52006SC1314

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 18.10.2006

SEK(2006) 1314

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

ledsagedokument til

Forslag til

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING

om oprettelse af Det Europæiske Teknologiske Institut

KONSEKVENSANALYSE som også dækker kravene til forhåndsevalueringen

RESUMÉ

{KOM(2006) 604 endelig}{SEK(2006) 1313}

RESUMÉ

Indledning

Kommissionen fremsatte første gang forslaget om oprettelse af et europæisk teknologisk institut (ETI) i sin forårsrapport fra 2005. På baggrund af en omfattende høringsproces, som blev gennemført i 2005, vedtog Kommissionen den 22. februar 2006 en første meddelelse om ETI med en redegørelse for målene med instituttet og dets arbejdsopgaver. På Det Europæiske Råds møde i marts 2006 blev det anerkendt, at ETI vil være et betydningsfuldt skridt i retning af at bygge bro over den nuværende kløft mellem uddannelse, forskning og innovation, og Kommissionen blev opfordret til at fremsætte et forslag til yderligere tiltag senest medio juni 2006.

Efter omfattende høringer af de berørte parter i Europa og medlemsstaterne forelagde Kommissionen den 8. juni 2006 endnu en meddelelse om ETI med yderligere oplysninger om en række specifikke emner og en redegørelse for de næste tiltag, som er nødvendige for oprettelsen. På Det Europæiske Råds møde i juni 2006 blev betydningen af ETI igen bekræftet, og Kommissionen blev opfordret til at fremsætte et formelt forslag i efteråret 2006. Denne konsekvensanalyse er en integrerende del af nævnte forslag[1].

Problemstillingen

Det overordnede problem, som forslaget vedrørende ETI skal behandle, er det ringe omfang og den ringe koncentration af investeringerne i videregående uddannelse og forskning og udvikling (F&U) i Europa og den i forhold til de vigtigste konkurrenter, herunder navnlig Japan og USA, ringe grad af omsætning af resultater på vidensområdet og inden for forskning og udvikling til økonomisk aktivitet og beskæftigelse. Denne "innovationskløft" mellem Europa og de vigtigste konkurrerende økonomier er blevet udpeget som en af de største udfordringer, som Europa skal tage op inden for rammerne af Lissabon-strategien for vækst og beskæftigelse. Der er ikke mange tegn på, at kløften bliver mindre.

Der kan peges på mindst fem underliggende årsager:

- Utilstrækkelig koncentration af ressourcer i ekspertisecentre, som kan konkurrere på verdensplan.

- Utilstrækkelig tværfaglig forskning og uddannelse med fokus på udfordringer på innovationsområdet på mellemlang og lang sigt.

- Den ringe integration af de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på.

- Mangel på innovative styringsstrukturer og organisationsmodeller på europæiske forskningsinstitutioner og videregående uddannelsesinstitutioner.

- Et stort antal hindringer, som bidrager til Europas ringe resultater inden for innovation.

Eksisterende initiativer og den europæiske merværdi forbundet med det foreslåede initiativ

Medlemsstaterne har det primære ansvar for uddannelses-, forsknings- og innovationspolitikker. Der er markante forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til deres tilgang til innovation, og mange positive nationale initiativer og tiltag bør støttes og videreføres. Karakteren og omfanget af udfordringen på innovationsområdet tyder dog på, at tiltag på europæisk plan sandsynligvis vil skabe en merværdi, som ikke kan opnås med separate tiltag i medlemsstaterne.

Fællesskabet har da også støttet medlemsstaternes indsats for bedre innovation og integration af de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på. I forbindelse med Lissabon-strategien og den dermed forbundne åbne koordinationsmetode for uddannelsespolitikken indtil 2010 og 3 %-målet fremmer Kommissionen udveksling af politikmodeller, som har til formål at fastlægge bedste praksis og at stimulere bedre politikker, som skal løse problemerne vedrørende innovationskløften. Der er blevet iværksat en række forskellige programmer vedrørende de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på, inden for rammerne af Fællesskabets Lissabon-program. Under disse programmer gives der økonomisk støtte, som også har til formål at skabe et sæt rammer for, at universiteter, forskningscentre, virksomheder og andre aktører med interesse i de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på, i EU kan maksimere deres bidrag til strategien for vækst og beskæftigelse. Der gennemføres en række fællesskabsprogrammer, som direkte eller indirekte støtter forskellige aspekter af de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på, herunder f.eks. det syvende rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling, programmet for konkurrenceevne og innovation, det integrerede program for livslang uddannelse og strukturfondene.

Hidtil har intet EU-initiativ fuldt ud, med fuldstændig integration og på en måde, hvor elementerne gensidigt forstærker hinanden, behandlet alle tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på; de eksisterende instrumenter vedrører ét eller højst to af de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på, og indsatsen består normalt af støtte til udviklingen på nationalt plan. Hidtil har intet EU-initiativ fremmet udviklingen af en institution på EU-plan, som er i verdensklasse, med henblik på at opnå den nødvendige ekspertise inden for forskning, uddannelse og innovation og kritisk masse inden for et specifikt indsatsområde. Der er stadig store uudnyttede muligheder på dette område.

For at bygge bro over innovationskløften mellem EU og de vigtigste konkurrenter vil det være nødvendigt at støtte tværfaglige strategiske partnerskaber, som er baseret på fremragende resultater på EU-plan, mellem aktører, der beskæftiger sig med alle de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på. Det europæiske teknologiske institut (ETI) skal være en aktør i verdensklasse inden for sit felt og fungere som et flagskib, der giver inspiration til, at andre europæiske aktører opnår bedre resultater, og at der oprettes netværk blandt aktører, der beskæftiger sig med de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på. Det kan således supplere eksisterende politiske initiativer på EU-plan og nationalt plan og finansielle instrumenter, som skal bygge bro over innovationskløften mellem EU og de største konkurrenter.

ETI's målsætninger

ETI's generelle målsætninger er:

- At bidrage til at forbedre Europas innovationskapacitet gennem inddragelse af partnerorganisationer i integrerede innovations-, forsknings- og uddannelsesaktiviteter på højeste internationale niveau.

- At blive en model og et flagskib for det integrerede europæiske innovations-, forsknings- og uddannelsesområde ved hjælp af innovative tiltag, som er af særlig økonomisk eller samfundsmæssig interesse, og ved at blive en referencemodel for forvaltning af innovation.

ETI skal navnlig:

- gennemføre tværfaglig strategisk forskning inden for områder, som er af særlig økonomisk eller samfundsmæssig interesse

- fungere som en referencemodel, der fremmer yderligere udvikling og "modernisering" af den videregående uddannelse og forskningen i EU både direkte gennem sine aktiviteter og indirekte

- fremme anvendelsen af ETI's resultater til fordel for EU

- tiltrække en "kritisk masse" af menneskelige og fysiske ressourcer inden for strategiske tværfaglige vidensområder fra partnerorganisationer, hvorved forskere på højt niveau og investeringer i F&U fra den private sektor tiltrækkes og bevares

- fremme nye former for samarbejde mellem de forskellige typer partnerorganisationer, som beskæftiger sig med de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på

- styrke synergieffekter (og undgå overlapning) med andre EU-politikker og -programmer inden for uddannelse og F&U.

Politikvalg

I forbindelse med konsekvensanalysen er der blevet overvejet fem alternative politikker for oprettelse af ETI med henblik på opnåelse af ovennævnte mål. De første tre indebærer nye operative mekanismer for gennemførelse af innovation, forskning og uddannelse, men udviser forskelle med hensyn til graden af centralisering og valg af en top down- eller en bottom up-organisation. Den fjerde valgmulighed indebærer ikke, at der skabes en ny aktør, men at der skabes resultater ved hjælp af tilskud til eksisterende aktører og netværk. Den femte valgmulighed (status quo) indebærer fastsættelse af benchmarks, som skal anvendes til måling af andre aktørers resultater.

1. Det centraliserede ETI. Denne valgmulighed indebærer oprettelse af et ETI, som vælger og forvalter viden- og innovationssamfund (VIS'er), der gennemfører uddannelses-, forsknings- og innovationsaktiviteter, inden for strategiske tværfaglige områder. VIS'erne skal oprettes ved hjælp af ressourcer, som stilles til rådighed for og anvendes af ETI. Partnerorganisationerne bidrager med ressourcerne, som juridisk set vil tilhøre ETI, der oprettes som en separat ny institution. Inden for rammerne af denne valgmulighed vil ETI kunne konferere postgraduate grader. Det skal forvaltes af et centralt forvaltningsorgan, som skal have en høj grad af frihed til at udvælge VIS'erne, aflønne personalet, forhandle med eksisterende institutioner og samarbejde med andre parter. Dette organ skal varetage forvaltningen direkte og fastsætte de fælles rammer og regler for tilrettelæggelse af VIS'ernes aktiviteter og for evaluering og aflønning af personalet. Det skal indledningsvis finansieres af EU.

2. Det distribuerede ETI. Denne valgmulighed ville i lighed med valgmulighed 1 indebære oprettelse af en række viden- og innovationssamfund, men disse ville være helt uafhængige af et centralt styrende organ og indbyrdes uafhængige. ETI ville blive et finansierende organ, som kan kanalisere ressourcer til disse nye retlige enheder. VIS'erne ville have mulighed for at konferere postgraduate grader på grundlag af mere fleksible modeller som f.eks. uddannelsesforløb, der gennemføres i fællesskab med en anden institution. Eksisterende institutioner ville blive opfordret til at fremsætte forslag og ville blive tilbudt "opstartsstøtte" fra ETI. Styringen ville i stort omfang blive uddelegeret til VIS'erne og de organisationer, som disse består af. Der ville ikke være en central koordinering med fastsættelse af interesseområderne og de specifikke operationelle rammer på forhånd. Disse vil blive fastsat af de enkelte VIS'er.

3. Det integrerede ETI. Denne valgmulighed er en blanding af valgmulighed 1 og 2. I lighed med valgmulighed 2 indebærer den oprettelse af nye retlige enheder, hvortil partnerorganisationerne fra uddannelses-, forsknings- og erhvervssektorerne bidrager med menneskelige og fysiske ressourcer. Disse joint ventures skal have en høj grad af selvstændighed ved fastlæggelsen af partnernes samarbejdsform, men ville være underlagt et sæt fælles rammer med principper og retningslinjer fastsat af ETI's bestyrelse. VIS'erne ville rent faktisk som under valgmulighed 1 blive koordineret af en anden retlig enhed, nemlig ETI's bestyrelse, som fastsætter den overordnede strategi (f.eks. hvilke områder, der skal investeres i), udvælger og evaluerer kandidatpartnerskaberne, tildeler dem status af viden- og innovationssamfund under ETI og den dermed forbundne støtte samt kontrollerer deres resultater. Mere i lighed med valgmulighed 2 ville VIS'erne dog bevare en høj grad af selvstændighed. Inden for disse rammer ville VIS'erne kunne tilrettelægge deres arbejde og aktiviteter uafhængigt, herunder også ansættelse af personale og udstedelse af eksamensbeviser.

4. Det finansierende-blåstemplende ETI. Denne valgmulighed ville indebære, at ETI som et finansierende organ tildeler et ETI-mærke og ressourcer til eksisterende organisationer, som lever op til ekspertisekriterierne. Det ville udvælge og finansiere eksisterende organisationer, der lever op til ekspertisekriterierne, på grundlag af indkaldelser af forslag. Nogle af de finansierede organisationer kunne allerede deltage i et samarbejde på tværs af grænserne, men ellers ville et sådant samarbejde blive etableret på grundlag af eksisterende samarbejdsmekanismer. De udvalgte institutioner ville anvende et ETI-mærke.

5. Status quo. Status quo, hvor der ikke findes noget ETI, og hvor de problemer, der er blevet drøftet ovenfor, i stedet behandles inden for rammerne af eksisterende programmer og politikker. Denne valgmulighed indebærer fastsættelse af benchmarks, som skal anvendes til måling af andre aktørers resultater.

Sammenligning af de forskellige politikvalg

Denne analyse er baseret på den lange række bidrag, som de forskellige berørte parter har udarbejdet inden for rammerne af f.eks. den offentlige høring, udtalelser, artikler og møder. Det antages, at den specifikke støtte (både fra EU og andre kilder), som afsættes til ETI, vil have samme størrelse under politikvalg 1, 2, 3 og 4, og at situationen med status quo (politikvalg 5) derimod ikke vil indebære, at der afsættes specifik EU-støtte. Støttens størrelse antages at blive på 2,4 mia. EUR i perioden 2008-2013, som det fremgår af afsnit 8 i rapporten om konsekvensanalysen.

Vurderingen tyder på, at tre af politikvalgene giver en større overordnet merværdi i forhold til situationen med status quo. Der er her tale om valgmulighed 1, 2 og 3. Denne merværdi skyldes deres muligheder for behandling af behovet for at samle ressourcerne med henblik på at opnå en kritisk masse inden for udvalgte områder og for tilvejebringelse af nye modeller, som kan integrere de tre elementer, som vidensamfundet skal bygge på.

Forskellene mellem de tre valgmuligheder vedrører hovedsageligt den styringsmodel, der skal ligge til grund for integrationen. I forbindelse med valgmulighed 1 understreges behovet for koordinering, hvorved styringsstrukturen får større betydning ved fastsættelsen af prioriteringer og tilrettelæggelsen af VIS'ernes arbejde. Dette medfører større synergieffekter mellem VIS'erne og skaber betingelserne for mere innovative modeller for inddragelse af private partnere, mere effektiv behandling af behovet for at fjerne de hindringer for mobilitet og samarbejde, der findes i EU, og tilvejebringelse af et mere synligt flagskib for og symbol på det europæiske vidensamfund. På den anden side kan den stærke centralisering føre til bureaukrati og mangel på den fleksibilitet, som er nødvendig for at løse problemerne vedrørende de nye vidensområder; ydermere kan centraliseringen begrænse partnernes vilje til at bidrage, hvorved mulighederne for at opnå en kritisk masse gennem samling af de eksisterende ressourcer reduceres.

I forbindelse med valgmulighed 2 uddelegeres størstedelen af de strategiske og driftsmæssige opgaver til VIS'erne, som er mere lydhøre over for partnerne. Denne valgmulighed kompenserer for svaghederne ved valgmulighed 1, og den udgør muligvis en mere fleksibel og tiltrækkende model for deltagerne, men ikke desto mindre indebærer den en række ulemper i forhold til valgmulighed 1. Der ville være en ringere koordinering af VIS'erne, hvilket medfører en risiko for, at aktiviteterne overlapper hinanden; de modeller for tilrettelæggelse af arbejdet, som de ville skabe, ville blive mindre innovative end de nuværende, de ville ikke i så høj grad gøre en målrettet indsats for at finde løsninger på EU-plan med henblik på at fjerne hindringerne for mobilitet og samarbejde, og sluttelig ville de ikke have samme synlighed og symbolske betydning.

Valgmulighed 3, som foretrækkes, udgør en model, som tager hensyn til de bagvedliggende kompromisser. Den sigter mod at skabe balance mellem en række modstridende behov: behovet for koordinering for at sikre synergieffekter og strategisk orientering kombineret med den selvstændighed, som VIS'erne kræver for at være fleksible, behovet for tilstrækkelig uafhængighed til, at ETI kan følge sin egen dagsorden, samtidig med at det er tilstrækkeligt tiltrækkende for partnerorganisationer, og behovet for at eksperimentere med nye måder, hvorpå nye forsknings-, uddannelses- og innovationstiltag kan integreres med eksisterende god praksis. Den konkrete gennemførelse af modellen vil i høj grad være bestemmende for, om der kan opnås fornuftige kompromisser.

De største udfordringer forbundet med det foretrukne politikvalg

Valgmulighed 3 medfører en række udfordringer, som hovedsageligt skyldes nødvendigheden af først at indgå en række kompromisser. I konsekvensanalysen redegøres der nærmere for disse udfordringer og kompromisser, og der foreslås i den forbindelse en række retningslinjer, navnlig hvad angår styring, udvælgelse af VIS'er, menneskelige ressourcer, intellektuel ejendom, gennemførelse af uddannelser og støtte.

Begrundelse for omkostningerne

Ambitionerne med forslaget medfører, at ETI's og VIS'ernes samlede udgifter i perioden 2007-2013 kan anslås til 2,3671 mia. EUR. De fleste af EU's ressourcer vil blive brugt til støtte for VIS'ernes produktionskapacitet. VIS'ernes behov for ressourcer vil afspejle deres overordnede indtægts- og udgiftsprofil og bør være sammenligneligt med det behov, som de mest omkostningseffektive universiteter og forskningsinstitutter i EU har. Hvad angår de ressourcer, der anvendes på VIS'ernes produktionskapacitet, vil disse blive anvendt omkostningseffektivt, da ETI skal tjene til at undgå overlapning og at skabe synergieffekter i forbindelse med anvendelsen af de eksisterende ressourcer.

Omkostningerne forbundet med administration og styring af ETI som helhed bør udgøre en relativt beskeden del af de samlede omkostninger. Disse omkostninger repræsenterer omkostningerne forbundet med den overordnede proces for integration af innovation, forskning og uddannelse. Disse omkostninger skal ses i forhold til den merværdi, der kan opnås ved at tilvejebringe et nyt og stærkt institutionelt grundlag for samarbejde på europæisk plan og mulighed for at skabe den kritiske masse og ekspertise, som kan forbedre EU's konkurrenceevne. Hvis der opnås succes med den foreslåede model for ETI, vil ETI vise sig at være meget omkostningseffektiv.

[1] Denne rapport forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen; den er udarbejdet med henblik på at indhente bemærkninger og foregriber på ingen måde en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen.