre virkninger:

Tabel 3. Oversigtstabel: sammenligning af løsningsmodellerne til opfyldelse af mål C

|| Effektivitet med hensyn til opfyldelse af mål C || Bivirkninger || Omkostninger og effektivitet || Sammenhæng

Løsningsmodel C0 || 0 || 0 || 0 || 0

Løsningsmodel C1 || + - Yderligere forbedring af forsinkelser i lovgivningen vedrørende markedsadgang || || + - Yderligere effektivitets­forbedringer || + - Forbedrer sammenhængen i den nuværende institutionelle ordning

Løsningsmodel C2 || +/++ - Forbedrer troværdigheden af udtalelserne "særlige" bemynd. org. - Vigtig reduktion af forsinkelser i lovgivningen vedrørende markedsadgang - Midlertidig tilladelse ikke attraktivt for investeringer || -- Særlig kategori af bemynd. org. kan fordreje konkurrencen mellem bemynd. org. - Vanskeligheder med at tilbagetrække midlertidige godkendelser || -- Vigtige omkostninger: - Drift af ny akkreditering af særlig kategori af bemynd. org. - Oprettelse af et nyt kompetencecenter - Høje udgifter til tilbagetrækning af tidligere godkendt udstyr || -- - Dobbelt ordning for tilladelser - Giver anledning til subsidiaritets­spørgsmål

6.           Sammenligning af Løsningsmodeller. Foretrukne løsningsmodel.

Løsningsmodel A1 vil kunne øge overholdelsen og indebærer kun en begrænset stigning i de administrative omkostninger. Fabrikantregistreringen i løsningsmodel A2, giver kun begrænset merværdi. Fuld produktregistrering som i løsningsmodel A3 er et vigtigt supplerende instrument til at forbedre effektiviteten af markedstilsynet, men opfattes af industrien som en betydelig ekstra byrde. Løsningsmodel A4 giver en fleksibel og forholdsmæssig tilgang: at sikre tilpasningen til den nye lovgivningsmæssige ramme (NLR) og indførelse af produktregistreringer i det omfang, det er nødvendigt for overholdelsen inden for visse produktkategorier. Løsningsmodel A4 er derfor den foretrukne model til opfyldelse af mål A.

Løsningsmodel B1 giver præcisering, forenkling og reduktion af byrden og forbederer sammenhængen. Løsningsmodel B2 giver yderligere præcisering og forbedrer retsgrundlaget i forhold til bestemte teknologier, enheder med konstruktionsbestemt udstråling og modtagere. Krav til ydeevnen for modtagelse giver øget effektivitet i frekvensudnyttelsen, men medfører yderligere omkostninger. Løsningsmodel B3 gør det muligt at præcisere direktivets anvendelse på nuværende og fremtidige særlige tilfælde, fastsætter klare kriterier for dets anvendelsesområde i forhold til EMC-direktivet og begrænser eller undgår omkostninger. Løsningsmodel B3 er derfor den foretrukne model til opfyldelse af mål B.

Løsningsmodel C1 giver yderligere forbedringer i markedsføringtiden og effektivitetsgevinster for erhvervsdrivende, reguleringsmyndigheder og andre organer. Løsningsmodel C2 ville give kortere markedsføringtid, men indebærer ikke uvæsentlige yderligere omkostninger, samt visse institutionelle ulemper. Løsningsmodel C1 er derfor den foretrukne model til opfyldelse af mål C.

Overordnet forventes denne pakke af foretrukne modeller at forbedre overholdelsen, bringe øget retssikkerhed, en lettere og mere ensartet anvendelse af direktivet og en mere omfattende forebyggelse af skadelig interferens med en begrænset ekstra byrde for aktørerne på markedet. Ud over synergierne mellem løsningsmodel A4 og B3, som forklares i kapitel 7, forventes ingen andre vekselvirkninger mellem de tre elementer i den foretrukne løsningsmodel. Derfor anses en yderligere indgående vurdering af pakken ikke for at være nødvendig.

Ved konsekvensanalysens afslutning, var der ingen indikation af, at de valgte løsningsmodeller ville medføre en uforholdsmæssig stor byrde for SMV'er. Således er der intet der peger på et behov for særlige SMV-foranstaltninger for at sikre overholdelse af proportionalitetsprincippet.

7.           Overvågning og evaluering

Nedenstående tabel indeholder et overblik over de vigtigste indikatorer for fremskridt i opfyldelsen af målene for revisionen af direktivet:

Tabel 4. Nøgleindikatorer for fremskridt

|| Indikator || Tilgang

Overholdelse af kravene || Overholdelsesprocenter || Regelmæssige rapporter fra medlemsstaterne

Administrativ forenkling og tilpasninger af lovgivningen || Resulterende administrative omkostninger og byrde, antal bestemmelser i direktivet, der opfattes som uklare || Regelmæssig udveksling med berørte parter

Lovgivningsmæssige hindringer for innovation || Den oplevede kompleksitet/lethed ved innovative ændringer || Regelmæssig udveksling med berørte parter

I overensstemmelse med forslaget har medlemsstaterne pligt til at forelægge Kommissionen halvårlige rapporter om anvendelsen af direktivet, hvori de oplyser om overholdelsesniveauet for direktivet.

Kommissionen agter regelmæssigt at vurdere, hvordan dette direktiv fungerer, og aflægge rapport herom til Europa-Parlamentet og Rådet hvert femte år.

[1]               R&TTU = Radio- og teleterminaludstyr.

[2]               Direktiv 1999/5/EF, EFT L 91 af 7.4.1999, s. 10-28.

[3]               Infrastrukturer til telekommunikation af ikke-radiomæssig art, f.eks. omstillingssystemer, er ikke omfattet af anvendelsesområdet for R&TTU-direktivet.

[4]               http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/rtte/chargers/index_en.htm.

[5]               Direktivet om elektromagnetisk kompatibilitet, direktiv 2004/108/EF.

[6]               Den Europæiske Unions Tidende.

[7]               Under den offentlige høring fra 2010 forventede 71 % af respondenterne (markedsovervågningsmyndigheder blev holdt uden for dette spørgsmål), at den nye lovgivningsmæssige ramme ville få en middel til en stærk indvirkning på overholdelsen.

[8]               Til sammenligning er der i ECO, sekretariatet for CEPT (Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer), ansat en stab på 14 personer, herunder 7 eksperter.