52007SC0604

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, 16.5.2007

SEK(2007) 604

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til Forslaget til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om sanktioner over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold Sammenfatning af konsekvensanalysen

{KOM(2007) 249 endelig}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603}

1. Indledning

Den ulovlige indvandring til EU øges, når det er let at finde arbejde. Dette dokument er en sammenfatning af en konsekvensanalyserapport, som ser nærmere på politikmulighederne for at reducere beskæftigelsens virkning som pull-faktor for ulovlig indvandring ved at gøre en indsats mod beskæftigelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU.

Rapporten er baseret på høringer af medlemsstaterne og andre interesserede parter. Oplysningerne blev indsamlet via høringer og case studies og gennemgang af den relevante litteratur. Indsamlingen af oplysninger og en stor del af høringerne blev gennemført i forbindelse med en ekstern undersøgelse, som var bestilt af Kommissionen. Undersøgelsen og rapporten blev udarbejdet med input fra møderne i en tværtjenstlig styringsgruppe, som var nedsat af Generaldirektoratet for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed.

PROBLEMSTILLING

Anvendelsesområde

Den ulovlige indvandring styres af en række push- og pull-faktorer. Beslutningerne om at migrere er baseret på pull-faktorer som f.eks. arbejdsløshed eller permanent lave lønniveauer og naturkatastrofer eller økologiske ødelæggelser og pull-faktorer som f.eks. sort arbejde med højere lønniveauer, politisk stabilitet, håndhævelse af retsstatsprincippet og effektiv beskyttelse af menneskerettighederne. Et instrument, der sigter mod at mindske beskæftigelsens virkning som pull-faktor, vil ikke i sig selv fjerne problemet med ulovlig indvandring. Dette initiativ er derfor en del af EU's samlede indsats for at mindske den ulovlige indvandring. Bekæmpelsen af ulovlig indvandring er igen en del af EU's indsats for at udvikle en samlet migrationspolitik.

Forslaget til lovgivning vedrører beskæftigelse af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt i EU. Der er tale om personer, som er indrejst ulovligt i EU, og personer, som er indrejst lovligt i EU, men hvis ret til at opholde sig i en medlemsstat er udløbet. Forslaget til lovgivning omfatter ikke beskæftigelse af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i en medlemsstat, men som ikke har ret til at arbejde eller kun har en begrænset ret til at arbejde, og hvis begrænsede rettigheder overskrides. Dette gælder studerende, forskere, turister og tredjelandsstatsborgeres familiemedlemmer, som opholder sig lovligt i EU, men som ikke har ret til at arbejde, eller som kun har ret til at arbejde et bestemt antal timer pr. uge. Selv om det også er vigtigt at gøre noget ved sådanne situationer, hvis beskæftigelsens virkning som pull-faktor skal reduceres betydeligt, giver retsgrundlaget for forslaget til lovgivning (EF-traktatens artikel 63, stk. 1, nr. 3, litra b)) ikke mulighed for at medtage foranstaltninger vedrørende denne anden kategori af tredjelandsstatsborgere i forslaget.

Resten af denne sammenfatning henviser udelukkende til tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

De muligheder, som der ses på her, vil ikke berøre EU-borgere fra EU-10 og Bulgarien og Rumænien, der i henhold til overgangsordninger har begrænsede rettigheder til at arbejde i visse medlemsstater.

Problemets omfang

Det er svært at fastslå problemets omfang. Ud over vanskelighederne med at måle antallet af udokumenterede personer og omfanget af det udokumenterede arbejde er det, når der findes oplysninger eller skøn, i mange tilfælde svært at finde ud af, om de omfatter EU-borgere, der er underlagt arbejdsrestriktioner i henhold til overgangsordninger, og i så fald udskille tallene for tredjelandsstatsborgere. Alligevel er det klart, at der er et stort antal tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i hele EU, og at antallet har været stigende i de seneste år.

De fleste af de foreliggende skøn vedrører perioden før 2004 og tiltrædelsen af EU-10 og medregner statsborgere fra disse lande og fra Bulgarien og Rumænien som tredjelandsstatsborgere. Det gør det vanskeligt at danne sig et klart overblik. Skønnene over det samlede antal ulovlige indvandrere i EU lyder på henholdsvis 2-3 millioner (Global Migration Perspectives 2005), 4,5 millioner (IOM 2000) og 7-8 millioner (FN's Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision).

Skønnene over de årlige stigninger i antallet af ulovlige indvandrere i EU lyder på henholdsvis 500 000 (Wiener Zeitung 2005) og 350 000 (Global Migration Perspectives 2005). Hvis man sammenlægger de skøn, som foreligger for 21 medlemsstater, ser det dog ud til, at der er en årlig tilstrømning af ulovlige migranter til EU på mellem 893 000 og 923 300. Selv om der ikke foreligger pålidelige tal, er det rimeligt at antage, at et betydeligt antal ulovlige migranter enten frivilligt forlader EU, bliver regulariseret eller sendes tilbage til hjemlandet. Nettotilstrømningen af ulovlige migranter er således mindre end den samlede tilstrømning.

Nogle medlemsstater har gennemført store regulariseringsprogrammer, der også (i det mindste i første omgang) har reduceret antallet af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Virkningerne på mellemlang til lang sigt kendes dog ikke, da sådanne programmer i sig selv kan udgøre en pull-faktor for yderligere ulovlig migration til EU.

Problemets art

En vigtig begrundelse for at tage til EU er en opfattelse af, at man kan få forholdsvis velbetalt arbejde. I praksis er det arbejde, som er til rådighed, hovedsagelig lavtbetalte job i den sorte, uregulerede økonomi. Den lave løn og de dårlige arbejdsforhold, som tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er tvunget til at acceptere, gør dem til efterspurgte ansatte.

Beskæftigelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fortrænger ikke nødvendigvis de lokale fra jobbene. I stedet er der tegn på, at hele sektorer allerede er afhængige af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, da den slags job, de udfører, ikke ville blive udført af medlemsstaternes egne statsborgere med et lønniveau, som stadig ville bevare den pågældende sektors konkurrenceevne (f.eks. havebrug). Hvis man ser på virkningerne på markederne for varer og tjenesteydelser, anvendes sort arbejde i stort omfang i visse sektorer, men der er ikke kun tale om tredjelandsstatsborgere.

Virkningerne på markederne for varer og tjenesteydelser kan være positive rent økonomisk. Tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold kan give værtslandene betydelige økonomiske fordele i deres egenskab af arbejdstagere. Deres lave lønninger nedbringer omkostningerne til varer og tjenesteydelser, således at virksomhederne og sommetider hele sektorer bliver mere konkurrencedygtige.

Det fastslås igen og igen, at byggeri, landbrug og havebrug, husligt arbejde/rengøring samt hotel- og restaurationsbranchen er de sektorer, hvor forekomsten af sort arbejde i almindelighed og sort arbejde udført af ulovlige migranter i særdeleshed er højest. Dette afspejler delvis arten af det arbejde, som skal udføres i disse sektorer (dvs. sæsonarbejde og fleksibelt arbejde).

Med hensyn til indvirkningen på konkurrencen og det indre marked er der, når arbejdsgivere beskæftiger ulovlige migranter, tale om illoyal konkurrence i forhold til andre arbejdsgivere i visse sektorer i de lande, hvor den sorte økonomi er mindre stærk. I andre lande er det så almindeligt at bruge sort arbejde generelt, herunder også ulovligt beskæftigede tredjelandsstatsborgere, at alle virksomheder i de pågældende sektorer har tilpasset sig denne situation og selv benytter sig af ulovlig beskæftigelse eller håndterer den illoyale konkurrence på andre måder.

Ulovlige migranter yder et positivt økonomisk bidrag, ikke blot til værtsøkonomierne, men også til hjemlandene. De lande, som migranterne forlader, har stor gavn af arbejdskraftmigrationen, da den mindsker arbejdsløsheden, øger kvindernes deltagelse på arbejdsmarkedet og medfører en strøm af pengeoverførsler. For mange tredjelande er afhængigheden af disse overførsler blevet øget i årenes løb. Disse fordele opvejes dog af betydelige omkostninger, herunder manglende betaling af bidrag til sociale sikringsordninger, udnyttelse af mange ulovlige migranter og forvridning af arbejdsmarkedet ved, at lønnen trykkes og arbejdsforholdene forværres.

Eksisterende nationale foranstaltninger over for arbejdsgiverne

Mindst 26 af de 27 EU-medlemsstater har allerede sanktioner over for arbejdsgiverne og forebyggende foranstaltninger. Lovgivningen i 19 medlemsstater omfatter strafferetlige sanktioner. Men det er meget forskelligt, hvilket indhold disse foranstaltninger har, og hvordan de gennemførte foranstaltninger kombineres. Desuden har de fleste medlemsstater et stort antal tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der arbejder, på trods af, at medlemsstaterne har indført disse sanktioner. Mange interesserede parter påpeger, at håndhævelsen af sanktionerne er afgørende for, om instrumentet er effektivt.

Medlemsstaterne står over for en række udfordringer, når de skal håndhæve deres politikker vedrørende sort arbejde, herunder:

- manglende koordinering og samarbejde mellem de aktører, som er ansvarlige for bekæmpelsen af ulovligt arbejde

- manglende rammer for en sådan koordinering og et sådant samarbejde

- utilstrækkelige menneskelige og økonomiske ressourcer i de retshåndhævende organer

- hindringer for operationer i marken

- mangel på oplysninger, der kan tjene som grundlag for effektiv kontrol

- mangel på oplysninger, der kan tjene som grundlag for en vurdering af resultatet af inspektioner, og

- utilstrækkeligt internationalt samarbejde.

De mange forskellige nationale foranstaltninger, der findes, er også et problem, fordi dette modvirker skabelsen af lige vilkår for arbejdsgiverne i hele EU og ikke giver det indtryk, at det er et fælles EU-mål at bekæmpe beskæftigelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

MÅL

Det overordnede mål er:

- At medvirke til at mindske den ulovlige indvandring.

De specifikke mål er:

- At mindske beskæftigelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

- At skabe lige vilkår for arbejdsgiverne i EU

- At medvirke til at mindske udnyttelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

Selv om det sidste af de specifikke mål ikke falder inden for anvendelsesområdet for det relevante retsgrundlag, nemlig EF-traktatens artikel 63, stk. 1, nr. 3, litra b), er det hensigtsmæssigt at medtage det i vurderingen af mulighederne i betragtning af de udnyttende forhold, som ofte forekommer på dette område.

POLITIKMULIGHEDER

Den mulighed, som går ud på at regularisere tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, blev afvist på et tidligt tidspunkt, fordi man ikke havde oplysninger om den nuværende praksis og virkningerne af regulariseringsforanstaltningerne. Desuden mener mange, at regularisering fungerer som en pull-faktor for ulovlig indvandring og derfor ikke kan anvendes i denne sammenhæng.

Politikmulighed 1 – Status quo

Politikmulighed 2 – Harmoniserede sanktioner over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i hele EU med en håndhævelsesforpligtelse for medlemsstaterne

Med denne mulighed, som kræver en lovgivningsindsats på EU-plan, vil der blive indført harmoniserede sanktioner over for arbejdsgiverne i hele EU. Overtrædelsen vil bestå i beskæftigelse af en tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Der vil blive indført bøder, andre sanktioner (såsom udelukkelse fra deltagelse i offentlige aftaler og støtte) og i alvorlige tilfælde strafferetlige sanktioner. Fordi håndhævelsen er så vigtig, vil medlemsstaterne blive pålagt at foretage et vist antal kontroller i virksomhedernes lokaler (udtrykt som en procentdel af de registrerede virksomheder).

Politikmulighed 3 – Harmoniserede forebyggende foranstaltninger: fælles krav i hele EU om, at arbejdsgiverne skal kopiere den relevante dokumentation (opholdstilladelse) og underrette de kompetente nationale organer

Denne mulighed vil kræve en lovgivningsindsats på EU-plan med henblik på at indføre fælles foranstaltninger til forebyggelse af beskæftigelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Arbejdsgiveren vil blive pålagt at anmode den potentielle ansatte om dokumenter vedrørende opholdsret og at kopiere dem og sende dem til de relevante nationale myndigheder. Arbejdsgiveren vil være forpligtet til at beholde en kopi af dokumenterne og til at sikre, at de opbevares sikkert og behandles fortroligt. Den relevante nationale myndighed vil være ansvarlig for at kontrollere dokumenterne (for f.eks. at konstatere, om de er forfalskede) og migrantens status og for at underrette arbejdsgiveren, hvis den ansatte ikke kan beskæftiges lovligt. Arbejdsgiveren behøver ikke at vente på svar fra myndigheden, inden den nye medarbejder ansættes, men vil være nødt til at afskedige den pågældende, hvis svaret fra myndighederne er negativt.

Arbejdsgivere, der ikke indsender kopier af den relevante dokumentation til den kompetente myndighed, pålægges ikke nødvendigvis en sanktion, men arbejdsgivere, der kan bevise, at de har foretaget den krævede kontrol, vil ikke blive pålagt sanktioner, hvis det senere viser sig, at den ansatte var en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold.

Politikmulighed 4 – Harmoniserede sanktioner over for arbejdsgiverne og forebyggende foranstaltninger

Denne mulighed, der kræver en lovgivningsmæssig indsats på EU-plan, består af en kombination af mulighed 2 og 3.

Politikmulighed 5 – EU-informationskampagne

Denne mulighed, som ikke kræver lovgivning, består af tilrettelæggelsen af en EU-oplysningskampagne. Målet er at informere arbejdsgiverne om deres juridiske forpligtelser og de negative følger af at ansætte tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Arbejdsmarkedets parter og andre relevante aktører bør inddrages.

Politikmulighed 6 – Kortlægning og udveksling af god praksis

Denne mulighed indebærer, at man kortlægger og udveksler god praksis og oplysninger mellem medlemsstaterne om forskellige emner (f.eks. håndhævelsesordninger, lovgivningsmæssige midler og udpegelse og anvendelse af formidlere) på en struktureret måde, f.eks. i form af "peer learning", med støtte fra Kommissionen med henblik på udstedelse af retningslinjer, udpegelse af nationale kontaktpunkter og afholdelse af møder.

SAMMENLIGNING AF MULIGHEDERNE

Tabel - Vurdering af politikmulighederne - sammenligning

Mål, som skal nås/behandlet problem | Politikmuligheder (Forventet virkning, vurdering fra – til √√√√√) |

At mindske den ulovlige indvandring til EU | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

At skabe lige vilkår for arbejdsgiverne | 0 eller – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

At bidrage til at mindske udnyttelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold | 0 eller – | 0 eller - | 0 | 0 eller - | 0 | √√ |

At udvikle fælles regler, som vil blive overholdt i praksis og håndhævet | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

At supplere og styrke den eksisterende (og kommende) lovgivning | N/A | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

At mindske menneskesmugling, organiseret kriminalitet og smugleri | 0 eller – | 0 eller – | 0 eller – | – | 0 | √√ |

Grundlæggende rettigheder |

Beskyttelse af personoplysninger (artikel 8) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol (artikel 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Ikke-forskelsbehandling (artikel 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 eller √ |

Legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf (artikel 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 eller √ |

Omkostninger ved status quo + højere end status quo 0 uændret – lavere end status quo | 0 | + | + | + | + | + |

Den foretrukne løsning er en kombination af:

- Mulighed 4: Harmoniserede sanktioner over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, med en håndhævelsesforpligtelse for medlemsstaterne og harmoniserede forebyggende foranstaltninger: fælles krav i hele EU om, at arbejdsgiverne skal kopiere den relevante dokumentation og underrette de kompetente nationale organer, og

- Mulighed 6: Kortlægning og udveksling mellem medlemsstaterne af god praksis.

De vigtigste fordele ved den foretrukne løsning

- Der vil være en positiv indvirkning på nedbringelsen af den ulovlige beskæftigelse af tredjelandsstatsborgere.

- Sanktioner i alle medlemsstaterne og minimumsniveauer for sanktioner og håndhævelse i hele EU vil øge deres afskrækkende virkning.

- Der kan hurtigere skabes lige vilkår for virksomhederne i hele EU.

- De forebyggende foranstaltninger vil pålægge arbejdsgiverne en generel, men "let" byrde, idet de skal kræve og opbevare dokumentation om potentielle ansatte, men ansvaret for at kontrollere disse dokumenters bona fide-karakter vil påhvile de kompetente myndigheder. Derved vil arbejdsgivere i god tro kunne ansætte arbejdstagere, der har fremlagt dokumentation, som ser ud til at opfylde kravene.

- Kravet om, at medlemsstaterne skal inspicere 10 % af de registrerede virksomheder, som er fastsat i forslaget til lovgivning, vil forbedre håndhævelsen og sende et klart budskab til arbejdsgiverne om, at risikoen for at blive opdaget i tilfælde af overtrædelse er reel eller forøget.

- Kortlægning og udveksling af god praksis for gennemførelse og håndhævelse (mulighed 6) vil medvirke til at forbedre håndhævelsen.

- Der udsendes et klart signal til tredjelande og potentielle ulovlige migranter om, at der gøres noget ved problemerne, og at risiciene for ulovlige migranter er forøget. Et sådant budskab, som udsendes på EU-plan, vil have en anden og større værdi end et budskab, som udsendes på nationalt plan.

- Med hensyn til grundlæggende rettigheder kan det forventes, at udnyttelsen vil blive mindsket som følge af udveksling af god praksis for, hvordan man beskytter ofre for en sådan udnyttelse, og udveksling af oplysninger om, hvordan man reducerer de negative virkninger for dem, der samarbejder med de retshåndhævende myndigheder. Det er også sandsynligt, at der vil være en positiv indvirkning på legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, da grove overtrædelser vil blive betragtet som en strafbar handling i hele EU.

De vigtigste ulemper ved den foretrukne løsning

- Den ulovlige beskæftigelse af tredjelandsstatsborgere vil ikke ophøre. Effektiviteten på dette område afhænger i vidt omfang af håndhævelsen, som er medlemsstaternes ansvar. Selv med håndhævelsesforpligtelsen og udvekslingen af god praksis vil effektiviteten af inspektionerne stadig afhænge af medlemsstaterne.

- Rent økonomisk vil en række følsomme sektorer (hovedsagelig byggeriet, landbruget, husligt arbejde/rengøring og hotel- og restaurationsbranchen) formodentlig blive påvirket negativt.

- Skærpede sanktioner over for arbejdsgiverne kan have negative virkninger for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (risiko for øget udnyttelse, fordi disse arbejdstagere kan blive tvunget til i endnu højere grad at gå under jorden og har en svagere forhandlingsposition). Sådanne mulige virkninger vil dog blive modvirket af den afskrækkende virkning af især de foreslåede strafferetlige sanktioner i tilfælde af særligt udnyttende arbejdsforhold.

- Med hensyn til de grundlæggende rettigheder kan der være en negativ indvirkning på beskyttelsen af personoplysninger. I hvilket omfang det vil være tilfældet afhænger af, hvilke foranstaltninger arbejdsgiverne og myndighederne træffer for at sikre, at oplysningerne behandles fortroligt.