Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Den Europæiske Centralbank — Bankafviklingsfonde

KOM(2010) 254 endelig

2011/C 107/03

Ordfører: Lena ROUSSENOVA

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 26. maj 2010 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Den Europæiske Centralbank — Bankafviklingsfonde

KOM(2010) 254 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 1. februar 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 469. plenarforsamling den 16.-17. februar 2011, mødet den 16. februar 2011, følgende udtalelse med 193 stemmer for og 4 hverken for eller imod:

1.   Konklusioner og henstillinger

1.1   EØSU deler Kommissionens store bekymring for, at skatteydernes penge på ny vil blive anvendt til at dække banktab, og støtter principielt etableringen af et harmoniseret netværk af nationale ex ante-bankafviklingsfonde med forbindelse til en række koordinerede nationale krisestyringsordninger. EØSU mener imidlertid, at etableringen af et brugbart system for bankafviklingsfonde kræver, at medlemsstaterne først når til enighed om vedtagelsen af fælles metoder og ensartede regler for at undgå konkurrenceforvridning. De nuværende tendenser peger i en anden retning. En del medlemsstater har allerede indført eller har planer om at indføre skattemæssige foranstaltninger for at tilføre midler til deres magre budgetter eller styrke deres markeder. Ulige konkurrencevilkår gør sig således allerede gældende. Med et realistisk syn på den aktuelle situation og som følge af tidligere erfaringer er det vanskeligt at forholde sig optimistisk til troen på en hurtig løsning. En mere gradvis fremgangsmåde giver måske mulighed for at reducere nogle af disse forskelle med tiden.

1.2   Med hensyn til konkurrence bør opretholdelsen af lige konkurrencevilkår på nationalt, europæisk og globalt plan altid være et primært mål. Som systemet for bankafviklingsfonde er udformet på nuværende tidspunkt, risikerer det at have ødelæggende virkninger på nationalt plan ved kun at påvirke en del af den finansielle sektor, på EU-plan ved at medføre nye omkostninger for visse nationale sektorer, som allerede er svage, og globalt, fordi det er usandsynligt, at der kan opnås konsensus på G-20-niveau.

1.3   Et vigtigt spørgsmål vedrører det makroøkonomiske scenario. Alle nationale og internationale myndigheder lægger pres på banksektoren for at afhjælpe situationen gennem større udlån til realøkonomien. Det erkendes, at nye forsigtighedsregler, kapitalkrav og afgifter er nødvendige, og her bør myndighederne forsøge at finde en fornuftig balance mellem de modstridende behov for henholdsvis midler til det nationale budget og realøkonomien. På nuværende tidspunkt er systemet for bankafviklingsfonde for vagt til, at der kan foretages nøjagtige beregninger, og at man kan sikre de nødvendige investeringer i produktion, vækst og arbejdspladser. Det er vanskeligt at drage fordel begge veje uden passende prioritering og timing for gennemførelsen af hvert skridt i det foreslåede system for bankafviklingsfonde.

1.4   EØSU mener, at Kommissionen bør foretage en grundig vurdering af de kumulative virkninger af afgifter og bankafviklingsfonde samt tage højde for ovennævnte bekymringer, navnlig dem, der fremgår af punkt 1.3, inden der træffes foranstaltninger til at indføre bankafgifter. Afgørelsen om indførelse af bankafviklingsfonde kræver en vurdering af, hvad hele systemet vil koste, hvordan det vil påvirke banksektorens udlånspotentiale, samt af den tid, der vil gå, inden systemet for bankafviklingsfonde er blevet tilstrækkeligt stærkt eller når sin målstørrelse. EØSU anbefaler, at disse vurderinger baseres på det værst tænkelige scenario for at sikre, at systemet er realistisk og praktisk gennemførligt i en kriseperiode, hvor bankerne på den ene side vil have vanskeligt ved at yde bidrag til systemet for bankafviklingsfonde, og dette på den anden side er tidspunktet, hvor der er brug for fondenes ressourcer.

2.   Indledning

2.1   Kommissionen bifaldt budskabet fra G20-mødet i Pittsburgh i september 2009, om at skatteydernes penge ikke igen skal bruges til at dække bankernes tab, og arbejder på at sikre dette på mindst to, gensidigt supplerende, måder:

2.2   I KOM(2010) 254 endelig redegør Kommissionen for sine overvejelser om, hvordan den finansielle sektor kunne bidrage til at finansiere afviklingen af nødlidende banker inden for det overordnede sæt værktøjer for kriseforebyggelse og -styring. Kommissionen mener, at ex ante-bankafviklingsfonde finansieret af bankafgifter bør indgå i en ramme for finansiel stabilitet og bredere reformer af det finansielle system med vægt på forebyggelse. De anses for at være hensigtsmæssige instrumenter til indgriben i og løsning af problemet med nødlidende banker på en måde, der reducerer offentlighedens omkostninger i forbindelse med nødlidende banker. Meddelelsen beskriver formålet med, den potentielle størrelse af og betingelserne for etableringen af bankafviklingsfonde.

2.3   Kommissionens mål er at introducere en EU-strategi for bankafviklingsfonde og i sidste ende oprette en EU-dækkende afviklingsfond, der ses som en meget hensigtsmæssig løsning. Kommissionen mener imidlertid, at det ville være meget vanskeligt at begynde med at etablere en EU-afviklingsfond, hvis der ikke findes en integreret EU-ramme for tilsyn og krisestyring. Af samme grund anses et passende første skridt for at være et system, der er baseret på etablering af et harmoniseret netværk af nationale ex ante-afviklingsfonde forbundet med et sæt koordinerede nationale krisestyringsordninger.

2.4   EØSU bifalder alle forslag, der sigter mod at styrke den finansielle sektor og hindre fremtidige kriser og anerkender i den forbindelse i princippet Kommissionens initiativer og anbefalinger om en EU-tilgang til bankafviklingsfonde, som angivet i KOM(2010) 254 endelig, men har samtidig visse bekymringer. EØSU erkender, at nogle af initiativerne måske ikke er gennemførlige og acceptable for visse medlemsstater på dette stadie, og at andre kræver yderligere overvejelser, analyser og præcisering.

2.5   Formålet med den nye krisestyrings- og forebyggelsesramme vil være at sikre, at medlemsstaterne i tilfælde af, at bankerne lider nød i større omfang, råder over fælles redskaber, der kan anvendes koordineret for at beskytte det finansielle system i sin helhed, spare skatteyderne for omkostninger og sikre lige konkurrencevilkår. Disse fælles afviklingsværktøjer forventes at sikre, at en velordnet afvikling er en troværdig løsningsmodel for enhver bank uanset størrelse og kompleksitet. Dimensionskonceptet er vigtigt. Mens der i princippet bør garanteres en velordnet afvikling i »alle« tilfælde, er det vigtigt at definere, hvornår der er tale om et »stort« eller »omfattende« krak. Meget store og komplekse finansielle institutioner (navnlig internationale grupper, som ikke nødvendigvis alle er europæiske eller europæisk baserede) kan byde på udfordringer. Omfattende krak kan kræve forskelsbehandling, som muligvis inkluderer opretholdelse af den juridiske enhed som en »going concern« gennem omstrukturering, gældsafskrivninger og udvanding/fjernelse af aktionærer. Der vil evt. være behov for yderligere finansiering fra en fond som en del af tiltagspakken.

2.6   Den 20. oktober 2010 vedtog Kommissionen en køreplan med tidsplan, foranstaltninger, værktøjer og planer for en komplet EU-krisestyringsramme. I foråret 2011 vil de relevante lovgivningsmæssige forslag om krisestyring og afviklingsfonde blive forelagt. På nuværende tidspunkt kan vi kun have foreløbige forventninger og bemærkninger. Startdatoen fastlægges ved et direktiv under forudsætning af, at dette godkendes. Et kvalificeret gæt vil, under hensyntagen til omstændighederne og Kommissionens løfte om senest i foråret 2011 at godkende de relevante lovgivningsmæssige forslag, i bedste fald være en dato i 2013-2014. Den enkelte fond skal have tid til at nå sin målstørrelse, men da den vil omfatte ex post- og ex ante-finansiering, vil den teoretisk set være operationel, så snart lovgivningen er indført i medlemsstaten. Vi bør imidlertid holde os for øje, at visse medlemsstater har erklæret, at de ikke har planer om at indføre bankafgifter på kort sigt, fordi deres banksektorer ikke i alvorlig grad er påvirket af krisen og stadig er stabile. Bankafviklingsfonde bør i så tilfælde betragtes som et redskab til håndtering af finansielle kriser på mellemlang til lang sigt.

3.   Særlige bemærkninger

3.1   Tilgangen til bankafviklingsfonde

3.1.1   EØSU godkender Kommissionens tilgang, der som et første skridt foreslår, at der oprettes et harmoniseret netværk af nationale bankafviklingsfonde forbundet med et sæt koordinerede nationale krisestyringsordninger Det anbefales imidlertid samtidig, at fondsnetværket etableres gradvist og med nøje hensyntagen til den enkelte medlemsstats særlige karakteristika. Tyskland og Sverige er begyndt at arbejde på deres egne fonde, der vil samle de midler, som rejses fra afgifter/bidrag. Hvert af landene har sin egen metode og sine egne regler for etablering af fondene, og EØSU kan på nuværende tidspunkt ikke udtale sig om, hvilke regler der bør foretrækkes.

3.1.2   I betragtning af at visse lande allerede er i færd med at indføre landespecifikke bankafgifter, andre afgifter og ordninger, mener EØSU, at visse fælles grundlæggende principper og parametre for afgifterne som et helt første skridt bør drøftes og være genstand for enighed med henblik på at undgå konkurrenceforvridning i EU's finansielle sektor. EØSU går ind for en gradvis fremgangsmåde, der skelner mellem målsætninger, der skal opfyldes på kort og mellemlangt sigt (1). På kort sigt bør det forventes, at medlemsstaterne når til enighed om grundlaget for afgiften, dens størrelse og omfang, samtidig med at der tillades en vis grad af fleksibilitet med hensyn til de løbende ændringer i reguleringssystemet og udviklingen i retning af en højere grad af harmonisering. En trinvis strategi for indførelsen af en enkel og rimelig afgift kan derefter overvejes efterfulgt af indførelsen af et mere harmoniseret system for bankafgifter og bankafviklingsfonde.

3.1.3   EØSU mener, at en gradvis tilgang er mere hensigtsmæssig og realistisk, idet den kan afspejle såvel de forskellige måder, hvorpå finanskrisen har påvirket de enkelte medlemsstater, som de særlige kendetegn for deres reaktion på krisen:

3.1.4   EØSU glæder sig over Kommissionens planer om at undersøge den »potentielle synergi mellem indskydergarantiordningerne og afviklingsfondene«, der er omtalt i KOM(2010) 579 endelig. Udvalget mener, at indskudsgarantierne og bankafviklingsfunktionerne - hvis det grundlag, som indskudsgarantierne på nuværende tidspunkt hviler på, udvides - kan dækkes af en fond uden at bringe indskydergarantiordningernes evne til opfylde målet om at beskytte indskyderne i fare. Denne undersøgelse er yderst hensigtsmæssig for medlemsstater, hvis indskudsgarantier allerede har visse forebyggende og afviklende funktioner, idet en udvidet fond i givet fald vil varetage begge opgaver.

3.1.5   EØSU forstår Kommissionens argumenter for en EU-dækkende afviklingsfond samt dens bekymringer over de vanskeligheder, der er forbundet med opførelsen af en sådan fond, og mener, at det ville være overilet og ikke praktisk gennemførligt at etablere en sådan fond på dette stadie. I betragtning af tidligere og nylige erfaringer tvivler EØSU på effektiviteten af en fælles EU-afviklingsfond.

3.2   Finansiering af bankafviklingsfonde: Afgiften

3.2.1   Kommissionen mener, at bankafviklingsfonde bør finansieres ved bidrag eller afgifter betalt af bankerne. Det Europæiske Råd nåede den 17. juni 2010 til enighed om, at bankafgifter skulle være en del af en pålidelig afviklingsramme  (2) , og at dette skulle være et af principperne for indførelsen af en sådan.

3.2.1.1   Selv om det af meddelelsen fremgår, at det primære formål med afgiften bør være at få bankerne til at bidrage til udgifterne i forbindelse med krisen, afbøde systemiske risici, begrænse konkurrenceforvridning og rejse midler til en pålidelig afviklingsramme, gives der ikke en klar definition af afgiften. I et dokument (3) fra Det Økonomiske og Finansielle Udvalg defineres en »afgift« som en »forpligtelse (i form af et gebyr eller en afgift) for finansieringsinstitutter for at få dem til at bidrage til udgifterne i forbindelse med finanskrisen«. En afgift anses for at være et gebyr, når den har til formål at finansiere en fond uden for budgettet, og for at være en afgift, når den er en del af statsbudgettet. EØSU forventer, at Kommissionen giver en klar definition af begrebet »afgift«.

3.2.2   EØSU mener, at kriterierne for afgiftsgrundlaget samt afgiftsstørrelsen udgør en af de største hindringer for en generel aftale, og er overbevist om, at der som et første skridt bør opnås enighed om adskillige grundlæggende principper. EØSU er enig med Kommissionen i, at afgiftsgrundlaget bør være i overensstemmelse med principperne på side 8 i meddelelsen. Det bør anerkendes, at de nationale finansielle sektorer varierer med hensyn til størrelse, styreformer, tilsynseffektivitet og risikoniveau. På baggrund af disse forskelle kunne der indledningsvis tillades en vis fleksibilitet for medlemsstaterne til at overveje forskellige afgiftsgrundlag, men afgiftsgrundlaget bør efterfølgende harmoniseres.

3.2.3   Kommissionen mener, at bidragene/afgifterne kunne baseres på tre ting: bankernes aktiver, bankernes passiver eller bankernes overskud og bonusser. Da aktiver og passiver på balancen i højere grad afspejler risikoelementer end andre indikatorer, betragter EØSU bankoverskud og -bonusser som et mindre hensigtsmæssigt grundlag for bankernes bidrag. Der er både fordele og ulemper ved hvert af de to første afgiftsgrundlag, og måske bør en kombination af begge overvejes.

3.2.3.1   Bankernes aktiver er en god indikator for deres risiko. De afspejler såvel sandsynligheden for, at banken bliver nødlidende, som hvor meget det vil kunne komme til at koste at gennemføre en afvikling af banken. Risikovægtede aktiver som foreslået af IMF (4) kan også tages i betragtning som et hensigtsmæssigt grundlag for afgifter, idet de, som følge af den brede accept af Baselkapitalkravene, har den fordel, at de er internationalt sammenlignelige. På den anden side vil en afgift baseret på bankens aktiver forstærke virkningerne af Baselkomitéens kapitalkrav, idet bankernes aktiver allerede er genstand for risikovægtede kapitaldækningskrav.

3.2.3.2   EØSU mener, at bankernes passiver, ekskl. garanterede indskud og bankkapital (f.eks. »tier one« for banker) og inkl. visse poster uden for balancen sandsynligvis vil være det mest hensigtsmæssige grundlag for bankernes bidrag/afgifter  (5) . De er en god indikator for de omkostninger, der evt. skal dækkes i tilfælde af en bankafvikling, de er enkle og vil, på trods af at en vis overlapning ikke kan udelukkes, ikke overlappe så meget som den aktivbaserede tilgang (6). Andre forpligtelser kan også udelukkes, herunder efterstillet gæld, statsgaranteret gæld og gældstransaktioner inden for koncernen. Set i lyset af at medlemsstaterne allerede har introduceret landespecifikke afgiftsordninger, hvis afgiftsgrundlag varierer betydeligt, vil en første harmoniseret fremgangsmåde baseret på alle passiver og en forudgående kvalitativ evaluering af disse, dog måske være mere acceptabel.

3.2.4   EØSU tilslutter sig Kommissionens holdning, som angivet i KOM(2010) 579 endelig, gående på at alle bankafviklingsfonde bør modtage bidrag fra institutioner, som er autoriseret i samme medlemsstat, og at bidragene bør dække deres filialer i andre medlemsstater. Datterselskaber vil således være underlagt værtslandets afgifter og filialerne hjemlandets. Hvis alle medlemsstater opkræver afgifter fra de finansielle institutioner på baggrund af disse principper, kan faren for dobbelte afgifter og konkurrenceforvridning undgås.

3.2.5   EØSU fastholder, at tidsplanen for afgiftsindførelsen bør overvejes nøje i lyset af de udfordringer, som både bankerne og økonomien står over for på nuværende tidspunkt. Efter en periode med alvorlig finanskrise er bankerne sædvanligvis risikosky og forbliver tilbageholdende med at låne penge ud i et par år på trods af de nationale og internationale myndigheders bestræbelser på at opfordre dem til at støtte den økonomiske genopretning. Bankerne må samtidig bære omkostningerne ved de nye kapital- og likviditetskrav. I tråd med EØSU's vurdering i punkt 1.4 kan man give de finansielle institutioner en passende overgangsperiode, så de kan styrke deres kapitalgrundlag, tilpasse sig den nye regulering og finansiere realøkonomien. På mellemlang sigt kan visse tilpasninger af afgiftsstørrelsen være hensigtsmæssig med henblik på at tage højde for udviklingstendenser på reguleringsområdet samt udviklingen af EU's afviklingsramme.

3.3   Bankafviklingsfondenes anvendelsesområde og størrelse

3.3.1   Bankafviklingsfondenes anvendelsesområde og størrelse afhænger af, hvordan Kommissionen fastlægger fondenes opgave med at finansiere den velordnede afvikling af nødlidende finansielle enheder, herunder banker. EØSU støtter Kommissionens holdning om, at afviklingsfondene bør være til rådighed til afvikling af banker, mens det utvetydigt bør udelukkes, at fondene anvendes til at redde institutioner. EØSU finder det imidlertid uacceptabelt, at den kriseafviklingsramme, som er udarbejdet af Kommissionen, hovedsageligt fokuserer på banksektoren, idet alle finansielle institutioner kan være farlige for investorerne, hvis de løber høje risici. EØSU anbefaler, at alle banker og alle finansielle institutioner, som er underkastet et tilsyn (med undtagelse af forsikringsselskaber, som der for øjeblikket forberedes en særskilt garantiordning for), skal indgå i afviklingsrammen (7). Dermed sikres der lige konkurrencevilkår, og man undgår at give den europæiske befolkning et fejlagtigt indtryk af, at kun en del af finansverdenen er at klandre for krisen.

3.3.2   Fondenes størrelse fremgår ikke af meddelelsen – men det indikeres, at den finansielle sektor bør bære alle afviklingsomkostninger – om nødvendigt gennem ex post-finansieringsordninger. Spørgsmålet er, hvordan den passende målstørrelse beregnes for hvert land. I den forbindelse kan vi konstatere to problemer: Det ene er, at de svageste systemer proportionelt vil anmode om de højeste bidrag og således sås der tvivl om, hvorvidt der foreligger lige konkurrencevilkår. Det andet vedrører den tidsramme, der anvendes i beregningerne: Målgrænsen beregnes på baggrund af aktuelle og forventede situationer. Inden målgrænsen nås, kan situationen have ændret sig betydeligt, og det vil således være nødvendigt at tilpasse både mål og bidrag. I reglerne bør der tages højde for mulige ændringer af de oprindelige omstændigheder og beregninger. Da risici i øvrigt varierer i konjunkturforløbet, vil afgiftsbeløbet skulle tilpasses for at gøre det finansielle system mindre procyklisk.

3.4   Uafhængighed og forvaltning af bankafviklingsfonde

3.4.1   EØSU tilslutter sig Kommissionens holdning om, at bankafviklingsfondene skal holdes adskilt fra det nationale budget. EØSU er enig i, at deres funktionelle uafhængighed fra staten vil sikre, at de kun dækker afviklingsforanstaltninger og intet andet. Medlemsstaterne følger imidlertid på nuværende tidspunkt to forskellige fremgangsmåder for fordeling af midler rejst af den finansielle sektor. Lande som Tyskland, Belgien og Sverige går ud fra princippet om, at der bør være en tydelig sammenhæng mellem afviklingsmekanismens ind- og udbetalingsside. Andre lande tillader, at midler rejst ved hjælp af afgiften absorberes af det overordnede budget, da der ikke er påtænkt en tydelig forbindelse til afviklingsrammen for den finansielle sektor. En ordning, der skaber forventninger om, at finansielle institutioner kan modtage statsstøtte, kan skabe tvivl om formålet med den foreslåede ramme, som er at introducere en velordnet afviklingsordning for nødlidende finansielle institutioner, uden at skatteyderne inddrages. EØSU deler Kommissionens synspunkt om, at den finansielle sektor kan blive mindre afhængig af offentlige midler, hvis der etableres særlige afviklingsfonde, og at den moralske risiko, der er forbundet med institutioner, som er »for store til at gå under«, kan mindskes. EØSU mener, at midler rejst fra afgiften, i lighed med indskudsgarantier, bør kontrolleres og styres af andre myndigheder end dem, der er ansvarlige for skatteanliggender. Dvs. de myndigheder, der varetager forvaltningen af rammen for finansiel stabilitet, bør have ansvaret.

3.4.2   Inden der træffes en endelig afgørelse om forvaltningen af bankafviklingsfonde, må der gives klare svar på følgende spørgsmål:

Hvis Kommissionen anser bankafviklingsfonde for at udgøre et semi-skattemæssigt tiltag og en del af en ramme for finansiel stabilitet, bør den sikre, at dette fremgår tydeligt, idet der ikke kan etableres en korrekt forvaltning af bankafviklingsfondene, medmindre man har en præcis forestilling om deres karakter.

(1)  Se Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs ad hoc-arbejdsgruppe vedrørende krisestyring, 17. september 2010.

(2)  Kommissionen, GD for det indre marked og tjenesteydelser, Kommissionens tjenestegrenes non-paper om bankafgifter til drøftelse på mødet i Det Økonomiske og Finansielle Udvalg den 31. august 2010, s. 4.

(3)  Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs ad hoc-arbejdsgruppe vedrørende krisestyring.

(4)  IMF, A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, endelig rapport til G-20, juni 2010, s. 17.

(5)  IMF har udtrykt præference for en bred vifte af passiver, som omfatter visse poster uden for balancen, men ikke kapital og garanterede forpligtelser. Kommissionen støtter også den markedsforpligtelsesbaserede tilgang i sit non-paper af 20. august 2010. Fire medlemsstater har allerede vedtaget en fremgangsmåde baseret på forskellige forpligtelser.

(6)  Baselkomitéens forslag omfatter tilsyn med likviditet og bankernes ændringsrisici.

(7)  I KOM(2010) 579 lover Kommissionen at anvende EU's ramme for krisestyring i finanssektoren på alle kreditinstitutter og visse investeringsfirmaer uden at komme med en præcis definition af investeringsfirmaer. EØSU mener, at afviklingsrammen bør omfatte alle finansielle institutioner, som er underlagt et tilsyn.