52011SC0815

Henstilling med henblik på

RÅDETS HENSTILLING

om Slovakiets nationale reformprogram for 2011 med Rådets udtalelse om Slovakiets opdaterede stabilitetsprogram for 2011-2014

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,

som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 121, stk. 2, og artikel 148, stk. 4,

som henviser til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1], særlig artikel 5, stk. 3,

som henviser til henstilling fra Europa-Kommissionen[2],

som henviser til konklusionerne fra Det Europæiske Råd,

som henviser til udtalelse fra Beskæftigelsesudvalget,

som har hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg, og

som tager følgende i betragtning:

(1) Den 26. marts 2010 godkendte Det Europæiske Råd Europa-Kommissionens forslag til en ny strategi for vækst og beskæftigelse, Europa 2020, baseret på en øget koordinering af de økonomiske politikker, som vil fokusere på nøgleområder, hvor der skal gøres en særlig indsats for at øge EU's potentiale for bæredygtig vækst og konkurrenceevne.

(2) Den 13. juli 2010 vedtog Rådet en henstilling om de overordnede retningslinjer for medlemsstaternes og Unionens økonomiske politikker (2010-2014) og den 21. oktober 2010 en afgørelse om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker[3], som tilsammen udgør de "integrerede retningslinjer". Medlemsstaterne blev opfordret til at tage de integrerede retningslinjer i betragtning i deres nationale økonomiske politik og beskæftigelsespolitik.

(3) Den 12. januar 2011 vedtog Kommissionen den første årlige vækstundersøgelse, som markerer starten på en ny cyklus med økonomisk styring i EU og det første europæiske halvår med forudgående og integreret politisk samordning, som er forankret i Europa 2020-strategien.

(4) Den 25. marts 2011 tilsluttede Det Europæiske Råd sig prioriteterne for finanspolitisk konsolidering og strukturreformer (i overensstemmelse med Rådets konklusioner af 15. februar og 7. marts 2011 og i forlængelse af Kommissionens årlige vækstundersøgelse). Det understregede behovet for at prioritere genopretning af sunde budgetter og finanspolitisk holdbarhed, nedbringelse af ledigheden ved hjælp af arbejdsmarkedsreformer og nye bestræbelser på at øge væksten. Det opfordrede medlemsstaterne til at omsætte disse prioriteter til konkrete foranstaltninger, der skal medtages i deres stabilitets- eller konvergensprogrammer og nationale reformprogrammer.

(5) Den 25. marts 2011 opfordrede Det Europæiske Råd tillige de medlemsstater, der deltager i europluspagten, til at fremlægge deres tilsagn i så god tid, at de kan indgå i deres stabilitets- eller konvergensprogrammer og nationale reformprogrammer.

(6) Den 28. april 2011 afleverede Slovakiet sit opdaterede stabilitetsprogram for perioden 2011-2014 og den 2. maj 2011 sit nationale reformprogram for 2011. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge mellem de to programmer er de blevet vurderet sammen.

(7) Da den slovakiske økonomi er karakteriseret ved stor åbenhed mod samhandel og specialisering i fremstilling af varige goder, blev den hårdt ramt af det sammenbrud i verdenshandelen og den samlede efterspørgsel, som fulgte efter finanskrisen. Resultatet var, at BNP i 2009 faldt med 4,7 % og ledigheden steg til 12 %. I 2010 bedredes den økonomiske situation betydeligt udtrykt ved væksten i output (BNP steg med 4,1 %), hovedsagelig som følge af et opsving i den udenlandske efterspørgsel, men beskæftigelsessituationen blev forværret, idet ledigheden steg til 14,5 %, som repræsenterer et af de højeste niveauer og en af de største stigninger i EU. Beskæftigelsen vil i 2011-2012 stadig ligge under niveauet før krisen. Krisen affødte en kraftig forværring af de offentlige finanser, og det offentlige underskud voksede fra 2 % af BNP i 2008 til 8 % af BNP i 2009-2010. Gældskvoten steg med 15 procentpoint til 41 % af BNP i 2010, hvilket stadig er forholdsvis lavt.

(8) Baseret på vurderingen af det opdaterede stabilitetsprogram i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 er Rådet af den opfattelse, at det makroøkonomiske scenario, der danner grundlag for programmet, er plausibelt for de første to år, men for optimistisk hen mod programperiodens afslutning. Programmets plan går ud på at bringe underskuddet ned under 3 % af BNP i 2013, som er den frist, Rådet har fastsat, og derefter ned til 2,8 % af BNP i 2014. I tiden efter 2011 er tilpasningen overvejende udgiftsbaseret. Der er negative risici forbundet med budgetmålene, som hovedsagelig hænger sammen med implementeringen af de foreslåede foranstaltninger. Ifølge programmet vil den mellemfristede målsætning ikke blive nået. Der kræves en gennemsnitlig årlig finanspolitisk indsats i perioden 2011-2013 på ca. 1,4 % af BNP, hvis budgetmålene skal nås.

(9) Underskuddet ventes at falde kraftigt i 2011 takket være konsolideringsforanstaltningerne i Slovakiets stabilitetsprogram, som anslås til godt 2,5 % af BNP. Tilpasningen ventes at fortsætte yderligere i 2011 og 2013 i form af et fald i underskuddet på omkring 1 procentpoint af BNP hvert år. Konsolideringsindsatsen fokuserer primært på udgiftssiden ved nedskæringer i udgifterne til varer og tjenesteydelser og lønninger, men det kan blive vanskeligt at fortsætte ad denne vej på holdbart grundlag. Det overordnede problem for Slovakiet er, om det under konsolideringen er muligt at fastholde eller endda øge udgifterne på de vækstfremmende poster, fx uddannelse og transportinfrastruktur. Navnlig de lave statslige faste bruttoinvesteringer, som ventes at falde yderligere, giver anledning til bekymring. Der skulle være mulighed for at øge indtægterne fra de skatter, der er mindst skadelige for væksten, fx ejendoms- og miljøskatter, og effektivisere skatteopkrævningen, især på baggrund af den store momsdifference.

(10) Med reformen i 2005, hvor der blev indført flerårige planer, programbudgettering og en række finanspolitiske regler, har Slovakiet opnået en betydelig forbedring af sin finanspolitiske ramme. Imidlertid har det nuværende system ikke forhindret regeringen i at operere med underskud, selv i de år, hvor der var høj økonomisk vækst. En af de største svagheder er, at de finanspolitiske mål for periodens sidste år let kan ændres og derfor ikke tjener til at forankre budgetprocessen i de nærmeste år. Det vil kunne afhjælpes med udgiftslofter, således som det foreslås i det opdaterede stabilitetsprogram og i det nationale reformprogram, men det forudsætter, at de gælder for så stor en andel af de offentlige udgifter som overhovedet muligt. Den aktuelle mangel på rettidig adgang til oplysninger, navnlig for de lokale offentlige administrationer og socialsikringsfondene, er en yderligere hindring for, at den finanspolitiske udvikling kan følges fra år til år, og at de finanspolitiske regler bliver håndhævet. Endelig mangler Slovakiet en uafhængig instans, som kan inddrages direkte i budgetforberedelserne, ‑overvågningen og -evalueringen.

(11) Slovakiet er en af de medlemsstater, der står over for store problemer med de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. Aldringsrelaterede udgifter vil ifølge prognoserne vokse hurtigere end EU-gennemsnittet i de kommende årtier. Pensionerne bliver hovedårsagen til denne stigning på trods af en større reform, der blev gennemført i 2004-2006. Reformen tog ikke direkte sigte på den stigning i den forventede levetid, der må forudses. Pay-as-you-go-ordningen vil måske komme under yderligere pres i fremtiden, dels fordi meritelementet vejer tungt ved beregningen af pensionerne, dels fra indeksreguleringen. Den fuldt finansierede ordning blev ændret i 2008-2009, dels med et nyt krav om, at pensionsfonde skulle dække tab, dels ved afskaffelse af, at deltagelse af nye aktører på arbejdsmarkedet var obligatorisk, men derved blev dens rentabilitet undermineret. I det nationale reformprogram og stabilitetsprogrammet er der flere tilpasninger af pensionssystemet, som skulle afhjælpe disse mangler.

(12) At gøre noget ved den kraftige stigning i ledigheden, inden den bliver strukturel, er endnu en vanskelig opgave. Arbejdsløsheden ligger i dag på over 14 %. Langtidsledigheden er på 9,2 %, hvilket er den højeste i EU, og den er præget af store forskelle mellem regionerne og dårlig tilpasning mellem efterspurgte og udbudte færdigheder. Arbejdsmarkedet i Slovakiet er forholdsvis fleksibelt, men regeringen planlægger at ændre på arbejdsmarkedslovgivningen for at gøre det endnu mere fleksibelt. Ledigheden er særlig høj blandt de lavest kvalificerede arbejdstagere, som også har en af de laveste beskæftigelsesfrekvenser i EU. Det kan skyldes, at skattekilen er forholdsvis stor for de lavtlønnede (67 % af gennemsnitslønnen), nemlig 34 %, hvilket reducerer incitamentet til at ansætte lavtkvalificerede arbejdstagere. Desuden kan målrettede og omhyggeligt udformede arbejdsmarkedspolitikker være stærkt medvirkende til, at de ledige kommer tilbage på arbejdsmarkedet. I dag er udgifterne til og deltagelsen i sådanne politikker blandt de laveste i EU, og der gøres ikke meget ud af overvågning og evaluering af deres effektivitet. Regeringen har planlagt en reform af arbejdsformidlingerne og aktive arbejdsmarkedspolitikker til at finde sted mod slutningen af året.

(13) Da en veluddannet arbejdsstyrke har stor betydning for forbedring af den ikke-prisrelaterede konkurrenceevne, har Slovakiet sat sig det ambitiøse mål at øge uddannelsesniveauet fra de nuværende 17,6 % med en højere uddannelse til 40 % i 2020. Slovakiet er som skitseret i det nationale reformprogram i gang med en reform af skole- og erhvervsuddannelserne for at skabe bedre overensstemmelse mellem efterspurgte og udbudte færdigheder. Andelen af afsluttede videregående uddannelser er dog stadig langt under EU-gennemsnittet, og kvaliteten er, som forskellige foreliggende indikatorer viser, et problem. Det lave uddannelsesniveau i de marginaliserede romasamfund et stærkt medvirkende til den høje langtidsledighed i Slovakiet. Den andel af den erhvervsaktive befolkning, der deltager i livslang læring, er fortsat meget lav (2,8 %) sammenlignet med EU-gennemsnittet, og det synes at indvirke negativt på beskæftigelsesegnetheden og underminerer dermed yderligere indsatsen for at nedbringe den nuværende høje arbejdsløshed.

(14) Det erkendes i Slovakiets nationale reformprogram, at der er behov for at skabe et mere vækstfremmende erhvervsklima, at få retsvæsenet til at fungere bedre, at gøre offentlige indkøb mere gennemsigtige og at bekæmpe korruption, men implementeringen er behæftet med risiko. Der bliver dog ikke taget tilstrækkelig fat om problemet med svage offentlige institutioner, og der kunne gøres mere for at udbrede evidensbaseret politikudformning. I den offentlige administration har utilstrækkelig kapacitet og høj personaleudskiftning tendens til at reducere effektiviteten og gennemsigtigheden, svække den analytiske evne og hæmme en reel anvendelse af EU-midler og effektiv udnyttelse af offentlige ressourcer generelt. Disse faktorer begrænser økonomiens vækstpotentiale og konkurrenceevne.

(15) Slovakiet har givet en række tilsagn under europluspagten[4]. Tilsagnene vedrører de tre områder i pagten, som er relevante for Slovakiet, nemlig holdbare offentlige finanser, beskæftigelse og konkurrenceevne. Finanspolitisk har Slovakiet givet tilsagn om at forbedre de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt og styrke den nationale finanspolitiske ramme ved at vedtage ny lovgivning om finanspolitisk ansvarlighed. Foranstaltningerne på beskæftigelsesområdet består i den planlagte revision af arbejdsmarkedslovgivningen, som skal gøre arbejdsmarkedet endnu mere fleksibelt. Konkurrenceforanstaltningerne er koncentreret om at mindske den administrative byrde, bremse korruption, gøre offentlige indkøb og retsvæsenet mere gennemsigtigt og effektivisere skattesystemet. Ovennævnte tilsagn afspejler i vid udstrækning den bredere reformdagsorden i stabilitetsprogrammet og det nationale reformprogram. De accelererer igangværende reformtiltag, der vedrører erhvervsklimaet og håndhævelsen af rettigheder, og tager hul på de vigtige problemer med pensioner og de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt. Disse tilsagn er blevet vurderet og taget i betragtning i henstillingerne.

(16) Kommissionen har vurderet stabilitetsprogrammet og det nationale reformprogram, herunder tilsagnene under europluspagten[5]. Den har ikke blot taget hensyn til deres relevans for en holdbar finanspolitik og socioøkonomisk politik i Slovakiet, men også til, i hvor høj grad de er i overensstemmelse med EU's regler og retningslinjer, da der er behov for at styrke den samlede økonomiske styring i Den Europæiske Union, ved at der fra EU-niveau ydes bidrag til kommende nationale beslutninger. På den baggrund finder Kommissionen, at der er risiko for, at budgetmålene i årene efter 2011 ikke bliver nået. I konsolideringsbestræbelserne bør udgifter på vækstfremmende budgetposter fredes og understøttes af foranstaltninger, der kan styrke den finanspolitiske styring og de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. De følgende skridt i 2011-2012 bør fokusere på at styrke de indenlandske kilder til vækst, at takle den seneste voldsomme stigning i arbejdsløsheden ved bl.a. at mindske skattekilen for lavtlønnede og reformere aktive arbejdsmarkedspolitikker, at skabe bedre overensstemmelse mellem efterspurgte og udbudte færdigheder, at højne uddannelsernes kvalitet og forbedre erhvervsklimaet og at styrke de offentlige institutioner og deres ledelse.

(17) På baggrund af denne vurdering og under hensyntagen til Rådets henstilling af 2. december 2009 i medfør af artikel 126, stk. 7, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde har Rådet undersøgt 2011-opdateringen af Slovakiets stabilitetsprogram, og Rådets udtalelse[6] afspejles især i henstillingens nr. 1), 2) og 3). Under hensyntagen til Det Europæiske Råds konklusioner af 25. marts 2011 har Rådet gennemgået Slovakiets nationale reformprogram,

HENSTILLER, at Slovakiet træffer foranstaltninger i perioden 2011-2012 med henblik på følgende:

1)           Budgettet for 2011 bør gennemføres som påregnet, og de særlige foranstaltninger af permanent karakter, som skal bringe underskuddet ned under 3 % af BNP i 2013, bør træffes som planlagt i 2012 og 2013. De vækstfremmende udgifter bør friholdes for nedskæringer, og de foreliggende muligheder for at forøge indtægterne ved at effektivisere momsopkrævningen bør udnyttes.

2)           Den finanspolitiske styring bør styrkes ved, at der i 2001 vedtages og fra 2012 anvendes bindende flerårige udgiftslofter, som omfatter centraladministrationen og socialsikringssystemet. Der bør desuden oprettes et uafhængigt finanspolitisk råd, og der bør sikres rettidig offentliggørelse af budgetoplysninger på alle niveauer af den offentlige administration.

3)           De offentlige finansers holdbarhed på lang sigt bør forbedres ved yderligere tilpasninger af pensionssystemets pay-as-you-go-ordning, bl.a. ved at knytte pensionsalderen til den forventede levetid, og nye incitamenter til at sikre rentabiliteten af den fuldt finansierede pensionsordning, hvorved man nærmer sig finanspolitisk holdbarhed og samtidig sikrer tilstrækkelige pensioner.

4)           Der bør tages skridt til at mindske skattekilen for de lavtlønnede for dermed at stimulere efterspørgslen efter de arbejdsledige, der har få kvalifikationer. Der bør desuden træffes foranstaltninger til at øge de offentlige arbejdsformidlingers administrative kapacitet, således at aktive arbejdsmarkedspolitikker, der især er rettet mod de unge og de langtidsledige, kan blive bedre målrettet, udformet og evalueret.

5)           De planlagte reformer af undervisningen og erhvervsuddannelserne bør fremskyndes, og der bør tages skridt til at forbedre de videregående uddannelsers kvalitet og relevans for markedets behov. Der bør udformes et sæt af incitamenter for både enkeltpersoner og arbejdsgivere til at inddrage de dårligst uddannede i livslang læring.

6)           Det bør sikres, at de planlagte foranstaltninger, der skal føre til, at reglerne for offentlige indkøb reelt bliver anvendt, og gøre retsvæsenet mere effektivt og gennemsigtigt, bliver gennemført.

Udfærdiget i Bruxelles, den

                                                                       På Rådets vegne

                                                                       Formand

[1]               EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1.

[2]               EUT C … af …, s…

[3]               Opretholdt for 2011 ved Rådets afgørelse 2011/308/EU af 19. maj 2011.

[4]               Nærmere oplysninger om tilsagnene i europluspagten findes i SEK(2011) 733.

[5]               Se SEK(2011) 733.

[6]               Jf. artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97.