19.1.2011   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 18/80

1.1

Udvalget støtter de målsætninger, Kommissionen har opstillet med henblik på at færdiggøre det fælles europæiske asylsystem. Det ønsker imidlertid at fremhæve de eksisterende forskelle mellem målsætningerne på EU-niveau og national praksis, som eventuelt kan blive forstærket som følge af den økonomiske krise og de dermed forbundne sociale og politiske følgevirkninger.

1.2

EØSU mener, at en revision af direktivet kan bidrage til at skabe et lovmæssigt og institutionelt grundlag, som er langt mere hensigtsmæssigt, hvad angår sikring af en omfattende og ensartet støtte til personer, som søger international beskyttelse.

1.3

Udvalget advarer imidlertid om, at der også i forbindelse med denne EU-politik er en risiko for, at en overdreven retorik og velmente hensigtserklæringer kan udhule EU's værdier og gøre dem meningsløse. Derfor bør der under anden fase af denne politiks gennemførelse, hvor den fælles beslutningsproces gælder, etableres en lovgivning, som sikrer asylansøgere en reel adgang til arbejdsmarkedet og uddannelsesprogrammer.

1.4

EØSU understreger betydningen af, at man anerkender den rolle, som civilsamfundet generelt, og i særdeleshed ngo'er, der har specialiseret sig i asyl og asylrelaterede emner med relation til flygtninge, spiller og opfordrer til, at disse aktører får uhindret adgang til alle procedurer og områder, der er relevante for deres arbejde. Udvalget fremhæver dog, at disse ngo'er ikke kan påtage sig regeringernes rolle og ansvar på dette område.

1.5

Udvalget konstaterer med bekymring, at praksis for udsendelse af personer, som kan have brug for international beskyttelse, på såvel nationalt som EU-niveau mangler den gennemsigtighed i processen, som kan legitimere denne for borgerne i de berørte lande og det internationale samfund.

1.6

EØSU har den opfattelse, at de forskellige budgetmæssige begrænsninger, der opstår som følge af den økonomiske krise, ikke bør føre til en forringelse af omfanget eller kvaliteten af den beskyttelse, som de berørte personer nyder godt af.

1.7

Udvalget støtter målet om at fremme indholdet af den internationale beskyttelse ved at anerkende kvalifikationer og forenkle adgangen til erhvervsuddannelse og beskæftigelse samt integrationsfaciliteter og boliger.

2.1

Ideen om at skabe et fælles europæisk asylsystem som en del af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er afledt af målet om en fuld gennemførelse af Genève-konventionen af 1951 om flygtninges status og af de fælles humanitære værdier, som alle medlemsstater deler. Konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors og det efterfølgende Haag-program udpegede det fælles europæiske asylsystem som det vigtigste instrument til etablering af en fælles asylprocedure og en ensartet beskyttelsesstatus, der er gyldig i hele EU.

2.2

Der skete betydelige fremskridt i perioden 1999-2006, herunder vedtagelsen af de fire instrumenter, som udgør det nuværende lovgrundlag. Rådets direktiv 2004/83/EF (»kvalifikationsdirektivet«) gjorde det muligt at definere fælles kriterier til fastlæggelse af hvilke personer, der kan søge om international beskyttelse, og sikre, at disse personer har adgang til et minimum af bistand i alle medlemsstaterne. I forbindelse med Haag- og Stockholm-programmerne gav Kommissionen tilsagn om at evaluere de realiserede fremskridt under første fase og præsentere en række foranstaltninger for Rådet og Europa-Parlamentet ved udgangen af 2010.

2.3

Siden 2002 har Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg været involveret i udformning og gennemførelse af det fælles europæiske asylsystem ved at offentliggøre en række udtalelser, herunder en udtalelse om det direktiv, som Kommissionen med dette nye forslag vil revidere (1), en udtalelse om »Grønbog om det fremtidige fælles europæiske asylsystem« (2) og en udtalelse om »Strategisk plan på asylområdet« (3).

2.4

Med den strategiske plan på asylområdet (4), der blev vedtaget den 17. juni 2008, foreslog Kommissionen at færdiggøre anden fase af det fælles europæiske asylsystem ved at højne beskyttelsesstandarderne og sikre deres ensartede anvendelse i hele EU. Den europæiske pagt om indvandring og asyl, som Det Europæiske Råd vedtog den 17. oktober 2008, sikrede yderligere politisk opbakning til denne politik og de fastsatte mål.

2.5

I den strategiske plan blev det foreslået at ændre kvalifikationsdirektivet som del af en større pakke, der inkluderede ændringer af Dublin- og Eurodacforordningerne og direktivet om modtagelsesforhold (5) samt vedtagelsen af et forslag om etablering af Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) (6) den 19. februar 2009. Andre foreslåede foranstaltninger omfattede en styrkelse af asylområdets eksterne dimension gennem bl.a. et EU-program for genbosættelse og udvikling af regionale beskyttelsesprogrammer.

2.6

En revision af direktivet kan bidrage til at skabe det lovmæssige og institutionelle grundlag, der kan sikre en omfattende og ensartet støtte til personer, som søger international beskyttelse. I overensstemmelse med artikel 294 i EUF-traktaten vil den fælles beslutningsprocedure gælde i anden fase, og dette forudsætter et kvalificeret flertal i Rådet og inddragelse af Europa-Parlamentet som medlovgiver.

2.7

Direktivet må revideres som følge af de tvetydige formuleringer i den oprindelige tekst, der af medlemsstaterne blev set som en væsentlig årsag til de nuværende problemer, der vedrører varierende procentsatser for anerkendelse af asylansøgninger og et stort antal anfægtede afgørelser.

2.8

En revision af direktivet vil bringe dets regler i overensstemmelse med afgørelserne fra EU-Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som repræsenterer et passende udgangspunkt for en præcisering af retsgrundlagets ordlyd og de procedurer, der gælder for tildeling af international beskyttelse.

2.9

Revisionen er også nødvendig, fordi direktivet vedrører et vigtigt aspekt af mekanismen for tildeling af international beskyttelse. De standarder, der skitseres i direktivet, komplementerer andre dele af retsgrundlaget, særligt asylproceduredirektivet. En omarbejdning af direktivet i kombination med andre institutionelle og finansielle støttemekanismer ville udgøre et betydeligt fremskridt i retning af etableringen af et operationelt og effektivt fælles europæisk asylsystem.

2.10

Udvalget har, som repræsentant for det organiserede civilsamfund i Europa, sat pris på bestræbelserne på at høre civilsamfund og eksperter i arbejdet med at opstille rammerne for asylpolitikken. EØSU bemærker, at der blev gennemført høringer om udarbejdelsen af den grønbog, som Kommissionen offentliggjorde i juni 2007 (7), om forberedelsen af studier med henblik på gennemførelse af direktivet (f.eks. Odysseus-rapporten) og den eksterne rapport om asylpolitikkens resultater (8).

2.11

EØSU anerkender lokale og regionale myndigheders betydning for asylpolitikkens vellykkede gennemførelse, særligt hvad angår integrationen af personer, som nyder international beskyttelse. Udvalget mener derfor, at Regionsudvalget også bør høres om asylpolitikken.

2.12

Udvalget ser med stor bekymring på den praksis, som medlemsstaterne og Frontex-agenturet håndhæver med hensyn til udsendelse af personer, som kan have brug for international beskyttelse (9). Disse aktioner, der gennemføres stadigt hyppigere og i stadigt større omfang, bør gennemføres på vilkår, der sikrer fuld gennemsigtighed og ansvarlighed (10). Udvalget anbefaler, at Frontex og Det Europæiske Asylstøttekontor samarbejder om at forebygge menneskerettighedsovertrædelser. Udsendelse af personer til lande eller områder, hvor deres sikkerhed er i fare, er en klar overtrædelse af non-refoulement-princippet. Udvalget opfordrer til, at der hurtigst muligt udarbejdes en rapport om Frontex's aktiviteter, og til at der etableres procedurer for agenturets håndtering af udsendelser i samarbejde med nationale myndigheder. EØSU advarer om, at en styrkelse af Frontex, uden at dette er ledsaget af procedurer, som skal sikre, at menneskerettighederne respekteres, kan spille hasard med hele det fælles europæiske asylsystem samt EU og medlemsstaternes troværdighed.

2.13

Udvalget mener ikke, at det fælles europæiske asylsystem kan fungere tilfredsstillende, hvis ikke princippet om solidaritet medlemsstaterne imellem holdes i hævd. Visse lande er udsat for et væsentligt større pres end andre, hovedsageligt pga. deres geografiske beliggenhed. Det fælles europæiske asylsystem bliver kun en succes, hvis disse medlemsstater får støtte af de øvrige medlemsstater og EU's specialiserede agenturer.

3.1

Udvalget bifalder forslaget om en omarbejdning af direktivet, hvis indhold afspejler tidligere henstillinger fra udvalget, særligt med hensyn til behandlingen af ansøgere og afklaringen af, hvilke personer, der kan tildeles international beskyttelse. Der venter imidlertid stadig et stort arbejde med henblik på at skabe et operationelt fælles europæisk asylsystem. Et sådant system kan ikke opbygges, medmindre det er fast forankret i et sæt af fælles værdier og principper, som lader det enkelte menneskes værdighed og sikkerhed stå i centrum for de foranstaltninger, der træffes af EU og medlemsstaterne. Derudover undergraves etableringen af dette system af en mangel på instrumenter og ressourcer til sikring af en gennemsigtig og effektiv procedure for tildeling af international beskyttelse, som kombineres med politikker og programmer til integration af beskyttede personer i medlemsstaternes samfund og økonomier.

3.2

Der eksisterer fortsat betydelige forskelle mellem EU's lovgivning på den ene side og national lovgivning og praksis på den anden side (11). En harmonisering bør ikke baseres på den laveste fællesnævner for beskyttelse. Set i lyset af, at der er så store forskelle i landenes nationale praksis, hvilket afspejles af de forskellige procentsatser for anerkendelse af asylansøgninger og omfanget af omstridte afgørelser og sekundære bevægelser, kommer det implicitte princip om solidaritet mellem medlemsstaterne ikke til anvendelse.

3.3

Udvalget har gentagne gange fremhævet en række principper, som altid bør lægges til grund for medlemsstaternes og EU-institutionernes tiltag (12): non-refoulement-princippet, ifølge hvilket ingen flygtning må udvises til et land, hvor vedkommendes liv eller frihed er i fare; princippet om, at oplysningerne i asylansøgninger skal behandles fortroligt og garanti for ikke-tilbageholdelse af asylansøgere med den ene begrundelse, at de er asylansøgere.

3.4

I sin udtalelse om Grønbog om det fremtidige fælles europæiske asylsystem  (13) har udvalget bakket op om disse principper og fremsat specifikke henstillinger om en bedre behandling af personer, der søger om international beskyttelse. Det opfordrede EU og nationale institutioner til at samarbejde om at sikre, at personer, som har behov for international beskyttelse, til enhver tid kan rejse ind i EU og henstillede til, at asylansøgninger behandles seriøst og individuelt. Udvalget anbefalede ligeledes, at man ikke længere bruger lister over lande, som anses for værende sikre, og at der oprettes et europæisk asylstøttekontor.

3.5

Udover en præcisering af de værdier og principper, som udgør grundlaget for indsatsen på asylområdet, anbefaler udvalget, at der arbejdes for at realisere visse specifikke målsætninger, der i væsentlig grad skal forbedre behandlingen af personer, som søger og nyder gavn af international beskyttelse. Udvalget er fortaler for, at der etableres en række nøgleindikatorer, der kan anvendes til at overvåge og måle fremskridtene med hensyn til realiseringen af disse mål.

3.6

Udvalget støtter etableringen – gennem det europæiske asylstøttekontor - af et europæisk sikkerhedsrisiko- og evalueringssystem for enkeltpersoner og grupper i tredjelande. Der findes mange systemer til vurdering af risici og politisk vold. Disse systemer er udviklet af såvel nationale myndigheder som ngo'er, universiteter og forskningscentre (14).

3.7

Med hensyn til dataindsamling anbefaler udvalget, at Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, medlemsstaternes diplomater samt internationale organisationer og ngo'er, som har forbindelse med og er aktive i tredjelande, om nødvendigt involveres. Ovennævnte analyse og evalueringssystem kan tjene som et referencepunkt for de nationale myndigheder med det formål at nå frem til en hurtigere og mere effektiv behandling af ansøgninger om international beskyttelse. Dette system vil skabe et fælles vurderingsgrundlag og muliggøre en løbende opdateret kortlægning af risikoområder.

4.1

I sin fremlæggelse af direktivforslagets juridiske elementer foreslår Kommissionen en række definitioner, som skal sikre en højere beskyttelsesstandard og en fortsat harmonisering af de eksisterende standarder. Med dette mål for øje foreslår udvalget at præcisere og videreudvikle visse aspekter, der skal bidrage til at etablere en praksis, som stemmer overens med de principper og værdier, som ligger til grund for EU.

4.2

Aktører, der yder beskyttelse. Udvalget anser det for upassende at udvide definitionen af aktører, der yder beskyttelse, og beklager, at ikke statslige organer, såsom ngo'er og internationale organisationer, oprindeligt var inkluderet på listen over aktører, der yder beskyttelse. Selvom sådanne aktører (internationale organisationer, ngo'er) kan være villige og i stand til at beskytte personer fra et givet land, har de ikke det endelige ansvar for at yde denne beskyttelse. Internationale organisationer er underlagt medlemsstaterne, og ngo'er skal stå til regnskab for deres medlemmer og finansielle støtter. Kun staten kan yde en ægte og effektiv beskyttelse på mellemlangt og langt sigt, idet denne er ansvarlig over for sit eget folk, der selvfølgelig har den største interesse i statens levedygtighed og stabilitet. Selvom aktører, der yder beskyttelse, kan udføre nyttige eller endda livsvigtige opgaver på kort sigt, særligt hvad angår løsningen af humanitære spørgsmål, kan ansvaret for beskyttelsen af personer i et givet land ikke overlades til dem, ikke engang delvist. Sådanne aktørers tilstedeværelse kan ikke nævnes som grund til at nægte international beskyttelse.

4.3

National beskyttelse. National beskyttelse er ikke tilstrækkelig til at garantere sikkerheden for potentielle ansøgere om international beskyttelse. I visse tilfælde er kun et mindre område i et land sikkert, og det er usandsynligt, at alle personer i risikogruppen kan rejse derhen. Der er også situationer, hvor kontrollen med bestemte områder er omstridt, og hvor det er uklart, hvem der har ansvaret for sikkerheden og for lov og orden. Derfor er der behov for en vigtig præcisering. National beskyttelse gælder kun, hvor hovedparten af et territorium er under en central myndigheds kontrol, og denne myndighed er villig og i stand til at sikre den indre orden, et minimum af offentlige tjenesteydelser og en passende beskyttelse af den enkelte borgers rettigheder og sikkerhed.

4.4

Årsagssammenhæng. Det er særligt nyttigt at etablere en årsagssammenhæng i de tilfælde, hvor forfølgelsen udøves af ikke-statslige aktører. I tilfælde af forfølgelse, hvor der ikke er nogen statslig beskyttelse, er ansøgninger om international beskyttelse berettigede. Der bør være en overordnet, nøje overvåget fortolkning af denne sammenhæng i alle situationer, hvor en regering nægter - implicit eller eksplicit - at beskytte sine borgere (f.eks. mod organiseret kriminalitet).

4.5

Tilhørsforhold til en bestemt social gruppe. Udvalget bifalder inddragelsen af kønskriteriet i definitionen af sociale grupper, som potentielt er i farezonen. Derudover bør der for at sikre en bedre kortlægning af situationer, hvor kvinder er særligt udsatte, anvendes en tværgående tilgang ved fortolkningen af Geneve-konventionen. Udvalget ønsker også at fremhæve den kendsgerning, at seksuel orientering kan være en årsag til forfølgelse. I visse samfund er individers sikkerhed og velfærd forbundet med deres køn. Organisationer og institutioner med ekspertise på dette område bør inddrages i høringer om asylpolitik, idet sådanne aktører kan give et mere fuldstændigt billede af kønsrelaterede risici. Udvalget anbefaler ligeledes, at kønsaspektet anerkendes i det europæiske asylstøttekontors arbejde gennem etableringen af specialiserede strukturer.

4.6

Ophør af flygtningestatus. Udvalget bifalder den foreslåede ændring og anser denne for at være i overensstemmelse med de principper og værdier, der ligger til grund for asylpolitikken. En person der nyder international beskyttelse bør kun miste denne status, når en tilbagevenden til oprindelseslandet ikke længere er forbundet med nogen risiko for vedkommende.

4.7

Sondring mellem de to former for beskyttelsesstatus med hensyn til indholdet. Udvalget bifalder tiltaget til at forene de to kategorier af beskyttelsesstatus, hvilket udvalget gentagne gange har været fortaler for. Dette vil fremover gøre det muligt at yde en mere fuldstændig beskyttelse af særligt udsatte personer og bidrage til en forbedret integration af disse personer i EU's medlemsstater. Samtidig bør en forening af de to kategorier af beskyttelsesstatus hverken direkte eller indirekte resultere i en nedsættelse af beskyttelsens omfang og kvalitet.

4.8

Indholdet af beskyttelsen. Dette er et følsomt emne i asylpolitikken. Forskellene medlemsstaterne imellem er her også mere udtalte, end når det drejer sig om selve procedurerne for tildeling af international beskyttelse. Det har afgørende betydning, at Kommissionen i forbindelse med asylpolitikkens udvikling afsætter de nødvendige midler til en grundig analyse af de nationale politikker og programmer på dette område. Hvis ikke der træffes proaktive foranstaltninger vil tildelingen af international beskyttelse blive indholdsløs og resultere i en implicit diskrimination af de personer, som har fået tildelt denne status. Udvalget anbefaler, at fagforbund og arbejdsgiverorganisationer inddrages i udformningen og gennemførelsen af asylpolitikken på nationalt niveau.

4.9

Udvalget bifalder, at der er indarbejdet bestemmelser om anerkendelse/ligestilling af eksamensbeviser og andre kvalifikationer samt fremme af adgangen til erhvervsrelateret uddannelse for personer, som nyder godt af international beskyttelse, idet disse tiltag udgør et vigtigt skridt i retning af at integrere disse personer i økonomien og samfundet og forbedre deres livskvalitet. Adgangen til arbejdsmarkedet bør fremmes gennem aktive foranstaltninger til bekæmpelse af diskrimination og tilskyndelse til virksomheders inddragelse.

4.10

Familiemedlemmer. Udvalget bifalder præciseringen af definitionen af et familiemedlem og mener, at dette vil muliggøre en mere nøjagtig og ensartet vurdering af ansøgninger om international beskyttelse i alle EU's medlemsstater.

4.11

Udvalget støtter anvendelsen af kriteriet om »barnets tarv« som en faktor i vurderingen af anmodninger om international beskyttelse.