13.9.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 277/12

—

gør opmærksom på den centrale betydning, asyl har som menneskeret og kulturel landvinding, med hjemmel i internationale lovtekster som Genèvekonventionen, EU's charter om grundlæggende rettigheder, traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og samtlige medlemsstaters lovgivning. En af hovedhjørnestenene i asylsystemet er princippet om ikke-hjemsendelse (non-refoulement-princippet);

—

gør, på baggrund af artikel 80 i TEUF, opmærksom på, at solidaritet og rimelig ansvarsfordeling er fast etablerede begreber, som præger alle europæiske politikker inden for rammerne af området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, som vedrører fri bevægelighed for personer, dvs. forvaltning og passage af de ydre grænser, asyl og international beskyttelse samt indvandring. Denne artikel er tilstrækkeligt retsgrundlag for europæiske lovforanstaltninger, der har som mål at styrke solidariteten og understøtte en rimelig ansvarsfordeling;

—

gør opmærksom på, at den aktuelle situation viser, at der er behov for reel solidaritet mellem EU og medlemsstaterne på det asylpolitiske område, og er overbevist om, at det vil være umuligt at opnå en fælles, høj beskyttelse af asylansøgere og personer, der er omfattet af international beskyttelse, hvis der ikke findes mekanismer, som tager højde for de store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til det antal tredjelandsstatsborgere, de modtager, og med hensyn til deres økonomiske, tekniske og andre muligheder for at forvalte indvandringsstrømmene;

—

understreger den lokale og regionale dimension af solidaritet og ansvarsfordeling inden for asylpolitik og gør opmærksom på, at de lokale myndigheder spiller en vigtig rolle med hensyn til informering af lokalsamfundene og har en betydelig erfaring med samarbejde med ngo'er og civilsamfundsorganisationer, hvorfor de kan bidrage til at øge kendskabet til spørgsmål om asyl og international beskyttelse, hvilket har stor indflydelse på modtagelsesforholdene og på lokalsamfundenes accept.

Ordfører

Theodoros GKOTSOPOULOS (EL/PSE), byrådsmedlem, Pallini, Attika

Basisdokument

Meddelelse fra Kommissionen om styrket solidaritet i EU på asylområdet – En EU-dagsorden for bedre ansvarsfordeling og øget gensidig tillid

COM(2011) 835 final

1.

bemærker, at de blandede strømme af migranter er en realitet i alle EU's medlemsstater og et særdeles aktuelt spørgsmål, især på grund af de politiske omvæltninger i de nordafrikanske og mellemøstlige lande, men også på grund af den generelle politiske situation i områder som Afghanistan, Irak og Iran, der medfører nye befolkningsstrømme til Europa. De blandede migrationsstrømme lægger et ulige pres på de ydre grænser og således også på visse medlemslandes asylsystemer, og de er med til at skabe humanitære udfordringer;

2.

understreger, at den voldsomme økonomiske krise især i EU's middelhavslande, som modtager et uforholdsmæssigt stort antal asylansøgere, og deres som følge heraf manglende evne til at håndtere spørgsmålet tilstrækkeligt effektivt påvirker håndteringen af situationen negativt og forværrer de i forvejen dårlige forhold;

3.

anser det generelt for påkrævet at udvikle en egentlig fælles europæisk indvandrings- og asylpolitik i henhold til kravene i Stockholmprogrammet. Den skal baseres på en integreret tilgang, som dels består af en effektiv håndtering af legal indvandring dels imødegåelse af illegal indvandring samt især en styrkelse af asylstrukturerne;

4.

gør opmærksom på den centrale betydning, asyl har som menneskeret og kulturel landvinding, med hjemmel i internationale lovtekster som Genèvekonventionen, EU's charter om grundlæggende rettigheder, traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og samtlige medlemsstaters lovgivning. En af hovedhjørnestenene i asylsystemet er princippet om ikke-hjemsendelse (non-refoulement-princippet);

5.

gør opmærksom på beslægtede rettigheder, som supplerer retten til asyl, nemlig retten til værdighed, forbuddet mod tortur og umenneskelig behandling, beskyttelse i forbindelse med udvisning, udsendelse eller udlevering, retten til effektive retsmidler og uvildig bedømmelse samt retten til familiesammenføring;

6.

anerkender, at der er sket fremskridt med udformningen af det fælles europæiske asylsystem, men anser det for hensigtsmæssigt at gentage Stockholmprogrammets opfordring til at have det færdiggjort inden udgangen af 2012 og at opfordre medlemsstaterne, Rådet og Europa-Parlamentet til at udvise den nødvendige politiske vilje til at afslutte forhandlingerne om revisionen af direktiverne om modtagelsesforhold og asylprocedurer samt reformen af Dublinforordningen og Eurodacsystemet;

7.

fremhæver, at det fælles europæiske asylsystems opgave er at fungere med henblik på reelt forsvar af de personers rettigheder, som har brug for international beskyttelse, og ikke udelukkende med henblik på sikkerhed i snæver forstand og forsvar af national suverænitet;

8.

fastholder, at et reelt fælles asylsystem bygger på ensartede rettigheder og procedurer i hele EU, således at risikoen for betydelige forskelle i behandlingen af ens sager elimineres; tilslutter sig derfor forsøget på at ændre den nuværende lovgivning, så der fastsættes fælles regler i stedet for mindstekrav;

9.

gør opmærksom på de seneste afgørelser fra domstolene i Strasbourg og Luxembourg (1), som først og fremmest peger på a) de væsentlige mangler inden for de gældende lovrammer, især Dublinforordningen, og b) de huller, som – i lyset af det aktuelle pres – skaber alvorlige risici for rettighederne hos ansøgere om international beskyttelse, og som skyldes medlemsstaternes forskellige politiske, retlige og praktiske tilgange. Disse afgørelser understreger behovet for at opbygge et integreret fælles asylsystem og som et led heri styrke Dublinforordningen ved at indføre bestemmelser, som imødegår årsagerne til kriserne og bidrager til at undgå, at mangelfuldheder i medlemsstaternes systemer forringer asylsystemets funktion og beskyttelsen af menneskerettighederne;

10.

vurderer, at den voksende migration kræver væsentlige ændringer af EU's asylpolitik og gør det tvingende nødvendigt at gennemføre effektive politikker og metoder til at forvalte den;

11.

gør, på baggrund af artikel 80 i TEUF, opmærksom på, at solidaritet og rimelig ansvarsfordeling er fast etablerede begreber, som præger alle europæiske politikker inden for rammerne af området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, som vedrører fri bevægelighed for personer, dvs. forvaltning og passage af de ydre grænser, asyl og international beskyttelse samt indvandring. Denne artikel er tilstrækkeligt retsgrundlag for europæiske lovforanstaltninger, der har som mål at styrke solidariteten og understøtte en rimelig ansvarsfordeling;

12.

anerkender, at solidaritet er tæt forbundet med ansvarlighed, og opfordrer alle medlemsstater til at overholde og gennemføre deres forpligtelser på internationalt og EU-plan og bringe deres interne forhold i orden; understreger dog, at den snævre opfattelse af ansvarlighed ikke bør anvendes som en obligatorisk forudsætning for solidaritet på juridisk eller praktisk plan. I mange tilfælde kan reel solidaritet være et vigtigt bidrag til den egentlige overholdelse af forpligtelserne;

13.

gør opmærksom på, at den aktuelle situation viser, at der er behov for reel solidaritet mellem EU og medlemsstaterne på det asylpolitiske område i medfør af artikel 80 i TEUF, og er overbevist om, at det vil være umuligt at opnå en fælles, høj beskyttelse af asylansøgere og personer, der er omfattet af international beskyttelse, hvis der ikke findes mekanismer, som tager højde for de store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til det antal tredjelandsstatsborgere, de modtager (enten som økonomiske indvandrere eller personer, der anmoder om international beskyttelse), og med hensyn til deres økonomiske, tekniske og andre muligheder for at forvalte indvandringsstrømmene;

14.

understreger, at Kommissionens meddelelse indeholder en analytisk beskrivelse af den nuværende situation og nævner de værktøjer, der er til rådighed til at styrke solidariteten; konstaterer dog, at den ikke indeholder forslag til nye positive foranstaltninger, som kan styrke solidariteten og fremme ansvarsfordelingen;

15.

glæder sig over Rådets initiativ til at oprette en »fælles referenceramme for solidaritet med de medlemsstater, der af forskellige årsager oplever et særlig stort pres på deres asylsystemer, bl.a. på grund af blandede indvandringsstrømme« (2);

16.

fremhæver imidlertid, at positive foranstaltninger til fremme af solidaritet og ansvarsfordeling vil styrke respekten for menneskerettighederne samt begreber som retfærdighed, ligeværdighed, gensidig forståelse og politisk deltagelse. Disse foranstaltninger bør respektere nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet;

17.

gør i den forbindelse opmærksom på, at Kommissionens meddelelse ikke fuldt ud kan behandles i lyset af overholdelse af nærhedsprincippet, da den primært beskriver den måde, hvorpå EU's eksisterende midler og lovgivning kan bidrage til styrket solidaritet. I det omfang der henvises til eventuelle fremtidige initiativer, f.eks. programmer til flytning af anerkendte flygtninge og til ordninger for fælles behandling af asylansøgninger, som forventes at påvirke spørgsmål, der indtil nu har været tæt forbundet med medlemsstaternes suverænitet (f.eks. behandling af asylansøgninger, modtagelse af asylansøgere) og kan have vidtrækkende konsekvenser af politisk, retlig eller økonomisk karakter, anmodes Kommissionen om at udvise passende opmærksomhed under udarbejdelsen af sådanne forslag;

18.

gør opmærksom på, at begrebet solidaritet også har en ekstern dimension, nemlig solidaritet mellem EU og de øvrige regioner i verden, som er ramt af humanitære kriser, og som ifølge tal fra Menneskerettighedskommissionen (UNCHR) modtager langt størstedelen af flygtningene og ansøgerne om international beskyttelse. Derfor er samarbejdet mellem medlemsstaterne og tredjelande inden for rammerne af det politiske udviklingssamarbejde med henblik på at skabe bedre økonomiske og sociale forhold og konsolidere freden af grundlæggende betydning. Styrkelsen af tredjelandes asylsystemer bør dog ikke ses som et middel til at undlade at anerkende retten til international beskyttelse i EU eller til at flytte asylprocedurerne ud (outsource), men kun som et redskab til at forbedre de økonomiske og sociale vilkår i tredjelande;

19.

anmoder de kompetente institutioner i EU og medlemsstaterne om mere aktivt at opfordre EU's nabolande til at overholde de forpligtelser, de har både i henhold til folkeretten og over for EU og medlemsstaterne, især de nabolande, der er endt med aftaler med EU om tilbagetagelse.

20.

understreger den lokale og regionale dimension af solidaritet og ansvarsfordeling inden for asylpolitik. Navnlig de lokale og regionale myndigheder, der er tæt på EU's ydre grænser, anvender den europæiske lovgivning om asyl og det fælles europæiske asylsystem. Det samme er tilfældet for de kommunale myndigheder i store bycentre, hvor der ses en konstant voksende strøm af flygtninge og asylansøgere. De lokale og regionale myndigheder udfører et betydeligt arbejde med modtagelsen af asylansøgere, flygtninge og personer, der har ret til international beskyttelse, og de har i nogle medlemsstater ansvaret for den første kontakt med de nyankomne;

21.

gør opmærksom på, at begreberne solidaritet og ansvarsfordeling – på trods af de lokale og regionale myndigheders rolle – indtil nu kun vedrører medlemsstaterne og ikke de lokale og regionale myndigheder. Endvidere tages der i den politiske planlægning og dialog kun højde for medlemsstaternes økonomiske byrde og ikke konsekvenserne af modtagelsen af tredjelandsstatsborgere for den sociale samhørighed på lokalt og regionalt plan, som først og fremmest de lokale og regionale myndigheder skal håndtere;

22.

foreslår derfor, at der snarest formuleres standpunkter og forslag med krav om, at de lokale og regionale myndigheder kan deltage aktivt i systemet til fordeling af flygtninge og i driften af ordningerne for hjælp, støtte og solidaritet til asylansøgere og personer, der har ret til eller har fået asyl, da man i visse medlemsstater allerede har vedtaget lovforanstaltninger, der tillægger de regionale regeringer denne type ansvar;

23.

gør opmærksom på, at de lokale myndigheder spiller en vigtig rolle med hensyn til informering af lokalsamfundene og har en betydelig erfaring med samarbejde med ngo'er og civilsamfundsorganisationer, hvorfor de kan bidrage til at øge kendskabet til spørgsmål om asyl og international beskyttelse, hvilket har stor indflydelse på modtagelsesforholdene og på lokalsamfundenes accept.

24.

fremhæver behovet for en grundig revision af Dublinforordningen inden for rammerne af Kommissionens forslag af 2008 (3). Den hidtidige anvendelse af kriteriet om første indrejseland som eneste kriterium, har været med til at skabe øget pres på nogle medlemsstaters asylsystemer og gør anvendelsen af Dublinforordningen til et simpelt geografisk spørgsmål, hvilket ikke er i overensstemmelse med solidaritetsbegrebet; opfordrer derfor Kommissionen, medlemsstaterne, Rådet og Europa-Parlamentet til at udarbejde en ny procedure for krisestyring og behandle positive solidaritetsforanstaltninger, som kan afbøde de hidtidige negative konsekvenser;

25.

minder om, at Regionsudvalget i en tidligere udtalelse (4) udtrykte tilfredshed med Kommissionens forslag om suspension af overførsel af ansøgere om international beskyttelse inden for rammerne af den reviderede Dublinforordning, når en medlemsstat står i en særligt akut situation, og overførslen risikerer at medføre yderligere belastning af modtagelseskapaciteten, asylsystemet eller infrastrukturen; forstår dog vanskelighederne forbundet med en accept og gennemførelse af en sådan foranstaltning samt hensigtsmæssigheden af modforslaget om at oprette en evalueringsmekanisme og en mekanisme for tidlig varsling, som skal dække alle medlemsstaternes asylsystemers funktion;

26.

anser det på baggrund af ovenstående for hensigtsmæssigt at fremhæve, at effektiviteten af ovennævnte evalueringsmekanisme og mekanisme for tidlig varsling i høj grad vil afhænge af, om der er troværdige og opdaterede oplysninger til rådighed, af medlemsstaternes loyale samarbejde og af EU's rettidige respons, såfremt der gøres opmærksom på mangler eller problemer; fremhæver endelig den nyttige bistand, som organisationer som Det Europæiske Asylstøttekontor, UNCHR, de nationale flygtningeråd, andre ngo’er og især de lokale og regionale myndigheder kan yde;

27.

anser forslaget om udvidet frivillig genbosættelse af anerkendte flygtninge med pilotprogrammet for Malta som forbillede for et positivt skridt i styrkelsen af solidariteten; anmoder derfor Kommissionen og medlemsstaterne om at undersøge muligheden for, at genbosættelse kan gøres obligatorisk under visse omstændigheder (f.eks. på den relevante medlemsstats anmodning, en forudgående konklusion inden for rammerne af mekanismen for tidlig varsling og en udtalelse fra Det Europæiske Asylstøttekontor, samtykke fra de pågældende); opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til også at foretage en seriøs undersøgelse af muligheden for genbosættelse af ansøgere om international beskyttelse og anmoder ligeledes Kommissionen om at foretage en fornyet undersøgelse af det retlige, økonomiske og tekniske studie, der er udført (5);

28.

bemærker, at genbosættelsesprocedurerne er løbet ind i nogle praktiske og retlige problemer, eftersom der ikke findes en ordning med gensidig anerkendelse af internationale beslutninger om beskyttelse, og opfordrer på baggrund heraf Kommissionen til overveje, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at løse denne situation;

29.

er enig i UNCHR's forslag om at opstille en »formel« for, hvordan en genbosættelsesordning skal fungere, hvor der først og fremmest tages højde for faktorer som BNP, landets areal, fysiske og andre midler, befolkning, modtagelseskapacitet, lokale og regionale karakteristika, det samlede antal asylansøgere og forpligtelser til genbosættelse m.m. (6);

30.

bifalder Europa-Parlamentets seneste beslutning, der har ført til indgåelsen af et fælles europæisk program for genbosættelse og vurderer, at det vil bidrage til at styrke den eksterne dimension af solidaritet; opfordrer medlemsstaterne til i mellemtiden at opfylde de forpligtelser, de har påtaget sig inden for rammerne af UNCHR-programmerne;

31.

anser udsigten til en fælles behandling af asylansøgninger med deltagelse af flere medlemsstater, Det Europæiske Asylstøttekontor og eventuelt UNCHR for positiv og gør opmærksom på, at en sådan udvikling bør respektere princippet om særskilt behandling af hver enkelt ansøgning om international beskyttelse; anmoder derfor Kommissionen om at foretage en retlig, økonomisk og teknisk undersøgelse og forelægge den for Regionsudvalget;

32.

anser direktiv 2001/55/EF om midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og foranstaltninger til en retfærdig fordeling af byrderne mellem medlemsstaterne for en vigtig særlig, ekstraordinær solidaritetsforanstaltning, som imidlertid endnu ikke er blevet gennemført. Det anses derfor for nødvendigt med en revision, så det nemmere kan konstateres, hvornår der rent faktisk er tale om massetilstrømning af fordrevne personer, ud fra objektive, kvantitative kriterier, idet muligheden for, at en eller flere regioner kan anmode om anvendelse af direktivet undersøges;

33.

glæder sig over ændringen af direktiv 2003/109/EF om fastboende udlændinge, som nu også dækker personer, der er omfattet af international beskyttelse. Den praktiske konsekvens heraf vil være, at anerkendte flygtninge efter fem års ophold og under opfyldelse af visse betingelser kan bosætte sig i en anden medlemsstat end den, hvor de oprindeligt har fået international beskyttelse. Selv om dette ikke er en solidaritetsforanstaltning i snæver forstand, vil det muligvis bidrage til at fremhæve presset og til en bedre integration af disse personer. Medlemsstaterne opfordres derfor til snarest at gennemføre ændringsdirektivet 2011/51/EU (7) i deres nationale ret.

34.

konstaterer, at det praktiske samarbejde er en grundpille i det fælles europæiske asylsystem, og glæder sig over det væsentlige bidrag fra EU-organisationer, først og fremmest Det Europæiske Asylstøttekontor, men også Frontex' bistand med håndteringen af konkrete særlige omstændigheder som i Maltas og Grækenlands tilfælde; gør dog opmærksom på, at det er absolut nødvendigt, at disse specialiserede organisationers indsats ledsages af garantier om at opretholde beskyttelsen af de rettigheder, som personer, der er omfattet af international beskyttelse, har;

35.

især bør metoder, som har den praktiske konsekvens, at det bliver umuligt at udøve retten til at søge om asyl, undgås. Regionsudvalget opfordrer Frontex til at fokusere mere på respekt for menneskerettighederne under udøvelsen af opgaverne med beskyttelse af EU's ydre grænser. Det mener, at der er taget et første skridt i denne retning med den nylige ændring af forordningen om oprettelsen af Frontex, som pålægger dette organ at udarbejde en strategi om grundlæggende rettigheder, opretter et rådgivende forum og udpeger en ansvarlig for grundlæggende rettigheder (8). Det anerkender i denne forbindelse den rolle, som EU's agentur for grundlæggende rettigheder kan spille. Agenturet har tidligere beskæftiget sig med menneskerettighedssituationen ved EU's ydre grænser (9); tilskynder agenturet til at udføre denne slags undersøgelser og at yde Frontex og Det Europæiske Asylstøttekontor rådgivning og knowhow;

36.

fremhæver behovet for at styrke Det Europæiske Asylstøttekontors operationelle kapacitet for at effektivisere dets bidrag til de lokale og regionale myndigheder i form af direkte støtte, ekspertise og teknisk knowhow og opfordrer til større inddragelse af lokale og regionale myndigheder i Det Europæiske Asylstøttekontors rådgivende forum; glæder sig over Kommissionens planer om at vurdere effekten af Det Europæiske Asylstøttekontor i løbet af 2013 og tilkendegiver Regionaludvalgets interesse i at deltage i denne procedure;

37.

tillægger uddannelse en fremtrædende betydning som en særlig praktisk samarbejdsforanstaltning fra Det Europæiske Asylstøttekontors side og fremhæver muligheden for en større praktisk harmonisering, som vil blive mulig med færdiggørelsen og den fulde anvendelse af det europæiske asylcurriculum; foreslår således, at der oprettes uddannelsesprogrammer i Det Europæiske Asylstøttekontors regi, som vil kunne anvendes af tjenestemænd i de lokale og regionale myndigheder, der beskæftiger sig med modtagelse af ansøgere om international beskyttelse.

38.

anerkender, at EU har skabt en række nyttige værktøjer, hvormed medlemsstaterne bedre kan anvende den europæiske asylpolitik, navnlig Den Europæiske Flygtningefond;

39.

ser positivt på den foreslåede forenkling af strukturen af EU's finansieringsmekanismer vedrørende asyl og indvandring med forslaget om oprettelse af en fælles migrations- og asylfond, som skal stille i alt 3,87 mia. euro til rådighed til integreret forvaltning af indvandringsstrømmene og dække forskellige aspekter af den fælles asyl- og indvandringspolitik i perioden 2014 – 2020; udtrykker ønske om, at denne udvikling ledsages af en tilsvarende rationalisering af procedurerne;

40.

fremhæver behovet at afsætte tilstrækkelige midler til foranstaltninger til styrkelse af solidariteten. Foranstaltningerne kunne omfatte støtte til en indsats for at forbedre grundelementer i asylsystemerne, hvor dette er nødvendigt, til konkret bistand til medlemsstater og regioner, som er udsat for et særligt pres, samt til flytnings- eller genbosættelsesprogrammer;

41.

understreger nødvendigheden af, at den finansiering, der stilles til rådighed til asyl og international beskyttelse, lever op til EU's internationale forpligtelser til at sikre en omhyggelig balance mellem den del af udgifterne, som vedrører sikkerhed og forvaltning af grænserne, og udgifter til områder som modtagelsesforhold for asylansøgere, hvor de lokale og regionale myndigheder kan opnå en klar merværdi;

42.

opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at sørge for, at partnerskabsprincippet, som ligger til grund for forvaltningen af fondene, anvendes fuldt ud, således at man sikrer deltagelse fra alle de berørte instanser på lokalt og regionalt plan, både i opstillingen af finansielle prioriteringer og i evalueringen af gennemførte initiativer. Anvendelsen af partnerskabsprincippet bør følge den gennemførelsesramme, der fastsættes i kapitel IV i forslaget til forordning om almindelige bestemmelser om Asyl- og Migrationsfonden (COM(2011) 752 final);

43.

opfordrer følgelig medlemsstaterne til at sørge for, at repræsentanter for alle medlemsstaters lokale og regionale myndigheder deltager i den politiske dialog om opstillingen af de årlige finansielle prioriteringer for fonden (10).