51999DC0590

BESKYTTELSE AF FAELLESSKABERNES FINANSIELLE INTERESSER OG BEKAEMPELSE AF SVIG - AARSBERETNING 1998

(forelagt af Kommissionen)

>TABELPOSITION>

INDHOLDSFORTEGNELSE

Indledning

1. Analyser og statistikker

1.1. Svig og andre uregelmaessigheder

1.2. Fastslaaet svig og formodning om svig

1.3. Situationen i 1998

1.3.1. Tilfaelde af svig eller andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne

1.3.2. Tilfaelde, der undersoeges af UCLAF i samarbejde med medlemsstaterne

1.4. Tendenser

1.4.1. Indberetninger fra medlemsstaterne

1.4.1.1. Traditionelle egne indtaegter

1.4.1.2. Udgifter til EUGFL, Garantisektionen

1.4.1.3. Udgifter til strukturforanstaltninger

1.4.2. Tilfaelde, der undersoeges af UCLAF

1.4.2.1. Traditionelle egne indtaegter

1.4.2.2. Udgifter til EUGFL, Garantisektionen

1.4.2.3. Udgifter til strukturforanstaltninger

1.4.2.4. Direkte udgifter

1.5. Inddrivelse af de omhandlede beloeb

1.5.1. Traditionelle egne indtaegter

1.5.2. Udgifter til EUGFL,Garantisektionen

1.5.3. Udgifter til strukturforanstaltninger

2. Undersoegelser

2.1. Organiseret kriminalitet (opgaver udfoert af "task groups")

2.1.1. Smugling af cigaretter

2.1.2. Smugling af spiritus

2.1.3. Opblandet olivenolie

2.2. Angreb paa Faellesskabets politikker efter budgetpost

2.2.1. Praeferenceoprindelser (egne indtaegter)

2.2.1.1. Import af biler

2.2.1.2. Import af hvidloeg fra Kina

2.2.1.3. Tekstilvarer fra Kina

2.2.1.4. Import af tunfiskekonserves fra Tyrkiet

2.2.2. Den faelles landbrugspolitik

2.2.2.1. Koedeksport til Jordan

2.2.2.2. Vineksport

2.2.2.3. De faelles markedsordninger (kartofler - stivelse)

2.2.2.4. Maelkekvoter

2.2.3. Strukturpolitikkerne

2.2.3.1. Den Europaeiske Socialfonds (ESF) finansiering af uddannelsesinstitutioner

2.2.3.2. Den Europaeiske Socialfond: Nederlandene, regionerne "Rijnmond og Gelderland"

2.2.3.3. EUGFL, Udviklingssektionen

2.2.3.4. PIC LEADER I

2.2.3.5. Det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF) - akvakultur - overfakturering af udstyr

2.2.4. Direkte udgifter

2.2.4.1. Erhvervsuddannelsesprogrammet "Leonardo Da Vinci"

2.2.4.2. Udgifter til "forskning - telekommunikation"

2.2.5. Undersoegelser med interne aspekter

2.2.5.1. Kontrakter angaaende bevogtning af Kommissionens bygninger

2.2.5.2. Misbrug af midler beregnet til bistand til tredjelande

2.3. Indirekte skatter: moms

3. Hovedtraek i udviklingen inden for beskyttelsen af faellesskabets finansielle interesser

3.1. Reformen af faellesskabsforsendelsesordningen

3.1.1. Lovgivningsforanstaltninger: gennemfoerelsesbestemmelserne til EU's toldkodeks og konventionen om en faelles forsendelsesprocedure

3.1.2. Operationelle foranstaltninger

3.1.3. Det nye edb-system for forsendelse (NSTI)

3.2. Reformen af praeferenceordningerne

3.3. Indirekte beskatning

3.4. Reformen af finansforvaltningen (SEM 2000)

3.5. Corpus Juris

3.6. Sammenlignende analyser (artikel 209 A-rapporter)

4. Samarbejde og partnerskab med medlemsstaterne

4.1. Medlemsstaternes initiativer til beskyttelse af Faellesskabernes finansielle interesser

4.2. EF-traktatens artikel 280 og ansvarsfordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne i beskyttelsen af Faellesskabets finanser

4.3. Retligt samarbejde

4.4. Beskyttelse af euroen

4.4.1. Kommissionens meddelelse af 22. juli 1998

4.4.2. Informationsudveksling og samarbejde

4.5. Toldsamarbejdet

4.6. Uddannelse vedroerende beskyttelse af de finansielle interesser

5. Samarbejde og partnerskab med tredjelande

5.1. Foertiltraedelsesstrategien

5.2. Aftaler om gensidig bistand mellem Faellesskabet og tredjelande

INDLEDNING

Betingelserne for udarbejdelsen af den tiende aarsberetning om beskyttelse af Faellesskabernes finansielle interesser og bekaempelse af svig er specielle og forskellige fra betingelserne for udarbejdelsen af de tidligere beretninger. Den 16. marts 1999 besluttede Kommissionen nemlig at traede tilbage efter offentliggoerelsen af Den Uafhaengige Ekspertgruppes foerste rapport [1] den 15. marts 1999. Den afgaaede Kommission fandt det under de omstaendigheder ikke hensigtsmaessigt at offentliggoere aarsberetningen inden for den saedvanlige frist. Der skal ligeledes tages hoejde for det forhold, at udarbejdelsen af beretningen blev paabegyndt under den tidligere Kommission med "task-forcen for koordinering af bedrageribekaempelse" (UCLAF) som ophavsmand og afsluttet under Prodi-Kommissionen af Det Europaeiske Kontor for Bekaempelse af Svig (OLAF), der er et uafhaengigt kontor. Beretningen vedroerer derfor en overgangsperiode mellem den nye og den gamle Kommission og mellem den tidligere struktur til bekaempelse af svig og det nye kontor.

[1] Foerste rapport om paastande om svig, daarlig ledelse og nepotisme i Europa-Kommissionen.

Kommissionens 1998-beretning er den sidste beretning om de aktiviteter, der er udfoert af "task-forcen for koordinering af bedrageribekaempelse" (UCLAF). Kommissionen besluttede nemlig den 28. april 1999 at oprette det Europaeiske Kontor for Bekaempelse af Svig (OLAF) [2], der er uafhaengigt hvad angaar de operationelle aktiviteter, og som overtager alle de opgaver, UCLAF hidtil har udfoert. De nye lovrammer [3], der traadte i kraft den 1. juni 1999, udvider og styrker kontorets ansvarsomraader og vedroerer alle aktiviteter, der har forbindelse til beskyttelse af Faellesskabernes interesser mod ulovlig adfaerd, der kan goeres til genstand for administrativ eller strafferetlig forfoelgelse.

[2] Kommissionens afgoerelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999, om oprettelse af Det Europaeiske Kontor for Bekaempelse af Svig (OLAF), EFT L 136 af 31.5.1999, s. 20.

[3] Omfatter ud over Kommissionens afgoerelse naevnt ovenfor, Europa-Parlamentets og Raadets forordning (EF) om undersoegelser, der foretages af OLAF og en interinstitutionel aftale om de interne undersoegelser, der foretages af kontoret (EFT L 136 af 31.5.1999).

Faellesskabets budget for 1998 [4] er paa 82,8 mia. ECU (anvendelse af betalingsbevillinger). Finansieringen sker via de traditionelle egne indtaegter (14 mia. ECU), moms (33 mia. ECU) og den fjerde indtaegt, der indbetales direkte til Faellesskabets budget, og som er den stoerste indtaegtskilde (35 mia. ECU). Den stoerste udgiftspost er fortsat landbruget (39,1 mia. ECU eller 47% af de samlede udgifter). Strukturforanstaltningerne udgoer 28,8 mia. ECU (35% af de samlede udgifter) og de udgifter, der administreres direkte af Kommissionen (eksterne foranstaltninger, forskning og udvikling ...) 10,7 mia. ECU (13% af de samlede udgifter, eksklusive udgifter til administration og personale).

[4] Kilde: Budgethaandbog (Europa-Kommissionen), 1999, SEK (1999) 1100.

Der skal mindes om, at afsloering af svig og andre uregelmaessigheder til skade for Faellesskabernes finansielle interesser skal foretages i et taet samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Medlemsstaterne er hovedansvarlige paa omraadet, da de opkraever de traditionelle egne indtaegter paa Faellesskabernes vegne og administrerer ca. 80% af udgifterne paa Faellesskabets budget. Paa grundlag af en definition af begreberne "uregelmaessighed" og "svig" (sidstnaevnte begreb daekker en forsaetlig uregelmaessighed, der kan forfoelges strafferetligt) har man for foerste gang forsoegt at saette tal paa antallet af svigagtige handlinger til skade for Faellesskabets budget. Paa nuvaerende tidspunkt er medlemsstaternes indberetninger, der ligger til grund for analysen, imidlertid ikke tilstraekkelig praecise og indbyrdes harmoniserede til at muliggoere udarbejdelse af detaljerede statistikker. Generelt kan det imidlertid antages, at 20% af de indberettede uregelmaessigheder kan betragtes som "svig".

De tendenser for uregelmaessigheder, der fremlaegges i beretningens foerste kapitel, skal dog fortolkes med forsigtighed. Der skal altid tages hoejde for det forhold, at en indberetning fra en medlemsstat ifoelge de lovfaestede forpligtelser for bekaempelse af svig i virkeligheden kan daekke en uregelmaessighed eller en svigagtig handling, der har loebet over flere aar, hvilket f.eks. er tilfaeldet inden for EUGFL, Garantisektionen i 1998, ligesom et begraenset antal sager kan have stor statistisk vaegt uden derved at vise en generel tendens. Endvidere begynder resultaterne af undersoegelserne i marken i de foregaaende aar at faa virkninger.

Hvad f.eks. angaar egne indtaegter var 1997 saerdeles frugtbart, da det blev konstateret, at naesten en milliard ECU af de omhandlede beloeb var impliceret i svig eller uregelmaessigheder (sager indberettet af medlemsstaterne og UCLAF-undersoegelser i samarbejde med sidstnaevnte), og denne milliard ECU udgjorde 6,6% af det paagaeldende budget (14 mia. ECU i 1997); i 1998 er de konstaterede beloeb kun paa ca. halvdelen af dette beloeb (538 mio. ECU), dvs. en budgetmaessig paavirkning paa 3,8% (da budgettet var det samme). "Cigaret"-sagernes paavirkning af statistikken var saaledes isaer maerkbar i 1997. Det betydelige fald i de beloeb, der stammer fra denne ulovlige handel, skyldes succesen "i marken" i Spanien og Andorra med bekaempelsen af det sorte marked. UCLAF fortsatte i 1998 i samarbejde med de kompetente nationale myndigheder de allerede paabegyndte undersoegelser med henblik paa at afslutte dem og faa de skyldige doemt og sikre tilbagebetaling af de unddragne beloeb.

For strukturfondenes vedkommende har visse medlemsstater fortsat vanskeligt ved at opfylde deres indberetningsforpligtelse. De smaa beloeb, der i 1998 var involveret i de indberettede tilfaelde af svig eller uregelmaessigheder i forhold til 1997 (42 mio. ECU mod 57 i 1997), skal sammenholdes med det begraensede antal sager, UCLAF behandlede i samarbejde med medlemsstaterne i samme periode (7 mio. ECU impliceret i disse sager mod 60 i 1997). Den samlede budgetmaessige paavirkning er saaledes faldet fra 0,45% i 1997 til 0,18% i 1998 med stort set samme budgetter, der kun er steget fra 26 til 28 mia. ECU. Hvad angaar Samhoerighedsfonden skal det understreges, at medlemsstaternes manglende indberetning paa dette omraade kan forklares med, at kun fire medlemsstater er beroert. Samtidig forholder det sig saadan, at projekterne under denne fond, der blev oprettet i 1994, er aarlige, og noeje overvaages af de beroerte medlemsstater [5].

[5] Spanien, Portugal, Irland og Graekenland.

En og samme enhed i UCLAF task-forcen foretager undersoegelser af strukturfondene, direkte udgifter og korruption (eller sager, der kan implicere institutionens tjenestemaend eller andre ansatte). Denne enhed har i loebet af 1998 prioriteret disse "interne" sager, der kraever en stoerre arbejdsindsats. Det har paavirket det samlede antal undersoegelser.

Inden for EUGFL, Garantisektionen, kan man konstatere det modsatte; i 1997 blev der konstateret svig eller uregelmaessigheder for 317 mio. ECU, mens dette beloeb i 1998 steg til 420 mio. ECU (i 1997 udgjorde det 0,79% af det aarlige budget for disse udgifter - over 40 mia. ECU - i 1998 var der tale om over 1% af et mindre budget - 39,1 mia. ECU). Denne forskel skyldes, at medlemsstaterne i 1998 indberettede nogle nye tilfaelde af uregelmaessigheder, der daekker flere aars undersoegelser.

Paa grundlag af disse undersoegelser og den operationelle koordinering har man kunnet ivaerksaette omfattende forebyggende foranstaltninger, bl.a. for at sikre vedtagelse af de retlige rammer og styrke faellesskabslovgivningen vedroerende sikring mod svig i overensstemmelse med Kommissionens beslutninger inden for rammerne af "SEM 2000" og henstilling nr. 7 [6]:

[6] SEK (96) 1802/4. Jf. aarsberetning 1996, kapitel 1, s. 11.

- reformen af forsendelsesordningen, der viste sig noedvendig efter afsloeringer "i marken", fortsatte i 1998 i overensstemmelse med den handlingsplan, Kommissionen vedtog i 1995;

- reformen af praeferenceordningerne, der blev ivaerksat i 1996 ved en foerste styrkelse af reglerne for den generelle praeferenceordning, fortsatte generelt i 1997 og 1998, bl.a. gennem Kommissionens meddelelse om forvaltningen af praeference-ordningerne, der understreger den store risiko for svig og uregelmaessigheder paa dette omraade. Det foerte ultimo 1998 bl.a. til vedtagelse af en ny beskyttelsesklausul, der retligt er knyttet til beskyttelsen af de finansielle interesser, i den nye generelle praeferenceordning, der giver Kommissionen mulighed for hurtigt at gribe ind i tilfaelde af alvorlig svig og manglende administrativt samarbejde med tredjelande. Denne udvikling ligger endvidere til grund for det arbejde, der i 1999 udfoeres for at udarbejde et horisontalt retligt instrument for alle praeferenceaftaler i tilfaelde af svig, hvilket Kommissionen anbefalede i ovennaevnte meddelelse;

- endvidere er den finansielle korrektion blevet styrket paa det strukturpolitiske omraade i lighed med den situation, der er paa landbrugsomraadet, og der er ligeledes foreslaaet saadanne foranstaltninger for de traditionelle egne indtaegter;

- andre praeventive foranstaltninger har ligeledes gjort det muligt at styrke flere specifikke lovgivninger paa landbrugsomraadet (restitutioner, BSE).

Ud over det rent finansielle aspekt er der i 1998 gennemfoert andre foranstaltninger inden for beskyttelse af Faellesskabets interesser, der ogsaa fortjener at blive naevnt.

Der er tale om udviklingen vedroerende beskyttelse af Faellesskabernes interesser i forbindelse med forseelser eller velorganiserede kriminelle handlinger, der ikke blot er rettet mod EU's finanser men ogsaa mod selve grundlaget for visse grundliggende faellesskabspolitikker, og som bringer de nationale oekonomier i fare og undergraver den europaeiske integrations trovaerdighed. Over for en saadan kriminel adfaerd skal der findes et passende strafferetligt svar, der sammenfatter baade Faellesskabets og den nationale ret, saaledes at de kriminelle bekaempes, og det forhindres, at de udvikler deres virksomhed.

EU's nye politikker, som f.eks. Den OEkonomiske og Monetaere Union med indfoerelsen af euroen, kraever, at der indfoeres en beskyttelse paa EU-niveau mod efterligning og falskmoentneri. I forbindelse med udvidelsen udvikler Kommissionen paa samme maade en foertiltraedelsesstrategi, der bestaar i at bistaa ansoegerlandene med at forberede deres tiltraedelse ved hjaelp af et system, der skal sikre en beskyttelse af faellesskabsinteresserne baade organisatorisk og operationelt.

Endelig kan det konstateres, at de retlige instrumenter under traktatens afsnit VI, der indeholder bestemmelserne om beskyttelse af Faellesskabernes finansielle interesser, endnu ikke siden vedtagelsen i 1995 er ratificeret paa trods af talrige opfordringer hertil fra OEkofin- og RIA-Raadet samt Det Europaeiske Raad. Derimod finder de instrumenter, der i samme tidsrum er vedtaget inden for rammerne af foerste soejle, anvendelse.

1. Analyser og statistikker

1.1. Svig og andre uregelmaessigheder

Svigbekaempelsen har til formaal at beskytte Faellesskabets finansielle interesser (og dermed ogsaa de europaeiske skatteyderes interesser) imod enhver form for ulovlig adfaerd. Ulovlig adfaerd findes i mange afskygninger og spaender fra manglende overholdelse af en faellesskabsbestemmelse ved fejl eller uagtsomhed til tilsigtede eller kriminelle handlinger, der ofte begaas af organiserede net.

For effektivt at beskytte Faellesskabets finanser omfatter de retsinstrumenter, der organiserer svigbekaempelsen, alle former for ulovlig adfaerd fra en simpel "uregelmaessighed" til kriminel og organiseret "svig". Udtrykket "uregelmaessighed" er langt bredere og defineres i EU-retten som foelger:

"Som uregelmaessighed betragtes enhver overtraedelse af en faellesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en oekonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europaeiske Faellesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtaegter, der stammer fra de egne indtaegter, der opkraeves direkte for Faellesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmaessig udgift" [7].

[7] Artikel 1, stk. 2, i Raadets direktiv (EF, Euratom) nr. 2988/95 (EFT L 312 af 23.12.1995).

Derimod daekker udtrykket "svig" en adfaerd, der paakalder sig strafferetlige sanktioner, og det defineres som foelger:

"Foelgende betragtes som svig, der skader De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser:

a) for saa vidt angaar udgifter, enhver forsaetlig handling eller undladelse vedroerende:

- anvendelse eller forelaeggelse af falske, urigtige eller ufuldstaendige erklaeringer eller dokumenter, som medfoerer uretmaessig oppebaerelse eller tilbageholdelse af midler hidroerende fra De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for De Europaeiske Faellesskaber

- manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesaettelse af en specifik oplysningspligt, med samme foelge

- uretmaessig anvendelse af saadanne midler til andre formaal end dem, de oprindelig var bevilget til

b) for saa vidt angaar indtaegter, enhver forsaetlig handling eller undladelse vedroerende:

- anvendelse eller forelaeggelse af falske, urigtige eller ufuldstaendige erklaeringer eller dokumenter, som medfoerer en uretmaessig formindskelse af indtaegterne paa De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget eller paa budgetter, der forvaltes af eller for De Europaeiske Faellesskaber

- manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesaettelse af en specifik oplysningspligt, med samme foelge

- uretmaessig udnyttelse af en lovligt opnaaet fordel, med samme foelge [8]".

[8] Artikel 1, stk. 1, i konventionen om beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser (EFT C 316 af 27.11.1995).

I henhold til disse definitioner daekker det generelle begreb "uregelmaessighed" ogsaa "svig", idet uregelmaessigheder omfatter svig, som adskiller sig fra "andre uregelmaessigheder" bl.a. derved, at overtraedelsen er tilsigtet og derved, at der anvendes ulovlige midler, der kraever strafferetlig forfoelgning. Svig goer det noedvendigt at anvende langt haardere straffe og implicere retsvaesenet, mens der i forbindelse med de oevrige uregelmaessigheder snarere laegges vaegt paa en finansiel regulering af situationen.

I denne situation ville det givetvis vaere nyttigt i denne beretning om UCLAF's virksomhed at kunne skelne klarere mellem "svig" og "andre uregelmaessigheder". Imidlertid har oplysningerne fra medlemsstaterne ikke vist sig at vaere tilstraekkelig praecise og paalidelige til at kunne foretage en saadan skelnen. Selv oplysninger vedroerende "type uregelmaessighed" maa benyttes med megen forsigtighed.

- De kompetente myndigheders praksis med hensyn til indberetning af sager varierer meget fra en medlemsstat til en anden (andelen af "uregelmaessigheder", der kan betegnes som "svig", skulle saaledes svinge mellem 0 og 76%). Hvordan et tilfaelde karakteriseres i foerste omgang kan saaledes vaere afhaengigt af, om kontrol- eller opklaringsinstansen er en myndighed, der har strafferetlige befoejelser eller ej [9].

[9] Eksempelvis er stoerstedelen af de tilfaelde, Italien har indberettet, blevet opdaget af Guardia di Finanza, som er andet og mere end blot en administrativ myndighed.

- Hvis man ikke blot ser paa "type uregelmaessighed", men ogsaa paa den beskrivelse af modus operandi, medlemsstaterne benytter, viser det sig, at et stoerre antal sager snarere kunne karakteriseres som "svig". Dette gaelder bl.a. paa omraadet egne indtaegter.

- Endelig kan den juridiske vurdering af et tilfaelde udvikle sig i tidens loeb, og et tilfaelde, der i begyndelsen af en undersoegelse betragtes som "svig", og indberettes som saadan, kunne ved den retlige procedures afslutning betegnes som en simpel "uregelmaessighed" eller omvendt.

Med hensyn til de tilfaelde, UCLAF undersoeger i samarbejde med medlemsstaterne, ville denne skelnen ikke vaere hensigtsmaessig af flere grunde: UCLAF koncentrerer sig med vilje om komplekse transnationale tilfaelde, saakaldte "alvorlige" uregelmaessigheder, der ofte skyldes organiseret kriminalitet og som medlemsstaterne ikke kan behandle uden bistand fra Faellesskabet; endvidere har UCLAF ikke befoejelse til at afgoere, om en uregelmaessighed udgoer en overtraedelse af de strafferetlige bestemmelser, fordi undersoegelserne kun tager sigte paa at fastslaa, om der konkret er tale om en uregelmaessighed og overlader det til medlemsstaterne at soerge for den korrekte strafferetlige behandling af sagen.

1.2. Fastslaaet svig og formodning om svig

En forsigtig fortolkning af alle de oplysninger, UCLAF er i besiddelse af, viser, at et tilfaelde ud af fem inden for alle budgetsektorer taget under et kan betegnes som "svig" og berettiger til anvendelse af strafferetlige foranstaltninger [10]. Mens de "andre uregelmaessigheder" ofte kan fastslaas af en administrativ myndighed, skal "svigagtig adfaerd", der er en overtraedelse af strafferetten, karakteriseres som saadan af de juridiske myndigheder, saedvanligvis af en domstol. Der kan ofte forloebe lang tid mellem det tidspunkt, hvor en strafferetlig procedure indledes, og den endelige afgoerelse.

[10] For eksempel for "dokumentfalsk".

Paa samme maade kan betegnelsen "svig" om en uregelmaessighed, der undersoeges af UCLAF, hoejst vaere en relativ indikator for sagens alvor. UCLAF kan kun give de oplysninger, der er indhentet under undersoegelsen samt et bidrag til proceduren ved de nationale instanser (f.eks. gennem transnational koordinering). Det forhold, at Kommissionen betegner et tilfaelde som "svig", kan saaledes hoejst vaere en foreloebig betegnelse, mens man afventer de kompetente nationale instansers afgoerelse. Denne afgoerelse skal udmoentes i en formel meddelelse fra medlemsstaten paa grundlag af de bestemmelser, der finder anvendelse paa omraadet.

Dette gaelder ogsaa med hensyn til identificeringen af de beloeb, der er impliceret. Specielt i forbindelse med tilfaelde af svig kan den budgetmaessige virkning foerst afgoeres noejagtigt paa grundlag af den kompetente domstols endelige afgoerelse. Paa alle de stadier, der gaar forud for den endelige afgoerelse, er der blot tale om et mere eller mindre noejagtigt skoen. Dette gaelder specielt for UCLAF's undersoegelser, som netop har til formaal at belyse forhold og vurdere dem i deres sammenhaeng. Det involverede beloebs stoerrelse kan foerst praecist angives i loebet af undersoegelsen [11].

[11] Cigaretsmugling er en god illustration af dette. Naar man under en kontrol beslaglaegger en given maengde smuglercigaretter, skal undersoegelsen ogsaa omfatte tidligere svigagtig import, som ikke er blevet afsloeret i tide. Den finansielle virkning af dette svig skal beregnes paa grundlag af den samlede svigagtige import og ikke blot paa grundlag af maengden af beslaglagte cigaretter.

For at faa et noejagtigt billede af den reelle virkning af svig og andre uregelmaessigheder maa der tages hensyn til de beloeb, medlemsstaterne indberetter som resultat af deres undersoegelser, samt til de beloeb, Kommissionen ansaetter skoensmaessigt i forbindelse med tilfaelde, der undersoeges, men som endnu ikke formelt er indberettet af medlemsstaterne. For saa vidt som medlemsstaterne overholder deres indberetningspligt, skulle den anslaaede virkning af de tilfaelde, der undersoeges af UCLAF, bekraeftes (eller afkraeftes) af medlemsstaternes indberetninger (i oevrigt ofte i et efterfoelgende aar).

1.3. Situationen i 1998

1.3.1. Tilfaelde af svig eller andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne

For 1998 har medlemsstaterne til Kommissionen indberettet 5 091 tilfaelde af uregelmaessigheder, der eventuelt omfatter svig til et samlet beloeb af 577 mio. ECU. En foreloebig analyse viser for stort set alle budgetomraaders vedkommende, at tilfaelde af uregelmaessigheder med formodning om svig i alt udgoer ca. 20% i antal og vaerdi:

De indberettede tilfaelde fordeler sig som foelger:

>TABELPOSITION>

(*) Den procent af budgettet for 1998, der er beroert af de uregelmaessigheder, medlemsstaterne har indberettet, er blot en vejledende stoerrelsesorden, da nogle af de tilfaelde, der er indberettet i 1998, kan daekke flere tidligere regnskabsaar (en uregelmaessighed, der har fundet sted for et eller flere aar siden, kan eventuelt foerst vaere blevet indberettet i 1998)

(**) traditionelle egne nettoindtaegter.

Tabel 1-4 i bilaget indeholder en opdeling af tilfaeldene efter medlemsstat.

1.3.2. Tilfaelde, der undersoeges af UCLAF i samarbejde med medlemsstaterne

Ud over de tilfaelde, medlemsstaterne har indberettet, indledte UCLAF i 1998 227 nye undersoegelser, generelt paa grund af mistanke om svig eller anden ulovlig aktivitet. Hertil kommer en raekke sager, der blev indledt i de foregaaende aar, og som stadig var genstand for aktiv undersoegelse i 1998. Den formodede virkning af disse nye sager samt de beloeb, der er fastlagt i forbindelse med sager, der fortsat behandles [12], udgoer ca. 442 mio. ECU.

[12] I forbindelse med sager, der allerede blev indledt i tidligere aar, men hvor der i 1998 har vaeret en udvikling i de implicerede beloeb, bogfoeres kun de beloeb, der ligger ud over det oprindelige skoen.

>TABELPOSITION>

(*) Den procent af budgettet for 1998, der er beroert af de sager, UCLAF har indledt undersoegelse af i 1998, er blot en vejledende stoerrelsesorden, da nogle tilfaelde kan daekke flere tidligere regnskabsaar (en sag, der er paabegyndt undersoegelse af i 1998, kan vedroere en formodning om svig, der ligger flere aar tilbage)

(**) traditionelle egne nettoindtaegter.

1.4. Tendenser

Naar man sammenligner udviklingen i de seneste aar, kan man konstatere en vis stabilisering af antallet af nye tilfaelde og deres finansielle virkning. Det gaelder baade for tilfaelde af svig og for andre uregelmaessigheder.

1.4.1. Indberetninger fra medlemsstaterne [13]

[13] Graf 1, 3 og 5 i bilaget viser udviklingen for medlemsstaternes indberetninger siden 1995.

1.4.1.1. Traditionelle egne indtaegter

Antallet af tilfaelde af svig eller andre uregelmaessigheder, som medlemsstaterne har opdaget, svinger betydeligt. Det hidtil hoejeste niveau blev naaet i 1997, og i 1998 faldt antallet til 1995-niveauet [14].

[14] Siden midten af 1996 har medlemsstaterne indberettet oplysninger om svig og uregelmaessigheder direkte til Kommissionen ved hjaelp af edb-applikationen "OWNRES". Graf 1 i bilaget viser situationen for disse elektroniske indberetninger (originale indberetninger og ajourfoeringer) pr. 4. oktober 1999. Ud over 1998 henviser disse indberetninger til de tidligere aar, naar det er noedvendigt med en ajourfoering. Kommissionen har gentagne gange anmodet medlemsstaterne om automatisk at indberette ajourfoeringer af tilfaelde af svig og uregelmaessigheder med henvisning til perioden 1989 (indfoerelse af indberetningspligt) til 1996 ved hjaelp af dette elektroniske kommunikationsmiddel. Kommissionen maa derfor forvente, at den i de kommende aar vil faa adgang til stadig mere fyldestgoerende og trovaerdige oplysninger.

Mens det involverede beloeb tidligere steg fra aar til aar, kunne der i 1998 konstateres en vis nedgang i forhold til de foregaaende aar. Imidlertid svarer de mere beskedne beloeb, der blev konstateret og indberettet af medlemsstaterne for 1998, ikke til resultaterne af de undersoegelser, som UCLAF i de seneste aar har foretaget sammen med medlemsstaterne. Alene med hensyn til cigaretter har medlemsstaterne indberettet, at de havde beslaglagt ca. 5 milliarder smuglercigaretter (78% mere end i 1997), hvilket repraesenterer et tab paa 118 mio. ECU for EU's budget.

Med 16% af de opdagede tilfaelde og 12% af det samlede involverede beloeb er praeferenceordningerne fortsat et saerligt saarbart omraade. Til gengaeld er antallet af opdagede tilfaelde - og specielt de involverede beloeb - paa omraadet ekstern forsendelse - faldet brat i forhold til de foregaaende aar. Dette faenomen kan maaske forklares med den saerlige opmaerksomhed paa denne type transaktioner og med brugen af et forhaandsinformationssystem, advanced information system (SIP) [15].

[15] Jf. punkt 0, side 50.

1.4.1.2. Udgifter til EUGFL, Garantisektionen

De 2 412 indberettede sager i 1998 (svig og uregelmaessigheder) udgoer en stigning paa naesten 20% i forhold til 1997 og en stigning paa naesten 40% i forhold til 1995.

Efter et betragteligt fald i de beloeb, der fremgik af indberetningerne for perioden 1995-1997, var det samlede beloeb igen i stigning i 1998 (+75%). Denne stigning skyldes Italiens indberetning af fire meget store sager i olivenoliesektoren (forbrugsstoette); disse tilfaelde vedroerer et tidsrum paa flere aar. Det bekraefter Kommissionens iagttagelse [16], hvorefter den faktiske indvirkning paa budgettet af de indberettede uregelmaessigheder ikke kan maales i forhold til et enkelt aar, eftersom virkningen i hoej grad afhaenger af den (tilfaeldige) dato for afsloeringen af uregelmaessighederne.

[16] Jf. bl.a. aarsberetningen for 1994, kapitel 6, afsnit 2.

Blandt disse typer tilfaelde vedroerer de uregelmaessigheder, der opdages af medlemsstaterne, altid foerst og fremmest markedsstoetteforanstaltninger. Eksport-restitutionernes andel er fortsat relativt stabil. De produkter, der i saerlig grad er beroert, er olivenolie, oksekoed og kreaturer samt mejeriprodukter.

1.4.1.3. Udgifter til strukturforanstaltninger

Antallet af tilfaelde, der opdages og indberettes af medlemsstaterne, stiger fortsat. Det viser, at de indfoerte kontrolsystemer bliver stadig mere effektive. Imidlertid kan der konstateres forskelle mellem medlemsstaterne. F.eks. viser det forhold, at Kommissionens tjenestegrene opdagede et tilfaelde af omfattende svig inden for Socialfonden i Nederlandene [17], at denne medlemsstat har vanskeligt ved at opfylde indberetningspligten. Alt i alt har denne medlemsstat i loebet af regnskabsaaret 1998 kun indberettet tre tilfaelde af uregelmaessigheder, alle tre inden for EFRU.

[17] Jf. punkt 0, s. 29.

I 1998 vedroerte ca. halvdelen af tilfaeldene - og beloebene - Socialfonden; i 1997 tegnede denne fond sig for mindre end 40% af alle tilfaelde og beloeb. I forhold til budgetbevillingerne er virkningen af svig og uregelmaessigheder stoerre inden for Socialfonden (0,28%) og i EUGFL, Udviklingssektionen (0,23%) end inden for Regionalfonden (0,11%) eller FIUF (0,12%).

1.4.2. Tilfaelde, der undersoeges af UCLAF [18]

[18] Graf 2, 4, 6 og 7 i bilaget viser udviklingen for de sager, UCLAF har indledt i samarbejde med medlemsstaterne siden 1995.

UCLAF gennemfoerte i 1998 i alt 346 undersoegelser i samarbejde med medlemsstaterne, og disse undersoegelser vedroerer ikke kun aarets nye sager, men ogsaa sager, der var indledt operationelt. Heraf vedroerte 132 undersoegelser omraadet egne indtaegter (industrivarer, fiskeri, landbrugsvarer, tekstiler, cigaretter), 135 EUGFL, Garantisektionen, 79 strukturforanstaltninger (strukturfondene og Samhoerigheds-fonden) og udgifter, der forvaltes direkte af Kommissionen ("forskning", udgifter til fordel for visse tredjelande - programmerne PHARE, TACIS, EUF-udgifter osv.).

En del af disse undersoegelser (55) blev gennemfoert i tredjelande, nemlig ca. 16% af det samlede antal. Men udtrykt i menneskelige ressourcer (antal manddage) udgoer disse undersoegelser i tredjelande ca. 30% af den operationelle aktivitet.

En af prioriteterne for Kommissionen er bekaempelsen af svig, som skyldes organiserede net eller ligefrem net af kriminelle. Derfor er disse specialiserede arbejdsgruppers aktivitet (cigaretter, spiritus, olivenolie osv.) blevet fortsat og intensiveret i 1998 i snaevert samarbejde med medlemsstaterne for at modvirke denne form for lukrativ trafik og forhindre den i at udvikle sig. Det er ogsaa derfor, at UCLAF's aktivitet ikke laengere er begraenset til beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser, men nu ogsaa omfatter andre aktiviteter i forbindelse med organiseret kriminalitet saasom bekaempelse af handel med plagiater (piratvarer).

Disse sager kraever en strafferetlig behandling, som er det eneste, der kan have en afskraekkende virkning paa organiseret kriminalitet, der saaledes drager fordel af forskellene mellem medlemsstaternes retssystemer.

1.4.2.1. Traditionelle egne indtaegter

Nedgangen i beloebene i 1998 i forhold til 1997 samtidig med en stigning i antallet af undersoegelser skyldes, at man nu tager hensyn til og medregner beloeb vedroerende omfattende svig, der afsloeres paa forskellige omraader, for et bestemt aar, mens undersoegelserne vedroerende disse sager fortsaetter det eller de foelgende aar. Det gaelder f.eks. sagen om cigaretsmugling via Montenegro [19], hvor undersoegelserne ogsaa er fortsat i 1998. Det gaelder ogsaa for sagen om cigaretsmugling via Andorra i 1997 [20], der har vaeret genstand for saerlige foranstaltninger, der er truffet som led i styrkelsen af samarbejdet mellem EU og Andorra [21].

[19] Jf. aarsberetningen 1997, kapitel 2, punkt 2.1.1.3, s. 20.

[20] Jf. aarsberetningen 1997, kapitel 2, punkt 2.1.1.5, s. 21.

[21] Jf. kapitel 2, punkt 0, s. 19 ff.

1.4.2.2. Udgifter til EUGFL, Garantisektionen

Inden for EUGFL, Garantisektionen, er antallet af nye undersoegelser, der er indledt i 1998, af samme omfang som i 1996, stoerre end i 1997 og mindre end i 1995. Det afspejler det forhold, at behandlingen af de store sager, der er indledt de seneste aar, fortsat kraever omfattende ressourcer. Hvad angaar UCLAF's undersoegelser naaede de implicerede beloeb op paa det hidtil hoejeste niveau i 1997, mens det samlede beloeb for selvsamme aar var klart lavere end i aarene foer, og endog aaret efter. Dette viser klart, at resultaterne af en undersoegelse, der foretages af en enkelt medlemsstat, og af en multilateral undersoegelse, der foretages af UCLAF, ofte ikke kommer frem samtidig.

De nye undersoegelser vedroerer foerst og fremmest markedsstoetteforanstaltninger, eksport af oksekoed og ulovlig handel med sukker og maelkekvoter.

1.4.2.3. Udgifter til strukturforanstaltninger

De undersoegelser, der indledes af UCLAF i samarbejde med medlemsstaterne, foelger ikke samme udvikling som medlemsstaternes indberetninger. Deres antal er faldet, og specielt de implicerede beloeb. Hver anden undersoegelse, der blev indledt i 1998, vedroerer Socialfonden, mens denne fond tegnede sig for mindre end 40% af undersoegelserne i 1997 (men over 50% i 1996). Antallet af nye undersoegelser, der er indledt paa omraaderne med EFRU og EUGFL, Udviklingssektionen, er faldet betydeligt i forhold til de foregaaende aar.

De beloeb, der er impliceret i sager, som undersoeges af UCLAF, er gennemsnitlig to eller tre gange saa store som i sager, der indberettes af medlemsstaterne.

1.4.2.4. Direkte udgifter

Antallet af nye undersoegelser er faldende i forhold til 1996 og 1997, og det samlede beloeb er ligeledes klart mindre end i 1997. Ligesom de foregaaende aar vedroerer de nye undersoegelser foerst og fremmest "forskning" og "udviklingsstoette".

1.5. Inddrivelse af de omhandlede beloeb

Tallene punkt 1.3 viser den samlede virkning af afsloeret eller formodet svig eller andre uregelmaessigheder. Tallene omfatter derfor ogsaa mislykkede forsoeg paa svig samt tab for faellesskabsbudgettet, der kun kan beregnes ved hjaelp af en ekstrapolering (navnlig hvad angaar smugleri). Inddrivelse er derimod en "erstatningssag", der er begraenset til sager, hvor det har vaeret muligt at identificere den implicerede virksomhed og praecist fastsaette beloebene.

1.5.1. Traditionelle egne indtaegter

Ifoelge faellesskabslovgivningen [22] er opkraevningen af Faellesskabets egne indtaegter overladt til medlemsstaterne, og de skal traeffe alle foranstaltninger for at fastlaeggelsen, bogfoeringen, inddrivelsen og overdragelsen heraf kan ske paa bedste vis.

[22] 94/728/EF, Euratom: Raadets afgoerelse af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europaeiske Faellesskabers egne indtaegter (EFT L 293 af 12.11.1994) og Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 (EFT L 155 af 7.6.1989).

Det grundliggende problem med inddrivelsen af de egne indtaegter er, at inddrivelsesproceduren kun kan indledes, hvis disse afgifter er blevet fastslaaet af medlemsstatens kompetente myndighed. Det betyder navnlig, at den implicerede virksomhed skal identificeres og afgifterne beregnes praecist. I tilfaelde af smugling (f.eks. af cigaretter) er det naesten umuligt og i hvert fald vanskeligt efterfoelgende at beregne de afgifter, der skulle have vaeret betalt i forbindelse med den hemmelige indfoersel af varen, der i mellemtiden er blevet afsat paa markedet; hvis varen afsloeres under den hemmelige indfoersel, bliver den normalt tilintetgjort og afgifterne opkraeves ikke.

I tilfaelde af indfoersel af varer med uberettiget anvendelse af en praeferenceordning, er de stoerste problemer medlemsstaternes manglende kontrol og forsinkelse eller manglende samarbejde fra modtagerlandenes side. Det foelger heraf, at de afgiftspligtige importoerer - ogsaa hvis der faktisk konstateres en falsk praeference-oprindelse - enten paa grund af foraeldelsesfristerne for inddrivelse og/eller den manglende retssikkerhed som foelge af modtagerlandenes manglende samarbejde kan unddrage sig betaling af toldskylden og en eventuel retsforfoelgning.

I de tilfaelde og for andre former for avanceret svig i forbindelse med velorganiserede kriminelle net er det tit umuligt at foretage en inddrivelse hos en solvent debitor. Det er derfor af afgoerende betydning at afsloere disse net inden for alle omraader.

Efter fastlaeggelsen af afgifterne viser praksis, at inddrivelsesprocessen under medlemsstaternes ansvar ofte er langsommelig. Det kan forklares med den tid, der medgaar til de administrative og retlige procedurer. De nationale administrationers forskellige fortolkning af faellesskabsretten er derfor en hindring for en ensartet inddrivelse af disse indtaegter.

Kommissionen foelger op paa inddrivelsen bl.a. ved hjaelp af foelgende midler:

- udarbejdelse af en sammenfattende rapport om kontrolarbejdet og resultaterne heraf [23];

[23] Jf. anden sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1997 (KOM (1999) 110 endelig udg. af 12. marts 1999).

- statistisk analyse af indberetninger om "svig" (kaldt "stikproeve A"), der har til formaal at fremlaegge de generelle aspekter af inddrivelsessituationen. En foerste rapport paa dette grundlag blev fremsendt til budgetmyndigheden (Europa-Parlamentet og Raadet) i 1995 [24];

[24] Beretning om inddrivelse af traditionelle egne indtaegter hidroerende fra tilfaelde af svig og uregelmaessigheder (metode og stikproeve A/94), KOM (95) 398 endelig udg. af 6. september 1995. Anden beretning forventes udgivet i slutningen af 1999.

- en mere detaljeret analyse af store sager udvalgt inden for rammerne af en stikproeve paa basis af objektive kriterier eller paa grund af en sags saerlig komplekse karakter [25].

[25] Rapporter om situationen med hensyn til inddrivelse af traditionelle egne indtaegter i forbindelse med bedrageri og uregelmaessigheder (stikproeve B94 og B98), KOM (97) 259 endelig udg. af 9. juni 1997 og KOM (1999) 160 endelig udg. af 21. april 1999.

Den sammenfattende rapport omhandler alle konstaterede uregelmaessigheder og implicerede beloeb uden at tage hoejde for taersklen paa 10 000 ECU, der udloeser indberetningsforpligtelsen til Kommissionen [26]. Det fremgaar af rapporten, at "bruttoinddrivelsessatsen" (inddrivelsen aaret igennem) i medlemsstaterne var paa gennemsnitlig 23% i 1997. Denne sats ligger paa niveau med den inddrivelsessats, der fremgaar af medlemsstaternes formelle indberetninger for 1998 for sager over 10 000 ECU, og som er paa 27%.

[26] Artikel 6, stk. 4, i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89.

Den finansielle opfoelgning af svig og andre uregelmaessigheder, der indgaar i stikproeverne B94 og B98 [27], viser en betydelig men stadig ikke tilstraekkelig fremgang i inddrivelsen (satsen stiger fra 2% til 12%), og foraeldelsesfristen falder kraftigt (fra 12% til 4%). Inddrivelsessatsen svinger meget i forhold til det omhandlede produkt og toldordningen. I to sager vedroerende uregelmaessig indfoersel af tekstilvarer med ugyldige praeferencecertifikater [28] var inddrivelsessatsen paa henholdsvis 55% og 60%, hvilket viser, at inddrivelse er mulig, hvis der samarbejdes effektivt med det paagaeldende oprindelsesland. Denne konstatering bekraeftes af en anden sag, der ligeledes vedroerer ulovlig import af tekstilvarer [29]. I sidstnaevnte tilfaelde var inddrivelsessatsen paa 52%.

[27] Jf. aarsberetning for 1994 naevnt ovenfor, kapitel 6, afsnit 2 (B94). 9 sager er udvalgt (B98); de er blevet indberettet inden for rammerne af den gensidige bistand og beloeber sig samlet til 136 mio. ECU.

[28] Beklaedningsgenstande importeret fra Laos og tekstilvarer importeret fra Cambodja.

[29] Tekstilvarer importeret fra Bangladesh; der er tale om en sag, der ikke indgaar i stikproeve B98.

I overensstemmelse med artikel 17, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89 kan medlemsstaterne kun undlade at stille disse beloeb til Kommissionens raadighed, naar det er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem [30]. Ifoelge artikel 17, stk. 3, i ovennaevnte forordning skal medlemsstaterne i deres aarsrapporter i givet fald angive de grunde, der eventuelt forhindrer dem i at stille de egne indtaegter til raadighed for faellesskabsbudgettet. I perioden 1989 til 1998 indberettede 7 medlemsstater 44 sager, der blev betragtet som "uinddrivelige". I betragtning af det lille antal sager stiller Kommissionen spoergsmaalstegn ved medlemsstaternes noeje overholdelse af deres forpligtelser.

[30] I juli 1997 fremlagde Kommissionen et forslag til aendring af forordning nr. 1552/89, der stadig er til behandling i Raadet, og som har til formaal at indfoere en procedure, der giver mulighed for mere systematisk og klart at identificere de beloeb, der skal tilskrives en medlemsstat, der ikke har opfyldt alle sine forpligtelser (procedure i stil med "regnskabsgodkendelse").

For at goere procedurerne mere effektive har Kommissionen derfor foreslaaet at indfoere en tidsfrist (paa 5 aar) for alle medlemsstater til fjernelse af de uinddrivelige beloeb fra deres regnskab [31]

[31] Forslag forelagt for Raadet den 11.5.1999.

1.5.2. Udgifter til EUGFL,Garantisektionen

I overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i Raadets forordning (EF) nr. 729/70 daekkes de finansielle foelger af svig og andre uregelmaessigheder enten over Faellesskabets budget eller af den beroerte medlemsstat, hvis denne ikke har overholdt sine forpligtelser. Beslutningen om, hvem der skal baere tabet, traeffes inden for rammerne af den saakaldte "regnskabsgodkendelsesprocedure".

Kommissionen (Generaldirektoratet for Landbrug) har i nogle aar sammen med medlemsstaterne forsoegt at fjerne "fortidens byrder", dvs. de beloeb, der stadig staar til inddrivelse som foelge af svig og andre uregelmaessigheder, og som er blevet indberettet for flere aar siden. Det erkendes ganske vist, at inddrivelsesprocedurerne kan vaere saerdeles langsommelige, men Kommissionen mener dog, at fire aar maa vaere nok til at traeffe de noedvendige foranstaltninger og fastslaa, om det omhandlede beloeb faktisk kan inddrives. Hvis inddrivelsen efter en saadan fireaarig periode ikke er paabegyndt og viser sig umulig, skal Kommissionen traeffe en afgoerelse og beslutte, om beloebet skal tilskrives EUGFL (da inddrivelsen er umulig af grunde, der ikke kan tilskrives den omhandlede medlemsstat), eller medlemsstaten (da den ikke har gjort den kraevede indsats). Der skal imidlertid goeres en undtagelse i de sager, hvor inddrivelsesordren er overdraget til de retlige myndigheder.

Det maa imidlertid konstateres, at Kommissionens forsoeg paa at faa medlemsstaterne til at fjerne "fortidens synder" og oege den faktiske inddrivelsessats endnu ikke har baaret frugt. Det forholder sig faktisk saadan, at den procentsats af beloebene, der endnu ikke er inddrevet efter de fire aar (eksklusive retssagerne), er steget fra 36% af de indberettede tilfaelde foer 1994 [32] til 50% af de indberettede tilfaelde foer 1995. Ud af et samlet beloeb paa 1 651 mio. ECU indberettet til Kommissionen fra 1973 til og med 1994 er 824 mio. ECU stadig ikke indberettet i 1998 (eksklusive retssagerne).

[32] Jf. aarsberetning 1997, tabel 4.

Da det er op til medlemsstaterne at paavise, at de har gjort den noedvendige indsats og truffet alle noedvendige foranstaltninger for at sikre en effektiv inddrivelse af de omhandlede beloeb, vil Kommissionen i forbindelse med de fremtidige beslutninger om godkendelse af regnskaber, vaere noedt til at tilskrive medlemsstaterne store beloeb, hvis de ikke kan godtgoere, at det objektivt set har vaeret umuligt at inddrive beloebene.

1.5.3. Udgifter til strukturforanstaltninger

Som for de oevrige udgifters vedkommende er den finansielle opfoelgning baseret paa medlemsstaternes indberetninger ifoelge forordning (EF) nr. 1681/94 og nr. 1831/94. Til forskel fra de oevrige budgetomraader, indgaar de individuelle projekter, der medfinansieres af faellesskabsfonde, normalt i et fleraarigt program, hvilket ofte goer det muligt eventuelt at berigtige den finansielle situation senest i forbindelse med den sidste betaling til det omhandlede program. Foelgen er, at inddrivelsessituationen foerst kan klarlaegges, naar det paagaeldende program er afsluttet.

Hvis man ser paa den inddrivelsessituation for de operationelle programmer, der er afsluttet, eller navnlig situationen for projekter finansieret under det foerste rammeprogram 1988-1993, maa man konstatere, at der er inddrevet 44 mio. ECU ud af et indberettet beloeb paa 123 mio. ECU (dvs. ca. 36%). Det maa imidlertid konstateres, at medlemsstaterne kun sjaeldent indberetter de gennemfoerte opfoelgningsforanstaltninger, saaledes at de finansielle foelger af de konstaterede svigagtige handlinger og andre uregelmaessigheder kan vurderes. Medlemsstaterne loeber derfor den risiko, at Kommissionen systematisk overvurderer de beloeb, der endnu ikke er blevet berigtiget.

2. Undersoegelser

I dette kapitel beskrives nogle af UCLAF's vigtigste undersoegelser, som foerst og fremmest implicerer organiseret kriminalitet, uanset hvilken sektor og hvilken EU-politik der derved bringes i fare, og i de foelgende afsnit i kapitlet goeres der rede for undersoegelser, der tager sigte paa at beskytte alle disse EU-politikker, nemlig handelspolitikken, landbrugspolitikken, strukturpolitikkerne, politikken i relation til "direkte udgifter", der administreres "direkte" af Kommissionen og ikke af medlemsstaterne. Nogle af disse udgiftspolitikker vedroerer "interne" aspekter. Dette interne "aspekt" har vist grove uregelmaessigheder selv i Kommissionens tjenestegrene og tilfaelde af daarlig ledelse. Endelig omhandler sidste afsnit i dette kapitel indirekte beskatning (svig med moms og punktafgifter).

2.1. Organiseret kriminalitet (opgaver udfoert af "task groups")

I nogle sektorer, hvor der er store muligheder for ulovlig profit, viser det arbejde, der udfoeres i de arbejdsgrupper (de saakaldte "task groups"), der er specialiseret i bestemte produkter (cigaretter, spiritus, olivenolie), at et taet samarbejde mellem medlemsstaterne, en effektiv koordinering paa EU-niveau og forebyggelse baade paa EU-niveau og i medlemsstaterne giver mulighed for at afsloere en betydelig smugling.

2.1.1. Smugling af cigaretter

- Operation Rana

I januar 1998 beslaglagde de spanske toldmyndigheder (SVA [33]) syv lastbiler med i alt over 80 mio. cigaretter, der skulle smugles ind i Spanien. Under en efterfoelgende operation beslaglagde SVA roll-on-roll-off-skibet Rana, der var blevet brugt til at losse smuglede cigaretter i en lille havn i Barcelona-omraadet. Undersoegelserne inden for rammerne af den gensidige bistand i Den Europaeiske Union fastslog, at de omhandlede cigaretter oprindeligt var lastet i Piraeus i Graekenland og kom fra forskellige havne i USA.

[33] Servicio de Vigilancia Aduanera.

De spanske myndigheder anmodede om bistand fra UCLAF-arbejdsgruppen for cigaretter. Efter en kontakt til den spanske statsadvokat, der var ansvarlig for sagen, foretog Kommissionen undersoegelser i Graekenland, Albanien og USA og fandt tilstraekkelige beviser for, at de beslaglagte cigaretter ganske rigtigt var eksporteret fra USA til Graekenland, foer de blev lastet paa Rana med henblik paa at blive smuglet ind i Spanien uden at vaere blevet lovligt losset i Albanien, som rederne paastod.

Under retssagen, der fandt sted i Spanien, viste Kommissionens oplysninger og beviser sig at vaere af afgoerende betydning. UCLAF's efterforskere fremlagde de beviser for den spanske domstol, som de havde indhentet under ovennaevnte kontrolbesoeg. Dommen, hvori skylden blev fastslaaet, medfoerte boeder og faengselsstraf. Det skal i den henseende understreges, at der var tale om et effektivt samarbejde mellem Kommissionen og de spanske retsinstanser og mellem Kommissionen og myndighederne i Det Forenede Kongerige og Graekenland.

Den albanske regering ydede en betydelig administrativ bistand. Samarbejdet med de amerikanske myndigheder var ligeledes udmaerket, og det var den foerste afgoerende anvendelse af den nye aftale om gensidig bistand i toldspoergsmaal mellem De Forenede Stater og De Europaeiske Faellesskaber.

- Smugling i Andorra

Kommissionen har i de sidste ti aar opbygget et betydeligt samarbejde med flere nationale myndigheder for at forhindre de store tab paa EU's og medlemsstaternes budgetter som foelge af organiseret kriminalitet. Siden 1996 har Andorra vaeret identificeret som en vigtig kilde til cigaretsmugling til EU, og det deraf foelgende tab anslaas til i alt 400 mio. ECU i 1997 (Faellesskabets egne indtaegter og nationale afgifter).

I marts 1998 foretog UCLAF et foerste kontrolbesoeg sammen med repraesentanter for de beroerte saerlige tjenester (Spanien, Frankrig, Irland, Det Forenede Kongerige). Undersoegelsen viste, at der ikke i Andorra findes den noedvendige lovgivning for at forebygge og bekaempe svig.

I november 1998 aflagde en delegation fra Kommissionen med deltagelse af UCLAF besoeg hos den andorranske regering og kunne konstatere, at der var sket en grundliggende holdningsaendring, som regeringen i oevrigt gav udtryk for over for en delegation fra Europa-Parlamentets budgetkontroludvalg, der var i Andorra i juli 1998.

Den andorranske regering har vedtaget en ny egnet lovgivning for at bekaempe smugling og fuldt ud gennemfoere protokollen om gensidig bistand paa toldomraadet mellem De Europaeiske Faellesskaber og Andorra [34]. Hvad angaar Faellesskabets egne indtaegter anslaar UCLAF, at foelgerne af denne forbedrede bekaempelse af svig i 1998 vil beloebe sig til 75 mio. ECU (toldafgifter). De tab, der saaledes er undgaaet paa de forskellige medlemsstaters finanser, vurderes til 300 mio. ECU i moms og punktafgifter.

[34] Lovene om svig paa toldomraadet og om kontrol med foelsomme varer blev offentliggjort i Andorras lovtidende den 4.3.1999. Loven om aendring af straffeloven, hvorefter smugling goeres til en strafbar handling, blev offentliggjort i Andorras lovtidende den 7.7.1999.

2.1.2. Smugling af spiritus

Den saerlige arbejdsgruppe for spiritus har siden slutningen af 1996 koordineret den internationale efterforskning af smuglernet inden for spiritus og alkoholholdige drikke. Gruppens virksomhed i 1998 viser, at flere avancerede eller kriminelle net, der er aktive inden for ulovlig handel med faellesskabsprodukter, ogsaa er involveret i ulovlig handel med spiritus (forsendelser af spiritus og alkoholholdige drikke under afgifts- og momssuspensionsordningen) til de lande, der har de hoejeste afgiftsniveauer.

Arbejdsgruppens vigtigste sag i 1998 var optraevlingen af en kriminel organisation, der unddrog 1,5 mio. liter absolut alkohol fra ordningen om midlertidig varebevaegelse inden for Faellesskabet og solgte varen til de oesteuropaeiske lande.

En anden vigtig sag vedroerer unddragelse af 150 000 liter absolut alkohol og alkoholholdige drikke fra ordningen om midlertidig varebevaegelse inden for Faellesskabet, der blev solgt paa de nordeuropaeiske markeder.

I denne sag blev der afsloeret flere typer uregelmaessigheder. Den foerste type blev afsloeret i forbindelse med Italiens eksport af spiritus til de oesteuropaeiske lande med administrative ledsagedokumenter, der var stemplet, som om spiritussen havde forladt Faellesskabet. Forsendelsen unddrages faktisk ordningen om midlertidig varebevaegelse inden for Faellesskabet og indfoeres ulovligt i de nordeuropaeiske lande. Denne type ulovlig handel er i tilbagegang, da det er forholdsvis nemt for toldvaesenets efterforskningshold at afsloere den destination, produktet eksporteres til.

En anden type uregelmaessighed udgoeres af en falsk beskrivelse af spiritussen, der paa transportpapiret deklareres som f.eks. tomatsovs eller andre varer. Inden for den type svig stemples de administrative ledsagedokumenter i destilleriet forkert med navn og momsnummer for en fiktiv modtager af varerne i en anden medlemsstat.

Endelig gaar den tredje type uregelmaessighed ud paa at simulere en fysisk eksport af spiritus; UCLAF har f.eks. konstateret, at lastbiler sendes tomme fra Italien til Slovenien, saaledes at de administrative ledsagedokumenter stemples ved graenseovergangen. Den falske eksport skaber en maengde udeklareret spiritus, der kan saelges paa det sorte marked i de nordeuropaeiske lande. I forbindelse med denne sag har UCLAF koordineret den udveksling af informationer, der foerte til arrestation af de ansvarlige "bagmaend" i den kriminelle organisation, der blev anklaget for hvidvaskning af penge, der stammer fra svig.

Senest blev arbejdsgruppen i november 1998 af de italienske myndigheder underrettet om en ny undersoegelse af smugling af spiritus i Det Forenede Kongerige og Irland. Gruppen deltog i undersoegelsen, der foregik i Italien, Frankrig, Det Forenede Kongerige, Irland, Belgien og Nederlandene. Det gjorde det muligt at optraevle en kriminel organisation med base i Italien, der havde gjort sig skyldig i eksport af alkoholiske drikkevarer fra Det Forenede Kongerige til Nederlandene og Belgien med henblik paa efterfoelgende reimport til Det Forenede Kongerige og Irland ved hjaelp af falske italienske administrative ledsagedokumenter, som organisationen selv udarbejdede. Den igangvaerende undersoegelse tyder paa, at ca. 150 000 liter absolut alkohol er omfattet af denne form for svig.

2.1.3. Opblandet olivenolie

Allerede i 1997-beretningen [35] blev der gjort rede for en stor sag vedroerende ulovlig handel, der viser den metode, de kriminelle net bruger for at indfoere hasselnoeddeolie fra Tyrkiet i EU for at blande den med olivenolie og paa den maade uberettiget modtage forbrugsstoette [36]. Hasselnoeddeolien, der blev indfoert via forskellige nordeuropaeiske havne under betegnelsen "vegetabilsk olie" eller "solsikkeolie", blev transporteret i tankvogne, hyppigst franske, til de lande, der producerer olivenolie.

[35] Kapitel 2, punkt 2.1.2.2., s. 21.

[36] Raadets forordning (EF) nr. 1638/98 af 20. juli 1998 om aendring af forordning nr. 136/66/EOEF om oprettelse af en faelles markedsordning for fedtstoffer (EFT L 210 af 28.7.1998).

Arbejdsgruppen for olivenolie har fortsat undersoegelserne i sagen om olivenolie opblandet med hasselnoedde- eller solsikkeolie, vaesentligst de spanske forgreninger af denne handel. Da de franske toldmyndigheders efterforskningsorganer havde identificeret alle transporter og endelige modtagere, tog sagen i 1998 en ny udvikling. Efterforskningen blev foretaget af skatteenheden i den spanske Guardia Civil hos tre spanske selskaber, der forinden var blevet identificeret som modtagere af hasselnoeddeolien.

Efterforskningen afsloerede foelgende forloeb: efter fortoldning i Nordeuropa foretaget af forskellige selskaber etableret i skatteparadiser og stoettet af schweiziske investeringsselskaber blev hasselnoeddeolien solgt til et schweizisk selskab, der omfakturerede den som olivenolie til tre spanske selskaber kontrolleret af én og samme person, der var ejer af en produktionsenhed.

Stoerstedelen af den omhandlede maengde, der var opfoert i den spanske modtagers raamaterialeregnskab som "olie fra Tarragone", blev i fabrikken i forskellige forhold (15-50%) blandet med olivenolie indkoebt paa det spanske marked. Paa den maade var der intet anormalt i de tre spanske selskabers regnskab, idet det saa ud, som om de hverken havde koebt eller modtaget hasselnoedde- eller solsikkeolie.

Det opblandede produkt blev derefter videresolgt til forskellige spanske produktions- og paafyldningsselskaber, der solgte olien som olivenolie og paa den maade uberettiget modtog forbrugsstoette fra Faellesskabet. Under en omfattende retlig undersoegelse af de selskaber, der modtog blandingen, blev tretten personer anholdt.

Yderligere undersoegelser viste, at de stoerste selskaber i dette net blev ledet af en og samme person.

Afhaengig af den endelige maengde (ved at blive beregnet) solgte opblandede olivenolie, der afhaenger af blandingsforholdet mellem hasselnoeddeolie og olivenolie, viste undersoegelserne, at der uberettiget var udbetalt mellem 8-14 mio. ECU i forbrugsstoette (afhaengig af forholdet mellem opblandet olie og olivenolie). Bagmaendene bag denne ulovlige handel er blevet anholdt og retsforfoelges.

2.2. Angreb paa Faellesskabets politikker efter budgetpost

Angreb paa disse politikker er ikke kun til skade for Faellesskabets budget men skader ogsaa selve Faellesskabets trovaerdighed. Derfor laegger Kommissionen vaegt paa beskyttelse af sine politikker "i marken" i taet samarbejde med medlemsstaternes saerlige tjenester, der for deres vedkommende har midlerne til at beskytte Faellesskabets finanser, bl.a. hvad personale angaar.

2.2.1. Praeferenceoprindelser (egne indtaegter)

Kommissionen forsoeger at beskytte praeferenceoprindelseordningen og gennemfoerer undersoegelser, der kan afsloere uberettiget opnaaelse af en praeferencebehandling. Som Revisionsretten allerede har paavist i sine aarsberetninger, er de praeferenceordninger, der gaelder for udviklingslandene og andre modtagerlande, saerdeles fremmende for svig og uregelmaessigheder. Kommissionen, som har til opgave at koordinere de foranstaltninger, medlemsstaterne gennemfoerer, arrangerer bl.a. kontrolbesoeg vedroerende administrativt samarbejde og undersoegelser i tredjelandene. Disse besoeg gennemfoeres i taet koordination og samarbejde med medlemsstaternes kompetente myndigheder [37].

[37] Jf. Revisionsrettens aarsberetning for regnskabsaaret 1994, EFT C 303 af 14.11.1995, punkt 1.21, s. 26.

Den mest udbredte overtraedelse er anvendelse af en falsk beskrivelse af praeferenceoprindelsen for varer, der indfoeres i Faellesskabet, samt udarbejdelse af forkerte handelspapirer og/eller falske oprindelsescertifikater eller endnu hyppigere opnaaelse af disse papirer hos modtagerlandets myndigheder paa basis af falske deklarationer.

Efterforskningen i disse sager kan indebaere deltagelse af flere medlemsstater og mere end et tredjeland, og de er baade lange og komplicerede.

Selv om Kommissionen har aftaler om administrativt samarbejde med alle de lande, der indroemmes en toldpraeference, fastsaetter hvert land selv de nationale retsregler, der gaelder for undersoegelser af de omtvistede transaktioner. Under indsamlingen af beviser er Faellesskabets efterforskere i hoej grad afhaengige af eksterne forhold, som f.eks. de politiske eller kommercielle interesser, det lokale retssystems effektivitet, lokaladministrationernes effektivitet og velvillighed.

Kommissionen har derfor altid understreget, at importoererne boer vaere fuldt ud ansvarlige for noejagtigheden af de fortoldningsbegaeringer, der udfaerdiges i deres navn, og de boer vaere oekonomisk ansvarlige for beloeb, der unddrages til skade for Faellesskabets budget.

I de seneste aar har de undersoegelser, som Kommissionen og medlemsstaternes administrationer har gennemfoert, vist, at der baade var tale om meget store og stigende tab.

2.2.1.1. Import af biler

Samarbejdet mellem Kommissionen (UCLAF) og medlemsstaternes og Ungarns toldmyndigheder har gjort det muligt at afsloere svig udfoert af en japansk bilfabrikant vedroerende 58 000 biler, der blev indfoert i Faellesskabet med falsk ungarsk oprindelsescertifikat. Derved unddrog fabrikanten sig betaling af toldafgifter paa 10%, hvilket udgoer et tab paa 32 mio. ECU for Faellesskabets finanser.

Det fastsaettes nemlig i toldaftalen mellem Faellesskabet og Ungarn, at biler fra Ungarn kan indfoeres toldfrit i EU med et ungarsk oprindelsescertifikat, forudsat at de ikke-originale dele (uden for Ungarn og EU) ikke udgoer over 40% af faerdigvarernes vaerdi. Den japanske fabrikant, der ultimo 1993 startede produktion i Ungarn for gradvist at anvende underleverandoerer fra Ungarn og Faellesskabet, overholdt ikke dette krav i de foerste produktionsaar. Det var derfor uberettiget, at han anmodede de ungarske myndigheder om at udstede certifikater (EUR1), der attesterede bilernes ungarske oprindelse.

Ved saaledes at deklarere bilerne med denne oprindelse, selv om de i virkeligheden overvejende var produceret af japanske dele, har de europaeiske importoerer og koncernens datterselskaber ulovligt nydt godt af toldfrihed i forbindelse med indfoersel til 14 af Faellesskabets medlemslande i perioden 1994-1997. Den svigagtige transaktion vedroerte stoerstedelen af de omhandlede biler, dvs. 58 000 biler ud af de i alt 98 000 biler, der blev indfoert i 1994-1997.

Medlemsstaterne har indledt procedurerne til inddrivelse af toldafgifter over for de datterselskaber og importoerer, der er toldafgiftspligtige. Bedraget blev afsloeret som foelge af undersoegelser, UCLAF og medlemsstaternes toldmyndigheder gennemfoerte. Raadets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 [38] om Kommissionens kontrol og inspektion paa stedet blev anvendt over for en tysk virksomhed i samarbejde med de tyske toldmyndigheder. Det toldmaessige samarbejde med den ungarske administration har effektivt paavist landets engagement i foertiltraedelsesprocessen.

[38] EFT L 292 af 15.11.1996.

2.2.1.2. Import af hvidloeg fra Kina

I 1993 indfoerte Kommissionen en ordning med importlicenser for at kontrollere importen af hvidloeg fra Kina [39]. De statistiske oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, eller som stammer fra erhvervslivet, viste paa det tidspunkt en pludselig stigning i importen af hvidloeg fra visse tredjelande, der tidligere kun havde eksporteret lidt (eller slet ikke) hvidloeg til Faellesskabet. De omhandlede tredjelande, f.eks. Iran og De Forenede Emirater, dernaest Malaysia og paa det seneste Jordan og Indien, befandt sig paa transportvejen fra Kina.

[39] Den nuvaerende beskyttelsesforanstaltning findes i forordning (EF) nr. 1137/98 af 29.5.1998 (EFT L 157 af 30.5.1998), der begraenser den maengde hvidloeg, der kan indfoeres fra Kina, og som er daekket af importlicenser, til 12 000 tons (i de tolv maaneder op til den 31. maj 1999).

Kommissionen havde mistanke om, at importrestriktionerne for hvidloeg fra Kina blev omgaaet ved hjaelp af en falsk oprindelseserklaering. I Malaysia's tilfaelde bekraeftede de malaysiske myndigheder f.eks. over for Kommissionen, at landet ikke producerede hvidloeg.

UCLAF koordinerede undersoegelserne i Nederlandene, Belgien og Italien. Det fremgaar af undersoegelser i flere medlemsstater, at de omhandlede forsendelser faktisk blev lastet i Kina. Der blev forelagt falske eller ugyldige papirer for de europaeiske importoerer. Kommissionen og medlemsstaterne overvaager fortsat importen fra tredjelande i denne sektor for at afsloere eventuelle uregelmaessigheder.

En nederlandsk importoer retsforfoelges, efter at de portugisiske myndigheder beslaglagde 260 tons. I Italien har retsforfoelgelsen medfoert beslaglaeggelse af 1 100 tons hvidloeg. Dette svig medfoerer baade unddragelse af toldafgifter, da afgifterne er de samme for Kina som for andre tredjelande, og konkurrenceforvridning paa det faelles marked for hvidloeg. Der er ligeledes vedtaget forebyggende foranstaltninger for at undgaa, at nye forsendelser af overskydende kinesisk hvidloeg kommer ind paa det faelles marked. Lovgivningen er blevet tilpasset, saaledes at der kraeves oprindelsescertifikater for visse landes vedkommende, f.eks. Malaysia, De Forenede Emirater og Iran, og der viste sig hurtigt et betydeligt fald i den registrerede indfoersel.

2.2.1.3. Tekstilvarer fra Kina

Uregelmaessighederne i denne sektor ser ud til at have taget til i omfang i de seneste aar.

Denne form for overtraedelse er baseret paa en falsk erklaering fra en importoer om varernes oprindelse, og den medfoerer en omgaaelse af de kvantitative restriktioner (fastsat i bestemmelserne om udstedelse af importlicenser i EU) og unddragelse af toldafgifter eller antidumpingtold.

De fordele, som denne svigagtige praksis medfoerer for ophavsmaendene, kan vise sig kommercielt set at vaere af afgoerende betydning, idet kombinationen af ingen eller nedsat indfoerselstold og ingen kvantitative restriktioner giver bedragerne en umiddelbar kommerciel fordel i forhold til de virksomheder, der overholder reglerne.

Det viser sagen om de kinesiske tekstiler, der blev omskibet i Maldiverne. En faellesskabskontrol fastslog, at en last paa ca. 18,5 mio. T-shirts, der var indfoert i EU med oprindelse i Maldiverne, faktisk aldrig havde vaeret paa det maldiviske omraade. De efterfoelgende undersoegelser foretaget af UCLAF's toldefterforskningshold og de beroerte medlemsstater i samarbejde med visse tredjelandes administrationer viste, at de omhandlede tekstilvarer oprindelig var afsendt fra Folkerepublikken Kina. Den oprindelige falske erklaering om varernes paastaaede oprindelse i Maldiverne havde saaledes en dobbelt virkning, idet den gjorde det muligt uretmaessigt at kraeve en toldpraeference og at omgaa de importkvoter, der gaelder i EU for kinesiske tekstilvarer.

2.2.1.4. Import af tunfiskekonserves fra Tyrkiet [40]

[40] Jf. aarsberetning 1996, kapitel 3, punkt 3.2.2., s. 33.

I 1998 tydede nye oplysninger paa, at de svigagtige transaktioner, der var blevet afsloeret i 1996, var genoptaget; den ulovlige handel ville i givet fald fortsaette, og det var noedvendigt med nye undersoegelser.

Faellesskabets kontrolbesoeg i juni 1998 bekraeftede, at de tyrkiske eksportoerer paa trods af de tidligere afsloeringer i 1996 fortsatte deres ulovlige aktiviteter. Det fremgik af analysen af de regnskabspapirer, der blev forelagt de tyrkiske myndigheder og Faellesskabets kontrolloerer som bevis for de eksporterede produkters oprindelse, at nogle af papirerne ikke viste, hvordan transaktionerne egentlig var foregaaet. Denne konklusion blev efterfoelgende bekraeftet af beviser indsamlet under efterforskninger i Frankrig og Spanien inden for rammerne af forordning nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol paa stedet. Medlemsstaterne er blevet opfordret til at indlede inddrivelsesprocedurer og traeffe alle noedvendige foranstaltninger vedroerende denne import.

2.2.2. Den faelles landbrugspolitik

2.2.2.1. Koedeksport til Jordan

Den efterfoelgende undersoegelse af oksekoedseksport med restitutioner til Jordan viste fra 1991 en kvantitativ vaekst, der ikke svarede til det lokale forbrug. Da der ikke er indgaaet en aftale om gensidig bistand med Jordan, og da der ikke forelaa konkrete beviser for eventuelle uregelmaessigheder, var det ikke muligt umiddelbart at indlede en undersoegelse. Paa det seneste har afgoerende oplysninger fremsendt til UCLAF om det mistaenkte svig gjort det muligt efter forelaeggelse for de jordanske myndigheder at opnaa en formel aftale om gennemfoerelse af en undersoegelse i faellesskabsregi paa stedet.

Efter indsamling af al noedvendig dokumentation i samtlige beroerte medlemsstater gjorde undersoegelsen paa stedet i februar-marts 1998 det muligt at fastslaa, at ca. 38 000 tons toldklareret oksekoed og 3 300 tons fjerkrae ikke var bestemt til lokalt forbrug. Det viste sig nemlig, at beviserne for ankomst til rette destination, der var forelagt de udbetalende organer med henblik paa betaling af restitutioner, var falske eller forkerte.

Oftest indgav den lokale virksomhed et udkast til fortoldningsbegaering for at faa et registreringsnummer; derefter anmodede han direkte om annullering af den igangvaerende procedure og fik udarbejdet et udfoerselsdokument. Der blev saaledes ikke betalt toldafgift. Selv om der ikke var en definitiv godkendelsessignatur paa toldpapirerne, modtog de europaeiske eksportoerer som bevis for varernes ankomst en kopi af det dokument, der umiddelbart efter blev annulleret.

I andre tilfaelde blev der straks udfaerdiget en forsendelsesdeklaration. Paa eksportoerernes anmodning udfaerdigede godkendte internationale kontrol- og overvaagningsselskaber imidlertid en erklaering om overgang til frit lokalt forbrug med praecis henvisning til forsendelsesdeklarationen, paa trods af at man kan vaere i tvivl om arten og betydningen af dette dokument.

Det skal imidlertid naevnes, at de bemyndigede embedsmaend i den jordanske administration normalt udsteder et certifikat om gennemfoerelse af indfoerselsformaliteterne, naar fortoldningsproceduren er afsluttet, og der er betalt told. Dette normale forloeb er imidlertid aldrig blevet fulgt af eksportoererne.

For alle de naevnte transaktioners vedkommende (med to undtagelser) var varernes slutdestination Irak. For at omgaa embargoen foretog de implicerede virksomheder en simuleret fortoldning i Jordan og fik udbetalt restitutioner. De restitutioner, som de jordanske eksportoerer saaledes uberettiget har modtaget i forbindelse med disse transaktioner, beloeber sig til ca. 65 mio. ECU.

2.2.2.2. Vineksport [41]

[41] Jf. aarsberetning 1996, kapitel 3, punkt 3.1.6. s. 32.

Undersoegelserne af fiktiv eksport af vin til de oesteuropaeiske lande blev udvidet til at omfatte al eksport af uaftappet vin med restitutioner fra Italien i perioden 1992-1995. Undersoegelserne er nu afsluttet.

Kontrol paa stedet i flere medlemsstater (Frankrig, Graekenland, Italien) og tredjelande (Slovenien, Kroatien, Rumaenien, Makedonien [42] og Rusland) har gjort det muligt at fastslaa, at en stor del af den eksporterede vin (80%) ikke altid overgik til frit forbrug paa bestemmelsesstederne. Vinen, der var ledsaget af falske dokumenter eller unoejagtige attester, fulgte proceduren for midlertidig indfoersel og blev efterfoelgende reeksporteret eller losset til smugling.

[42] Eksportrestitutioner til disse tredjelande blev fjernet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 213/94 af 31. januar 1994 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2137/93 om fastsaettelse af eksportrestitutioner for vin (EFT L 27 af 1.2.1994).

En anden del af vinen (10%) blev aldrig losset i destinationshavnene men videretransporteret til Schweiz, der er en destination, der ikke giver mulighed for udbetaling af eksportrestitutioner. Der blev derfor forelagt falske beviser for overgangen til frit forbrug med henblik paa udbetaling af eksportrestitutioner.

Resten af vinen (10%) viste sig at vaere et substitutionsprodukt af en saadan kvalitet og med saadanne karakteristika, at den ikke var berettiget til eksportrestitutioner.

Disse uregelmaessigheder vedroerer 80% af den samlede vineksport fra Italien (dvs. 350 000 hektoliter). Fire selskaber er impliceret, hvoraf to har direkte forbindelser til den organiserede kriminalitet. Der er indledt inddrivelsesprocedurer for de ulovligt modtagne restitutioner til en vaerdi af 6,5 mio. ECU.

Retsforfoelgningen af de implicerede selskaber er nu i domsafsigelsesfasen. Kommissionen samarbejder med retsmyndighederne, og de ansatte i UCLAF, der har gennemfoert undersoegelsen, er blevet afhoert som vidner af anklagemyndigheden. De dokumenter og erklaeringer, der er indsamlet under kontrolbesoeg i tredjelande, fremlaegges af anklagemyndigheden i retssagen som bevismateriale .

2.2.2.3. De faelles markedsordninger (kartofler - stivelse)

Ifoelge rapporterne om stivelse fra ultimo 1997 havde Nederlandene, der traditionelt har en stor produktion af stivelse, en overskydende produktion paa ca. 200 000 tons kartofler beregnet til fremstilling af stivelse. Disse kartofler kunne ikke aftages af forarbejdningsindustrien, da den nationale kvote for stivelse allerede var opfyldt.

I begyndelsen af 1998 blev UCLAF underrettet om, at dette overskud af kartofler saa ud til at vaere forsvundet fra det nederlandske marked. Der var mistanke om, at en vis maengde var blevet sendt til Tyskland, idet der paa det marked var en vis mangel.

Kommissionen tog derfor kontakt med de tyske myndigheder, og UCLAF foretog en undersoegelse i den tyske stivelsesindustri sammen med den kompetente nationale administration.

Kontrolloererne afsloerede en raekke uregelmaessigheder og kunne paavise, at store maengder kartofler med oprindelse i Nederlandene bestemt til fremstilling af stivelse faktisk var blevet sendt til Tyskland. De blev leveret til tyske virksomheder og omdannet til stivelse med faellesskabsstoette.

De tyske myndigheder har allerede geninddrevet et uretmaessigt udbetalt beloeb paa 1,5 mio. ECU. UCLAF's og de tyske myndigheders faelles efterforskning er fortsat i gang, og de omhandlede beloeb, herunder de uretmaessigt udbetalte beloeb og de boeder, der er foreskrevet i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 97/95 [43], forventes at beloebe sig til flere millioner ECU.

[43] Kommissionens forordning (EF) nr. 97/95 af 17. januar 1995 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 for saa vidt angaar den minimumspris og det udligningsbeloeb, der skal betales kartoffelavlere, samt til Raadets forordning (EF) nr. 1868/94 om en kvoteordning for produktionen af kartoffelstivelse (EFT L 16 af 24.1.1995).

2.2.2.4. Maelkekvoter

UCLAF har sammen med de britiske myndigheder (Intervention Board) foretaget en undersoegelse af et selskab i Nordirland vedroerende selskabets mistaenkelige salg af maelk og maelkeprodukter til et datterselskab i Den Irske Republik. Kontrollen omfattede registre og dokumentation om salg af maelk. En sammenlignende analyse viste forskelle mellem det angivne fedtindhold i store maengder floede solgt i perioden 1995-1997.

En yderligere undersoegelse i datterselskabet i Den Irske Republik viste, at fedtindholdet i den indkomne maelk systematisk blev angivet for lavt, hvorved man undgik at betale den afgift, der normalt skal betales til Faellesskabets budget. Selskabet i Nordirland overdrev fedtindholdet i floedeleverancerne, hvorved selskabet i regnskabet for maelk/fedtstoffer skjulte ekstra maengder fedtstoffer og paa den maade undgik, at den svigagtige handling blev afsloeret i forbindelse med kontrol, der udelukkende angik til- og afgang af fedtstoffer.

En detaljeret undersoegelse af produktionsselskabets optegnelser foretaget af UCLAF og det irske landbrugsministerium viste, at fedtindholdet i maelken var blevet undervurderet i mejeriaarene 1995-1996 og 1996-1997, hvilket havde medfoert et tab paa 2,2 mio. ECU til skade for faellesskabsbudgettet; dette beloeb tilbagebetalte selskabet i maj 1998.

2.2.3. Strukturpolitikkerne

2.2.3.1. Den Europaeiske Socialfonds (ESF) finansiering af uddannelsesinstitutioner

Efter aftale med de ansvarlige britiske myndigheder deltog en uddannelsesinstitution i perioden 1994-1996 i 10 projekter, der modtog stoette fra ESF beloebende sig til i alt 2,1 mio. ECU.

Efter en mistanke om uregelmaessigheder og daarlig forvaltning i forbindelse med uddannelsesinstitutionens tildeling af midler foretog UCLAF sammen med de nationale myndigheder en kontrol af alle uddannelsesinstitutionens aktiviteter.

UCLAF konstaterede i det vaesentligste, at midlerne fra ESF var blevet anvendt ulovligt, idet hverken indholdet i ESF's kurser eller de beroerte kursusdeltagere kunne adskilles fra uddannelsesinstitutionens hovedaktivitet. Kursusdeltagerne blev udvalgt tilfaeldigt fra uddannelsesinstitutionens database, og deres afdelinger var heller ikke underrettet om deres stilling. Det var ikke muligt at identificere nogle ESF-kurser.

Kommissionen har indledt de administrative procedurer efter artikel 24 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 [44] med henblik paa fjernelse eller nedsaettelse af stoetten og tilbagebetaling af de ulovligt udbetalte beloeb. Det Forenede Kongerige er blevet opfordret til at revurdere kriterierne for godkendelse af saadanne projekter, naar ESF's indsats - bl.a. paa grund af uddannelsesinstitutionens art - ikke klart kan skelnes fra hovedaktiviteten. Det samme gaelder tyve andre uddannelsesinstitutioner i Det Forenede Kongerige, hvor de samme uregelmaessigheder har kunnet finde sted.

[44] EFT L 374 af 31.12.1988, s. 1-14.

Denne sag viser, at det er noedvendigt med en grundig national kontrol paa de forskellige stadier af projekter, der finansieres af strukturfonde. Kommissionen skal gribe ind, naar denne kontrol viser sig utilstraekkelig.

2.2.3.2. Den Europaeiske Socialfond: Nederlandene, regionerne "Rijnmond og Gelderland"

Kommissionen foretog i 1998 en undersoegelse af regionerne Rijnmond og Gelderland i Nederlandene vedroerende samfinansierede erhvervsuddannelsesaktioner inden for rammerne af Den Europaeiske Socialfond, og revisionen viste uregelmaessigheder.

Efter en analyse af situationen udvidede Kommissionen undersoegelsen til ogsaa at omfatte andre projekter og anmodede de nationale myndigheder om at kontrollere alle de samfinansierede foranstaltninger i de paagaeldende regioner.

Resultaterne af denne ekstra kontrol bekraeftede, at uregelmaessighederne var endnu mere udbredte (kunstig oppustning af udgifter, af den offentlige medfinansiering, af antal undervisningstimer) og viste, at der var problemer med det nationale kontrolsystem.

Samtidig foelger proceduren efter artikel 24 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 vedroerende nedsaettelse, suspension og ophaevelse af stoetten til et beloeb af ca. 2,5 mio. ECU sin gang.

Der har vaeret kontakter mellem Kommissionen og de nederlandske myndigheder, og der er opnaaet enighed om, at de straks indfoerer en ordning, der goer det muligt at indberette konstaterede uregelmaessigheder, ikke kun vedroerende ESF men for alle strukturpolitikkernes vedkommende i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 4253/88 som aendret ved forordning (EOEF) nr. 2082/93 [45] og forordning (EF) nr. 1681/94.

[45] EFT L 193 af 31.7.1993.

Der er ligeledes indledt retsforfoelgninger.

2.2.3.3. EUGFL, Udviklingssektionen

De undersoegelser, der blev indledt i 1997, vedroerende pilotprojekter og demonstrationsprojekter, der er finansieret efter artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4256/88 [46] inden for rammerne af EUGFL, Udviklingssektionen, er stadig i gang og er blevet udvidet til at omfatte nye projekter.

[46] EFT L 374 af 31.12.1988, s. 25-28.

Undersoegelserne har bekraeftet resultatet af de foregaaende undersoegelser, dvs. tilstedevaerelsen af flere net af virksomheder, der er knyttet sammen via ejerne eller de samme ledere. Flere af disse selskaber er offshore-selskaber, der er oprettet samtidig med godkendelsen af projekterne med det eneste formaal at opnaa faellesskabsmidler til stort set ikke-eksisterende tjenesteydelser. De paagaeldende finansieringer gik i ring mellem de forskellige virksomheder, indtil en del af finansieringerne faldt uden for nettet.

Finansieringsstroemmene opstod ved hjaelp af talrige fiktive interne faktureringer uden forudgaaende aftale eller kontrakt og endda nu og da uden den noedvendige driftsmaessige og/eller tekniske kapacitet. Der var ingen privat medfinansiering, saaledes som fastsat af Kommissionen. Det har kun vaeret muligt at begrunde en lille del af udgifterne. Der er tale om systematisk forfalskning, overfakturering og fakturering mellem virksomheder i de samme net for ikke-eksisterende tjenesteydelser. Det er ligeledes blevet afsloeret, at offshore-lobbyselskaber, der optraeder som kontaktled mellem stoettemodtagerne og Kommissionen, har deltaget i denne organiserede form for svig.

De strafferetlige undersoegelser i Spanien, Italien og Portugal, hvor Kommissionen i 1997 indbragte sagen for de kompetente myndigheder, er fortsat i gang. I 1998 indbragte Kommissionen andre projekter efter artikel 8 i forordning 4256/88.

Ifoelge EF-traktatens artikel 209 A [47] soergede UCLAF for at samle de fem beroerte anklagemyndigheder og informere dem om det retlige arbejde og sikrede koordinering heraf.

[47] Artikel 280 i Amsterdam-traktaten, der traadte i kraft den 1. maj 1999.

Det blev i oevrigt konstateret, at nogle virksomhedsnet, der havde nydt godt af disse projekter, ogsaa modtog stoette i forbindelse med forskningsprojekter, der ogsaa havde givet anledning til retsforfoelgning i Italien.

Det skal bemaerkes, at en af de anklagemyndigheder, der behandler sagen, allerede har anlagt sag mod de ansvarlige i nettet.

Kommissionen har endvidere anvendt artikel 24 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 for at ophaeve beslutninger og sikre tilbagebetaling af de uberettiget udbetalte beloeb, saa snart resultaterne af undersoegelserne af hvert enkelt projekt berettigede til det. I den henseende skal det naevnes, at ud af 20 projekter, der har vaeret genstand for ovennaevnte undersoegelser, har Kommissionen i 19 tilfaelde besluttet at fjerne stoetten og kraeve tilbagebetaling til et samlet beloeb paa 10 683 525 ECU.

2.2.3.4. PIC LEADER I

Oplysninger indkommet i forbindelse med undersoegelsen efter artikel 8 i forordning (EOEF) nr. 4256/88, som UCLAF har analyseret, vedroerende italienske projekter finansieret inden for rammerne af faellesskabsinitiativet LEADER I [48] har faaet Kommissionen til at indlede en ny undersoegelse af denne sag.

[48] Faellesskabsinitiativerne er saerlige instrumenter inden for Faellesskabets strukturpolitikker. LEADER I-initiativet, der for foerste gang blev lanceret i 1989, stoetter projekter vedroerende udvikling af landdistrikterne, som defineres og forvaltes af lokale partnere; i projekterne laegges der vaegt paa, at foranstaltningerne er nyskabende, demonstrative og kan overfoeres.

Formaalet med undersoegelsen var isaer at kontrollere eventuelle overlapninger fondene imellem vedroerende et "artikel 8"-projekt og projekter finansieret inden for rammerne af PIC LEADER I.

Kontrollen paa stedet viste store problemer. En stor del af de forelagte udgifter vedroerer faktisk forvaltningsselskabets driftsomkostninger. Der er ligeledes en vis sammenblanding af forvaltningen af programmet og private interesser. For flere foranstaltningers eller aktioners vedkommende er der indgaaet aftaler med stoettemodtagerne uden for stoetteperioden. Alle disse foranstaltninger eller aktioner er derfor ikke stoetteberettigede.

Ophoeret af en raekke aktioner har medfoert en meget lav gennemfoerelsesprocent. Hvis man ser bort fra driftsomkostninger, immaterielle projekter og analyser, er den faktiske procent for konkrete gennemfoerelser meget lav i forhold til den oprindeligt foreslaaede procent i programmet. Der er anvendt 2 mio. ECU til PIC LEADER I- projektet.

2.2.3.5. Det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF) - akvakultur - overfakturering af udstyr

De oplysninger, Kommissionen har modtaget og analyseret, om projekter finansieret efter Raadets forordning (EOEF) nr. 3699/93 [49] om stoette til investeringer inden for akvakultur (FIUF), fik UCLAF til at indlede en undersoegelse paa dette omraade.

[49] Raadets forordning (EF) nr. 3699/93 af 21. december 1993 om kriterier og betingelser for EF-strukturinterventioner inden for fiskeri, akvakultur og forarbejdning og afsaetning af fiskerivarer og akvakulturprodukter (EFT L 346 af 13.12.1993).

Der er tale om projekter forelagt af Graekenland samfinansieret med 34% over Faellesskabets budget, 11,3% over det nationale budget og resten finansieret af private stoettemodtagere.

Kommissionens undersoegelse viste meget betydelige overfaktureringer for udstyr til akvakultur fra en anden medlemsstat (Irland). For fem af projekternes vedkommende beloeber fakturaerne fra den paagaeldende leverandoer sig til 2 287 000 ECU.

Fakturaer fra samme leverandoer vedroerende andre projekter, som FIUF har samfinansieret, blev afsloeret i foerstnaevnte medlemsstat og i en tredje medlemsstat. Den igangvaerende undersoegelse vil vise, hvor store beloeb der er blevet unddraget.

Endvidere viste undersoegelsen, at denne praksis er blevet indfoert af leverandoeren via dennes lokale repraesentant i stoettemodtagernes hjemland (der ikke figurerer i de officielle kanaler). Baade leverandoeren og stoettemodtagerne drog fordel deraf, idet foerstnaevnte fandt kunder til sine produkter, og sidstnaevnte kunne afregne samtlige anfaegtede fakturaer via Faellesskabets eller medlemsstatens budget.

Det blev endnu en gang konstateret, at inden for strukturfondene kan svig, der tager udgangspunkt i én medlemsstat, ogsaa faa kontrolloererne til at foretage undersoegelser i flere andre medlemsstater. Undersoegelsen viser, at der i en sektor, som giver lokale virksomheder mulighed for at drage fordel af investeringer samfinansieret af Faellesskabet, kan vaere forgreninger til flere medlemsstater i sager, der i foerste omgang ser ud til at kunne behandles lokalt.

2.2.4. Direkte udgifter

De direkte udgifter kommer stoettemodtagerne til gode i form af tilskud eller kontrakter, der forvaltes og kontrolleres direkte af Kommissionen. De udgjorde i 1998 ca. 13% af Faellesskabets udgifter. Det er et omraade, der har vaeret meget diskuteret i Faellesskabets institutioner og i offentligheden. Da medlemsstaterne ikke er direkte impliceret i forvaltningen af disse udgifter, er det institutionernes opgave at sikre retsforfoelgelse, hvis der afsloeres svig og uregelmaessigheder. Revisionsretten og Kommissionen samarbejder i den henseende; hvis Revisionsretten under sin kontrol afsloerer uregelmaessigheder goeres disse automatisk til genstand for en formel indberetning til Kommissionen (UCLAF) inden for rammerne af de aftaler, der er indgaaet mellem de to institutioner.

Efter flere undersoegelser i Kommissionens tjenestegrene afsloerede Kommissionens kontor for bedrageribekaempelse (UCLAF-task forcen) flere tilfaelde af grove uregelmaessigheder og daarlig ledelse [50]. Europa-Parlamentet rejste paa det politiske plan problemet med uregelmaessigheder i forvaltningen af Faellesskabets programmer, som f.eks. ECHO eller "Leonardo".

[50] Jf. punkt 0 nedenfor.

2.2.4.1. Erhvervsuddannelsesprogrammet "Leonardo Da Vinci"

I 1995 lancerede Kommissionen "Leonardo Da Vinci"-programmet for at ivaerksaette en erhversuddannelsespolitik til stoette for medlemsstaternes initiativer paa dette omraade.

Efter en udbudsprocedure blev der indgaaet en kontrakt med et belgisk selskab, et kontor for faglig bistand, der mod ca. 7 mio. ECU om aaret skulle bistaa Kommissionen med at forvalte programmet.

I 1997 og 1998 foretog Kommissionens kontrolenhed en kontrol af administrationen og driften af kontoret for faglig bistand "Leonardo Da Vinci" og konkluderede, at der ikke var tilstraekkelig intern kontrol med de finansielle transaktioner og en daarlig kontrol med aktiviteterne, hvilket gav personalet mulighed for uregelmaessigheder i kontoret for faglig bistand.

Kommissionens kontrol viste endvidere uregelmaessigheder i kontoret.

Efter en gennemgribende undersoegelse fandt UCLAF fire tilfaelde af uregelmaessigheder, der kunne give anledning til retsforfoelgning, og som blev overgivet til den kompetente belgiske retsmyndighed. Sagen er under forberedelse.

2.2.4.2. Udgifter til "forskning - telekommunikation"

Kommissionen har paa grundlag af Revisionsrettens bemaerkninger til det ansvarlige kommissionsmedlem foretaget en raekke undersoegelser af kontrakter, som to grupper af graeske selskaber har indgaaet med Kommissionen .

Kommissionen fastslog, at de to grupper (der vaesentligst bestaar af smaa og mellemstore virksomheder) havde indgaaet et meget stort antal kontrakter paa forskelligt retsgrundlag med en raekke af Kommissionens generaldirektorater.

Den foerste gruppe, der omfatter to smaa graeske selskaber, havde saaledes indgaaet sytten kontrakter, vaesentligst forskningskontrakter med omkostningsdeling paa tre forskellige retsgrundlag med tre forskellige generaldirektorater, hvilket medfoerte ekstraomkostninger for Faellesskabet paa over 4 mio. ECU.

Den anden gruppe, der omfatter tre smaa selskaber, to i Graekenland og et i Belgien, havde deltaget eller deltager i 21 forskningskontrakter med omkostningsdeling paa to forskellige retsgrundlag indgaaet med fire forskellige generaldirektorater, samt syv andre kontrakter inden for programmerne PACT [51] og Leonardo [52]. Disse projekter har i alt medfoert omkostninger beloebende sig til 6 mio. ECU for Faellesskabet.

[51] Raadets afgoerelse 93/45/EOEF (EFT L 16 af 25.1.1993, s. 55).

[52] Raadets afgoerelse 94/819/EOEF (EFT L 340 af 29.12.1994, s. 8).

Resultaterne af Kommissionens undersoegelser af de to grupper, der blev foretaget i samarbejde med repraesentanter for de graeske myndigheder, bekraeftede, at de to grupper havde forelagt udgifter, der ikke var berettigede, og som systematisk var blevet forhoejet.

Selv om de to grupper ikke har forelagt de noedvendige finansielle eller bankmaessige dokumenter, er det blevet fastslaaet, at udgifterne til baade arbejdskraft og driftsomkostninger ikke paa nogen maade afspejlede de faktiske forhold. For den foerste gruppes vedkommende var angivne udgifter til arbejdskraft gennemsnitlig fem gange hoejere end de loenninger, der faktisk blev udbetalt til direktoerer og ansatte. Den anden gruppe havde ulovligt beholdt midler, der var tiltaenkt andre partnere til bestemte projekter.

Den manglende forelaeggelse af den noedvendige dokumentation fik de graeske myndigheder til at foretage yderligere undersoegelser vedroerende eventuelt skattesvig. Kommissionen har afbrudt kontraktforholdet med de to grupper af graeske selskaber og beordret tilbagebetaling af de uberettiget udbetalte beloeb.

2.2.5. Undersoegelser med interne aspekter

Efter flere undersoegelser angaaende udgifter, der forvaltes direkte af Kommissionen, har UCLAF taget flere sager op, hvor der var tale om daarlig forvaltning, og hvor der var alvorlig mistanke om grove uregelmaessigheder. Nogle af disse sager omfattede et internt aspekt. Kommissionen har foretaget en revision af de naermere regler for gennemfoerelsen af saadanne undersoegelser ved en beslutning af 14. juli 1998 om bedragerienhedens undersoegelser [53].

[53] Jf. dok. C(1998) 2049/5 af 13.7.1998.

2.2.5.1. Kontrakter angaaende bevogtning af Kommissionens bygninger

Forlydender i den belgiske presse i august 1997 om misbrug i forbindelse med tildeling af kontrakter paa bevogtning af Kommissionens bygninger i perioden 1992-1997 gav anledning til alvorlige mistanker, som blev bekraeftet af de undersoegelser, UCLAF foretog i samarbejde med revisorer fra Kommissionens Finanskontrol, der viste en raekke uregelmaessigheder.

Den virksomhed, der fik tildelt kontrakten (80 mio. ECU over fem aar) var blevet udvalgt efter udbud og efter indstilling fra Det Centrale Udvalg for Indkoeb og Aftaler, der staar som garant for, at de procedurer, der gaelder for Kommissionens kontraktlige forbindelser, gennemfoeres efter reglerne.

De foerste undersoegelser, der blev ivaerksat i Kommissionen og isaer i Sikkerhedskontoret, som staar for gennemfoerelsen af og tilsynet med kontrakten, viste, at de interne procedureregler var blevet overtraadt paa flere punkter:

- kontrakttillaeg i form af bilag indeholdende klausuler, der var i strid med den kontrakt, som var blevet godkendt af Kommissionens ansvarlige afdelinger (Det Centrale Udvalg for Indkoeb og Aftaler og Finanskontrollen)

- anvendelse af eksternt personale til administrativt arbejde i Sikkerhedskontoret i strid med de regler, der gaelder for brug af eksternt personale.

Undersoegelserne blev viderefoert i det firma, der havde faaet tildelt kontrakten, og de gav det endelige bevis for, at der var foregaaet alvorlige uregelmaessigheder paa de forskellige stadier i behandlingen af indkomne bud og i kontraktens udarbejdelse og gennemfoerelse.

Resultaterne af disse undersoegelser blev omgaaende videresendt til statsadvokaten i Bruxelles, der indledte sin efterforskning i begyndelsen af 1999 som led i indsamlingen af eventuelle beviser for personligt ansvar baade i Kommissionen og i det paagaeldende firma.

Samtidig ivaerksatte Kommissionen disciplinaerforfoelgning mod fire tjenestemaend.

2.2.5.2. Misbrug af midler beregnet til bistand til tredjelande

Efter at der var opstaaet mistanker angaaende brugen af humanitaer bistand fra fire kontrakter administreret af ECHO (den ene angaaende Great Lakes-distriktet i Afrika, de tre andre angaaende det tidligere Jugoslavien i aarene 1993-1995), besluttede UCLAF at undersoege sagen.

De foerste kontrolundersoegelser i Dublin og Luxembourg i oktober 1997 viste, at en del af midlerne var brugt til ulovligt at finansiere eksternt personale, der arbejdede for Kommissionen baade i og uden for Kommissionens lokaler. Det blev desuden opdaget, at det paagaeldende luxembourgske selskab havde faaet tildelt meget store kontrakter med andre af Kommissionens tjenestegrene, der beloeb sig til over en snes millioner ecu over mere end tyve aar. ECHO havde udbetalt i alt 2,4 mio. ECU til dette selskab og dets offshoreselskaber.

En kontrolundersoegelse i det tidligere Jugoslavien i slutningen af januar 1998 viste, at de tre kontrakter for denne region ikke var gennemfoert paa stedet, og at hverken de personer, der var naevnt i de endelige rapporter, eller udstyret var blevet brugt som angivet.

I februar og marts 1998 blev det gennem samtaler med de tjenestemaend, der inden for ECHO havde haft det hierarkiske og organisatoriske ansvar for gennemfoerelsen af disse kontrakter, bekraeftet, at disse rent faktisk delvist blev brugt til at finansiere illegal rekruttering af eksternt personale (omkring 31 personer extra-muros og intra-muros blev faktisk anvendt i forbindelse med ECHO's drift i Bruxelles mellem 1992 og 1995, mens ECHO i de foerste aar efter oprettelsen var underbemandet). Trods forsoeg paa at rekonstruere disse udgifter i mangel af dokumentation lykkedes det ikke at forklare brugen af alle disse midler, og de anslaaede udgifter laa under de paagaeldende beloeb.

I henhold til forordning nr. 2185/96 blev der i slutningen af marts og begyndelsen af maj 1998 aflagt kontrolbesoeg i det luxembourgske selskab, der havde staaet for gennemfoerelsen af de omhandlede kontrakter. Der blev under dette kontrolbesoeg ikke fremlagt nogen regnskaber, der kunne tjene som dokumentation for de penge, der var blevet udbetalt under disse kontrakter.

Gennemgangen af en anden del af denne sag i slutningen af 1998 viste, at en ECHO-medarbejder, der havde ansvaret for forvaltningen af udgifterne til de fire kontrakter, havde faaet udbetalt beloeb fra selskaber, der var direkte impliceret i disse projekter, for arbejde, der tilsyneladende aldrig var blevet udfoert. Den paagaeldende medarbejder blev suspenderet midt i juli 1998 og blev afskediget med tab af en del af sine pensionsrettigheder [54].

[54] Der blev paa haendelsestidspunktet ligeledes indledt en disciplinaersag mod direktoeren for ECHO, der imidlertid frikendte denne.

Andre undersoegelser foretaget i slutningen af august og begyndelsen af november 1998 tydede paa, at der fra selskaber, der blev kontrolleret af det luxembourgske selskab, som der blev aflagt kontrolbesoeg i, var blevet udbetalt penge til to andre ansatte i Kommissionen, der arbejdede i andre afdelinger end ECHO, for meget ubetydeligt eller ikke eksisterende arbejde. De to tjenestemaend blev suspenderet, den ene er allerede blevet degraderet, medens disciplinaerforfoelgningen af den anden endnu ikke er afsluttet.

Alle oplysninger vedroerende forhold, der kunne give anledning til retsforfoelgning, er overgivet til den luxembourgske anklagemyndighed.

2.3. Indirekte skatter: moms

De store tab af momsindtaegter paa grund af svindel paa tvaers af landegraenserne, som allerede blev omtalt i sidste aars beretning [55], er fortsat og er endog steget i 1998. Kommissionen har stoettet en raekke aktioner, der tog sigte paa bekaempelse af svindel med bl.a. aedelmetaller, computerdele og biler. En af de stoerste drejede sig om mobiltelefoner.

[55] Jf. aarsberetningen for 1997, kapitel 2, punkt 2.3., side 33.

Mobiltelefoner

I 1998 var naesten alle medlemsstater beroert af svindel med mobiltelefoner, og det samlede beloeb anslaas til 100 mio. ECU. UCLAF har afholdt to koordineringsmoeder med de nationale embedsmaend, der stod for de nationale undersoegelser, for at udveksle oplysninger om de metoder, svindlerne benytter, og deres identitet.

Der var tale om organiseret omgaaelse af EU's momsregler ved koeb og salg af mobiltelefoner uden moms. I november 1998 gennemfoerte medlemsstaterne en samordnet aktion med deltagelse af de nationale belgiske, danske, tyske, spanske og britiske myndigheder, som resulterede i 10 arrestationer i Det Forenede Kongerige og Spanien og beslaglaeggelse af store summer i kontanter og et stort antal mobiltelefoner.

Mobiltelefoner er et af de produkter, der svindles mest med, og undersoegelserne paa dette omraade vil blive fortsat for at begraense de tab af momsindtaegter, der gaar ud over baade EU-budgettet og de nationale budgetter - alene i Det Forenede Kongerige anslaas der at vaere tale om 1,4 mio. ECU om maaneden.

3. Hovedtraek i udviklingen inden for beskyttelsen af faellesskabets finansielle interesser

I dette kapitel behandles den seneste udvikling i lovgivningen angaaende EU's overordnede politik inden for statsstoette og samfinansiering af foranstaltninger til fordel for medlemsstaterne under hensyn til, hvilken indvirkning denne udvikling har for beskyttelsen af EU's finansielle interesser.

Foerst behandles toldsektoren, hvor vi ser naermere paa reformen af ordningen for faellesskabsforsendelse, derefter EU's handelspolitik, indirekte beskatning, landbrugssektoren og strukturpolitikkerne. Endelig beskrives situationen med hensyn til de straffebestemmelser, der tager sigte paa at vaerne om EU's finansielle interesser.

I det sidste afsnit i dette kapitel foretages der en sammenlignende analyse af de nationale rapporter, medlemsstaterne i overensstemmelse med konklusionerne fra Raadet [56] har indsendt til Kommissionen angaaende de foranstaltninger, de traeffer for at daemme op for svig og uregelmaessigheder med hensyn til midler fra EU's budget.

[56] Se konklusionerne fra OEKOFIN-Raadet den 11.7.1994, EFT C 292 af 20.10.1994. Se ogsaa den sammenfattende rapport "Sammenlignende analyse" og sammendraget i KOM(95) 556 endelig udg.

3.1. Reformen af faellesskabsforsendelsesordningen

I sin meddelelse til Europa-Parlamentet og Raadet om en "Handlingsplan for forsendelse i Europa - en ny toldpolitik" [57] fremlagde Kommissionen de konkrete foranstaltninger, den foreslaar ivaerksat for at goere forsendelsesordningerne mere sikre og effektive.

[57] KOM(97) 188 endelig udg. af 30.4.1997, JO C 176 af 10.6.1997, s. 1.

Gennemfoerelsen af denne handlingsplan forudsaetter aendringer i de gaeldende regler og ivaerksaettelse af en raekke operationelle foranstaltninger med det formaal at forbedre den kontrol, der foretages af de nationale toldforvaltninger, samtidig med at man fortsaetter arbejdet med at faa indfoert edb-behandling af faellesskabsforsendelser, som fortsat er kernen i reformen.

3.1.1. Lovgivningsforanstaltninger: gennemfoerelsesbestemmelserne til EU's toldkodeks og konventionen om en faelles forsendelsesprocedure

Arbejdet med reformen af reglerne for forsendelsesprocedurerne, der blev sat i gang i juli 1997, har paa EU-plan mundet ud i vedtagelsen af en ny forordning [58], der tager sigte paa at afklare og forbedre de grundlaeggende regler om afslutning af forsendelsesproceduren og brugernes ansvar, sikkerhedsstillelse, EU-rammerne om de forenklede procedurer og inddrivelse af toldskyld i forbindelse med faellesskabsforsendelser.

[58] Europa-Parlamentets og Raadets forordning (EF) nr. 955/1999 af 13. april 1999 om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 for saa vidt angaar ordningerne for ekstern forsendelse (EFT L 119 af 7.5.1999).

Kommissionen overvejer desuden at aendre gennemfoerelsesbestemmelserne til EU's toldkodeks og bilagene til konventionen om en faelles forsendelsesprocedure (konvention af 20. maj 1987), saaledes at de to ordninger (faellesskabsforsendelse og faelles forsendelsesprocedure [59]) kommer til at fungere ens.

[59] Den faelles forsendelsesprocedure udvider faellesskabsforsendelsesordningens til EFTA-landene, jf. en konvention fra 1987.

For eftersom reformen af forsendelsesordninger beroerer faellesskabsforsendelser og faelles forsendelser i lige hoej grad, maa forslagene for de to lovgivningsrammer ogsaa vaere identiske. Kommissionens foerste forslag er blevet revideret flere gange siden juli 1997 for at tage hensyn til de synspunkter og de argumenter, der er fremkommet fra toldforvaltninger og erhvervsliv.

Nogle af forslagene er endnu til droeftelse med medlemsstaterne og de lande, der har tiltraadt konventionen om en faelles forsendelsesprocedure, som Visegrad-landene [60] undertegnede den 1. juli 1996.

[60] Ungarn, Polen, Den Tjekkiske Republik og Slovakiet.

3.1.2. Operationelle foranstaltninger

I overensstemmelse med handlingsplanen for forsendelse og tilsagnene fra de beroerte toldforvaltningschefer er der ivaerksat en raekke operationelle foranstaltninger, og andre er under overvejelse, for at sikre en mere effektiv og ensartet anvendelse af reglerne og fremme samarbejdet mellem toldforvaltninger og dialogen med brugerne:

· der er etableret et net bestaaende af 21 nationale koordinatorer og 330 lokale kontaktpersoner. Hver af de nationale koordinatorer, hver af de lokale kontaktpersoner samt brugernes brancheorganisationer har faaet udleveret en liste over alle deltagerne i nettet. Den kan desuden findes paa INTERNET EUROPA-serveren [61];

[61] http://europa.eu.int/en/comm/dg21/publicat/workingpapers/index.htm.

· de lokale koordinatorer i 22 lande har udarbejdet nationale planer for forvaltning af forsendelsesordningerne for 1998 med en ensartet opbygning og faelles maalsaetninger, der angiver, hvilke foranstaltninger toldforvaltningerne foerst og fremmest skal traeffe. Der er bl.a. tale om at afkorte den tid, det tager at faa tilbagesendt et eksemplar af forsendelsesangivelsen og ivaerksaette de forebyggelses- og kontrolinstrumenter, der findes, bl.a. "Early Warning"-systemet for foelsomme varer [62];

[62] I marts 1999 traadte der en ny administrativ aftale om brugen af "Early Warning"-systemet i kraft.

· toldforvaltningerne udarbejder nationale rapporter om gennemfoerelsen af styrings- og kontrolplanerne i 1998, paa basis af hvilke Kommissionen kan udarbejde en samlet rapport med en foreloebig evaluering af alle de foranstaltninger, der er truffet paa europaeisk plan i 1998;

· siden maj 1997 har man haft et system for elektronisk overfoersel af toldstempler ("TCT" [63]). Dette system aabner mulighed for, at alle de tilsluttede toldforvaltninger kan udveksle billeder og oplysninger om toldstempler samt forseglinger. I dag er samtlige toldforvaltninger i EU tilsluttet systemet, og det samme er tilfaeldet med de tjekkiske, de slovakiske, de ungarske, de norske og de schweiziske toldforvaltninger;

[63] Jf. aarsberetningen for 1997, punkt 3.3., s. 39.

· der er nedsat en transit-kontaktgruppe, som har vaeret taet inddraget i overvaagningen af gennemfoerelsen af reformen af forsendelsesordningerne. Dette partnerskab vil blive viderefoert med det formaal at fremme en gnidningsloes og homogen gennemfoerelse af de nye regler, bl.a. med hensyn til adgangen til de forenklede ordninger og disses funktion.

3.1.3. Det nye edb-system for forsendelse (NSTI)

NSTI-projektet er gaaet ind i den anden fase, hvor det drejer sig om udarbejdelse, afproevning og integrering af programmel, edb-materiel og meddelelser, saaledes at systemet kan begynde at koere [64].

[64] De noedvendige juridiske rammer er vedtaget - Kommissionens forordning (EF) nr. 502/1999 af 12. februar 1999 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2454/93 om visse gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 om indfoerelse af en EF-toldkodeks (EFT L 65 af 12.3.1999), afgoerelse nr. 1/1999 truffet af Den Blandede Kommission EF/EFTA "faelles forsendelse" af 12. februar 1999 om aendring af tillaeg I, II og III til konventionen af 20. maj 1987 om en faelles forsendelsesprocedure (EFT L 65 af 12.3.1999) og afgoerelse nr. 2/1999 truffet af Den Blandede Kommission EF/EFTA "faelles forsendelse" af 30. marts 1999 om aendring af tillaeg I til konventionen af 20. maj 1987 om en faelles forsendelsesprocedure (EFT L 119 af 7.5.1999).

For at overholde tidsplanen og saa vidt muligt indhente en del af den forsinkelse, der opstod i den foerste projektfase (opstilling af tekniske og funktionsmaessige specifikationer), har man besluttet, at den foerste indkoeringsfase kun skal vare i fem aar (Nederlandene, Tyskland, Italien, Spanien og Schweiz), og at man kun skal anvende de meddelelser, der er tvingende noedvendige for at kunne kontrollere forsendelserne (godkendelse af angivelser, fremsendelse og kvittering for modtagelse af forhaandsmeddelelse om ankomst, fremsendelse af ankomstmeddelelse og resultaterne af forenklede kontroller og procedurer).

I oevrigt har Kommissionen udviklet en saakaldt "minimal common core" til de lande, der ikke har udviklet deres eget program til forsendelsesordningen.

Reformen af forsendelsessystemet skrider saaledes godt fremad. En vellykket gennemfoerelse af den forudsaetter imidlertid et loebende engagement og opbakning fra alle implicerede samt ivaerksaettelse af visse foranstaltninger, der er under droeftelse.

3.2. Reformen af praeferenceordningerne

I en meddelelse, hvor Kommissionen pegede paa, at det er noedvendigt hurtigt at faa skaerpet praeferencereglerne og derigennem genskabe tilliden til systemet, foreslog den en raekke korrigerende foranstaltninger [65], bl.a. foelgende:

[65] Meddelelse fra Kommissionen af 23.7.1997 [KOM(97) 402 endelig udg.]. Jf. aarsberetningen for 1997, kapitel 2, punkt 2.2.1, s. 27.

· forenkling af reglerne om oprindelse;

· programmer for teknisk bistand til modtagerlandene;

· bedre risikovurdering paa foelsomme omraader;

· skaerpelse af gennemfoerelsesbestemmelserne til praeferenceordningerne.

Det nye fleraarige arrangement med generelle toldpraeferencer, der traadte i kraft den 1. juli 1999 [66], bygger bl.a. paa de konklusioner, der blev draget i denne meddelelse, og har til formaal at give Faellesskabet bedre muligheder for at bekaempe bedrageri paa dette omraade. Der er bl.a. indfoert nye regler for inddragelse eller suspension af praeferencebehandlingen i tilfaelde af svig eller manglende samarbejdsvilje fra de paagaeldende landes side, der giver mulighed for hurtigt at skride ind i saadanne tilfaelde, bl.a. ved at Kommissionen ivaerksaetter foreloebige forholdsregler.

[66] Raadets forordning (EF) nr. 2820/98 af 21.12.1998 (EFT L 357 af 30.12.1998).

Mere generelt har Kommissionen for alle praeferenceordningerne indfoert et reformprogram, der ud over ledsageforanstaltninger af teknisk karakter ogsaa omfatter lovgivningsforslag, der tager sigte paa:

· at forbedre forvaltningen af disse ordninger og forebygge svig;

· at ansvarliggoere de implicerede parter (myndigheder i medlemsstater og begunstigede lande, erhvervsdrivende);

· at harmonisere procedurerne for kontrol, garantistillelse og inddragelse af unddraget told.

Andre supplerende foranstaltninger tager sigte paa:

· at fremsende meddelelser til de beroerte importoerer for at fremme en korrekt anvendelse af praeferenceordningerne;

· at skaerpe EU-myndighedernes kontrol ved udstedelse af certifikater;

· at ansvarliggoere de paagaeldende tredjelande med hensyn til forebyggelse af bedrageri og uregelmaessigheder.

Indfoerelsen af disse foranstaltninger ventes at resultere i en bedring af situationen, men adskillige aars erfaringer tyder paa, at man maa erkende, at det er noedvendigt, at de brancher, der nyder godt af Faellesskabets praeferenceordninger, samarbejder, saaledes at de selv yder en indsats for at fremme en effektiv og ensartet forvaltning af disse ordninger paa det indre marked.

Til trods for de foranstaltninger, Kommissionen har foreslaaet, og som for oejeblikket er til droeftelse i Raadet og Europa-Parlamentet, vil praeferencesystemet paa kort sigt fortsaette med at vaere problematisk. Af EF-Domstolens seneste afgoerelser paa omraadet [67] fremgaar det, at der er sket en udvikling i holdningen til de importoerer, der har foretaget transaktioner, hvor praeferencereglerne har vaeret inde i billedet. Deres rolle og ansvar vil blive gransket noeje, herunder ogsaa om de har vaeret i "god tro" i forbindelse med det bedrageri eller den tilsidesaettelse af reglerne, der har vaeret tale om. Der er stadig flere vanskelige problemer tilbage at loese med hensyn til ansvarsfordelingen og de juridiske og finansielle konsekvenser af bedrageri og uregelmaessigheder. Det er paa baggrund heraf, at Kommissionen fortsaetter sine upartiske undersoegelser i et stort antal af de beroerte sektorer [68].

[67] Sag C-86/97 (Sml. 1999, s. I-1041) og C-413/96 (Sml. 1998, s. I-5285), Hilton Beef-dommene (sag T-50/96 og T-42/96 - Sml. 1998, s. II-3773 og II-0401) og Faroes Seafood-dommene (forenede sager C-153/94 og C-204/94 - Sml. 1996, s. I-2465).

[68] Jf. punkt 0, fra s. 23.

Paa laengere sigt bemaerkes, at selv om Verdenshandelsorganisationen (WTO) har planer om en gradvis afvikling af toldmaessige barrierer, tyder erfaringerne fra tekstilsektoren paa, at der er mange aktoerer, der forsoeger at udnytte Faellesskabets toldpraeferencesystem for at opnaa uberettigede oekonomiske fordele og derigennem oege deres markedsandele.

Uden for EU kan disse former for bedrageri foere til en uberettiget begunstigelse af leverandoerer i tredjelande, som derigennem kan komme til at staa staerkere paa markedet paa bekostning af andre aktoerer i de mindst udviklede lande, som EU's praeferenceordning jo netop isaer henvender sig til. Med disse former for bedrageri saettes der saaledes spoergsmaalstegn ved Faellesskabets handels- og udviklingspolitik.

3.3. Indirekte beskatning

Med hensyn til punktafgifter vedtog OEKOFIN-Raadet den 19. maj 1998 en raekke henstillinger samt hovedprincipper paa dette omraade, der tager sigte paa at styrke bedrageribekaempelsen og goere kontrollen med de paagaeldende varer mere effektiv.

UCLAF prioriterer ogsaa fortsat bekaempelsen af bedrageri angaaende moms, som stadig vaek er EU's vigtigste egne indtaegt, meget hoejt, selv om det er medlemsstaterne, der er de mest direkte beroerte, naar de mister momsindtaegter. Det har vist sig, at mange af de stoerste momsbedragerisager har vaeret graenseoverskridende, hvilket goer det noedvendigt at koordinere medlemsstaternes indsats paa EU-plan [69].

[69] Jf. punkt 0, s. 35.

Den gruppe paa hoejt niveau, der blev nedsat med Kommissionen som formand [70], har udsendt sin rapport om bedrageri med punktafgifter paa tobak og spiritus, der blev godkendt af cheferne for medlemsstaternes told- og afgiftsforvaltninger i april 1998. De bemaerkninger, der fremsaettes i denne rapport, bygger paa oplysninger fra Kommissionens tjenestegrene, kompetente myndigheder i medlemsstaterne og de mest repraesentative brancheorganisationer i tobaks- og spiritussektoren. Rapporten indeholder flere konkrete henstillinger, der tager udgangspunkt i det postulat, at de nuvaerende systemer er noedvendige for, at det indre marked kan fungere, og tager sigte paa at forbedre disse. Der er bl.a. tale om at forbedre procedurerne for oplagring og transport af tobak og spiritus, baade paa nationalt og paa EU-plan, specielt ud fra et kontrolsynspunkt.

[70] Jf. aarsberetningen for 1997, kapitel 3, punkt 3.5.1., s. 40.

I denne rapport opfordres medlemsstaterne til at indgaa samarbejdsaftaler [71] med producenter og forhandlere for at skaffe sig bedre oplysninger om mistaenkelige eller illegale bevaegelser af cigaretter og spiritus.

[71] Memorandums of understanding (MOUS).

I tilslutning til arbejdet i denne gruppe foreslog Kommissionen i sin meddelelse til Raadet om foranstaltninger til bekaempelse af svig med punktafgifter [72], at Raadet vedtager gruppens henstillinger.

[72] SEC(1998) 732 endelig udg.

En af de vigtigste henstillinger fra gruppen, som man naaede til enighed om i OEKOFIN-Raadet paa moedet den 19. maj 1998, drejede sig om noedvendigheden af hurtigt at faa indfoert en ordning med forudgaaende information [73] om bevaegelser af tobak og spiritus, samtidig med at man paa laengere sigt arbejder paa et informatiseret system for overvaagning og kontrol.

[73] Jf. punkt 0, s. 50.

Kommissionen har truffet konkrete foranstaltninger for at skaerpe kontrollen med oplagene og ansvarliggoere de personer, der har ansvaret for administrationen af disse lagre. Samtidig soeger den ogsaa at faa udviklet analyse- og kortlaegningsmetoder, der kan hjaelpe med til at forebygge, afsloere og forfoelge svindel. De praktiske rammer om en ordning for forudgaaende information er nu blevet fastlagt. Dette system traadte i kraft i begyndelsen af 1999 i nogle medlemsstater. I lyset af de erfaringer, man opnaar med det, kan det tilpasses og om fornoedent udvides til at omfatte andre varer, saaledes at man opnaar en bedre kontrol med transport af og handel med "risikofyldte" varer overalt i EU [74].

[74] Efter en udbudsprocedure indgik Kommissionen i december 1998 en kontrakt med et privat firma om en gennemfoerlighedsanalyse vedroerende informatisering af bevaegelser for og kontrol med punktafgiftspligtige varer.

- Moms

Selv om der ikke findes saa mange forskellige former for momssvindel paa internationalt plan, daekker de ikke desto mindre et meget stort antal varer. De fleste medlemsstater har erkendt, at international momssvindel er et stort problem, ogsaa selv om svindel med national moms i dag spiller en stoerre rolle, maalt efter det samlede tab af indtaegter, end svindel med international moms.

Det er i hvert fald vaerd at se naermere paa den internationale dimension af momssvindel, saaledes at man bedre kan skride ind paa EU-plan i tide. Af erfaringerne fra andre omraader, f.eks. faellesskabsforsendelse og punktafgifter paa cigaretter og spiritus, fremgaar det klart, at hvis man blot venter paa, at der opstaar en aabenlys krisesituation, foer man skrider ind, hjaelper man kun de velorganiserede forbrydere med at tjene mange penge paa bekostning af medlemsstaternes og EU's indtaegter.

Nogle nationale afgiftsforvaltningers samarbejde med Kommissionen i konkrete momsbedragerisager har imidlertid ikke vaeret tilfredsstillende. Kommissionen behandler kun de sager, som medlemsstaterne underretter den om, selv om det er klart, at momssvindel paafoerer alle medlemsstaterne store tab. UCLAF's momsafdeling samarbejder loebende med myndighederne i de medlemsstater, der har vist interesse heri. Dette samarbejde, der generelt er taet og effektivt, boer stoettes og udvides. Det er netop baggrunden for FISCALIS-programmet [75], der blev vedtaget den 30. marts 1998 ved en afgoerelse truffet af Europa-Parlamentet og Raadet, og som omfatter seminarer, hvor der udveksles oplysninger om bedragerimetoder og -tendenser, samt oegede kontakter med henblik paa at effektivisere bekaempelsen af momsbedrageri paa EU-plan. Paa dette omraade har der ogsaa vaeret et oeget samarbejde med domstolene i nogle medlemsstater om indsamling af vidneudsagn til brug i retssager.

[75] Afgoerelse nr. 888/98/EF (EFT L 126 af 28.4.1998), se ogsaa aarsberetningen for 1997, kapitel 3, punkt 3.5.3, s. 43.

Selv om momsen tegner sig for ca. 40% af alle indtaegterne paa EU's budget og udgoer en meget vigtig indtaegtskilde for medlemsstaternes budgetter, ved man ikke nok om momsbedrageri og virkningerne heraf. Hvis medlemsstaterne ikke saetter ind med at bekaempe momsbedrageri og ikke faar tilstraekkelige momsindtaegter, kan det gaa ud over de nationale bidrags relative andel af EU-budgettet (BNI-indtaegterne) - hvis en medlemsstat svigter, kan det faa indvirkning paa de andre medlemsstaters bidrag. I modsaetning til, hvad der gaelder paa told- eller landbrugsomraadet, har medlemsstaterne ingen pligt til at anmelde momsbedragerier til Kommissionen. Men der er foruroligende tegn paa - bl.a. oplysninger i flere nationale rapporter - at der findes et alvorligt bedrageriproblem i momssektoren.

- De finansielle virkninger og udbygning af undersoegelserne

Siden 1996 har Kommissionens underudvalg for bedrageribekaempelse, SCAF, i samarbejde med medlemsstaterne undersoegt momsbedrageriet i EU for at faa kortlagt, hvilke former for bedrageri der foregaar, og med hvilke metoder. Den foerste analyse af 500 tilfaelde af momsunddragelse, hvis finansielle virkninger anslaas til 573 mio. ECU i tab af momsindtaegter for staterne, og som medlemsstaterne i 1995 og 1996 indberettede som vaerende de vigtigste sager, har vist, at det er hele momssystemet, der er ramt.

Med den skaerpelse af kontrollen, der har fundet sted i andre sektorer, f.eks. inden for faellesskabsforsendelse og punktafgifter, er denne form for kriminalitet vokset hurtigt i alle medlemsstater og udgoer i dag en alvorlig trussel mod EU's og medlemsstaternes finansielle interesser. De finansielle virkninger af de 500 tilfaelde, som medlemsstaterne har indberettet, beloeber sig til 739 mio. ECU i 1998 (ifoelge den anden analyse af svindel afsloeret i foerste halvaar 1998 - svarende til taet ved 1,5 mio. ECU pr. sag).

Bortset fra de gaengse former for svindel (momsunddragelse ved salg af varer eller momsfradrag for fiktive indkoeb) er der opstaaet en ny form for momssvindel i forbindelse med overgangs-momssystemet, der er baseret paa momsopkraevning i bestemmelseslandet. Organiserede forbryderbander har konstrueret transaktioner for at kunne udnytte reglerne for momsfritagelse ved leverancer inden for EU samt reglerne for fritagelse ved eksport. Tallene fra medlemsstaterne viser, at denne form for bedrageri, hvor der er tale om udnyttelse af fritagelsesreglerne, har endnu stoerre virkninger - de 250 tilfaelde indberettet i 1998 tegnede sig for 478 mio. ECU (dvs. 1,9 mio. ECU i gennemsnit).

Momsbedrageriet gennemfoeres i form af "varekarruseller" og midlertidigt etablerede "postboksfirmaer". Det er navnlig rettet mod varer med hoej vaerditilvaekst, der ikke fylder saa meget og let kan transporteres (f.eks. computerkomponenter, mobiltelefoner og aedelmetaller).

Den eneste maade at afsloere denne form for bedrageri paa bestaar i omfattende momskontrol og snaevert og hurtigt samarbejde mellem momsinspektoererne i de paagaeldende medlemsstater, navnlig i de sektorer, hvor risikoen er stoerst. Det er vigtigt, at der kan gennemfoeres kontrol samtidig i flere medlemsstater. Siden Fiscalis-programmet traadte i kraft i juli 1998, er der gennemfoert 13 multilaterale tilbundsgaaende kontrolundersoegelser med deltagelse af gennemsnitligt 6 medlemsstater.

3.4. Reformen af finansforvaltningen (SEM 2000)

Kommissionens tjenestegrene har foretaget en detaljeret opgoerelse af resultaterne af de foranstaltninger, der er ivaerksat siden SEM 2000-reformens start [76]. I det foelgende opsummeres de vigtigste punkter af relevans for beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser.

[76] SEC(1998) 1904/3 af 11.11.1998. Se ogsaa aarsberetningen for 1997, kapitel 1, punkt 1.3.1, s. 14.

Den fremgangsmaade, Kommissionen foelger, og som bl.a. har givet sig udslag i Raadets vedtagelse af forordning (EF) nr. 2064/97 [77], har gjort medlemsstaterne mere opmaerksomme paa, at selv om det ifoelge traktaten alene er Kommissionen [78], der har ansvaret for budgettets gennemfoerelse, har medlemsstaterne ogsaa en andel i dette ansvar i det omfang, hvor det er dem, der forvalter over 80% af EU's udgifter (landbrugspolitikken, strukturfondene). Med hensyn til strukturfondene er der desuden blevet indgaaet administrative protokoller eller aftaler med praktisk taget alle medlemsstater om koordinering af den finansielle kontrol med disse fonde.

[77] EFT L 290 af 23.10.1997. Forordning om gennemfoerelsesbestemmelser til artikel 23 i Raadets forordning (EF) nr. 4253/88.

[78] EF-traktatens artikel 205 (ny artikel 274 i Amsterdam-traktaten, der imidlertid foreskriver, at "medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen med henblik paa at sikre, at bevillingerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig oekonomisk forvaltning"), EF-traktatens artikel 206 hvad angaar Kommissionens ansvar overfor dechargemyndigheden (Europa-Parlamentet og Raadet).

Selv om medlemsstaterne i henhold til artikel 23 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 skal foretage finanskontrol af de foranstaltninger, der medfinansieres af strukturfondene, er det en kendsgerning, at der inden for strukturfondene ikke findes nogen regnskabsafslutningsordning svarende til den, der findes inden for EUGFL, Garantisektionen. Artikel 24 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 aabner dog mulighed for at nedsaette, suspendere eller ophaeve Faellesskabets finansielle bidrag i tilfaelde af uregelmaessigheder. Kommissionen har i den forbindelse opstillet interne retningslinjer for finansielle korrektioner. Den vil aflaegge rapport om de korrektioner, der er foretaget paa grundlag af disse nye retningslinjer i loebet af 1999.

I sit forslag af 18. marts 1998 [79] foreslaar Kommissionen en aendring af finansieringen af den faelles landbrugspolitik, der har vaeret baseret paa Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 [80], som er blevet aendret adskillige gange. Blandt andre "tekniske" forslag foreslaar den en naermere praecisering af stoettemodtagernes forpligtelser og vilkaarene for ydelse af stoette, bl.a. med henblik paa kontrol.

[79] KOM(1998) 158 endelig udg.

[80] EFT L 94 af 28.4.1970.

I 1998 har Kommissionen ogsaa arbejdet med at gennemfoere forslagene i Agenda 2000-programmet og styrke samarbejdet med ansoegerlandene [81].

[81] Jf. punkt 0, s. 51. Se ogsaa aarsberetningen for 1997, kapitel 4, punkt 4.1, s. 47.

3.5. Corpus Juris

I tilslutning til Europa-Parlamentets beslutninger af 12. juni og 22. oktober 1997 har Kommissionen ivaerksat en grundig komparativ analyse af mulighederne for paa faellesskabs- eller EU-plan at styrke den strafferetlige beskyttelse af EU's finansielle interesser [82]. Formaalet hermed er ogsaa at faa overblik over, hvilke virkninger det vil faa, hvis der indfoeres en corpus juris med strafferetlige bestemmelser til beskyttelse af Den Europaeiske Unions finansielle interesser. Desuden er der ogsaa tale om at uddybe den debat om dens indhold, der er i gang i de forskellige politiske instanser (parlamenter, regeringer) i flere medlemsstater.

[82] Jf. aarsberetningen for 1997, kapitel 5, punkt 5.6.

Siden 1998 har medlemmerne af den forskergruppe, der har faaet til opgave at foretage denne gennemfoerlighedsundersoegelse, dels analyseret corpus juri ud fra de konkrete spoergsmaal, hver af henstillingerne har rejst, og dels evalueret disse henstillingers virkninger og deres forenelighed med de nationale retsnormer. Paa grundlag heraf er man i faerd med laegge sidste haand paa en undersoegelse af komparativ ret. Europa-Parlamentet har givet sin politiske stoette til dette arbejde i en beslutning [83] (marts/april 1998) og ved en offentlig hoering i Bruxelles i november 1998.

[83] Beslutning af 31.3.1998 om retsforfoelgning til beskyttelse af Unionens finansielle interesser, EFT C 138 af 4.5.1998.

Kommissionen vil i 1999 gennemgaa resultaterne af denne analyse. Den vil derefter meddele de andre EU-institutioner (Europa-Parlamentet, Raadet, Revisionsretten og EF-Domstolen), hvilke konklusioner den har draget.

3.6. Sammenlignende analyser (artikel 209 A-rapporter)

Kommissionen har udarbejdet et udkast til rapport om gennemfoerelsen af EF-traktatens tidligere artikel 209 A om kontrol og administrative sanktioner til opfoelgning af den rapport, den udarbejdede i november 1995 om nationale bedrageribekaempelsesforanstaltninger. Denne anden rapport indeholder en sammenfatning af de indlaeg, Kommissionen har modtaget fra medlemsstaterne, angaaende de foranstaltninger, de har truffet med hensyn til de udgifter, hvor de har ansvaret for at kontrollere og ivaerksaette sanktioner i tilfaelde af uregelmaessigheder (landbrugsudgifterne er ikke med i denne rapport, da EU-reglerne indeholder detaljerede bestemmelser om kontrollen med udgifterne under EUGFL, Garantisektionen). Paa indtaegtssiden beskaeftiger rapporten sig kun med de traditionelle egne indtaegter.

Den overordnede konklusion, der drages i denne rapport, som medlemsstaterne vil faa tilsendt i loebet af 1999, er, at tiden nu er inde til en naermere overvejelse af, om der er behov for nye EU-initiativer for at faa virkeliggjort de maal om en effektiv og aekvivalent beskyttelse af EU's finanser, der er fastsat i EF-traktatens tidligere artikel 209 A (nu artikel 280 i Amsterdam-traktaten).

4. Samarbejde og partnerskab med medlemsstaterne

Dette kapitel indeholder foerst en redegoerelse for nogle af de vigtigste initiativer, som medlemsstaterne har truffet i 1998 for at beskytte Faellesskabets finansielle interesser og bekaempe oekonomisk kriminalitet, og dernaest en kort beskrivelse af de uddannelsestiltag, som Kommissionen har tilrettelagt inden for omraadet i 1998.

Artikel 280 C i Amsterdam-traktaten, der traadte i kraft den 1. maj 1999, aabner for nye samarbejdsmuligheder i bredeste forstand med medlemsstaterne. Dette behandles derfor i et saerskilt afsnit.

Det strafferetlige samarbejde er af stor betydning for beskyttelsen af Faellesskabets interesser. Det drejer sig om paa ensartet og trovaerdig vis (foerst og fremmest paa grund af de implicerede beloebs stoerrelse) at retsforfoelge de lovovertraedelser eller mere alvorlige forbrydelser, ofte af graenseoverskridende karakter, der begaas med skadelige virkninger for Faellesskabernes finansielle interesser. Der er allerede paa EU-plan igangsat tiltag [84], som skal forbedre tilstanden, navnlig som opfoelgning paa de forskellige rapporter om spoergsmaalet, som Europa-Parlamentet offentliggjorde i 1997 og 1998 [85].

[84] Se ogsaa punkt 0, side 43, om Corpus Juris, en undersoegelse, som navnlig anbefaler, at der oprettes et "europaeisk retsomraade" for at imoedegaa de vanskeligheder, som de politiske instanser stoeder paa ved indfoerelsen af tidssvarende og effektive samarbejdsinstrumenter.

[85] 1997-beslutning (se 1997-aarsberetningen, kapital 5, punkt 5.6, side 56) og 1998-beslutning (beslutning af 13.3.1998 om det strafferetlige samarbejde i Den Europaeiske Union, EFT C 104 af 6.4.1998; beslutning af 31.3.1998, naevnt ovenfor).

Euroen blev pr. 1. januar 1999 EU's faelles moent, i det mindste for de elleve lande, der udgoer "euroomraadet". Kommissionen har allerede i nogle maaneder forberedt sig paa den udfordring, som bekaempelse af forfalskninger af denne valuta udgoer [86]. Resultaterne paa omraadet beskrives ligeledes i dette kapitel.

[86] Se 1997-aarsberetningen, kapitel 3, punkt 3.4.1, side 39.

4.1. Medlemsstaternes initiativer til beskyttelse af Faellesskabernes finansielle interesser

Efter Kommissionens mening er et af de vigtigste af de initiativer, som medlemsstaterne har truffet for at beskytte Faellesskabernes finansielle interesser, ratificeringen af de dertil knyttede retsinstrumenter. To medlemsstater har nu ratificeret konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser (Tyskland den 24. november 1998 og Finland den 18. december 1998) og den foerste protokol om "korruption" [87].

[87] To andre medlemsstater foelger efter i samme spor (OEstrig den 21. maj 1999 og Sverige den 10. juni 1999). Finland har som det eneste land ogsaa ratificeret den anden protokol til konventionen.

For Kommissionen er det endvidere en stor tilfredsstillelse nu at have naesten daglig kontakt til de kompetente nationale myndigheder, uanset om disse har tilsluttet sig EU-dimensionen i bekaempelsen af svig, eller om de er oprettet specielt til formaalet. Kontakterne er saerligt aktuelle inden for rammerne af graenseoverskridende efterforskning [88].

[88] Se punkt 0, side 19 ff.

De kontakter, der er knyttet mellem UCLAF og en raekke nationale myndigheder, er i 1998 blevet yderligere udbygget. I Italien udgoer samarbejdet med Carabinieri [89] med deres tilstedevaerelse overalt paa den italienske halvoe og i samtlige italienske miljoeer en konstant og aktuel kilde til oplysning om forskellige forhold, og navnlig om udviklingen for uregelmaessigheder, svig eller mafialignende adfaerd.

[89] Politistyrke hovedsageligt indsat i landomraader. CCTNCA (Commando Carabinieri Tutela Norme Communautarie e Agroalimentari) har aflagt besoeg i Bruxelles. CCTNCA henhoerer under Landbrugsministeriet og har til opgave at kontrollere al EU-stoette til landbrugs- og foedevaresektoren.

Oprettelsen af et saerligt samarbejde mellem UCLAF og Direzione Nationale Antimafia (DNA) [90] har i denne henseende vaeret droeftet mellem de to organer for at sikre en mere effektiv indsats over for omfattende oekonomisk kriminalitet og den organiserede kriminalitet, som hoester frugterne af svig, korruption eller hvidvaskning af penge til skade for faellesskabsmidlerne. Dette kan konkretiseres gennem praktiske retningslinjer, som fastlaegger permanente samarbejdskontakter mellem de to myndigheder og rammer for udveksling af oplysninger.

[90] Den saerlige mafia-anklagemyndighed, som har til opgave at samordne og tilskynde til efterforskning af organiseret kriminalitet.

Under alle omstaendigheder udvikler det horisontale samarbejde mellem flere internationale myndigheder, ofte af meget forskellig karakter (landbrugsmyndigheder, toldmyndigheder, skattemyndigheder, politi- eller retsmyndigheder), sig meget positivt. Tendensen er ogsaa flere gange kommet til udtryk i de graenseoverskridende sager og er endvidere i overensstemmelse med henstillingerne i handlingsplanen til bekaempelse af organiseret kriminalitet, som Raadet vedtog i 1997 [91] (henstilling nummer 1 og 2).

[91] EFT C 251 af 15.8.1997. Idéen gaar igen i den anden rapport af 10. september 1999 fra Den Uafhaengige Ekspertgruppe (se indledningen til denne rapport) om Kommissionsreformen.

4.2. EF-traktatens artikel 280 og ansvarsfordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne i beskyttelsen af Faellesskabets finanser

EF-traktatens artikel 280 udgoer den nye retlige ramme for beskyttelsen af de finansielle interesser og for bekaempelsen af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Faellesskabets finansielle interesser, og giver fremover Faellesskabet og medlemsstaterne et faelles ansvar for, at der overalt sikres samme beskyttelse.

Med hensyn til beskyttelsen af Faellesskabets finanser og bekaempelsen af svig har Kommissionen med artikel 280 i Amsterdam-traktaten [92] faaet paalagt en saerlig rolle og et specifikt ansvar for et snaevert, loebende samarbejde med samtlige kompetente nationale myndigheder, dvs. administrative myndigheder samt rets- og politimyndigheder, i deres bekaempelse af svig til skade for Faellesskabets finansielle interesser. Der er nu med stoerste tydelighed fastlagt i artiklen, at det drejer sig om et faelles ansvar for EU og medlemsstaterne, saaledes at foranstaltningerne bidrager til en effektiv beskyttelse i samtlige medlemsstater.

[92] Traktaten traadte i kraft den 1. maj 1999.

Denne nye artikel 280 er et nyt specifikt og vidtraekkende retsgrundlag for at traeffe de noedvendige foranstaltninger til forebyggelse og bekaempelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet til skade for Faellesskabets finansielle interesser efter den faelles beslutningsprocedure og skaber nye muligheder ved siden af de allerede eksisterende for paa lovende vis at puste nyt liv i den fremtidige udvikling af de retlige rammer for beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser [93].

[93] Den foerste konkrete anvendelse af dette nye retsgrundlag var vedtagelsen af to raadsforordninger nr. 1073/99 og 1074/99 om undersoegelser, der foretages af Det Europaeiske Kontor for Bekaempelse af Svig (OLAF), der blev oprettet ved Kommissionens afgoerelse af 28. april 1999 (JO L 136 af 31.5.1999).

4.3. Retligt samarbejde

Paa anmodning fra de nationale myndigheder med ansvar for retsforfoelgelsen af bedragere i forbindelse med graenseoverskridende efterforskning yder Kommissionen (UCLAF) faglig og operationel bistand. For at lette udvekslingen af oplysninger afholdes der moeder mellem de nationale anklagemyndigheder, som har ansvaret for retsforfoelgelsen. I 1998 var dette tilfaeldet i en omfattende efterforskningssag om smugling af beklaedningsgenstande [94] (T-shirts), hvori flere fysiske og juridiske personer i Schweiz, Italien og Belgien var indblandet. De til sagen udpegede undersoegelsesdommere konstaterede, at der var behov for en samordnet styring af undersoegelserne, navnlig i udfoerelsen af retsanmodninger i Spanien og Schweiz, hvorfor de anmodede om UCLAF's indgriben (forbindelseskontor for strafferetlige anliggender).

[94] Sagen menes at dreje sig om 9 mio. ECU (traditionelle egne indtaegter/told).

I saadanne sager konstaterer og beklager mange dommere de vanskeligheder og den langsommelighed, der er forbundet med gensidig retlig bistand. UCLAF's rolle i saadanne sager er at tilbyde sin stoette for at overvinde vanskelighederne.

UCLAF har ogsaa bistaaet i andre stoerre graenseoverskridende sager. Det var ligeledes tilfaeldet i forbindelse med undersoegelser af svig med restitutioner for udfoersel af semulje af haard hvede til Algeriet, for ulovlig handel med maelkepulver, olivenolie, smoer og en sag om ulovlig indfoersel af britisk koed paa EU's omraade. Endvidere kunne UCLAF's saerlige efterforskere bistaa de forskellige nationale myndigheder med deres sagskendskab og etablere direkte forbindelser mellem de forskellige interventions-steder for at optimere resultatet af de igangvaerende undersoegelser.

Hvad angaar momssvindel har UCLAF ligeledes kunnet gribe ind i en sag om et italiensk selskabs koeb af oestrigsk sukker gennem to skuffeselskaber. Momsgaelden var svigagtigt blevet koncentreret i skuffeselskaberne, der var fuldstaendig insolvente og bestemt til hurtigt at forsvinde, saaledes at det selskab, der skulle modtage varerne fik raadighed over store maengder sukker til nedsat pris [95]. UCLAF blev anmodet om at bistaa ved forberedelsen og udfoerelsen af en international retsanmodning i OEstrig. I denne sag gik der kun 17 dage mellem anmodningen om gensidig bistand og de kompetente myndigheders ransagning.

[95] De afgiftspligtige beloeb impliceret i disse transaktioner er paa ca. 50 mio. ECU.

Med hensyn til bekaempelsen af den organiserede kriminalitet i Europa har UCLAF i hele 1998 paa basis af en brevveksling mellem de ansvarlige kommissaerer og det schweiziske medlem af Forbundsraadet med ansvar for retsvaesenet afholdt moeder med repraesentanter for den schweiziske forbundsadministration for sammen at analysere de problemer, der er i forbindelse med anvendelsen af tillaegsprotokollen om gensidig bistand mellem administrative myndigheder i toldspoergsmaal [96] og inden for rammerne af det retlige samarbejde. De omraader, paa hvilke det nuvaerende samarbejde er utilstraekkeligt (toldlovgivning og indirekte beskatning), blev isaer behandlet.

[96] Aftaler, der traadte i kraft den 1. juli 1997; Raadets afgoerelse 97/403/EF af 2.6.1997, EFT L 169 af 27.6.1997.

UCLAF mener, at bedre samarbejdsmuligheder, der giver mulighed for at bekaempe de uregelmaessigheder, som skader Faellesskabets finansielle interesser, er af allerstoerste vigtighed. Det gaelder ikke blot ulovlig varehandel mellem Schweiz og EU, men ogsaa handlinger i Schweiz udfoert af organiserede bander, hvis foelger hvad angaar indirekte beskatning kan maerkes paa EU's toldomraade, uden at der er tale om graenseoverskridende varehandel.

En ekspertgruppe gennemfoerer disse analyser og forventes inden udgangen af 1999 at offentliggoere sine konklusioner i en rapport.

4.4. Beskyttelse af euroen

Den trussel, som forfalskning udgoer for euroen, vil blive virkelig "maerkbar", naar der saettes eurosedler og -moenter i omloeb, dvs. den 1. januar 2002. For at have tilstraekkelig tid til at foretage afproevninger er det derfor af afgoerende betydning inden denne dato at indfoere et effektivt system til forebyggelse og bekaempelse af forfalskning, isaer da euroen bliver en international reserve- og afregningsvaluta.

Som en fortsaettelse af det arbejde, der blev paabegyndt i 1997 og 1996 [97], har Kommissionen fortsat droeftelserne med en gruppe eksperter bestaaende af nationale eksperter i spoergsmaal om falskmoentneri; der har vaeret to moederaekker i 1998 inden for rammerne af Det Raadgivende Koordineringsudvalg for Bekaempelse af Svig (Cocolaf).

[97] Jf. aarsberetning 1997, kapitel 3, punkt 3.4.1, s. 39.

Kommissionen (UCLAF) fremlagde en foerste statusrapport [98] i april 1998 og fremlagde den for det britiske formandskab, der anmodede om et formelt dokument, bl.a. om problemer med uddannelse og informationsudveksling i forbindelse med beskyttelse af euroen. OEkofin-Raadet tog det udfoerte arbejde til efterretning og anmodede Kommissionen om at fortsaette sine initiativer for at lette informationsudvekslingen og indfoerelsen af et taet og regelmaessigt samarbejde under hensyntagen til naerhedsprincippet og kompetencefordelingen efter traktaten om Den Europaeiske Union.

[98] SEK (1998) 624.

4.4.1. Kommissionens meddelelse af 22. juli 1998

I denne meddelelse om beskyttelse af euroen [99] til Raadet, Europa-Parlamentet og Den Europaeiske Centralbank opdelte Kommissionen de politiske retningslinjer i fire hovedemner:

[99] KOM (1998) 474 endelig udg.

· Uddannelse;

· Informationsudveksling;

· samarbejde paa det europaeiske plan;

· tilnaermelse af lovgivningerne.

Det er af stoerste betydning at sikre oplysning og uddannelse af alle de fagfolk, der vil skulle deltage i afsloeringen af falskmoentneri (politi, finansielle institutioner). Der er et pilotprojekt under forberedelse, der vil kunne lanceres i 1999 og danne grundlag for udarbejdelsen af et fleraarigt fagligt uddannelsesprogram paa EU-niveau.

Paa samme maade vil indsamling, udveksling af informationer om aktiviteter og forhold vedroerende forfalskede sedler og moenter samt analyser heraf vaere af afgoerende betydning for beskyttelse af euroen. Politiet har strategiske og operationelle oplysninger om falskmoentnernes praksis og netvaerk. Disse oplysninger skal samles og sammenholdes og analyseres. En faellesskabslovgivning skal tilvejebringe den noedvendige retlige ramme for indsamling og udveksling af oplysninger mellem de myndigheder, der skal beskytte den faelles valuta mod forfalskning. Det er derfor noedvendigt at indfoere et informationssystem og en integreret database, der giver onlineadgang til disse oplysninger. Dette tidstro system skal loebende udbygges og ajourfoeres efter standarder, der goer de indlagte oplysninger sammenlignelige. Da systemet ofte vil indeholde fortrolige oplysninger, f.eks. om personer, skal det opfylde beskyttelseskriterierne for saadanne oplysninger paa samme maade som toldvaesenets nuvaerende informationssystem [100], der ligeledes indeholder oplysninger, der er omfattet af reglerne om beskyttelse af saadanne oplysninger..

[100] Se punkt 0 nedenfor.

Beskyttelsen af euroen skal vaere den samme i hele EU. Det vil sige, at de nationale myndigheder og institutioner skal samarbejde og samordne deres aktiviteter effektivt, saaledes at de kan opfylde dette maal, som jo er at beskytte Faellesskabets finansielle interesser generelt, saaledes som fastsat i traktaten [101].

[101] EF-traktatens artikel 209 A, ny artikel 280 i Amsterdam-traktaten.

Sideloebende med indfoerelsen af denne retlige ramme med henblik paa indsamling og udveksling af informationer og samarbejde anfoerer Kommissionen i sin meddelelse, at det ligeledes har vist sig noedvendigt at behandle beskyttelsen af euroen i et strafferetligt perspektiv.

4.4.2. Informationsudveksling og samarbejde

Euroen er den faelles og eneste valuta for de medlemsstater, der deltager i Den Monetaere Union. Beskyttelsen af euroen skal derfor foelge en global tilgang. OEMU'en hoerer til i den foerste soejle, og der er derfor vaesentligst tale om et spoergsmaal af faellesskabsinteresse, hvor en specifik faellesskabslovgivning skal fastsaette alle partnernes rettigheder og forpligtelser, navnlig hvad angaar informationsudveksling og samarbejde.

Formaalet med denne tilgang er inden for en faellesskabsretlig ramme at opbygge et taet og regelmaessigt samarbejde mellem de nationale politimyndigheder, centralbanker, valutaudstedende organer, Faellesskabet (Kommissionen, ECB), Europol og Interpol. Det understreges ogsaa i Kommissionens meddelelse, og den rolle og funktion, som EU's institutioner skal spille fastsaettes klart.

ECB bliver saaledes ansvarlig for den tekniske sikkerhed for sedlerne og vil i den forbindelse staa for den tekniske forvaltning af databasen og indfoerelsen af et center for analyse af seddelforfalskning [102]. Europol kan stille sit informationssystem til raadighed for medlemsstaterne og lette politiets samarbejde paa det operationelle plan.

[102] Se ogsaa ECB's henstilling vedroerende forfalskning vedtaget den 7.7.1998, EFT C 11 af 15.1.1999.

Raadet (oekofin) besluttede paa sit moede den 23. november 1998 at opfordre ECB og Kommissionen til at overveje, om der er behov for at indfoere EU-regler for samarbejde og obligatorisk udveksling af oplysninger mellem nationalbankerne og medlemsstaternes kompetente myndigheder. Disse overvejelser gav i 1998 anledning til offentliggoerelsen af et nyt arbejdsdokument fra Kommissionen [103], og overvejelserne er i 1999 blevet fortsat med en tredje moederaekke inden for rammerne af COCOLAF. Formaalet er at udarbejde lovforslag om indfoerelse af et system og et net vedroerende rettigheder og forpligtelser for medlemsstaterne og institutionerne med domstolskontrol udoevet af EF-Domstolen.

[103] SEK (1998) 2248 af 23.12.1998.

4.5. Toldsamarbejdet

Det nye toldinformationssystem (TIS) blev indfoert i 1998 [104]. Dette informations-system, der giver medlemsstaternes nationale administrationer mulighed for hurtigt og sikkert at udveksle informationer om svig paa toldomraadet, er blevet udbygget med oplysninger om de tjenester, der bekaemper svig for paa den maade at give efterforskerne i medlemsstaterne mulighed for at goere deres undersoegelser mere effektive.

[104] Se aarsberetning 1997, kapitel 3, punkt 3.2, s. 38.

Bekaempelse af svig, der paa nationalt plan kraever flere tjenesters medvirken, har foert til indfoerelsen af begrebet AFIS (AntiFraud Information System). Der er tale om at give alle de beroerte nationale administrationer adgang til informationer (og udveksling heraf) efter samme princip som SCENT/TIS [105]. Det gaelder det tidlige varslingssystem, der giver mulighed for at udveksle beskeder og foelge transitbevaegelserne i EU [106]. En anden anvendelse, der har til formaal at styrke bekaempelsen af svig paa toldomraadet, er under udvikling; der er tale om MARINFO (Maritime Information), der har til formaal at bistaa toldmyndighederne med opfoelgningen af varebevaegelserne til soes.

[105] System for Customs Enforcement Network: et system til udveksling af elektronisk post, der giver toldmyndighederne adgang til eksterne databaser, som SID er tilsluttet.

[106] Se punkt 0, s. 36.

4.6. Uddannelse vedroerende beskyttelse af de finansielle interesser

I 1998 har Kommissionen i overensstemmelse med den politik, den allerede har foert paa uddannelsesomraadet i flere aar, lagt vaegt paa at arrangere en maalrettet uddannelse for de nationale tjenester, der har til opgave at beskytte Faellesskabets finansielle interesser. Vedlagte tabel viser, hvor specifik og maalrettet denne uddannelse er. Det viser ogsaa klart, hvilken vaegt UCLAF laegger paa at uddanne de ansatte i de nationale retsvaesener i at beskytte Faellesskabets finansielle interesser. Det er af afgoerende betydning for en succesfuld bekaempelse af svig "i marken", at medarbejderne i disse tjenester er motiverede og fuldt ud samarbejder.

Der blev gennemfoert i alt 28 uddannelsestiltag i 1998 (se vedlagte tabel) paa Kommissionens foranledning. Disse tiltag inddrog i de fleste tilfaelde flere medlemsstater og er aabne for ansoegerlandene [107] for at fremme samarbejdet med sidstnaevnte. Det drejer sig om naesten 2 500 ansatte, der paa den maade har kunnet udbygge deres viden paa forskellige omraader, vaesentligst vedroerende afsloering, retsforfoelgning og bekaempelse af svig med EU-midler.

[107] Se punkt 0, s. 51.

Endvidere yder Kommissionen efter anmodning fortsat finansiel stoette til medlemsstaterne til gennemfoerelse af uddannelse vedroerende beskyttelse af Faellesskabets finansielle interesser. Kommissionen forsoeger endvidere saa vidt muligt at sende deltagere, der har en erfaring paa omraadet.

I den forbindelse skal naevnes afholdelsen af et europaeisk seminar om forebyggelse og bekaempelse af svig med faellesskabsmidler organiseret af UCLAF og det italienske Guardia di Finanza fra den 11.-17. maj 1998 paa officersskolen i Aquila i Italien.

Det er foerste gang, der er afholdt et saadant seminar, og det var tilrettelagt efter et program udarbejdet af UCLAF sammen med Guardia di Finanza og repraesentanter for de fleste medlemsstaters skoler for efterforskningspersonale. Formaalet var at uddanne ca. 1 000 elever fra Guardia og ca. hundrede unge efterforskere i medlemsstaterne. De "workshops", der var arrangeret, bidrog bl.a. til at bevidstgoere deltagerne med henblik paa en eventuel oprettelse af en europaeisk struktur for uddannelse af efterforskere [108].

[108] Det Europaeiske Raad i Tammerfors (oktober 1999) i Finland naevnte oprettelsen af en europaeisk politiskole, der boer starte som et netvaerk af eksisterende nationale skoler.

5. Samarbejde og partnerskab med tredjelande

Oprettelse af kontrolsystemer og -tjenester i ansoegerlandene, der er trovaerdige og udtaenkt med henblik paa beskyttelse af EU's oekonomiske og finansielle interesser, faar stadig hoejere prioritet, efterhaanden som der tegner sig et billede af en egentlig tiltraedelse. For Polens vedkommende arbejdes der mod dette maal, idet landet er ved at oprette en administrativ struktur, der bliver bragt "paa niveau" hvad angaar beskyttelse af EU's finanser. Polen er klar over noedvendigheden af at oprette taette relationer til UCLAF, der selv paa Kommissionens vegne havde taget skridt i den retning, hvilket i dag kan vaere et eksempel for alle de andre ansoegerlande og deres administration.

5.1. Foertiltraedelsesstrategien

I Kommissionens arbejdsprogram for bedrageribekaempelse [109] laegges der vaegt paa, at denne dimension indarbejdes i foertiltraedelsesstrategien. Der er tale om ivaerksaettelse af konkrete initiativer, der indgaar i tiltraedelsespartnerskaberne [110], og som inden tiltraedelsen skal sikre en tilsvarende beskyttelse af Faellesskabets finanser og dermed opfyldelse af de betingelser, der er noedvendige for at gennemfoere udvidelsen.

[109] KOM (98) 278 endelig udg. af 6.5.1998.

[110] Raadets forordning (EF) nr. 622/98 af 16. marts 1998 om bistand som led i foertiltraedelsesstrategien til de stater, der har ansoegt om tiltraedelse af Den Europaeiske Union, og navnlig om etablering af tiltraedelsespartnerskaber, EFT L 85 af 20.3.1998.

I den henseende er det vigtigt dels at forberede ansoegerlandene paa at deltage i EU's finanser og dels i det udvidede EU at sikre en beskyttelse af EU's finansielle interesser, der mindst svarer til det nuvaerende niveau.

Det er ikke tilstraekkeligt blot at overtage gaeldende EU-ret. Ansoegerlandene skal i overensstemmelse med Amsterdam-traktatens artikel 280 traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at bekaempe svig og samarbejde taet med medlemsstaterne og Kommissionen, bl.a. i forbindelse med graenseoverskridende operationelle aktioner. Kommissionen finder det vigtigt, at ansoegerlandene allerede nu tager hensyn til de saerlige kraev, bekaempelse af svig stiller til den administrative organisation.

Kravet om en ens beskyttelse i hele EU giver ikke mulighed for at give ansoegerlandene en overgangsperiode paa dette omraade, naar en eventuel tiltraedelsesakt traeder i kraft.

I 1998 havde UCLAF ikke de noedvendige midler til at konkretisere dette princip i alle elleve ansoegerlande samtidig. UCLAF maalrettede derfor sin aktion og koncentrerede sig om Polen, bl.a. fordi Polen er det stoerste ansoegerland, og det land der modtager flest Phare-midler.

Det er i den forbindelse, at UCLAF i taet samarbejde med Polens faste repraesentation ved Den Europaeiske Union i Bruxelles har gjort de polske myndigheder paa hoejeste niveau (regering og parlament) opmaerksom paa noedvendigheden af at oprette en central multidisciplinaer struktur, som UCLAF hurtigst muligt kan samarbejde med.

Direktoeren for UCLAF har aflagt besoeg i Warszawa og bekraeftede under dette besoeg hovedretningslinjerne, nemlig:

- oprettelse af en multidisciplinaer saerlig struktur til bekaempelse af svig og organiseret kriminalitet;

- oprettelse af denne struktur inden for rammerne af generalinspektoratet for told [111] med kompetence til at gennemfoere undersoegelser af udgifter og indtaegter;

[111] Denne tjeneste, som premierministeren har udpeget til at huse den multidisciplinaere saerlige struktur til beskyttelse af Faellesskabets finansielle interesser, er generalinspektoratet for told, der for nylig er blevet oprettet (1997), og som hoerer direkte under finansministeriet; tjenesten har til opgave at afsloere overtraedelse af lovgivningen vedroerende vare- og tjenestehandel med tredjelande samt at bekaempe korruption. Tjenesten har videre befoejelser end de polske toldmyndigheder, bl.a. direkte adgang til kontorer og dokumenter, anvendelse af tvangsforanstaltninger, afhoering af vidner osv.

- under premierministerens protektion indgaaelse af samarbejdsaftaler mellem generalinspektoratet for told og de forskellige afdelinger, der er ansvarlige for forvaltning af og kontrol med foertiltraedelsesmidler, for at give tjenesten mulighed for at koordinere undersoegelser inden for bekaempelse af svig;

- udarbejdelse af et finansieringsforslag inden for rammerne af Phare-programmet 1999 for at give generalinspektoratet for told mulighed for at udfoere denne nye opgave [112].

[112] Finansieringsprojektet er udarbejdet af de polske myndigheder paa basis af principper opstillet i taet samarbejde med UCLAF og generalinspektoratet for told. Der er blevet forelagt et program paa 3,5 mio. ECU, der blev godkendt af Phare-udvalget den 7.5.1999. De 3,5 mio. ECU udgoer +/- 1,4% af det samlede Phare-program til Polen inden for 1999-budgettet. Ifoelge forslaget faar generalinspektoratet for told stillet fire embedsmaend til raadighed, der er eksperter i forskellige discipliner, og som ansaettes af Det Europaeiske Kontor for Bekaempelse af Svig (OLAF), hvoraf en koordinator paa tilstraekkeligt hoejt niveau til at sikre en fast kontakt til alle de ansvarlige myndigheder i Polen.

5.2. Aftaler om gensidig bistand mellem Faellesskabet og tredjelande

Den 31. december 1998 indgik Faellesskabet aftaler om gensidig bistand paa toldomraadet med treogtredive tredjelande (niogtyve af disse aftaler er traadt i kraft [113]), hvoraf naesten alle Faellesskabets umiddelbare naboer paa det europaeiske kontinent og de vigtigste handelspartnere. Der er baade tale om globale aftaler med en protokol om gensidig bistand paa toldomraadet og saerlige aftaler om samarbejde og gensidig administrativ bistand paa toldomraadet.

[113] Der er tale om 27 aftaler vedroerende 29 tredjelande. Der er indgaaet 26 aftaler med 26 forskellige tredjelande, EOES-aftalen vedroerer Den Europaeiske Union og de tre tredjelande Lichtenstein, Norge og Island.

Aftalernes saerlige bestemmelser og protokoller giver aftaleparternes tjenester, der er ansvarlige for undersoegelser paa toldomraadet, et retsgrundlag for at anmode om og yde administrativ bistand i forbindelse med undersoegelser for at sikre en korrekt anvendelse af toldreglerne, uanset om der er tale om Faellesskabets eller partnerlandets regler.

Den 1. februar 1998 traadte Europaaftalerne med en protokol om gensidig bistand paa toldomraadet i kraft for de baltiske landes vedkommende [114]. En aftale om samarbejde og gensidig administrativ bistand paa toldomraadet med Canada traadte i kraft den 1. januar 1998.

[114] De baltiske lande: Estland, Letland og Litauen; Europaaftalerne afloeser aftalerne om frihandel og handelsanliggender indgaaet med hver af disse lande (ikrafttraedelse den 1. januar 1995), der ligeledes indeholdt en protokol om gensidig bistand paa toldomraadet.

Den 3. november 1998 blev der indgaaet en aftale om samarbejde og gensidig administrativ bistand mellem Faellesskabet og Hong Kong (Kina). Aftalen traadte i kraft den 1. juni 1999.

Der blev allerede inden 1998 indgaaet flere aftaler med en protokol om gensidig bistand paa toldomraadet med forskellige tredjelande. Der er tale om aftaler med foelgende lande: Aserbajdsjan, Belarus, Kirgisistan, Marokko, Usbekistan, Tunesien og Turkmenistan. I 1999 traadte foelgende aftaler i kraft: Aserbajdsjan (den 1. marts), Kirgisistan og Usbekistan (den 1. juli).

Forhandlinger er i gang eller planlagt i 1999 vedroerende indgaaelse af globale aftaler (med en protokol om gensidig bistand paa toldomraadet) eller specifikke aftaler (aftale om samarbejde og gensidig administrativ bistand paa toldomraadet) med omkring tyve andre tredjelande, bl.a. Albanien, Sydafrika, AEgypten, Libanon, Cypern, Kina, Chile og nogle asiatiske partnere i ASEM [115].

[115] ASEM: Asien-Europa-moedet (Asian Europe Meeting) mellem Den Europaeiske Union og Asien. Asiatiske partnere: Brunei, Kina, Indonesien, Japan, Malaysia, Korea, Filippinerne, Singapore, Thailand og Vietnam.

Uddannelsesoversigt

>TABELPOSITION>

Tabel 1

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 1552/89

TRADITIONELLE EGNE INDTAEGTER

1998

>TABELPOSITION>

* konstateret og anslaaet

Tabel 2

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne i henhold til forordning (EOEF) nr. 595/91

EUGFL, GARANTISEKTIONEN

1998

>TABELPOSITION>

Tabel 3

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne i henhold til forordning 1681/94 og 1831/94

STRUKTURFORANSTALTNINGER

- OPDELT PAA FONDE -

1998

>TABELPOSITION>

Tabel 4

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 1681/94 og 1831/94

STRUKTURFORANSTALTNINGER

1998

>TABELPOSITION>

Graf 1

TRADITIONELLE EGNE INDTAEGTER

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne

>TABELPOSITION>

N.B.: Tallene for 1995-1997 er blevet revideret paa basis af medlemsstaternes elektroniske nye indberetninger.

Graf 2

TRADITIONELLE EGNE INDTAEGTER

UCLAF-undersoegelser

>TABELPOSITION>

Graf 3

EUGFL, GARANTISEKTIONEN

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne

>TABELPOSITION>

Graf 4

EUGFL, GARANTISEKTIONEN

UCLAF-undersoegelser

>TABELPOSITION>

Graf 5

STRUKTURFORANSTALTNINGER

Svig og andre uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne

>TABELPOSITION>

Graf 6

STRUKTURFORANSTALTNINGER

UCLAF-undersoegelser

>TABELPOSITION>

N.B. Beloebene for aarene 1995-1997 er blevet revideret som foelge af den udvikling, undersoegelserne afsloerede

Graf 7

DIREKTE OMKOSTNINGER

UCLAF-undersoegelser

>TABELPOSITION>

* Inklusive EUF's og EKSF's udgifter men eksklusive administrationsomkostninger

N.B. Beloebene for aarene 1995-1997 er blevet revideret som foelge af den udvikling, undersoegelserne afsloerede.

GLOSSAR

Agenda 2000: Kommissionens meddelelse om EU's udvidelse omfattende tiden frem til aar 2000

ASEAN: Sammenslutningen af stater i Sydoestasien

BDS: Sikkerhedskontoret

CIP: Faellesskabsinitiativprogram (Community Initiative Programme)

CoCoLAF: Det Raadgivende Koordineringsudvalg for Bedrageribekaempelse

CPCA: Det faste Udvalg for Administrativt Samarbejde Vedroerende Indirekte Beskatning, hvor Kommissionen, Generaldirektorat for Told og Indirekte Beskatning (GD XXI) har formandskabet. Udvalget beskaeftiger sig med spoergsmaal vedroerende ivaerksaettelsen af overgangsordningen for moms i EU

ECHO: Det Europaeiske Faellesskabs Kontor for Humanitaer Bistand

EF: Det Europaeiske Faellesskab (benyttes efter at EU-traktaten er traadt i kraft)

EFRU: Den Europaeiske Fond for Regionaludvikling

EFT: De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT L: serie L, EFT C: serie C)

EFTA: Den Europaeiske Frihandelssammenslutning (Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz)

ESF: Den Europaeiske Socialfond

EUF: Den Europaeiske Udviklingsfond

EUGFL: Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget

EU-traktaten: Traktaten om oprettelse af Den Europaeiske Union

EWS: Det tidlige varslingssystem (Early Warning System)

EOES: Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade (aftale mellem Den Europaeiske Unions femten medlemsstater og EFTA-landene med undtagelse af Schweiz)

GPS: Det Generelle Praeferencesystem

IRENE: Forkortelse for Kommissionens database, der forvaltes af UCLAF

OECD: Organisationen for OEkonomisk Samarbejde og Udvikling

OLAF: Det Europaeiske Kontor for Bekaempelse af Svig

PAC: Den faelles Landbrugspolitik

PECO: De central- og oesteuropaeiske lande

PHARE: Programmet for Hjaelp til OEkonomisk Genopbygning af Central- og OEsteuropaeiske Lande

SCAF: Underudvalget for bedrageribekaempelse (indirekte beskatning). Der er tale om et underudvalg til CPCA

SCENT: Netvaerk for haandhaevelse af toldbestemmelser

SEM 2000: Kommissionens program for forbedring af forvaltningen af Faellesskabets bevillinger i tiden frem til aar 2000 (sund og effektiv forvaltning)

SID: Toldinformationssystem

TAB: Kontoret for Teknisk Bistand

TIR: International vejgodstransport

UCLAF: Koordinering af Bedrageribekaempelsen (Direktorat i Kommissionens Generalsekretariat, omdannet til en task-force ved Kommissionens beslutning af 1. maj 1998)

VAT: Moms

VIES: Det faelles momsinformationsudvekslingssystem

WTO: Verdenshandelsorganisationen (WTO)

OEMU: Den OEkonomiske og Monetaere Union